Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip

Курс лекций
"Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах"

Старцев Я.Ю.

Тема 17. Германская система местного управления

Федеративная Республика Германия

Общие принципы

Основной закон Федеративной Республики Германия гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти: Общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. Это положение носит принципиальный характер не только для общин, поскольку районы традиционно рассматриваются в немецком праве как объединения общин. Та же статья предусматривает обязательность существования, на уровне общин и районов, выборных представительных органов власти.

Фактически этим и ограничивается конституционное регулирование местного управления на федеральном уровне. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.

В праве земель деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Так, Конституция земли Баден-Вюртемберг предписывает: Общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функций в законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединения общин в рамках своей компетенции имеют тот же правовой статус. Речь, таким образом, идет о своего рода остаточной компетенции (хотя формулировка и не встречается в правовых актах), - т.е., об одной из трактовок принципа общей компетенции. Однако немецкое право, в рамках старой традиции рассмотрения самоуправления как части государственного управления, указывает, что местные органы власти лишь участвуют, на своем уровне, в реализации общих функций публичного управления. Специфичность природы местных полномочий, таким образом, оказывается очень условной. Положение об общинах той же земли Баден-Вюртемберг указывает, что община в рамках гражданского самоуправления способствует повышению общественного благополучия и выполняет функции, возложенные на нее землей и федерацией. Аналогичные положения содержатся в Конституции земли Гессен: Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона.

С этой точки зрения, у местных сообществ немного своих собственных полномочий в духе естественного права и они оказываются вторичными. Доминируют же те компетенции, которые сообщества выполняют по решению государства.

Местные органы самоуправления

Община

Обшины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. В 1965-75 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения. Сейчас такая же реформа назревает в ГДР.

Обязательным условием существования общины, предусмотренным Конституциями всех земель, является раздельное существование представительного и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые для представительного органа являются прямыми, равными и всеобщими. В маленьких общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей.

Избирательная система при выборах совета варьируется от одной земли к другой. В большинстве земель применяется пропорциональная система с закрытыми списками в один тур (Гессен, Рейнланд-Пфальц, Саар, Бременхафен). Такая же система, но с открытыми списками, принята в Нижней Саксонии. В Баден-Вюртемберге, Северный Рейн-Вестфалии, Шлезвиг-Гольштейне и Баварии пропорциональная система с голосованием по спискам дополнена кумулятивным вотумом и панашированием, что придает ей черты мажоритарной. Почти во всех землях присутствует 5%-ный порог при распределении мест. Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Избирательное право имеет те же ограничения, что и на национальных и земельных выборах. Кроме того, не могут быть кандидатами судьи, служащие и работники того органа власти, в который проводятся выборы. С начала 80-х гг. в некоторых землях и с 90-хх гг. во всей Германии иностранцы - граждане стран ЕС участвуют в выборах на уровне общины и района.

Функционирование и структура органов местного управления различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены Положения, действующие в той или иной земле.

Модель магистрата (Magistratsverfassung).

Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). В литературе ее называют также неправильный магистрат, поскольку она отличается по ряду параметров от классической прусской системы магистрата. Она традиционно используется прежде всего в городских поселениях.

Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета (Stadtverordneten-Vorsteher или Stadtpräsident). Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.

Рисунок 7. Организационная структура муниципалитета в ряде немецких земель (система магистрата)

Северогерманская система совета (Norddeutsche Verfassung)

Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

В Нижней Саксонии создается еще один орган управления: административный комитет (Verwaltungsausschuß), â который входят директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам, по ряду вопросов сам принимает постановления, исполняемые как решения совета.

Модель бургомистра (Bügermeisterverfassung)

Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Она почти без изменений воспроизводит институциональную организацию французских коммун.

Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

Южногерманская модель (Südeutsche Ratsverfassung)

Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР.

В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

В Баден-Вюртемберге бургомистр избирается на срок 8 лет (при сроке полномочий совета 5 лет); в других землях сроки полномочий бургомистра и совета совпадают.

Несколько характеристик общин не зависят от принятой модели организации властных институтов. В крупных общинах (Grossgemeinden или Grossstadte) территория может быть разделена на несколько округов. Органом управления городским округом является управа или совет, состоящий из назначаемых лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавляется она бургомистром округа, назначаемым советом общины (не обязательно из своего состава). Члены совета (управы) назначаются советом общины, как из своего состава, так и из граждан. Представительство партий в окружном совете должно соответствовать их представительству в совете общины. Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом; она подчинятеся в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов.

Делегирование полномочий исполнительной власти очень развито в ФРГ; значительная часть полномочий делегируется общинам землями. Почти во всех случаях делегирование происходит в пользу главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются в защищенных статьях бюджета.

Район, город-район

Районы (Kreis или Landkreis) традиционно рассматриваются в немецком праве и управлении как объединения общин, - это, в частности, сказывается на способе их финансирования и на составе депутатов (см. ниже). Однако в районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют свои, установленные законом компетенции и формируют, следовательно, самостоятельный уровень местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что сущность района как территориального образования - в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли. Проведенная в 1970-х гг. реформа сократила вдвое число районов путем их объединения. Сейчас аналогичная реформа завершается в землях бывшей ГДР.

Наряду с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы (Stadtkreis или kreisfrie Stadt). Это крупные городские центры (более 50 000 или более 100 000 жителей), которые обладают как компетенциями общин, так и компетенциями районов и имеют единые органы управления.

Районные собрания (Kreistag или Landkreistag) избираются по разным системам, в зависимости от земли. Разнобразие здесь очень велико: от мажоритарной системы с кумулятивным вотумом в один тур (Баден-Вюртемберг), до строгой пропорциональной по спискам (Гессен). Срок полномочий собрания может быть от 4 до 6 лет. Структура исполнительной власти района и ее отношения с собранием варьируются с тем же географическим постоянством, что и модели организации общинных органов власти, во многом воспроизводя их черты. Есть, однако, и существенные отличия от общинного уровня, связанные с тем, что в районах присутствует государственная администрация: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.

Система комитета (Kreisausschußverfassung - земли Гессен и Шлезвиг-Гольштейн)

Районное собрание формирует коллегиальный исполнительный орган - районный комитет (Kreisrat или Kreisausschuß). Â Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено. Срок полномочий комитета - 6 лет.

Система ландрата (Landratsverfassung - земли Рейнланд-Пфальц и Саар)

Главой исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является.

В земле Баден-Вюртемберг та же система используется с некоторыми вариациями. Ландрат, являющийся главой исполнительной власти, избирается районным собранием на 8 лет; он также является председателем районного собрания. При этом Министерство внутренних дел земли участвует в отборе кандидатов: собрание предлагает Министерству список из трех кандидатур и лишь после его утверждения приступает к голосованию. Заместитель ландрата является государственным чиновником и назначается правительством земли с согласия ландрата. Сам ландрат является чиновником района.

Южногерманская система (Süddeutsche Kreistagsverfassubg Бавария, восточные земли)

Ландрат - глава исполнительной власти, избираемый населением путем всеобщих прямых выборов сроком на 6 лет. Он является чиновником района и председателем собрания.

Система директора (Direktorialverfassung - Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия)

Главой исполнительной власти является директор района (Oberkreisdirektor), избираемый собранием сроком на 10 или 12 лет. В Вестфалии избранный собранием директор утверждается правительством земли. В этих землях существует также должность ландрата - это председатель собрания, не обладающий исполнительными полномочиями.

Города-государства

Три территориальных образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. В немецком праве три этих города именуются города-государства (Stadtstaaten). В случае с Бременом территория земли и общины совпадает лишь частично: ряд мелких населенных пунктов в округе Бремена входят в его состав как города-государства, но являются самостоятельными общинами.

Компетенции и средства их выполнения

Распределение компетенций

Немецкие юристы выделяют, в зависимости от уровня правового регулирования, три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. И обязательные, и необязательные полномочия являются собственными: органы самоуправления обладают исключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за их выполнение. Однако различия между обязательными и факультативными полномочиями очень существенны: список обязательных полномочий содержится в Конституциях и иных нормативных актах земель и их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет за собой судебную и административную ответственность. Фактически список обязательных полномочий настолько велик, что лишь у самых крупных сообществ остаются возможности для дополнительной деятельности - т.е., практического и безусловного осуществления принципа общей компетенции. С учетом этой незначительности собственных добровольных полномочий, можно с определенностью сказать, что распределение полномочий на местном уровне осуществляется государством в одностороннем порядке. Что касается делегированных полномочий, то делегирование возможно, в большинстве земель, лишь органам самоуправления района или города в ранге района. В некоторых землях государственные полномочия могут быть делегированы городам с населением более 20-30 тысяч человек.

Наконец, многие авторы рассматривают полномочия районов как компенсаторные. Согласно этой точке зрения, отчасти подтверждаемой немецким правом, на районы не распространяется принцип общей компетенции: их компетенции суть лишь переданные им законом полномочия, которые теоретически входят в общую компетенцию общин, но с которыми большинство общин не может справиться. Это еще один аргумент в пользу рассмотрения районов как своего рода объединений общин.

Основные элементы распределения полномочий между сообществами приведены в нижеследующей таблице.

Таблица 16. Полномочия органов местного управления в ФРГ

	Община	Район
Обязательные собственные полномочия (= полномочия, предписанные законом)	Градостроительство и планирование территории Местные дороги Строительство и содержание начальных школ Противопожарная безопасность, предупреждение наводнений Обустройство водных путей и иных водных пространств Социальная помощь и поддержка молодежи Содержание кладбищ Создание и содержание игровых площадок Контроль за соответствием жилья санитарным нормам Ликвидация ветхого жилья	Сооружение и содержание межобщинных дорог Планирование и обустройство территории в масштабах района Содержание природных парков и заповедников Социальная помощь и поддержка молодежи Строительство и содержание больниц и поликлиник Строительство и содержание средних и профессиональных школ Бытовые отходы, сборка мусора
Примеры делегированных полномочий	(Для городов-районов и ряда крупных городов-общин; для сельских районов в некоторых землях) ЗАГС Статистика Организация выборов Контроль за пребыванием иностранцев Управление дорожным движением Гигиена и ветеринария Контроль за качеством продовольственных товаров Санитарный контроль за ресторанами и барами
Примеры необязательных действий в рамках общей компетенции	Управление предприятиями, производящими и распределяющими газ, электричество, воду и т.д. Общественный транспорт Жилищное строительство Поддержка культуры и спорта Экономическое развитие	Участие в экономическом развитии Строительство и содержание публичных библиотек Создание народных университетов Строительство спортивных площадок и стадионов

 

Местные финансы

Доходы местных сообществ формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги, займы.

Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельный налог и промысловый налог (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику). Базой при исчислении промыслового налога служит общий доход, получаемый данным лицом (предприятием) от предпринимательской деятельности (частной практики, частного промысла и т.д.). Его сбор ограничен законодательно устанавливаемым необлагаемым минимумом дохода; фактическими плательщиками оказываются лишь крупные предприятия. Оба налога могут уплачиваться как физическими, так и юридическими лицами. Эти налоги собираются только общинами; ставка налога ежегодно устанавливается советом общины.

Закон земли может также разрешить общинам введение налогов и сборов на потребление (подобные законы существуют в большинстве земель). Виды сборов различны; в качестве наиболее распространенных можно назвать: налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за охоту и рыбную ловлю, целевой налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и др.

Районы не имеют исключительных собственных налогов. Однако в соответствии с федеральной Конституцией, земли обязаны обеспечить районы собственными источниками финансирования. В большинстве случаев земли передают районам часть или весь объем поступлений от налога на недвижимость, формально являющийся государственным (земельным) налогом. Кроме того, именно районам, а не общинам может быть разрешено взимать некоторые сборы, - в частности, сбор за розлив спиртных напитков и лицензионный сбор за рыбалку и охоту.

В немецкой системе публичного управления - и, в частности, местного управления - особую роль играет понятие финансового выравнивания. В соответствии с принципом выравнивания, каждый немец имеет право на одинаковый уровень услуг органов публичной власти, независимо от места жительства. Суть выравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разными территориальными сообществами (включая земли и федерацию) с целью более равномерного распределения средств между сообществами - как на территории каждой земли, так и на территории ФРГ в целом. В процессе финансового выравнивания во многом стирается грань между государственными трансфертами и налоговыми поступлениями.

Процедуры выравнивания включают в себя следующие перемещения средств:

- общины перечисляют в земельный и федеральный фонды выравнивания, в равных пропорциях, часть промыслового налога (до 15%)

- общины перечисляют в бюджет района, в состав которого они входят, районный взнос (Kreisumlage), составляющий около трети доходов районных бюджетов; взнос исчисляется как процент от суммы собственных налогов общины, с учетом коэффициентов

- 15% государственного подоходного налога, поступающего в фонд выравнивания, распределяются между общинами

- земли, используя фонд выравнивания, направляют в общины и районы общие дотации (3/4 трансфертов), либо целевые субвенции (1/4 трансфертов)

- федерация может предоставить земле целевую субвенцию, предназначенную для местных сообществ; эти средства преобразуются в дотации или субвенции земли, направленные на места

- земля может передать общинам или районам часть поступлений от одного или нескольких налогов земли.

Распределение средств связано с рядом критериев, показывающих фискальный потенциал сообщества, потребность в финансировании деятельности в целом или отдельных сфер и т.д. в сопоставлении со средними данными по земле и по федерации.

Организация выполнения компетенций

Совместное управление

В Германии традиционно развито сотрудничество между общинами, направленное на более эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества (совместного управления, по официальной терминологии), нашедших применение почти на всей территории ФРГ.

Рабочие сообщества (kommunale Arbeitsgemeinschaft) не имеют статуса юридического лица. С целью совместной деятельности общины могут формировать рабочие сообщества без каких-либо ограничений. Основная задача этого объединения - координация и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим лицом, не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководит комитет, куда входят по два представителя (в т.ч. бургомистр) от каждой общины.

Публично-правовое соглашение (öffentlich-rechtlicher Vertrag) опирается на договор, заключенный между несколькими общинами. В рамках договора часть полномочий может быть делегирована одной из общин другими, с передачей соответствующего финансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскими общинами, либо при наличии общины, обладающей специфическими ресурсами.

Объединение общин (Zwerkverband) формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничества предусмотрена для решения одной конкретной задачи (выполнения одной функции). Объединение управляется представительным органом, состоящим из депутатов советов общин-участников, и исполнительным органом, возглавляемым председателем (последний выбирается представительным органом).

Сообщество общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Ämter, Verbandsgemeinde - в разных землях) является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать как расширенную форму объединения общин: оно обладает той же структурой, но сообществу может быть делегировано общинами-участниками значительное число функций. Напротив, сообщество не обладает собственной администрацией и его деятельность опирается на администрацию одной из общин-участниц.

Объединение города и округи (Nachbarschaftsverbände) формируется, как правило, законодательным путем, в одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества - создать единые органы управления для крупных городских центров и их округи. Объединению передаются полномочия связанные с развитием транспорта и обустройством территории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель (особенности формирования различны в разных землях).

В каждой земле существуют также свои, особенные формы сотрудничества между сообществами. Так, в Баден-Вюртемберге существует возможность избрания одного человека на должность бургомистра нескольких общин. Выборы происходят независимо друг от друга и возможны лишь для сопредельных общин; сроки полномочий также не связяны друг с другом. Бургомистр в этом случае обладает дополнительными возможностями координации деятельности общин.

В той же земле Баден-Вюртемберг существует 11 региональных объединений (Regionalverbände), членами которых являются районы. В задачи региональных объединений входит планирование, обустройство территории и содействие экономическому развитию в соответствии с программами развития земли. Объединения управляются собранием, включающим представителей от общин и районов, формирующих объединение, и администрацией, во главе которой стоит избранный собранием руководитель. Решения, принимаемые органами объединения обязательны для районов и общин, находящихся на их территории. Территориальные образования с аналогичными, ограниченными полномчиями существуют и в других землях: их деятельность организована также, как в Баден-Вюртемберге и в некоторых соседних землях (Landschaftsverbände в Северном Рейне-Вестфалии и Landeswohlfahrtsverbände в Гессене); в Баварии и Рейнланд-Пфальце эти региональные структуры (Bezirksverbände) управляются выборными собраниями, со своими исполнительными органами. В этом случае полномочия органов власти третьего уровня могут быть расширены: некоторые специализированные клиники, учебные заведения, отдельные вопросы дорожного и жилищного строительства и т.д.

Прямое государственное управление и контроль

Функции территориального государственного управления осуществляются в ФРГ на нескольких уровнях. Во всех землях низовым уровнем организации государственной (земельной) администрации является район: на уровне общин государственная администрация отсутствует. Главой государственной администрации в районе является глава исполнительной власти района - ландрат или директор. Подчиняющаяся ему районная администрация (landratsamt) одновременно выполняет функции государственной администрации и администрации района как местного сообщества. Нормативные акты при этом исполняются независимо от их источника, но смешанная природа районной администрации проявляется в системе набора служащих: лица, занимающие руководящие должности являются, как правило, государственными служащими, и оплачиваются землей, а их подчиненные являются служащими района и оплачиваются районом как территориальным сообществом.

Во всех землях существуют также управленческие округа (Regierungsbezirke), возглавляемые окружным управляющим (Regierungspräsident). Округ является условной территориальной единицей, в рамках которой осуществляется деконцентрация государственного управления; их количество может варьироваться от 2 (Гессен) до 8 (Нижняя Саксония). Управляющий округом назначается правительством земли; он руководит окружной администрацией (Regierungspräsidium). В качестве органа прямого государственного управления окружная администрация координирует деятельность отраслевых служб государства на территории округа; основной ее функцией является территориальное планирование в масштабах округа.

Как на уровне района, так и на уровне управленческого округа существуют отраслевые органы управления, подчиняющиеся соответствующим министерствам. Их деятельность координируется, на подотчетной им территории, окружным управляющим и ландратом (районным директором). Ландрат, в свою очередь, подчиняется окружному управляющему в вопросах государственного управления.

Контроль за законностью принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией общей компетенции вышестоящего уровня, хотя в некоторых землях создаются и специальные контрольные органы. В большинстве случаев, однако, контроль за законностью действий общин осуществляет районная администрация, подотчетная ландрату, а контроль за деятельностью районов как самоуправляющихся сообществ - окружная администрация.

Контроль за законностью не является постоянным: контрольные проверки нормативных актов осуществляются по мере того, как в орган контроля поступает информация, относящаяся к проблематичной легальности того или иного решения. Процедура контрольных и санкционирующих мероприятий строго регламентируется законами земли; однако во всех землях присутствуют общие этапы процедуры:

- порицание - первая мера, которую может (в некоторых землях - обязан) применить орган контроля при принятии незаконного решения. В этом случае орган самоуправления, принявший решение, должен официально ответить, согласен ли он на отмену решения (в этом случае конфликт исчерпан при отсутствии нарушений уголовного или финансового характера), или настаивает на нем - в последнем случае обязательна подробная аргументация;

- в случае, если аргументы органа самоуправления не убеждают орган контроля в законности принятого решения, последний официально требует отмены незаконного решения либо - при необходимости - принятия противоположного решения. При этом указывается срок, в который меры должны быть приняты;

- в случае невыполнения органом самоуправления решения контрольного органа, последний сам принимает необходимое решение, выполняемое как решение органа самоуправления;

- наконец, в крайних ситуациях орган контроля может отправить в отставку главу исполнительной власти (в некоторых землях - распустить представительный орган) и назначить уполномоченного, который будет осуществлять все функции органа самоуправления до назначаемых тут же внеочередных выборов.

Действия органа административного контроля могут быть обжалованы в административном суде. На практике, однако, вся процедура контроля крайне редко заходит дальше первого этапа. Немецкие авторы связывают это как с непостоянностью, ситуативностью контроля, так и с высоким профессионализмом муниципальных служащих, отвечающих за подготовку решений.

Наряду с контролем законности существует и так называемый профессиональный контроль (Fachaufsicht), осуществляемый теми же органами. Он распространяется лишь на выполнение полномочий, делегированных органу самоуправления государственной властью и опирается на такие критерии как целесообразность, рациональность, соответстие государственной политике в данной сфере. Этот контроль может осуществляться не только после принятия решения, но и распространяться на проекты решений, т.е. носить предварительный характер. Орган контроля в данном случае играет роль иерархически вышестоящего органа и вправе требовать отмены или изменения решений, самостоятельно изменять или отменять их.

Финансовый контроль за деятельностью органов самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностью и законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местного сообщества. Возглавляющий его ревизор является местным служащим и подчиняется непосредственно и только бургомистру (главе исполнительной власти). Назначает ревизора представительный орган, и только представительный орган вправе освободить его от должности. Этот контроль является постоянным и главе исполнительной власти предоставляется обязательный годовой отчет, рассматриваемый потом на заседании представительного органа. Маленькие общины могут не иметь собственного ревизионного управления. В этом случае они могут либо поручить функции ревизора одному из муниципальных служащих, либо пользоваться услугами ревизионного управления сопредельной общины.

Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля за законностью. Во многих землях создается специальное управление, занимающееся финансовым контролем. Так, в Баден-Вюртемберге существует Управление финансового контроля общин, районные отделения которого проверяют правомерность финансовых операций общин и сообщают результаты районной администрации, которая в рамках контроля за законностью может принимать соответствующие меры. Внешний финансовый контроль также является постоянным.

Австрийская Республика

Местное управление в Австрии очень близко по структуре и основным принципам организации к системе местных органов власти ФРГ. Особенностью австрийской национальной системы является большая централизация управления - как за счет активного и непосредственного вмешательства федерального правительства в регулирование вопросов местного управления, так и за счет значительной централизации управления на уровне провинций (субъектов федерации).

Местное управление в 8 провинциях гораздо более унифицировано, чем в Германии. Федеральная Конституция посвящает целый раздел вопросам местного управления, устанавливая обязательность существования органов местного самоуправления, обрисовывая структуру этих органов, их полномочия и формы контроля за их деятельностью. Вопросы регулирования местного управления входят в федеральную компетенцию и федеральное право играет главенствующую роль; провинциям остается лишь регулирование частных и второстепенных вопросов.

В Австрии существует лишь один законодательно признанный уровень местного самоуправления, формируемый общинами (Orstgemeinden). Общины управляются выборным советом, который избирается на 4-6 лет (в разных провинциях) по пропорциональной системе. Из своего состава совет избирает бургомистра, одновременно являющегося главой исполнительной власти общины и председателем совета. Совет формирует правление (Gemeindevorstand), в состав которого входят как члены совета, так и лица (чиновники либо общественные и партийные лидеры) со стороны. Правление является коллегиальным исполнительным органом и возглавляется бургомистром общины. Система в целом очень напоминает немецкую систему магистрата, но с дополнительной концентрацией полномочий в руках бургомистра. Общины обладают собственными полномочиями, значительная часть из которых является обзательными; структура полномочий мало отличается от немецкой системы. В то же время, австрийские общины имеют право обратиться к федеральным либо провинциальным властям с просьбой взять на себя выполнение какой-либо компетенции общины; если необходимость в такой передаче компетенций подтверждается, просьба удовлетворяется. Бюджеты общин формируются за счет классических источников доходов; основным местным налогом является промысловый налог, к которому добавляется налог на недвижимость и налоги и сборы за потребление.

Являясь органами самоуправления, совет, правление и бургомистр общины осуществляют одновременно и функции государственного управления. На территории общин отсутствуют органы прямого государственного управления. И федерация, и провинция делегируют значительную часть функций государственного управления общине, прежде всего - бургомистру. Во всех провинциях существуют объединения и сообщества общин, близкие по структуре и функциям германским объединениям, обладающие собственными органами управления, которые формируются общинами-членами. Эти образования не имеют статуса самоуправляющихся сообществ.

Каждая провинция поделена на несколько административных округов (Bezirke). Во главе округа стоит управляющий, назначаемый правительством провинции. Управляющий и его администрация являются органами общей компетенции; в их задачу входит руководство отраслевыми службами провинции в округе, территориальное планирование и контроль за деятельностью общин, находящихся на территории округа. Не входят в состав округов 15 крупных общин, обладающих статусом самоуправляющихся городов. Эти города совмещают функции общины и округа; избираемый городским советом бургомистр одновременно выполняет функции управляющего округом. Статус самоуправляющихся городов предусматривает принятие ими своей хартии (устава), где формулируются основы деятельности органов власти, их структура и компетенции. Хартия вступает в силу лишь будучи одобрена провинциальным и федеральным правительством.

Столица Австрии Вена является одновременно общиной, округом и провинцией (т.е. субъектом федерации). Органами управления Веной являются единый совет, формируемое им правительство и губернатор. В столице существуют 23 района, в каждом из которых избирается районный совет и назначается (Советом Вены) управляющий районом. Столичный совет делегирует управляющему часть второстепенных полномочий, прежде всего - связанных с благоустройством. Районные советы и управляющий являются также консультативными органами; в ряде вопросов, связанных с территорией района, запрос их мнения обязателен.

Контроль за деятельностью общинных органов самоуправления (законности, профессиональный и финансовый) осуществляется на основе тех же принципов, что и в ФРГ; органом контроля являются управляющие округами либо специально создаваемые ими управления. Однако полномочия, делегированные федерацией и провинцией, контролируются раздельно; федеральный центр может посылать в общины инспекции профессионального или финансового контроля.

Королевство Бельгия

Бельгия стала федеративным государством сравнительно недавно - процесс федерализации начался в 1970 г. и продолжается по сей день. До этого Бельгия была классическим унитарным государством, поэтому неудивительно, что в стране сохраняется единая унифицированная система местного управления. С развитием федерализации могут формироваться расхождения в организации органов местного управления в разных регионах - во второй половине 90-х гг. как раз и переходит передача полномочий регулирования местного управления на уровень субъектов федерации. Однако существенных изменений в действовавшей ранее системе пока не произошло.

Низшим уровнем территориальной организации, где представлен весь спектр органов местного управления, являются общины (коммуны). Советы общин избираются населением сроком на 6 лет по пропорциональной системе. Из своего состава совет избирает коллегию бургомистра и эшевенов - коллегиальный исполнительный орган общины. Все функции исполнительной власти общины осуществляются только коллегиально и полномочия, связанные с самостоятельным принятие решением и, в частности, с распоряжением кредитами, не могут быть делегированы отдельным членам коллегии. Если эшевены являются лицами выборными, то бургомистр назначается Короной по представлению совета. Бургомистр является председателем совета, председателем коллегии эшевенов и представителем государства (одновременно королевской власти и региона), которому делегируется ряд полномочий государственной власти.

Следующий уровень самоуправления - провинция, управляемая провинциальным советом, который избирается населением на 4 года по пропорциональной системе. Исполнительная власть в провинции осуществляется постоянной комиссией (депутацией) - коллегиальным органом, который совет формирует из своего состава. Как и в случае с коммунами, исполнительная власть только коллегиальна. Назначаемый королем губернатор провинции возглавляет постоянную комиссию и имеет право принимать участие в заседаниях провинциального совета. В отличие от бургомистра, губернатор назначается Короной по собственному усмотрению и в любой момент может быть смещен, если король считает это необходимым. Парадоксальность положения губернатора в количестве совмещаемых им функций: он одновременно является главой органа исполнительной власти провинции, представителем правительства региона, представителем Короны и федеральной власти.

Именно губернатор осуществляет общее руководство отраслевыми органами прямого государственного управления на территории провинции - он является председателем межминистерской комиссии в провинции, координирующей деятельность разных ведомств. Эти административные структуры территориализованы также в рамках округов - условных административных единиц, на которые разделена каждая провинция, включающих до нескольких десятков общин.

Наряду с прямым государственным управлением и органами самоуправления общей компетенции в Бельгии существуют и специализированные органы местного управления с комплексным статусом: центры социальной помощи, формируемые в коммунах либо на межкоммунальной основе. Органы управления центром формируются муниципальным советом - но представители совета не могут составлять более 1/3 членов правления, - бюджет также зависит преимущественно от общин, но и от государственной власти также; в вопросах оперативного управления центры независимы, а общее регулирование и контроль осуществляют органы государственной власти. Задачей центров является оказание адресной социальной помощи и организация немедицинского и парамедицинского здравоохранения.

Налоговая система местных сообществ Бельгии является - как и многие другие аспекты местного управления - своебразным синтезом французского и немецкого опыта XIX - XX вв. Основные налоговые поступления формируются за счет добавочных налогов: коммуны и провинции принимают дополнительные проценты к федеральным и региональным налогам. Для коммун это подоходный налог с физических лиц и налог на недвижимость, для провинций - только последний. Все местные сообщества могут также устанавливать налоги и сборы на потребление; всего в стране существует до 130 типов таких сборов, но их вклад в местные бюджеты крайне незначителен. В результате, если общины до 30-36% доходов получают за счет собственных источников, то в провинциях дотации и субвенции могут составлять 80-90% доходной части бюджета.

Столица королевства Брюссель обладает особой структурой управления: город Брюссель является такой же коммуной, как и многие другие, но, вместе с 18 другими коммунами, образующими агломерацию, Брюссель формирует самостоятельный регион - субъект федерации. При этом провинциальный уровень территориальной организации в регионе Брюссель-столица отсутствует, и функции провинциальных органов управления делегируются региональным органам Брюсселя администрацией провинции Северный Брабант, на территории которой находится столица.

Контроль за деятельностью органов самоуправления осуществляется органами власти следующего уровня территориальной организации: постоянный контроль за законностью принимаемых общинами решений осуществляет постоянная комиссия (Валлония) или губернатор (Фландрия) соответствующей провинции. Этот контроль производится от имени региона; деятельность самих провинций подконтрольна региональному правительству. Контроль может являться предварительным, т.е. решение вступает в силу лишь будучи одобренным контрольным органом, при принятии бюджета, обращении за кредитами, в некоторых других случаях. Финансовый контроль, также от имени региона, осуществляют финансовые инспекторы, присутствующие в провинциях и в крупных общинах. Регионализация контроля, прошедшая в 80-х гг., сохранила и ряд полномочий других органов: и федеральное правительство, и сообщества-субъекты федерации имеют право эпизодического контроля за деятельностью местных органов управления при пересечении компетенций. Все органы контроля обладают полной гаммой средств воздействия, вплоть до отмены решений местного сообщества и принятия собственных взамен.

Королевство Нидерланды

Превратившись на рубеже XVIII-XIX вв. из конфедерации в унитарную монархию, Королевство Нидерланды сочетает и сегодня формальный унитаризм с значительной фактической децентрализацией. Как и во многих других европейских странах, на рубеже веков в Нидерландах планируются и осуществляются реформы - лишь начатые на сегодняшний день - организации местного управления.

Нижний уровень организации местного управления - община (gemeente). В каждой общине избирается совет, на основе пропорциональной системы. Совет избирает коллегиальный орган исполнительной власти (из своего состава) - коллегию бургомистра и эшевенов. Формально совет избирает лишь эшевенов: бургомистр назначается центральным правительством. Однако назначение происходит после согласования с советом общины и с королевским комиссаром в провинции; кандидатуры, предложенные советом, как правило утверждаются. Несмотря на невыборный характер должности, бургомистр является только органом общины, ни в коей мере не представляя государственную власть. Он председательствует на заседаниях совета и коллегии, является полноправным членом коллегии (но не совета) и имеет собственные полномочия по охране общественного порядка и противопожарной охране. Коллегия является действительно коллегиальным органом: все решения принимаются совместно и ее членам может быть делегировано лишь право принятия отдельного решения по конкретному вопросу.

Во главе каждой из 12 нидерландских провинций находятся провинциальные штаты - представительный орган, избираемый населением. Штаты формируют из своего состава коллегиальный постоянный орган управления - депутатские штаты или постоянную депутацию, которые воспроизводят характеристики муниципальных органов. Во главе депутации стоит королевский комиссар, назначаемый правительством из кандидатов, представленный провинциальными штатами. Комиссар председательствует на заседаниях депутации и - без права голоса - провинциальных штатов. Он является одновременно органом провинции и представителем государственной власти, однако его функции в качестве последнего ограничиваются высказыванием мнения при назначении бургомистров и комиссаров полиции, а также координационными полномочиями в чрезвычайных ситуациях. В остальном королевский комиссар действует в рамках полномочий провинции.

Местные сообщества в Нидерландах выступают в большей степени как агенты государства, чем как самостоятельные центры управления. Два типа полномочий голландских сообществ - самостоятельные и совместные - весьма рознятся по объему: большая часть деятельности проходит в рамках совместных полномочий, т.е. переданных в обязательном порядке государством и им же регулируемых и модифицируемых. Совместные полномочия являются фактически и обязательными, и делегированными. За счет этого количество органов прямого государственного управления крайне незначительно.

Контроль за деятельностью местных органов управления отличается в Нидерландах крайним разнообразием. Среди субъектов контроля и органов, полномочных регулировать нарушения присутствуют: Корона (аннулирование незаконных актов, изменение ставки налога), министр внутренних дел (регулирование провинциального бюджета, принятого с дефицитом), провинциальные штаты (регулироваие бюджета общин, принятого с дефицитом) и т.д. Несмотря на множество субъектов контроля, прослеживается характерная для германской системы последовательная иерархия: Корона - министр внутренних дел - провинциальные штаты - общины, где каждый вышестоящий уровень контролирует нижестоящий.

Развитие межмуниципального сотрудничества в 90-е годы рассматривается как один из приоритетов реформы публичного управления. Два связанных направления имеют особое значение. Во-первых, законом о реформе местного управления 1994 г. семи крупнейшим городским агломерациям, состоящим из большого числа общин, предписано сформировать органы сотрудничества для решения общих задач в масштабах агломерации в целом. Во-вторых, перспективным представляется пример Роттердама, который в настоящий момент трансформируется в двух направлениях: община Роттердам дробится на ряд мелких самостоятельных общин, более управляемых, и одновременно все общины агломерации (в т.ч. не входившие в старую общину Роттердам) формируют новую, тринадцатую провинцию, которая также будет называться Роттердам.

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая     Скачать в zip