Тема: Социальная защита населения при переходе к рыночной
экономике.
Исполнитель:
Широкова Екатерина Константиновна/
N контракта
_______________________ Группа Э-О-1
Руководитель: Васильев А.А.
Дата сдачи законченной работы « 23 » мая 2001г.
г. Москва 2001г.
Введение............................................................................................................... 3
1. СИСТЕМА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В РОССИИ................ 8
1.1. Структура, цели и задачи институтов социальной защиты....................... 8
1.2. Правовое обеспечение системы социальной защиты населения............. 10
2. НАПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ........................ 13
2.1. Денежная форма защиты.......................................................................... 13
2.2 Изменение в методах................................................................................. 23
2.3. Неденежная помощь................................................................................. 29
3. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ
В СОВЕТСКОМ РАЙОНЕ г.
НИЖНЕГО НОВГОРОДА..................................................................................................... 34
3.1. Функции, цели и задачи Центра................................................................ 34
3.2. Основные направления деятельности муниципального центра социальной помощи населению Советского района и итоги работы.............................................. 38
3.3.Деятельность общественных организаций района................................... 44
Заключение......................................................................................................... 46
Список используемой литературы.................................................................... 49
Приложения....................................................................................................... 51
Социальная защита населения как отрасль имеет крепкие корни и традиции. История ее развития насчитывает более 300 лет. Сострадательное отношение к бедным и увечным, различные формы благотворительности, главным образом раздача одежды и пищи, входила в обычаи даже древних славян и первый исторический документ о создании домов милосердия для обездоленных людей - «Приговор при решении церковного собора» датирован 1682 годом и в нем сказано «По его Великого Государя указу в граде Москве о нищих рассмотрение учинено и велено их разобрать, и странных и больных держите в одном месте со всяким довольством от его Государевой казны. В градах учинить пристанища нищим, чтоб нищие не скитались без призрения, а ленивые б, имеющие здравие телесное, пристали к работе.
Начиная с царствования Петра, стала активно формироваться государственная политика, направленная на оказание поддержки нуждающимся, создание светских социальных учреждений.
Если говорить о системе социальных учреждений, то она установлена Указом Екатерины 11 в 1775 году, именно этот год, вероятно, и следует считать годом рождения социальной защиты на Руси. В изданном Екатериной Указе для управления губерний впервые в законодательном порядке устанавливается государственная система общественного призрения для всех гражданских сословий, создаются специальные приказы общественного призрения, со штатом и своими функциями, близкими тем, что выполняются органами социальной защиты и сегодня. Однако приказы общественного призрения находились в ведении Правительствующего Сената, а с образования Министерств при Александре 1 находились в компетенции Министерства внутренних дел.
После эпохи Екатерины знаменитой вехой в развитии общественного призрения послужило назначение Указом Павла 1 его супруги Марии Федоровны руководителем всеми социальными учреждениями. С ее именем связан крупнейший этап истории развития отечественного благотворения, ее называли министерством благотворительности. 5 мая 1917 года решением временного правительства впервые было создано общероссийское министерство. После Октябрьской революции в РСФСР был образован народный Комиссариат государственного призрения, а 30 апреля 1912 года он переименован в народный Комиссариат социального обеспечения. С этой даты и ведется отчет работы социального обеспечения. В 1946 году комиссариат был преобразован в министерство социального обеспечения, преобразованного позднее в Министерство труда и социального развития России.
За 80 последних лет не раз менялось название органа, но суть его деятельности оставалась незыблемой. За этот период пройден большой путь становления, реорганизации и обновления.
Смысл и назначение системы социальной защиты населения состоит в том, чтобы с помощью нормативно-правовых, экономических, финансовых, социально-психологических и организационно-технических средств и рычагов осуществлять поддержку и помощь нуждающимся в этом группам населения или отдельным гражданам.
После либерализации цен в январе 1992 года до 70 – 80 % населения (по разным источникам) находится на грани нищенского существования. Впервые за многие годы (после войны) смертность превысила рождаемость на большей части территории Российской Федерации. Растет число детей, рожденных вне брака. Увеличивается количество детей – сирот при живых родителях. Распадается каждый второй – третий брак. Ежегодно остается без одного родителя около 1 млн. детей. Доля неполных семей достигает 15 % по стране. По числу произведенных абортов Россия значительно опередила высокоразвитые страны. Обострилась проблема детской инвалидности: около миллиона детей – инвалидов нуждается в материальной, психологической и юридической помощи. Растет преступность и, что особенно опасно, число преступлений, совершенных подростками. Примерно треть виновных в грабежах, кражах и изнасилованиях – подростки. Россия не только вышла на «передовые рубежи» по количеству алкоголиков (около 20 млн. человек), но и уверенно догоняет другие страны по числу наркоманов и токсикоманов. Социальное неблагополучие (в обществе и семье) стало причиной участившегося жестокого обращения с детьми (их продажи!), психологических стрессов, заболеваний, самоубийств, проституции.
В особенно тяжелом экономическом положении находились те, кто в силу различных причин не участвовали в общественном производстве, не были застрахованы и не имели права на получение трудовой пенсии.
Таким образом, социальная система требует преобразований. Но формирование новой системы происходит в ходе преодоления недостатков прежней. Социальное обеспечение вступило в переходный период, уже обладая рядом существенных недостатков. Одни из них носили общий методологический характер, другие касались механизмов социального обеспечения, его форм и методов осуществления. Их нетерпимость становилась все более заметной по мере развития общественных преобразований.
Во-первых, выявление нуждающихся в прямой социальной защите практиковалось в недостаточной степени, в результате чего часть их оставалась неучтенной и соответственно вне сферы социального обеспечения.
Во-вторых, многочисленные виды пособий не были согласованы между собой, что обусловливало параллелизм отдельных звеньев социальной защиты, расточительство одновременно с нехваткой средств на финансирование.
В-третьих, предоставление социальной помощи нередко не увязывалось жестко с материальным положением претендующих на нее, что допускалось неопределенным или чрезмерно расширительным толкованием объектов такой помощи.
В-четвертых, функции и компетенция центральных и местных органов власти в социальной сфере не разграничивались достаточно четко, что обуславливало несогласованность их действий, и ослабляло возможности в достижении общих целей.
В-пятых, применявшиеся формы социальной помощи недостаточно учитывали индивидуальные особенности объектов социального обеспечения и не отличались большим разнообразием.
Приведенный перечень «внутренних» недостатков прежней системы социального обеспечения является далеко не полным. Однако ее главный порок заключался в том, что эта система не была приспособлена к принципиально новым условиям, отчетливо проявившимся уже на начальной стадии переходного периода. К ним относятся, прежде всего, появление безработицы и увеличение ее размеров в ходе спада промышленного производства, хроническое обесценение денежных доходов и т.п. Консерватизм системы не позволял ей реагировать на перемены.
Таким образом, необходимо разработать научно-обоснованную концепцию работы с населением, дополнительные методы их защиты в условиях переходной экономики. Поэтому цель моей работы – изучить существующую систему, проследить работу организаций по социальной защите населения, выявить их недостатки и предложить способы решения существующих проблем.
Миссия ООН, побывавшая в России в 1991 году, следующим образом оценивала в своем докладе состояние ее системы прямой социальной защиты населения. «Успех мер социальной защиты будет в значительной степени определяться средствами, выбранными для доставки защиты точно определенным группам и отдельным лицам. Ныне действующая система в России не отвечает современным потребностям. Принципы, на которых она основана, - центральный контроль, ограничение ответственности на местах и использование профсоюзов как главного канала для администрирования социальных служб – противоположны тому, что нужно сейчас». Несмотря на значительные колебания и медленные темпы, организация прямой социальной защиты населения в целом развивается по тем направлениям, реализация которых в конечном итоге может привести к изживанию отмеченных недостатков.
Организация социальной защиты состоит из двух структурных компонентов. Один из них связан с мобилизацией денежных средств; другой – с собственно организацией оказания социальной поддержки.
Материальная основа прямой социальной защиты формируется в ходе деятельности государственных специализированных фондов по аккумулированию денежных средств и их предоставлению под определенные социальные программы. Они различаются между собой по источникам поступлений и преимущественным объектам финансирования, направлениям расходов аккумулированных доходов.
К числу бюджетных институтов финансирования, прежде всего, Республиканский (федеральный) фонд социальной поддержки населения (РФ СПН). Его главная задача заключается в том, чтобы оказывать материальную (денежную) помощь малообеспеченным слоям населения.
Уже по определению, практически единственным источником денежных средств Фонда является государственный бюджет.
Внебюджетные социальные фонды предназначены для финансирования программ, осуществляемых по линии, как общественного вспомоществования, так и государственного социального страхования. К числу таких фондов относятся Пенсионный фонд (ПФ), Фонд социального страхования (ФСС), Государственный фонд занятости (ГФЗ) и Фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС). Денежные поступления внебюджетных фондов формируются за счет обязательных взносов либо работодателей.
В современных российских условиях активность внебюджетных государственных фондов затруднена или вообще практически невозможна.
В переходный период особенно большое значение приобрела деятельность Президента, законодательных и исполнительных органов власти. Принятые законы закладывают правовые основы для деятельности институтов социальной защиты.
Центральное место среди таких институтов занимает республиканское Министерство социальной защиты населения.
В условиях переходного периода действовавшая система социальной защиты частично сохранилась, но содержание работы первичных подразделений существенно изменились.
В начале 90-х годов в нашей стране начинает складываться социальная работа как профессиональная деятельность.
В декабре 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации принял специальное постановление по социальной защите малоимущих слоев населения в период либерализации цен. В соответствии с ним, исполнительным органам власти на местах предлагалось создать для малоимущего населения, беременных женщин и кормящих матерей специализированные пункты приема пищи и гарантированного обеспечения продуктами питания. Предлагалось в необходимых случаях организовывать оказание помощи малоимущим по снабжению продуктами питания непосредственно по месту жительства.
Тогда же в декабре 1991 г. вышел специальный Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по социальной поддержки населения в 1992 г.». Этим указом для поддержки малообеспеченных граждан намечалось ввести карточную, талонную или купонную систему распределения гарантированного набора продуктов, упорядочить и сделать адресной гуманитарную помощь, поступавшую тогда из-за рубежа.
В апреле 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», а в мае – Указ Президента Российской Федерации «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», в которых были определены дополнительные преимущества и льготы, направленные на защиту материнства и поддержку многодетных семей.
С 1 июля 1992 г. была введена новая система выплаты пособий по безработице, включавшая в себя повышенный и обычный виды пособий. А в соответствии с правительственным Постановлением от 14 мая 1992 г. «О системе профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки высвобождаемых работников и незанятого населения» устанавливается бесплатный принцип функционирования этих систем подготовки и переподготовки для лиц, зарегистрированных в органах государственной службы занятости в качестве ищущих работу.
В соответствии с Федеральным Законом «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» (1995 г.) стала формироваться целая сеть новых социальных учреждений.
В ноябре 1995 г. был принят Федеральный Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Он расширил льготы инвалидам, предусмотрел дополнительные меры их реабилитации.
В августе 1994 года была утверждена федеральная программа «Дети России». Этим указом также предусматривалось расширение состава целевых программ, входящих в эту президентскую программу. В 1996 году действие этой же программы было продлено.
С переходом к рыночной экономике стали создаваться условия для возрождения благотворительности как избирательной помощи нуждающимся.
Осуществление радикальных экономических реформ поставило в крайне тяжелое положение людей пенсионного возраста. Принятие в 1996 г. Федерального Закона «О повышении минимального размера пенсий в Российской Федерации» позволило за счет увеличения компенсационных выплат несколько повысить жизненный уровень пенсионеров, особенно получавших пенсии в минимальном размере.
С 1996 г. Правительство Российской Федерации приступило к разработке комплексной программы по реформированию системы социальной защиты населения страны. К началу 1997 г. им была подготовлена Программа социальных реформ в Российской Федерации до 2000 года. По этой программе реформирование социальной сферы предполагалось проводить в два этапа. На первом этапе, который включал период до 1998 г., в условиях ограниченных ресурсных возможностей экономики, предполагалось осуществить комплекс мер по стабилизации уровня жизни населения, сокращению масштабов бедности, уменьшению разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущения массовой безработицы, усилению защиты трудовых и социальных прав граждан. Рассчитывалось, что на втором этапе начнется экономический рост, который создаст финансовые условия для увеличения расходов на социальные нужды, приведет к реальному росту доходов населения и создаст предпосылки для искоренения массовой бедности.
Главной формой прямой социальной защиты является денежная. Предоставление денежных пособий экономически беспомощным слоям, обуславливаемое законодательством, имеет определяющее значение в поддержании их существования.
Уже в начале переходного периода отмечаются некоторые шаги по улучшению прямой социальной защиты населения. Они затрагивают, прежде всего, порядок выплаты социальных пособий их величину.
Наиболее очевидная попытка принципиального усовершенствования прежней системы социального обеспечения касалось его важнейшего компонента – пенсионного страхования. В 1990 году был принят новый Закон СССР о государственных пенсиях. Позднее аналогичный закон был принят в Российской Федерации.
Пенсии являются важнейшим, но далеко не единственным видом денежной защиты населения.
Выплаты по социальному обеспечению подразделяются на три большие группы. Каждая из них отличается своими и объектами и источниками финансирования.
- Трудовые пенсии.
- Социальные пенсии.
-Пособия семьям с детьми.
В подавляющем большинстве случаев величина социальных пособий ориентируется либо на минимальную пенсию по старости, либо на минимальную оплату труда. Но в наше время большинство социальных пособий не соответствуют прожиточному минимуму населения (так, в ноябре 1998 года единое ежемесячное пособие на ребенка составляло всего 9,3% его прожиточного минимума), а понятие минимальной заработной платы в России утратило какой бы то ни было смысл, помимо фискального(6). Между тем можно изыскать источники дополнительного финансирования решения социальных проблем, если проявить известную политическую волю и ввести сверхналоги на сверхбогатство. Речь идет о реальном, а не символическом налогообложении вновь приобретенных или построенных объектов недвижимости и дорогостоящего движимого имущества, а также скрываемых ныне от налогообложения личных доходов граждан.
С технической точки зрения проблема легко решается путем компьютерного обеспечения налоговых инспекций и формирования баз данных налогоплательщиков. Единственное ограничение – необходимость предварительного проведения безусловной налоговой амнистии (введенный в действие в 2000г. федеральный закон «О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемых физическими лицами доходам» не решает этой задачи). Нельзя закрывать глаза на то, что многие россияне укрывали свои доходы от налогообложения, получая их во вполне легальных сферах деятельности при помощи структур, занимавшихся обналичиванием денег. Нужно также в законодательном порядке определить и само понятие «социальное государство». Специальным законом должны быть, во-первых, установлены нижние границы уровня социальной защищенности граждан, во-вторых, названы институциональные структуры и финансовые источники, гарантирующие соответствие текущей ситуации в стране критериям социального государства, в-третьих, четко регламентирована ответственность лиц, принимающих решения за не соблюдение положений данного закона.
Величина социальных пособий устанавливается отнюдь не произвольно, но в соответствии с объективными критериями. Как правило, для определения такой величины и ее последующего корректирования применяется показатель прожиточного минимума и его динамика.
Фактически прожиточный минимум является набором благ и услуг в стоимостном выражении. Их потребление служит непременным условием нормальной жизнедеятельности человека.
В российской практике социальной защиты населения выделяются два типа прожиточного минимума:
- так называемый жизненный, рассчитанный на главные, преимущественно физиологические потребности, без удовлетворения которых вообще невозможно сносно существовать.
- так называемый социальный, рассчитанный на удовлетворение несколько более широкого по сравнению с предусмотренным жизненным минимумом набора потребностей в области продовольствия, промышленных товаров и услуг.
Расчеты Всероссийского центра уровня жизни, по материалам начала 1994 года, показывают существенные различия между регионами страны по величине прожиточного минимума. Если величину прожиточного минимума по России (53,9 тыс.руб.) принять за 100,0, то в Дальневосточном районе она равнялась 169 (91,1 тыс.руб.), в Северном – 124,4, в Восточно-Сибирском – 122,4, и в Северо-западном – 101,1; напротив, в Поволжском районе – 71,5 (41,1 тыс. руб.), и в Волго-Вятском – 89,2 (48,1 тыс.руб.).(4)
Таким образом, можно сделать следующие выводы. Высокому региональному уровню прожиточного минимума должен соответствовать высокий региональный уровень социальных выплат (и оплаты труда). И наоборот. Разнообразие вариантов прожиточного минимума позволяет более дифференцировано подходить к определению потребления различных социально-демографических групп населения, точнее и тоньше регулировать минимальные размеры социальных выплат и оплаты труда, гарантированные государством в различных регионах страны.
В России для определения абсолютной величины прожиточного минимума обычно используется метод потребительской корзины. Она формируется посредством установления государственными ведомствами на основе научных разработок минимальных норм потребления. Без их соблюдения осуществление нормальной жизнедеятельности человека крайне затруднено, если вообще возможно.
При определении минимальной потребительской корзины решающее значение имеют:
- состав потребительской корзины
- нормы потребления, закладываемые в потребительскую корзину
В 1995 году Государственная Дума приняла Закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». В нем это понятие определялось как показатель минимального состава и структуры потребления, материальных благ и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Величина прожиточного минимума устанавливалась в размере 40 % от среднедушевого денежного дохода, складывающегося в целом по стране и в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Будучи важнейшим нормативом, для определения величины социальных выплат и минимальной оплаты труда, прожиточный минимум призван стать основным инструментом прямой социальной защиты населения. Но при этом нужно иметь в виду, что нет и не может быть полного совпадения между прожиточным минимумом и минимальными выплатами, тем более абсолютно у всех их получателей.
В современной России существует такая проблема как инфляция. Нейтрализация же негативных последствий инфляционного роста цен осуществляется, как правило, двумя способами. Оба предусматривают пересмотр пособий в одинаковые сроки, но по-разному.
Один из способов – индексация, то есть процентное увеличение пособий в том или ином соответствии с процентным ростом цен. Другой – компенсация, то есть предоставление специальных денежных выплат получателям социальных пособий в связи с ростом цен.
В конце 1991 года, накануне перехода к радикальным экономическим преобразованиям и либерализации цен, ВС РФ принял Закон «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан». Закон устанавливал дифференцированную по величине доходов схему индексации в соответствии с ростом цен.
Первая часть доходов, равная 1,5 минимальной месячной оплаты труда, увеличивалась в полном соответствии с индексом потребительских цен. Вторая часть дохода, равная также 1,5 минимальной оплаты труда, - на 50 % индекса потребительских цен. Доходы, превышающие трехкратную величину минимальной месячной оплаты труда, индексации не подлежали.(4)
Закон содержал изложение казалось бы наиболее простого и понятного способа нейтрализации роста цен. Тем не менее, применение закона, особенно в полном объеме, сопряжено с немалыми трудностями. В большей степени это связано с его неоднозначными последствиями.
Предусматриваемые законом методы расчета индексационных надбавок не могли способствовать действенной нейтрализации цен. Эти расчеты отставали от публикации официального индекса, по меньшей мере, на 1 – 2 месяца. Тем самым уже в самом законе было заложено запаздывание выплаты пересмотренных пособий минимум на квартал. В условиях непрерывного и ускоренного роста цен такая процедура не в состоянии предотвратить падения реальной величины социальных выплат. В лучшем случае она может несколько смягчить такое поведение «задним числом».
Не меньшее значение имеет и то, что осуществление в полном объеме положений Закона означало бы дополнительный толчок денежной эмиссии и всему инфляционному процессу. А это, в свою очередь, могло бы еще больше усугубить обесценивание социальных выплат и других категорий доходов. Даже в условиях устойчивого экономического развития и здоровой финансовой системы полная компенсация доходов по ценам несет в себе угрозу сильного инфляционного эффекта. Она становится особенно неприемлемой при ускоренной инфляции.
Индексация доходов малообеспеченных слоев населения ориентирована на достижение максимального социального эффекта. Вместе с тем, ее проведение, увеличивая денежную массу в обращении, не должно усугублять инфляционный процесс. При выборе оптимального варианта действий правительство в очередной раз вынуждено руководствоваться не только социальной целесообразностью, социальными потребностями, но и экономическими возможностями, должно учитывать и вероятные экономические последствия таких действий. В поисках адекватного сочетания отмеченных моментов российское государство попеременно использует оба способа нейтрализации инфляционного роста цен.
Возврат к компенсационному способу нейтрализации инфляционного роста цен во многом является вынужденным. Он связан с острым дефицитом госбюджета и выражает стремление свести к минимуму инфляционные последствия пересмотра величины пенсионных выплат, особенно заметные в индексационном варианте. Другими словами, возврат продиктован преимущественно текущими финансовыми соображениями.
При индексации пенсий денежный разрыв между минимальной и максимальной пенсиями возрастает, тогда, как процентное соотношение остается неизменным. Напротив, при компенсации пенсии денежный разрыв между минимальной и максимальной пенсиями остается неизменными, тогда как процентное соотношение меняется в пользу минимальной.
В целом за 90-е годы сокращается общая дифференциация пенсий, разница между ее минимальной и максимальной величинами. Развитие тенденции к сокращению дифференциации пенсии косвенным образом доказывает преобладание компенсационного метода нейтрализации воздействия инфляции на реальную стоимость социальных пособий.
Различия в величине трудовой пенсии отражают разницу в продолжительности общего трудового стажа и среднемесячной заработной платы, учитываемой при назначении пенсии. Существование таких различий служит одним из факторов, стимулирующих повышения заработной платы на основе производительного труда в предпенсионные годы работы.
Периодическая выплата денежных компенсаций в связи с инфляцией становится постоянной практикой. Она способствует тому, что доход пенсионеров распадается на две части: собственно пенсию и компенсационную надбавку. Соотношение между этими частями неодинаково у различных категорий пенсионеров.
Пересмотр обеих частей дохода пенсионера подчиняется разным критериям. Собственно пенсия определяется на основе законодательно установленных положений. Надбавки устанавливаются в соответствии с оценкой представительными и исполнительными органами государства общей политической, экономической и социальной ситуации. Поэтому в целом возрастание доли компенсационных выплат в общем, доходе пенсионера увеличивает элемент произвольности в его регулировании.
Пересмотр величины пособий и компенсационные выплаты в связи с ростом цен распространяются и на основе категории экономически пассивного населения, не поддающиеся под действие системы социального страхования. К ним, в частности, относятся и ежегодные выплаты на детей и учащихся школ в тех семьях, в которых совокупный доход на одного члена не превышает четырехкратную величину минимальной оплаты труда, и др.
Более узким по размерам группам из числа малообеспеченных предоставляются целевые выплаты. Типичными примерами могут служить ежеквартальные компенсации семьям с несовершеннолетними детьми в связи с удорожанием товаров детского ассортимента, ежегодные выплаты на приобретение комплекта детской одежды, пособия на хлеб особо малообеспеченным категориям и др.
Общие компенсационные выплаты призваны удерживать реальную величину социальных пособий на «допустимом» уровне, предотвращая ее катастрофическое падение. Целевые выплаты выполняют более ограниченные задачи. Они должны способствовать потреблению отдельных видов входящих в состав жизненного минимума товаров, несмотря на их удорожание.
Целевые выплаты предоставляются в сравнительно небольших размерах, никак не сопоставимых с величиной прожиточного минимума. Это скорее его дополнительный источник.
Денежная компенсация стала применяться с апреля 1991 года после административного повышения цен. Тем не менее, многие ее виды, используемые в настоящее время, придание ей системного и постоянного характера непосредственно связаны с совершенствованием прямой социальной защиты в ходе радикальной экономической реформы.
Но упомянутые усилия правительства по нейтрализации влияния инфляционного роста цен на величину социальных пособий не привели к полностью положительным результатам. В лучшем случае такие усилия лишь несколько смягчают инфляционный эффект. Причины подобного явления кроются как в явном несоответствии размера средств, выделяемых обществом для смягчения социальных проблем, в том числе на выплату социальных пособий, так и в низкой эффективности использования этих средств.
Часть малообеспеченных попадает в разряд бедняков. Величина их доходов, то есть, прежде всего, социальных пособий, будучи не в состоянии поддержать «достойный» уровень жизни, не достигает не только верхнего предела бедности, выражаемого в социальном варианте прожиточного минимума, но и нижнего предела, выражаемого в его жизненном варианте. Это особенно характерно для тех, у кого главным материальным источником существования служат не трудовые пенсии, а выплаты по общественному вспомоществованию.
Напротив, у получателей пособия по социальному страхованию степень распространения бедности несколько ниже.
Таким образом, в первую половину 90-х годов преобладает тенденция к сокращению разрыва между номинальной величиной средней заработной платы и трудовой пенсии. Причем такое сокращение происходит в ускоряющемся темпе. Развитие подобной, уникальной в мировой практике, тенденции объясняется не только ускоренным ростом размеров пенсий, который, как уже отмечалось, хронически отстает от повышения прожиточного минимума, сколько намного более низкими темпами повышения заработной платы, несоразмерными с повышением цен.
В 1993 году наметился «новый курс» политики в области прямой социальной защиты. Основные направления трансформации ее принципов и методов содержались в упоминавшейся программе правительства «Развитие реформ и стабилизация российской экономики». Они, в частности, предусматривали следующие изменения:
- разграничение видов социальной помощи, предоставляемой малообеспеченным слоям,
- выделение «интересов» детей, пенсионеров и инвалидов в качестве приоритетных при компенсации роста цен нуждающимся группам населения,
- осуществление постепенного перехода на заявительную форму предоставления помощи
- увязывание предоставления социальной помощи с материальным положением ее потенциальных получателей,
- сокращение числа социальных выплат с заменой их преимущественно пособиями по малообеспеченности, предоставляемыми семье, вне зависимости от причин ее бедности.
Несмотря на их разнообразие, приведенные меры подчинены единой цели – формированию адресной системы прямой социальной защиты. После событий августа 1998 года переход к адресной системе социальной поддержке населения стал еще более актуальным. Такая система основана на дифференцированном подходе к различным слоям населения, свойственном социальной политике в целом, и к различным категориям, нуждающимся в непосредственной помощи, свойственном социальной защите в рыночных условиях. Необходимость адресной помощи нуждающимся через систему льгот, предоставляемых по результатам проверки нуждаемости, отразилась в Программе социальных реформ на 1996-2000гг.(7) Однако из-за отсутствия соответствующей нормативно-правовой базы данная система практически не работала.
Трансформация прямой социальной защиты в сторону повышения ее адресности предполагает, по крайней мере, два момента. Во-первых, выделение из огромной и быстро возрастающей группы нуждающихся в такой защите сравнительно меньшего количества нуждающихся в особенно большой степени, так называемых «истинно» нуждающихся. Во-вторых, - переориентация выделяемых на социальную помощь средств прежде всего в пользу именно этих категорий населения. Таким образом, здесь, как и в других направлениях социальной политики, речь идет о вынужденном выборе приоритетов и предпочтений при крайней ограниченности материальных ресурсов.
Курс на адресную защиту призван прекратить равномерное «размазывание» социальных пособий тонким слоем по всем нуждающимся в ней. Такая помощь малоэффективна по своим результатам. Адресная социальная защита концентрируется на более малочисленной группе, не оставляя при этом без какой-либо поддержки остальные категории нуждающихся. Подобный подход увеличивает возможность оказания относительно более ощутимой материальной помощи за счет ее перераспределения в пользу «истинно» нуждающихся.
Выделению такой группы наилучшим образом отвечает заявительная форма предоставления помощи. Если раньше определение нуждающихся находилось исключительно в компетенции государственных органов социальной защиты населения, то теперь в этом процессе участвуют и сами нуждающиеся. Социальная помощь предоставляется на более жестких, чем прежде, условиях на основе просьбы – заявления потенциального получателя помощи и результатов проверки государственными органами его материального положения. Предоставление инициативы по включению в группу «истинно» нуждающихся самим нуждающимся облегчает в максимально возможной степени их учет. В тех случаях, когда потенциальный получатель социальной помощи по состоянию здоровья или по другим причинам не в состоянии самостоятельно обратиться в социальное учреждение с просьбой о ее предоставлении, это должны сделать социальные работники.
Адресная защита подразумевает жесткую увязку предоставления социальной помощи с действительным материальным положением ее потенциального получателя. Однако осуществление такой увязки вступает в противоречие с универсальным подходом, пустившем глубокие корни в системе социального обеспечения. Провозглашенный курс на адресную защиту как единственно возможный путь оказания реальной помощи в неблагоприятных условиях переходного периода на практике проводится недостаточно последовательно.
В этом смысле показательно содержание двух Указов Президента РФ «О размерах социальных пособий и компенсационных выплат семьям с детьми и другим категориям граждан» и «О совершенствовании государственных социальных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей», 1993 г.
Содержание указов имеет и сходные и отличительные черты. В первом предусмотрена дробность подпадающих под него категорий получателей, вызванная желанием учесть все возможные случаи оказания помощи и соответственно дифференцировать ее размеры. Величина ежемесячных выплат устанавливалась в денежной сумме ( от 1250 руб. для первой категории до 500 руб. для последней). Но на практике в этом случае существует возможность «двойного счета» из-за трудностей разделения отдельных категорий. Напротив, во втором указе такая дробность фактически отсутствует. Исключение вероятности даже частичного совпадения категорий – объектов защиты сводит на нет возможность параллельной выплаты пособий.
Как и в первом, во втором Указе соблюдается обратно пропорциональная зависимость между возрастом ребенка и величиной пособий. Но во втором Указе такая величина выражена не в денежной сумме. Для первой категории она составила 70%, для второй – 60% минимального размера оплаты труда. В условиях высоких темпов инфляции выплата социальных пособий в относительных величинах представляется более надежным способом их защиты, чем в абсолютных.
С точки зрения соответствия содержания указов принципам адресной социальной защиты, существенное значение имеет выбор адекватных критериев при определении ее объема и установлении денежной величины помощи. В первом Указе в качестве основания для включения в число ее получателей использовались возраст детей, семейное и общественное положение матерей. В результате, в числе получателей оказались и работающая и неработающая мать, живущая в благополучной с материальной точки зрения или неблагополучной семье, воспитывающая ребенка в одиночку или вместе с мужем, потенциально работающим. Существования различия между матерями влияли лишь на величину денежной помощи, но не на сам факт ее предоставления. Во втором случае единственным основанием для включения в число объектов защиты служит возраст идеей.
Тем самым при установлении получателей социальной помощи величины пособий и выплат не учитывается такой важнейший показатель как различия в материальном положении детей, матерей и их семей. Содержание указов не вполне отвечало одному из главных требований адресной социальной защиты – увязывания предоставления социальной помощи с материальным положением ее потенциальных получателей. Практика, политика не всегда соответствуют провозглашенным правительством принципам.
Вместе с тем во втором Указе проявилась тенденция к укрупнению социальных пособий. Вместо ранее выплачиваемых 14 видов социальных пособий и компенсационных выплат на детей вводится единое ежемесячное пособие на содержание ребенка до 16 лет. Сохраняются ранее упоминавшиеся пособия – по беременности и родам, в связи с рождением ребенка и т.п.
Меры по улучшению методики оказания помощи нетрудоспособным типа вышеприведенных призваны повысить эффективность всей системы социальной защиты населения.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что основные направления реформирования системы социальной поддержки в России необходимо связывать с укреплением адресности социальных выплат, более эффективным управлением системой социального обеспечения, совершенствованием системы минимальных социальных стандартов в целях более рационального распределения бюджетных средств в пользу действительно нуждающихся, совместными усилиями органов государственного управления всех уровней, обеспечивающих доступность социальных услуг населению.
Денежные выплаты по социальному обеспечению далеко не всегда могут играть роль универсального средства защиты уровня жизни от ускоренного роста цен. Эффективность прямой социальной защиты несколько возрастет, если играющие ведущую роль денежные формы дополняются другими, преимущественно неденежными и нематериальными. Сфера подобного рода помощи жестко ограничена наиболее беззащитными и беспомощными группами населения.
Многие из их представителей отличаются не только относительно низким уровнем дохода, получаемым по линии социального обеспечения, но и плохим состоянием здоровья, физической немощью и др. Примерно 6% пенсионеров по старости и инвалидов беспомощны, одиноки, не в состоянии обслуживать себя самостоятельно(5). Немалая их часть не живет в семье и не может рассчитывать на поддержку родственников, друзей, соседей. Поэтому выплачиваемые таким людям социальные пособия, даже если они удовлетворительны по своим размерам, на практике трудно реализуемы и поэтому сами по себе недостаточны для обеспечения существования их получателей.
Одно из таких направлений осуществляется через нестационарные учреждения, находящиеся главным образом в ведении Министерства социальной защиты населения. К ним, прежде всего, относятся центры социального обслуживания. Фактически это ведущие учреждения социальной защиты, действующие на муниципальном уровне. Центры выявляют и учитывают тех, кто нуждается в помощи, предоставляют такую помощь в формах и видах, дифференцированных по особенностям их получателей, координируют усилия государственных и общественных организаций в этой области.
По всей России действуют примерно 700 таких центров. Они созданы в 63 территориях Федерации. Наибольшее распространение центры получили в Челябинской, Самарской и Ростовской областях, а также в Москве.
При некоторых центрах социального обслуживания функционируют отделения дневного пребывания, оборот которых составляет примерно 100 тыс. человек за год. В отделения организованно бесплатное питание пенсионеров, во многих из них существуют залы лечебной физкультуры, комнаты до врачебной медицинской помощи и др.
Однако приоритет принадлежит социально-бытовой помощи на дому инвалидам и престарелым. По данным Министерства социальной защиты, в такой помощи нуждаются 952,2 тыс. человек, из которых 826,6 тыс. ее получают. В целом по России из каждых 10 тыс. пенсионеров надомным обслуживанием обеспечены 229 человек.(6)
Наряду с центрами социального обслуживания, в состав нестационарных учреждений и служб социальной помощи входят также 115 центров помощи семье и детям, 36 центров психолого-педагогической помощи и экстренной психологической помощи по телефону, 103 реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными возможностями, 88 социальных приютов для детей и подростков, 55 социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, и др. Наконец, 1050 служб срочной социальной помощи призваны оказывать различные разовые услуги. При них создаются банки вещей и продуктов, работают телефоны доверия и др. Пропускная способность таких служб составляет примерно 2 млн. человек ежегодно.(6)
Другое направление социально бытовой помощи охватывает тех нуждающихся в ней, которые постоянно проживают в интернатах. В настоящее время в России действуют около 1 тыс. стационарных специализированных учреждений, в которых обитают более 300 тыс. престарелых, инвалидов и др.
Третье направление связано с оказанием социально-бытовой помощи относительно малочисленной группе лиц без определенного места жительства.
Положение многих из них усугубляется уголовным прошлым, разнообразными психическими отклонениями, хроническими болезнями, алкоголизмом, а также отсутствием родственников, или их нежеланием оказывать какую-либо помощь. Это разнообразная по составу группа людей, опустившихся на социальное дно по конкретным различным причинам. Одни из них вынужденно ведут паразитический образ жизни, другие – добровольно.
Ни одно общество не может абстрагироваться от самого факта существования «бомжей», от его негативных социальных последствий. С отменой в 1991 году уголовного наказания за бродяжничество и попрошайничество государственный контроль за «бомжами» ослабел. Эта многоаспектная проблема, не поддающаяся однозначному решению.
Наряду с тремя перечисленными, основными, практикуются и другие виды социально-бытовой помощи. Они касаются как всей группы наиболее беззащитных и малообеспеченных, так и ее отдельных категорий. В пререходный период получили распространение самые разнообразные проявления социальной помощи, достаточно неординарные для России последних десятилетий.
К нетрадиционным формам поддержки относится деятельность специальных чековых инвестиционных фондов для граждан, нуждающихся в особой социальной защите (ЧИФ СЗ). Они созданы в соответствии с Указом Президента «Об использовании приватизационных чеков в целях социальной защиты населения».
В переходный период огромное значение приобретают и другие виды неденежной помощи, предоставляемые в натуральной форме наиболее беззащитным и необеспеченным группам населения. Будучи важным проявлением общественной благотворительности, натуральная помощь служит дополнением к денежным выплатам по системе общественного вспомоществования.
Одна из особенностей натуральной помощи малоимущим заключается в том, что, как правило, она не нуждается в жестком централизованном управлении, в единообразных инструкциях и нормативах. Решающее значение в ее организации приобретает инициатива местных органов власти, профессиональных, общественных и религиозных объединений, отдельных граждан. Натуральная помощь обычно сводится к прямому распределению предметов первой необходимости среди особо нуждающихся.
Важным проявлением натуральной помощи является бесплатное питание на постоянной или эпизодической основе.
Управление социальной защиты населения является структурным подразделением администрации района и обеспечивает во взаимодействии с другими структурными подразделениями администрации района, а также общественными организациями, проведение государственной политики в области социально-трудовых отношений, охраны труда и социальной защиты населения. Основными функциями управления в сфере социальной защиты являются:
1. Оказание адресной социальной помощи инвалидам, пожилым и нетрудоспособным гражданам, семьям с несовершеннолетними детьми и другим группам населения, нуждающимся в поддержке.
2. Осуществление мер по созданию условий, для социальной реабилитации и интеграции в общество детей с ограниченными возможностями, устранению детской безнадзорности, социального сиротства, профилактике и коррекции дивиантного поведения несовершеннолетних, по охране прав этих детей, созданию нормальных условий для их жизни.
3. Назначает и выплачивает пенсии, пособия, компенсации в соответствии с Законодательством РФ.
4. Организует учет лиц, нуждающихся в оказании социальной помощи.
5. Привлекает денежные средства предприятий, организаций и граждан в Фонд социальной защиты, предоставляет ходатайства по оказанию материальной помощи нуждающимся пенсионерам, инвалидам малоимущим и др.
На основании решения главы администрации Советского района от 24.09.98. на территории района создано управление социальной защиты населения в составе пяти структурных подразделений:
Отдел по назначению и выплате пенсий и пособий. Одним из основных направлений работы управления социальной защиты населения является улучшение пенсионного обеспечения граждан, которое заключается:
-в своевременном и правильном назначении и перерасчете пенсий,
-качественном проведении массовых перерасчетов пенсий в связи с индексацией,
-своевременной выплатой всем пенсионерам.
Отдел пенсий и пособий Советского района обслуживает 43116 получателей пенсий и пособий (данные на 1 января 2000г.).(11)
Для более качественного обслуживания пенсионеров (ускорения прохождения документов от назначения до выплаты пенсий) в пенсионном отделе был введен участковый метод работы без разделения на инспектора по назначению и перерасчету пенсий и инспектора по выплате пенсий.
На участке одним инспектором обслуживается 1700-1800 получателей пенсий. Прием пенсионеров ведется каждым специалистом, а также начальником отдела и его заместителем.
Пенсионным отделом проводится массово-разъяснительная работа среди населения об изменениях в пенсионном законодательстве, о порядке и сроках выплаты пенсий. Специалистами отдела проводится учеба с ответственными представителями и бухгалтерами предприятий и организаций района по пенсионному законодательству.
В управлении социальной защиты населения был создан сектор по назначению и выплате пособий, который на 1 января 2000 года обслуживает 21150 получателей пособий.
В связи с отсутствием денежных средств на выплату детских пособий, администрацией района принималось ряд мер по своевременной выплате данных пособий. Одной из мер являлось погашение долгов через организации потребительской кооперации путем взаимозачетов.
С 1 сентября 1999 года на территории Нижегородской области детские пособия на 4 квартал 1999 года составили 510 руб. в месяц для семей, имеющих подворье и 795 руб. в месяц для всех других категорий граждан.
Сектором по назначению и выплате пособий была произведено 12734 назначений и выплачено пособий из местного бюджета на сумму 1323,5 тыс. руб.(11)
Отдел по труду. Одним из структурных подразделений управления социальной защиты населения является отдел по труду, работа которого заключается в рассмотрении вопросов социально-трудовых отношений, вопросов по охране труда, оказания методической помощи и осуществления контроля за предприятиями района.
Отделом по труду проведена большая работа с предприятиями района по заключению и регистрации коллективных договоров.
Ежемесячно отделом производится расчет бюджета прожиточного минимума для различных демографических групп населения. В декабре 2000 года прожиточный минимум для жителей района составил в среднем на душу населения 1039 руб. 62 коп.(11)
Ежемесячно отслеживается ситуация с выплатой задолженности по заработной плате и передается в управление по труду.
В 2000 году отделом разработаны дополнительные мероприятия к программе улучшения условий и охраны труда в организациях района на 1999-2000 г.г. и программа по улучшению условий труда женщин, работающих в организациях Советского района на 1999-2002 г.г.(11)
Отдел по труду оказывает консультативно-методическую помощь.
Отел автоматизации и информационного обеспечения. Основной задачей отдела автоматизации и информационного обеспечения является осуществление комплекса мероприятий связанных с работой по автоматизированному назначению, перерасчету пенсий и выдаче выплатных документов на программном комплексе «ПЕНСИИ» ; проведение технической учебы по ведению автоматизированного комплекса «ПЕНСИИ» ; оказание методической и практической помощи специалистам управления при работе с комплексами по назначению и перерасчету пенсий, пособий и других социальных выплат; контролирует своевременное обновление программного обеспечения автоматизированного комплекса «ПЕНСИИ» (получение новых версий программного обеспечения); следит за бесперебойной работой средств вычислительной техники и обеспечивает своевременный ремонт.
Бюро медико-социальной экспертизы. В состав управления социальной защиты населения входит бюро медико-социальной экспертизы (БМСЭ).
За 2000 год и первый квартал 2001 года БМСЭ освидетельствовано 2350 человек, вновь признаны инвалидами – 1120 человек, в том числе трудоспособ