Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

Курс лекций
"Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах"

Старцев Я.Ю.

Тема 13. Системы местного управления

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Даже если брать только страны - члены ОЭСР, где структура публичного управления наиболее разработана, то мы имеем дело с 19 различными вариантами. Однако сложности этим не ограничиваются: в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои системы организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации.

Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 89, если учитывать Россию) субнациональных систем. Изучение каждой системы по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной системы местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом: особенности институтов центральной власти и их отношений с местными органами, особенности национальных правовых систем, национальной экономики, культуры и т.д. Однако уделение основного внимания специфике и контексту делает почти невозможным сравнение; объем информации при этом увеличивается до не поддающихся непосредственному восприятию размеров.

Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного управления, оказывается вполне логичным следовать за сравнительным правом и брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах. Поэтому возможна группировка правовых систем в семьи... оставляя в стороне второстепенные различия. На этом уровне анализа основное внимание уделяется прежде всего месту органов местной власти в системе публичного управления в целом, их взаимоотношениям с государством и с обществом. Обычно в современных государствах выделяют две семьи или макросистемы местного управления, в целом соответствующие двум основным правовым семьям мира: англосаксонская и романо-германская (континентальная).

Англосаксонская семья (или, как ее называет Р.Давид, семья общего права) является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. В рамках англосаксонской системы управления, получившей распространение в странах с англосаксонской правовой системой, представительные органы местного управления формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов. При анализе места и роли местных органов в политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин местное управление для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов, на их локальный характер.

Романо-германская семья сформировалась прежде всего на базе римского права и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном; в нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Таким образом, континентальная модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны.

В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать (например в округах и кантонах Франции).

Реформой начала 80-х годов во Франции было закреплено отсутствие соподчиненности между различными уровнями местного управления. В соответствии с Законами о децентрализации от 7 января и 22 июня 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммунны в социальных вопросах, здравоохранении и т.д. Кроме того, был несколько смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Существенные децентрализаторские реформы были также проведены в Италии в 1940-х, 1970-х и 1990-х гг., и в Испании в 1980-х гг.

Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный теоретический характер, поскольку основано на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах XX в., реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель). Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства; прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах. Местное управление такой крупной азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников. Здесь также проявляются две тенденции: сближение и внутренняя диверсификация классических систем местного управления. С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся в том числе и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит некоторое сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано прежде всего с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Сотрудничество в правовой области и обмен опытом довершают картину: несмотря на существенные изначально различия, все более явной становится тенденция к конвергенции национальных правовых систем - и, следовательно, систем местного управления.

Сближение, однако, не является хаотичным. На наш взгляд, при формировании основ национальных и наднациональных систем местного управления взаимодействуют три основных фактора: правовые принципы, определяющие принадлежность к той или иной правовой семье; государственное устройство и связанные с ним принципы территориального распределения властных полномочий; исторические традиции организации местного управления, проявляющиеся в конкретных нормах права и в преемственности институтов управления (прежде всего - их организационных структур и полномочий). Все три фактора формируются как на основе внутреннего исторического развития, так и за счет многочисленных внешних влияний. На основании анализа трех этих факторов оказывается возможным предложить, применительно к странам демократии, типологию систем местного управления. Эта типология имеет два преимущества: дополняет слишком общее и не учитывающее местной специфики разделение по правовым семьям и, в то же время, структурирует наличную информацию, не давая скатиться к банальному утверждению систем местного управления много, и все они разные.

Распространение принципов, лежащих в основе выделения правовых семей связано с культурной и территориальной экспансией стран - родоначальниц: Франции и Англии (позже - Великобритании), начиная с XV - XVI вв. Решающим стало влияние в эпоху расцвета колониальных империй и наполеоновских войн: если в заморских колониях метрополии воспроизводили, с теми или иными нюансами, собственные системы управления, то в Европе французские принципы государственного строительства, подкрепленные идеалами французской революции и наполеоновской харизмой, наложились на близкую правовую культуру и прижились, продемонстрировав свою рациональность и четкость. Однако наличие местных традиций повсюду трансформировало влияния, создавая самостоятельные системы управления.

Все страны, где побывала победоносная наполеоновская армия, оказались вовлеченными в проложенное Францией русло. Этому во многом способствовало то, что до середины - конца XIX в. Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством, являясь своего рода образцом для любых попыток национально-государственного строительства, - прежде всего в области организации управления. Французы предложили миру внятную и логически стройную модель формирования национального государства сверху - т.е., как раз такую модель, в которой нуждались страны с запоздавшим (по сравнению с английскими и французскими лидерами) формированием государства-нации. Эта модель получила дополнительную поддержку от диктаторских режимов уже в ХХ веке (Греция, Португалия, Испания, Германия, Италия), поскольку также давала им то, в чем они нуждались: механизм централизованного управления, определяемый в большей степени волей центральной власти, чем особенностями национальных традиций.

Однако это влияние не было абсолютным. В германоязычных областях центральной Европы оно столкнулось с сильными местными традициями союзов суверенных образований: городов-государств, княжеств, королевств и провинций или кантонов. Эти традиции так и не были преодолены в Швейцарии, Бельгии, Германии, - несмотря на бурные и кровавые попытки централизации и формирования унитарного государства в этих странах. Сравнительно условной оказалась и централизация в Нидерландах. Между тем германоязычные области продолжали и после наполеоновских войн поддерживать тесные контакты друг с другом, обусловленные общностью культуры, языковым родством и все той же политикой союзов, имевшей под собой экономические основания. Сохранение швейцарского федерализма и федерализация, в ХХ в., Германии, Австрии и Бельгии довершили картину - в этих странах сформировалась самостоятельная макросистема местного управления: основанная на романо-германском праве, испытавшая французское влияние (особенно сильное во франкоязычных областях Бельгии и Швейцарии), она включает в себя также принцип федерализма (или, в более исторических и более немецких терминах, союзничества) и глубокие традиции, в том числе институциональные, независимого городского самоуправления.

Во второй половине двадцатого века страны, традиционно наиболее близкие к Франции в понимании и практике публичного управления, в том числе местного, - Испания и Италия - достаточно резко отошли в сторону от классического унитаризма. Этот отход, проявившийся в регионализации обоих государств, воспринимается как резкий именно потому, что до 70-х гг. в Италии и до 80-х гг. в Испании обе страны проводили чуть ли не более последовательную централизаторскую политику, чем Франция. Этот отход, с другой стороны, наглядно демонстрирует близость традиционных систем управления в трех странах. Демократизация в Испании и в Италии, едва начав распространяться на территориальное распределение власти, столкнула обе страны с тем явлением, в борьбе с которым и формировалась французская модель: с региональным автономизмом и сепаратизмом. Частичное примирение централизаторской схемы и регионалистских тенденций оказалось возможным лишь в специфическом контексте европейской интеграции, когда подвергаются сомнению основы национальной государственности и когда даже сепаратистские тенденции оказываются достаточно условными: единая Европа делает эти устремления бессмысленными, она же их и ограничивает. Напротив, небольшие по территории и этнически сравнительно однородные Греция и Португалия сохраняют классическую централизованную модель, лишь приправленную самоуправлением: поставторитарные режимы нуждаются в достаточно длительном переходном периоде когда центральная власть продолжает сохранять монополию (квази-монополию) на публичное управление.

Несколько особняком стоит основанная на романо-германских правовых принципах скандинавская макросистема местного управления. Влияние французской модели на скандинавские страны несомненно и долговременно; оно осуществлялось как непосредственно, так и в преломлении через призму датского государственного строительства (территории Швеции, Норвегии и Финляндии подчинялись датской короне с конца XIV в. до 1520-х гг. в соответствии с Кальмарской унией. Норвегия, входившая в состав датского, позже шведского королевств, стала независимой лишь в начале ХХ в.; Финляндия отошла к России в 1808 г., а независимой стала в 1918 г.). Дания формирует своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской и германской макросистем к скандинавской. Эта страна в процессе формирования системы публичного управления воспроизводит как характеристики французской системы - раннее национально-государственное строительство в условиях квази-империи, - так и черты германоязычных территорий, в частности - экономически обусловленные традиции городского самоуправления в некоторых крупных городах. Однако Дания не знала ни столь ожесточенной борьбы с региональным сепаратизмом, как страны романской макросистемы, ни германского союзничества. Напротив, там формируются традиции самоуправления, сближающие Данию со странами Скандинавии: развитое общинное самоуправление, зачастую опирающееся на прямую демократию и подкрепленное труднодоступностью ряда территорий и их экономической автаркией, что сдерживало экспансию прямого государственного управления. Эти традиции, присутствующие еще в большей степени в Швеции и в Норвегии, не являются противоположностью централизованному, унитарному государству, как это могло бы быть в случае развитого регионализма. Скорее наоборот, ранняя или бурная централизация в сравнительно редконаселенных странах способствовала почти полной интеграции местного управления в государственный механизм; в отличие от других европейских стран в скандинавском регионе все децентрализаторские реформы проходят как идеальные революции сверху, не встречая ни сопротивления, ни требований самостоятельности со стороны органов самоуправления. Таким образом, развитое самоуправление дополняет государственную централизацию, не вступая с ней в конфликт. В двадцатом веке эти традиции самоуправления были дополнены за счет раннего (20 - 30-е гг.) формирования социального государства, способствовавшего демократизации и децентрализации публичного управления несмотря на унитаризм. Наконец, в Скандинавских странах влияние общего права на правовую систему гораздо более существенно, чем на континенте.

Английская система управления, в том числе местного, также как и основные принципы английского права последовательно насаждались как на территории Британии и Ирландии, так и в заморских колониях. При этом, на самых ранних этапах колониальной экспансии, сформировалось противоречие между двумя подходами к местному управлению. С одной стороны, органы местной власти традиционно (т.е. после формирования, в XV-XVII вв. централизованного государства) рассматривались как представители Короны и, позже, Парламента, - следовательно, не было оснований для разграничения между местным (само)управлением и прямым государственным управлением на местах. С другой стороны, колониальное управление предполагало обязательность специального представительства интересов Короны, поскольку традиционные или создаваемые управленческие структуры в колониях не могли обеспечить такого представительства. В результате на уровне провинций в колониях доминировало прямое государственное управление - через деятельность губернаторов и генерал-губернаторов, - а на местном уровне формировались органы самоуправления, в той или иной мере соответствующие английским представлениям о местном управлении (Здесь и далее речь будет идти лишь о Британских островах и о поселенческих колониях Великобритании, где местное население было либо немногочисленно, либо быстро уничтожено колонистами. Поэтому в Северной Америке, Австралии и Новой Зеландии традиционные туземные формы местного управления не имели самостоятельного значения, - в отличие, например, от Индии).

Разрыв с метрополией, произошедший в результате американской войны за независимость, привел к тому, что местное управление в США во многом сохранило черты английского местного управления XVII-XVIII вв. Страны, входившие в состав Британского Содружества и остававшиеся под номинальным авторитетом британской Короны имели гораздо больше возможностей для того, чтобы впитать британские нормы и традиции в области местного управления. Однако американское влияние, особенно сильное в отношении Канады, а также ранняя федерализация способствовали эволюции систем местного управления и их значительному своеобразию. Восприятие идеи федерализма из США, а не из Европы сыграло здесь немалую роль: федерализм в его американской трактовке может быть применен к любому уровню власти и фактически означает максимальную децентрализацию управления. Наконец, если европейский - в частности, немецкий - федерализм во многом опирается на принцип делегирования полномочий и функций, то в США в основе федералистских идей всегда лежало строгое разграничение полномочий. В условиях поселенческого происхождения Канады, Австралии, когда отдельные поселения начинали функционировать - как и в США - до того, как государство смогло обозначить свое присутствие на этих территориях, идея естественного права местных сообществ на самоуправление приобретала особую актуальность. В основе американской системы местного управления, как варианта англосаксонской, лежит, таким образом, достаточно своеобразное противоречие: с одной стороны, тотальность принципа федерализма и традиции самоуправления способствуют значительной самостоятельности местных органов, а традиционное английское дробление местных структур, в значительной степени сохранившееся, способствует, наряду с федерализмом, большому разнообразию. С другой стороны, высокий статус субъектов федерации как государственных образований и связанные с эти ресурсы и полномочия создают основания (более полно реализованные в Австралии и Канаде, в гораздо меньшей степени - в США) для определенной унификации местного управления на их территории.

Таким образом, применительно к западным демократическим государствам можно говорить о существовании пяти макросистем местного управления: британской, романской, американской, германской и скандинавской. Эта типология не является исчерпывающей: специфическими чертами обладает организация местного управления в странах Латинской Америки, Восточной Европы и тем более - в азиатских и африканских государствах. Приведенные ниже таблицы резюмируют основные характеристики наднациональных систем (макросистем) местного управления.

Таблица 9. Макросистемы местного управления (историко-правовая типология)

Романо-германская правовая семья		Государственное устройство, традиции самоуправления, внешние влияния	Англосаксонская правовая семья
Романская макросистема		Унитаризм и централизация против автономизма	Британская макросистема
Франция		Ранняя централизация и национальное строительство в условиях колониальной империи	Англия
Италия, Испания, Греция, Португалия		Правовое, культурное и организационное влияние метрополии; поздняя и бурная централизация или зависимость	Ирландия, Уэльс, Шотландия, Н.Зеландия
Германская макросистема		Федерализм или традиционная роль провинций; национальное строительство, основанное на союзе территорий	Американская макросистема
ФРГ		Влияние империй	США
Австрия, Бельгия, Швейцария, Нидерланды, Люксембург		Влияние империй и страны-лидера макросистемы	Австралия, Канада
	Скандинавская макросистема	Унитаризм и централизация, абсолютная власть центра с опорой на местное самоуправление (общинные традиции)	Скандинавская макросистема
	Дания	Смешанное англо-французское влияние; раннее формирование нации в условиях квази-империи	Дания
	Швеция, Норвегия, Финляндия	Правовое, культурное и организационное влияние Дании	Швеция, Норвегия, Финляндия

 

Таблица 10. Основные характеристики макросистем местного управления

Макросистема	Правовые концепции	Нормы права	Органы управления
Романская	Местные сообщества и нация принципиально различаются и имеют разные интересы Местное самоуправления является реализацией права местного сообщества, как особого социального образования, на реализацию своих интересов Выборность местной власти является признанием самостоятельной сущности сообществ Реализация местных интересов не может противоречить национальному интересу, который должен абсолютно верховенствовать	Общая компетенция как право сообществ решать вопросы местного значения в соответствии со своими интересами Местные сообщества (а не местные органы власти) являются юридическими лицами, обладающими собственностью, правами и т.д. Важнейший вопрос децентрализации - право выборных лиц принимать решения и распоряжаться бюджетом Обязателен жесткий контроль за сообществами (префект, другие органы административного контроля) и параллельное существование на местном уровне государственной администрации, для решения национальных задач	Прямое государственное управление на местах осуществляется через отраслевые службы, присутствующие почти на всех уровнях, и через государственные органы общей компетенции на местах. Унифицированный и подробно регламентированный статус местных органов власти.
Британская	Жителей территориальных образований связывает лишь соседство, они не формируют особого сообщества Все публичное управление направлено на реализацию национального интереса Местное управление является лишь территориализацией единого публичного управления Выборность местных органов власти - демократичный и освященный традицией способ осуществления единого управления, направляемого из центра	Отсутствие общей компетенции и применение к местной власти правила ultra vires; юридическими лицами являются органы власти Возможность регулирования любых вопросов, связанных с местным управлением, общими и частными нормативными актами из центра Органы местного управления представляют центра на местах; нет необходимости в каких-либо иных представителях Способы формирования местных органов власти могут бесконечно варьироваться, не меняя своей сущности: выборы, выборные чиновники, назначение, совместные органы, состоящие из депутатов и чиновников и т.д.	Существуют многочисленные отраслевые органы управления на местах, формируемые органами местного самоуправления и/или государственной власти и относительно самостоятельные. Статус местных органов власти основан на общих принципах, унифицирован, но может варьироваться в зависимости от местных особенностей.
Германская	Нация состоит из территориальных сообществ, интересы нации включают в себя местные интересы Национальные единые интересы реализуются также через деятельность местных органов власти Участие в публичном управлении - долг граждан и местных органов власти Выборность местных органов власти - один из способов реализации гражданами своего долга участвовать в управлении	Общая компетенция как право и обязанность решать вопросы местного значения под свою ответственность Большая часть полномочий делегируется местным властям, которые подотчетны или подчиняются вышестоящим органам власти Обязательный характер назначений, выборов, решений органов управления промежуточного уровня Наряду с открытыми выборами может использоваться, в целях эффективности и скоординированности, назначение должностных лиц и институт выборных чиновников (интеграция местной исполнительной власти в национальный механизм)	Все отраслевые службы на каждом уровне подчинены органу власти общей компетенции, независимо от его статуса. В структуре органов власти стирается грань между выборностью/самостоятельностью и иерархическим подчинением государству. Статус местных органов власти может значительно варьироваться, но регламентирован правительством очень подробно.
Американская	Местное сообщество - отдельное социальное образование, имеющее право на самоуправление для выражения своих интересов Государственные интересы (интересы штата) должны доминировать над местными интересами Баланс интересов достигается переговорами и соглашениями, с решающей ролью штатов Местные органы власти подотчетны не центру, а населению и независимым органам контроля (контроль с позиций системы публичного управления в целом)	Обязательность выборных органов власти, обладающих всей полнотой полномочий на местном уровне Штаты вправе подробно регулировать статус и полномочия местных органов власти Статус местных органов власти является результатом компромисса между ними и властями штата; органы власти разного уровня вольны заключать финансовые соглашения Развитые формы контроля избирателями (частые выборы, отзыв, реферндумы и инициативы), контроль выборными органами и судами	Существуют многочисленные отраслевые службы, не связанные подчинением ни с правительством, ни с органами самоуправления. Высшие должностные лица этих служб часто выборные.
Скандинавская	Нация состоит из территориальных сообществ, интересы нации включают в себя местные интересы Местное управление является территориализацией единого публичного управления Выборность и самостоятельность местных органов власти - рациональный способ учитывать разные интересы и организовать публичное управление	Общая компетенция как право и обязанность решать вопросы местного значения под свою ответственность Компетенции и полномочия распределяются между разными уровнями исходя из единой целесообразности, независимо от местных интересов Местным сообществам передается максимум социальных функций государства Контроль за деятельностью органов самоуправления распределен между государством, гражданами, специальными полунезависимыми органами	На местном уровне практически отсутствуют органы прямого государственного управления На региональном уровне государственный чиновник представляет правительство (Корону) и контролирует местные органы

 

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

.