Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать
в zip
Сегодня в теории административно-государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.
Американская школа “public administration” имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. О преимуществах эмпиризма в политической теории говорили и говорят многие ее представители. Профессор Дж. Дрижек из Орегонского университета подчеркивает, что любой прогресс в научных исследованиях “может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпирических проблемах”1.
Еще более категоричен Дж. Ганнелл. “Наивно или претенциозно рассчитывать, — пишет он, — что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики”2. Дж. Ганнелл полагает, что только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль.
Идеи Дж. Ганнелла полностью разделяет известный американский политолог Ю. Меен: “Наилучшая стратегия для политических наук, — подчеркивает он, — состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным”3.
Несколько в другом аспекте рассматривает проблему эмпиризма в политических науках Р. Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит широкое вторжение “научных критериев и научного знания” в сферу практической политики, государственного управления: “Дебаты еще остаются оценочными и партийными, но сфера идеологии сокращается под влиянием господства знания”4. Сама теория административно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной.
Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа “Введение в науку государственного управления” (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.
В теоретическом плане Л. Уайт во многом опирался на работы Ф. Тейлора, Г. Гантта, Ф. и Л. Гилбретов, занимавшихся организацией управления в бизнесе. Вслед за Ф. Тейлором Л. Уайт утверждал, что оптимизация использования средств в административно-государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).
Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л. Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.
Однако классическая школа в административно-государственном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или “школа человеческих отношений”) попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20—50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как “обеспечение работы с помощью других лиц”. Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону5.
Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению6. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали “классики”), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе.
В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления — поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, в основу нового подхода положено стремление в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.
Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории “public administration” в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в “точную” науку. Первоначально формулировка критерия “точности” была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж. Уотсоном).
Известный американский политолог Д. Истон указывает в своей статье, посвященной эволюции бихевиоризма, что смысл психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи — и оставить лишь данные верифицируемых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадигма “стимул — реакция” со временем уступила место другой — “стимул — организм — реакция”, “что позволяет учесть в качестве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организма”7.
Однако в теории административно-государственного управления никогда столь решительно не устранялись субъективные данные. Поэтому появление в 40-е годы термина “бихевиорализм” и постепенное исчезновение из словаря американских политологов слова “бихевиоризм” связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д. Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что “в конечном счете будут найдены какие-то общие переменные, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях”8.
В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном администрировании. Г. Саймон ввел понятие “решение” и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма “принятия решений” признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.
Д. Трумэн предложил концепцию “группы интересов”, которая используется для аналитических целей в государственном администрировании. Это группы “с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним”9. К. Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения.
Д. Истон систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р. Даля, Ч. Хайнемана, Д. Уолдо, Д. Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральнои методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему.
Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.
Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория X получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:
Д. Макгрегор считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:
Ниже приведены основные различия теорий X и Y Д. Макгрегора.
|
Теория Х |
Теория Y |
|
1. Статистическая стратегия управления |
1. Динамическая стратегия управления |
|
2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника невозможно |
2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника возможно |
|
3. Единоличный полный контроль |
3. Признается наличие у чиновника потребности в селективной адаптации |
|
4. Активность чиновника ограничена в силу самой природы человека |
4. Активность чиновника в организации ограничена способностью управляющих к руководству |
|
5. Неэффективная работа организации обусловлена природой людей, которыми необходимо руководить |
5. Неэффективная работа организации обусловлена плохим управлением |
Д. Макгрегор понимал, что предпосылки теории Y легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что теория Y — это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.
Применение теории Y для мотивации управляющих — это, по сути дела, обогащение содержания их труда, расширение их обязанностей при соответствующем увеличении прав. В то же время применение теории Y к рядовым служащим не только увеличивает их роль в управлении, но изменяет содержание их роли, поскольку они, традиционно не имевшие права принимать решения, получают такие права, а ответственность их не возрастает.
Однако привлечение подчиненных к управлению часто себя не оправдывает: не потому, что теория Y неверна, а потому, что ее трудно реализовать на практике. Прибегающие к ней управляющие часто просто не обладают необходимыми для этого способностями либо позволяют своим служащим принимать решения только по несущественным вопросам (например, выбор местоположения стоянки автомобилей или буфета), либо просят их совета, а потом пренебрегают им. Подобные управляющие могут быть уверены, что пользуются методами коллегиального руководства, но это не так. Д. Макгрегор предупреждал: если вы попытаетесь применить теорию Y на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переключитесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно — теорию Y.
Концепция управления Ф. Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.
Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведения, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом.
В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональны рост13. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой. Он полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается обогащением его содержания. Это значит, что служащему следует предоставить возможность принимать самостоятельные решения, специализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабочие места служащих, должны стремиться к тому, чтобы на работников достаточно активно воздействовали все шесть факторов, способствующих удовлетворенности трудом. Ф. Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, поскольку предоставляет работнику большую свободу действий, тогда как расширение круга обязанностей только увеличивает объем работы.
Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Ф. Герцберг выделил восемь таких мотиваций:
Ф. Герцберг предупреждал, что на факторы недовольства служащего трудовым окружением следует обращать серьезное внимание. Когда они устранены, вы можете работать с человеком, ориентируясь на его потребности высших уровней, формировать мотивы его поведения, используя действие факторов удовлетворенности трудом.
Проанализированные нами концепции свидетельствуют о смещении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества.
Однако постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.
Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.
Накопившийся громадный эмпирический материал подвергался обработке по произвольно сконструированным принципам. Больше того, такая обработка несмотря на широкое использование ЭВМ становилась все сложнее и сложнее, поскольку поток фактического материала напоминал снежный ком, сброшенный с горы. Кроме того, если поведение индивидов в малых группах в управленческом процессе еще поддавалось какому-то количественному измерению, то применительно к обществу в целом такие измерения оказались явно недостаточными.
Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны — “постбихевиорализму”, “модернизму” и “структурному функционализму”.
По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле — под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.
М. Фалко отмечает, что постбихевиоралисты с самого начала выступили за “применимость” и “действие”, считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования — второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе15.
Д. Истон изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге “Политическая система”. Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию “эмпирического консерватизма” традиционного бихевиорализма: не следует “привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов — это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте”16.
Д. Истон призвал ученых к исследованию и конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний”. “Знать — значит нести ответственность за действие, а действовать — значит участвовать в изменении общества. Созерцательная наука была продуктом XIX века, когда существовало широкое моральное согласие. Современная деятельная наука должна отражать существующий конфликт в обществе по поводу идеалов”16.
В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение в требовании расширить ответственность “интеллектуалов” — экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.
На первый взгляд может показаться, что исходные позиции постбихевиорализма являются крайне радикальными и выводят теорию административно-государственного управления за рамки тех установок, в которых она с момента своего возникновения пребывала. Между тем это далеко не так. Представители постбихевиорализма не отрицают в целом, а, наоборот, поддерживают бихевиоральные методы и технику, стремясь сделать их применение более обоснованным и убедительным для исследования проблем административно-государственного управления. В широкой исторической перспективе постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.
Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.
Один из видных представителей модернизма Д. Сингер пишет: “Научная теория невозможна, если она охватывает только бихевиоральные явления… необходимо обратить внимание на институциональные явления, под которыми я имею в виду структуру, культуру и отношения”17. Модернисты называют свой метод “подлинно научным”, “сциентистским”. Характерными признаками этого направления является не только критика бихевиорализма от имени науки, но и стремление преодолеть его силами этой науки.
Модернисты широко используют теоретические и эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контен-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр — таковы основные методические средства модернистского направления.
Однако основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ государственного администрирования.
С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.
По Парсонсу, структурно-функциональный анализ в государственном администрировании связан с двумя принципами: распределением и интеграцией. Распределение сосредоточивается на средствах и неизбежно ведет к конфликту. Интеграция сосредоточивается на целях и взаимосвязи целей, что создает стабильность административно-государственного управления.
Распределению в управленческом процессе подлежат “средства”, “персонал” и “награды”. Средства — это транспорт, жилье, материальные блага, средства производства. Наиболее важные среди них — деньги и власть. Это свидетельствует о том, что распределительные процессы не являются в системе государственного администрирования просто материальными.
Распределение персонала — процесс, предполагающий установление правил для обращения со средствами и разработку систем, позволяющих людям переходить от одной позиции к другой. Здесь имеется в виду обучение, отбор и назначение государственных служащих. Образование выступает лишь первой фазой при распределении персонала в процессе управления18.
Существует несколько принципов, по которым может осуществляться распределение персонала. Т. Парсонс выделяет четыре: универсализм, партикуляризм, метод достижений и метод предписаний. Принцип универсализма предполагает, что люди будут оцениваться согласно стандартам, применяемым ко всем (например, образование, профессиональная квалификация, стаж работы и т.д.). Принцип партикуляризма, наоборот, предполагает оценивать людей согласно специфическим групповым стандартам. При этом под групповыми стандартами можно подразумевать профессиональные достижения (метод достижений) или определенные предписания — социальное происхождение, политическая лояльность, национальность и т.д. (метод предписаний).
Третьим видом распределения в системе административно-государственного управления выступают награды. Парсонс имеет в виду особый вид награждения — символические элементы престижа. Всякая деятельность и любая роль в административно-государственном управлении оценивается в терминах престижа. По этой причине, Парсонс полагал, что престиж “распределяется”19.
Отношение “наград” к распределению средств производства и персонала образует ядро теории интеграции с точки зрения структурно-функционального анализа. Существуют два аспекта связи между интеграцией и распределением в системе государственного администрирования. Во-первых, насколько хорошо в управленческом процессе распределяются средства. Во-вторых, какова координация между различными распределительными процессами. Например, если в первом случае может стоять вопрос о том, насколько хорошо обучены государственные служащие, то во втором — насколько существующая система обучения обеспечивает специалистов необходимыми знаниями.
Известный американский политолог Р. Мертон сформулировал три универсальных постулата функционального подхода:
В начале 70-х годов, когда кризисные события предшествующего десятилетия поставили под сомнение идею о равновесном состоянии общества, структурный функционализм стал резко терять интеллектуальный кредит. Однако в начале 80-х годов вновь достигнутое состояние относительной стабильности и усиление стабилизационной ориентации в теории политики и теории административно-государственного управления стимулировали новое обращение к функциональному подходу.
Сегодня термин “функционализм” в американской школе государственного администрирования не указывает на нечто четко определенное: некий набор понятий, метод, модель или идеологию. Скорее он указывает на традицию.
В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки можно обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повышению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции “организационного развития”. Однако можно сказать, что исходной посылкой этой концепции является утверждение о возрастании скорости и усложнении характера изменений социальной среды.
Специалисты по организационному развитию представляют идеальной структуру административно-государственного управления, построенную по модели живого организма. По их мнению, такой организации должны быть присущи следующие черты:
Следовательно, целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государственного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего прочего, способностью административных структур быстро и своевременно адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах самой системы управления. Инструментом в достижении этой цели служат изменения в поведении профессиональных государственных служащих, сознательно вводимые путем целенаправленного воздействия на систему ценностных ориентации людей, их межличностные и межгрупповые взаимодействия. Свои надежды специалисты по организационному развитию связывают также с обучением государственных служащих новейшим управленческим методикам. Важное значение придается созданию условий для более интенсивного использования человеческого потенциала на базе различного рода методов поведенческих наук21.
Изучение государственного управления в системе английского академического обществознания началось в конце прошлого столетия, когда при Лондонском университете была основана Лондонская школа экономики и политических наук. В этой школе, а позже в Оксфордском, Кембриджском, Манчестерском, Ливерпульском и других университетах до второй мировой войны было сосредоточено преподавание и изучение государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Эти дисциплины преподавались на одноименных кафедрах или кафедрах политической науки.
Научные исследования до начала 30-х годов сводились, как правило, к формально-юридическому описанию государственно-правовых институтов, поскольку господствовал институциональный подход к изучению административно-государственного управления. Наиболее известными учеными в этот период были Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.
Начиная с 30-х годов в английской школе административно-государственного управления начинают господствовать бихевиоральные методы изучения государственного администрирования. С самого начала в рамках бихевиоральной методологии сложились две основные тенденции — социологическая и экономическая, истоками которых стали два различных понимания природы человеческого поведения. Экономисты рассматривали политику и государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменными целями, сводимыми к стремлению извлечь максимальную выгоду. Сторонники социологического подхода, наоборот, стремились избежать подобной однозначности и примитивизма, усматривая в политическом поведении и государственной деятельности результат влияния культурных традиций, которым человек подчиняется в большинстве случаев неосознанно22.
Еще в 1908 г. видный английский психолог Дж. Уоллес заявил о кризисе в политических науках и государственном управлении, вызванном тем, что рационализм отказывался от изучения связей между политическим поведением и “человеческой натурой”, определяемой культурными, социальными и расовыми факторами. Уоллес впервые поставил серьезно вопрос о значении неосознанных мотивов и политической деятельности и о роли пропагандистских символов в государственном управлении23. Эти и многие другие идеи Уоллеса были господствующими в английской школе “public administration” вплоть до 50-х годов XIX века. Экономический подход в эти годы был на “втором плане” до тех пор, пока не стало известно об успехах формальных методов экономического анализа.
Крупнейшими представителями социологического направления стали Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз. По мнению И. Берлина, основным в философии государственного управления является “повиновение и насилие”, поэтому обходить вопрос оправдания власти и подчинения ей ученые не вправе24. Наличие или отсутствие консенсуса относительно авторитета государства в обществе Р. Роуз считает главным вопросом любой политической системы. Авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой — тем, насколько последние подчиняются ее законам25.
У. Риз выделяет три основных значения термина “государство” в англосаксонской политологической традиции: “политически организованное и территориально ограниченное общество”, “политически организованное в соответствии с моральными идеалами общество”, “правительство как учреждение”. Последнее значение, подчеркивает У. Риз, гораздо чаще встречается в наши дни26.
В работах Э. Берча рассматриваются три понятия ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением, проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом. По мнению Э. Берча, английская политическая культура в качестве главной добродетели выдвигает второй тип ответственности, когда правительство идет даже на потерю популярности ради осуществления того курса, который кажется ему наиболее целесообразным. Э. Берч полагает, что английская государственная система предоставляет возможность влиять на общественное мнение: правительство может и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознала мотивы, движущие правительственной деятельностью27.
Ответственность членов правительства перед парламентом выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу. Однако эффективность парламентского контроля за деятельностью правительства постоянно снижается: у “заднескамеечников” нет ни времени, ни достаточных знаний, чтобы вникать в сложные проблемы государственного управления. Что касается групп интересов, то они предпочитают проталкивать свои решения помимо парламента, поэтому многие государственные и военные проблемы содержатся в значительной степени в тайне28.
Э. Берч весьма настороженно относится к тому, что характер принятия государственных решений модифицировался в результате реформ 1966—1975 гг. и допускает определенную степень взаимопроникновения между миром государственной политики, ее официальными представителями и университетами, предпринимателями и работающими по найму. Среди факторов, влияющих на принятие государственных решений, он отмечает позицию премьер-министра, “первого среди равных” в кабинете, деятельность членов кабинета, давление профсоюзов и организации промышленников, рядовых членов парламента и средств массовой информации, которые по традиции считаются выразителями общественного мнения. Известно, что в последние десятилетия ряд важных решений (например о вступления в ЕЭС) были приняты без предварительного обсуждения в ходе парламентских выборов, и инициативы их выдвижения принадлежит целиком правительству, стоящему у власти.
Э. Берч указал также на изменение понятия “первичной ответственности правительства” в современной Великобритании. В начале столетия под ней подразумевалась ответственность правительства перед Короной, которая воплощает единство и преемственность национальной жизни. Сегодня под ней понимают ответственность правительства перед народом29.
В последние десятилетия в трудах ученых социологического направления центральной стала проблема стабильности государственных институтов. Большинство английских политологов ищут причину их стабильности в политической культуре страны. Основой анализа служит понятие консенсуса как демократической процедуры.
По мнению Дж. Баджа, степень консенсуса зависит от уровня политической культуры и активности. Выборные лица и государственные чиновники единодушны во мнении, что существующие государственные институты “чувствительны” к запросам рядовых граждан, что эти институты пользуются поддержкой последних, и что их сохранение важнее любых разногласий между политическими силами.
Политически пассивные лица, напротив, не видят демократичности государственных институтов и не считают, что они пользуются общей поддержкой. Хотя апатичная масса и проявляет согласие относительно ценности наиболее общих демократических норм в государстве, но степень консенсуса резко снижается, когда речь заходит об их реальном применении30.
Однако наличие прямой зависимости между степенью консенсуса по проблемам стабильности государственных институтов и уровнем политической культуры и активности вызывают сомнения. Тот же И. Бадж, исследуя вместе с Дж. Брэндом, М. Марголисом и Э. Смитом политические круги Глазго, обнаружил, что у членов городского совета “продемократические симпатии” были гораздо слабее, чем у партийных функционеров31.
Интересные размышления о влиянии культурных факторов на формы лидерства в государственных структурах Великобритании можно найти в работе Д. Кэвэнея. Автор полагает, что формы, лидерства, которые возникли в стране, не соотносимы с понятием харизматического лидерства, выдвинутого М. Вебером. Реализация личных способностей лидера в Великобритании целиком зависит от традиционных институтов, вне которых путь “наверх” в британской политической системе невозможен. Так, премьер-министр в глазах избирателей обладает авторитетом не столько из-за своего поста или человеческих достоинств, сколько благодаря своей принадлежности к одной из традиционных партий. Руководителем страны может стать только тот, кто прошел весь курс политической социализации: от рядового члена парламента до лидера фракции. Это предполагает подчинение традиционным правилам игры32. Только в период мировых войн пост премьера мог занять аутсайдер: новатор, обладающий незаурядными личными качествами (Черчилль)33.
Экономическое направление в английской школе административно-государственного управления начало набирать силу после второй мировой войны. В отличие от социологов, делавших ставку на изучение влияния культурных традиций и системы ценностей, экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей. Известный английский политолог Б. Барри разработал концепцию “экономического типа” государственной власти, осуществляемой путем угроз и обещаний. Властные отношения в обществе Б. Барри рассматривает в понятиях выигрышей и потерь. Он полагает, что властные отношения имеют место только тогда, когда одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, располагая возможностями добиваться повиновения последней ценой минимальных убытков34. Для измерения повиновения Б. Барри предлагает следующий критерий: повиновение А власти Б тем больше, чем больше расхождения между ними в данном вопросе35. При этом А повинуется Б в том случае, если для него стоимость уступчивости меньше стоимости возможных потерь в случае санкции со стороны Б. Вероятность применения санкции зависит от того, насколько затраты на их использование для Б перекрываются размером выигрыша в случае повиновения А36.
Сам исследователь считает, что хотя его модель и объясняет некоторые аспекты процесса осуществления властных отношений в государстве, она весьма ограниченна. В частности, эта модель не принимает во внимание различий, существующих между объективным характером мотивов, угроз, обещаний и субъективностью их восприятия37.
Видный английский философ М. Оукшотт, возглавлявший в 50—60-е годы кафедру политической науки Лондонской школы экономики, разработал две концепции административно-государственного управления: целевую и гражданскую. По мнению М. Оукшотта, эти типы административно-государственного управления в чистом виде не встречаются нигде, поскольку представляют собой идеальные теоретические конструкции. Но можно сказать, что европейские народы проделали путь от “бессознательной солидарности целевого объединения” в рамках государства в эпоху позднего средневековья к сознательной гражданской ассоциации наших дней. Однако и сегодня этот процесс не завершен: в одних государствах (западных демократиях) идеал “гражданской ассоциации” осуществлен в большей степени, в других — в меньшей. Но и в западных демократиях возможны эксцессы возвращения к режиму целевого государственного управления38.
М. Оукшотт предлагает следующую характеристику целевого государственного управления. Граждане в таком государстве рассматриваются как работники предприятия, существующего для достижения определенных целей (благосостояния, уровня производства, культурного единства и т.д.). Формальное равенство отсутствует — ценность человека определяется его вкладом в “общее дело”, что означает подчинение индивидуальности корпоратизму. Законодательство носит административный, регулирующий, прикладной характер. Понятие справедливости сужается до принципа справедливости распределения, цель которого — подчинить требования равенства задачам эффективности системы административно-государственного управления.
Напротив, гражданская ассоциация объединяет своих членов, не связывая их общностью целей. Это не значит, что они действуют бесцельно: просто государственное управление не ставит своей задачей поощрять какой-либо вид целенаправленной деятельности. Совокупность соблюдаемых гражданами норм поведения гарантирует сохранность их прав и свобод. Таким образом, подчеркивает М. Оукшотт, “управление становится особой ограниченной сферой деятельности по обеспечению и поддержанию общих норм поведения, которые рассматриваются не как предписания, навязывающие основные виды, деятельности, а как средства, предоставляющие людям возможность заниматься по своему усмотрению любой деятельностью”39. Однако этот “идеальный” тип административно-государственного управления не достигнут еще нигде — европейские народы только движутся в данном направлении.
В последнее время в английской школе “public administration” появились новые подходы и направления. Наибольшим влиянием среди них пользуется система “мягкого мышления”. Во главе этого направления стоит Питер Чекланд, руководитель исследовательской программы, осуществляемой Ланкастерским университетом. Система “мягкого мышления” появилась как следствие неудачной попытки применения инженерной методологии (жесткого подхода) к разрешению слабоструктурированных проблемных управленческих ситуаций. Система “жесткого мышления” исходила из предпосылки имманентной системности реального мира (и сферы управления) и видела проблему в поиске оптимальных путей движения к известным или заданным целям. Система “мягкого мышления” перенесла признак системности с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы посредством исследования различных взглядов и позиций и обсуждения их правомерности в конкретных обстоятельствах.
По мнению П. Чекланда, единственный способ изучить целостность — посмотреть на нее с возможно большего числа точек зрения. Он сознательно уходит от традиционной парадигмы оптимизации существующих процессов, основанной на попытке идентификации и анализа систем в реальном мире. Свой подход П. Чекланд считает скорее интерпретационным, чем функциональным.
Решение проблем в управленческой деятельности П. Чекланд рассматривает как никогда не заканчивающийся процесс познания. В каждом отдельном случае для формирования управляющего воздействия необходимо всестороннее изучение ситуации, чтобы достичь приспособления участников, вовлечь их в управленческую проблемную ситуацию, в процесс формирования будущего состояния своей организации40.
Еще одним новым направлением является организационная кибернетика. Она возникла как контрнаправление по отношению к управленческой кибернетике, отличавшейся излишней механистичностью. Философско-социологической парадигмой организационной кибернетики выступает структурализм. Структурализм исходит из наличия некоторой модели каузальных процессов, происходящих на глубоких структурных уровнях систем. Эти процессы продуцируют поддающиеся наблюдению феномены и отношения. Таким образом, структурализм пытается объяснить феномены, доступные нашим чувствам, действием скрытых, ненаблюдаемых механизмов.
С. Биэр ввел центральное понятие организационной кибернетики — балансирующая система41. По его мнению, система может быть отнесена к балансирующей в том случае, если она способна реагировать на изменения окружающей среды, даже если эти изменения не могут быть предсказаны в период создания системы. Чтобы остаться балансирующей в течение длительного времени, система должна достигнуть “необходимого разнообразия”, чтобы соответствовать сложности окружающей среды, с которой она вступила в контакт. Разнообразие представляет собой субъективную меру — меру состояний, соответствующих определенной цели — выживанию системы (продолжению ее существования). Следовательно, цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и ее внутренними функциями, а стратегия организации может быть определена как стратегия баланса. С. Биэр утверждает, что подобные системы должны обладать пятью функциями: организации, координации, контроля, сбора и обработки информации, разработки политики. Завершая характеристику английской школы административно-государственного управления, следует подчеркнуть, что в последние десятилетия она испытывает значительное влияние американских политологов. Это влияние особенно заметно в прикладных исследованиях, которым уделяется больше внимания, чем в предыдущий период.
Во Франции теория административно-государственного управления сложилась в известной мере как итог развития науки государственного (или конституционного) права. Начиная с конца XIX века в работах по конституционному праву ясно прослеживается тенденция политизации. Уже в монографии А. Эсмена “Элементы конституционного права”, вышедшей в 1895 г., не просто излагаются нормы конституционного права, но сделана попытка дать более широкую картину государственного управления в стране. Значительно расширили традиционные рамки конституционного права Л. Дюги и М. Ориу, которые сформулировали в своих работах понятие института, заложив основы институционального подхода к административно-государственному управлению42.
Однако классиком теории административно-государственного управления во Франции по праву считают Анри Файоля. Не будет преувеличением сказать, что А. Файоль является наиболее значительной фигурой, которую Европа дала науке управления в первой четверти XX века. Его “теория администрации” изложена в книге “Общее и промышленное управление”, опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
Одним из крупнейших заказов, выполненных Центром административных исследований, стало изучение организации работы почтово-телеграфного ведомства. Этой и другим проблемам реформы государственного управления, общественных учреждений и системы образования А. Файоль уделял значительное внимание в своей деятельности. Он также первым поставил проблему организованного обучения менеджменту во Франции.
А. Файоль дал классическое определение научному управлению: “Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;
- предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;
- организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения;
- распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать;
- координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;
- контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям”43.
Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из пяти предыдущих функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций, и именно поэтому им принадлежит лидирующая роль.
А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления44:
Сформулированные Файолем правила в течение нескольких десятилетий были общепринятыми, преподавались в школах по подготовке кадров, использовались практиками по организации. Идеи Файоля во многом перекликаются с теориями американских классиков менеджмента (Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда). Они составляют “золотой фонд” школы “научного менеджмента” с ее преимущественно механистическим взглядом на место человека в управлении.
Французская школа административно-государственного управления обладает рядом специфических черт, отличающих ее от других национальных школ — американской, английской и немецкой. На первых двух этапах эволюции теории административно-государственного управления особенно развитой во Франции была теория институтов. М. Прело подчеркивал: “Институты составляют самую надежную часть политической науки”45. М. Дюверже справедливо указывает, что концепция института привела к расширению рамок исследования и изменению самого его характера. “Отныне, — пишет он, — стали изучать не только те государственные институты, которые регламентируются правом, но главным образом те институты, которые полностью или частично им игнорируются, существуют помимо права, например общественное мнение, группы давления, пресса и т.д.”46.
Институциональный подход к изучению административно-государственного управления позволил французским политологам достаточно успешно преодолеть формализм традиционной науки конституционного права. Французские авторы с самого начала не ограничивались изучением юридических норм, призванных регулировать функционирование политических институтов, они исследовали также, как эти нормы фактически реализуются. Одновременно привлекался иной, не юридический материал, в частности неправовые социальные нормы.
Несмотря на широкое признание теории институтов, в рамках французской школы административно-государственного управления достаточно долго продолжалась дискуссия по вопросу о содержании понятия “институт”. Здесь довольно резко противостояли позиции М. Прело и М. Дюверже.
М. Прело различает “институты-организмы” и “институты-вещи”. По его мнению, институт-организм — это “человеческий коллектив, объединенный идеологией или общей потребностью и подчиненный авторитету и фиксированным правилам”47. Что же касается института-вещи, то он представляет собой “не человеческий коллектив, юридически унифицированный и структурированный, но простую систему норм права”48.
Институциональная связь, утверждает политолог, может быть основана на общей идее. Однако чаще основой этой связи является потребность. Последняя не может быть удовлетворена за счет индивидуальных ресурсов, во всяком случае может быть лучше удовлетворена коллективным предприятием. Идея или потребность в своем постоянстве придают институту свойства, отличающие его от простого центра переплетения интересов. Институциональная связь порождает у лиц, образовавших институт, чувство исключительности или даже враждебности к посторонним. Заключая это рассуждение, М. Прело делает вывод, что образуется либо ясно выраженная, либо скрытая воля института, осуществляемая его органами. В силу наличия такой воли институт существует не только в сознании его членов, перед посторонними он приобретает черты личности. Институт может вступать в фактические и правовые отношения. Его связи с другими институтами могут быть также институционализированы49.
Аналогичных взглядов на институты придерживались Ж. Бюрдо, Ж. Ведель, А. Ориу и другие политологи. Именно в таком виде теория институтов получила широкое распространение до начала 70-х годов. Особенность институционализма заключалась в том, что, отвергая юридические “крайности” нормативизма и тем самым допуская использование политических понятий, он в то же время стремился дать юридическую трактовку вопросов государственного управления.
В начале 70-х годов М. Дюверже выработал новое понятие института. Сложившееся под влиянием идей структурализма, оно как по своему характеру, так и по объему существенно отличается от традиционного понятия института. Согласно Дюверже, “институты есть известные модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Они отличаются от отношений, возникающих вне рамок институциональных моделей; последние случайны, эфемерны, шатки”50. Он вычленяет два элемента в понятии института: структуру и убеждения, коллективные представления.
Французский политолог различает также два типа институтов. Одни — простая система отношений, скопированная со структуры модели. Другие имеют дополнительно техническую и материальную организацию: юридические тексты, помещения, мебель, машины, эмблемы, персонал, административную иерархию. Таковы парламент, министерства, профсоюзы, ассоциации. М. Дюверже решительно выступает против тех, кто рассматривает в качестве институтов только последние. “В действительности, — утверждает он, — технические и материальные элементы, которые отличают “организации” от простых “систем отношений”, вторичны по отношению к структурным моделям”51. Организация выступает у Дюверже главным образом как внешность института, не всегда соответствующая его глубинной реальности. “Более операционально и более соответствует фактам, — заключает свои рассуждения политолог, — ставить на первый план единство понятия института в широком смысле, противопоставляя его простым случайным отношениям, не копируемым со структурной модели”52. Подобная трактовка понятия института приводит к его заметному расширению. Так, М. Дюверже рассматривает в качестве институтов статус личности, ее социальные роли, социальные группы. Все эти явления оставались прежде за рамками традиционной теории институтов.
Анализируя второй элемент института — коллективные представления, убеждения, верования, М. Дюверже отмечает, что не имеет значения, соответствуют эти представления реальности или они иллюзорны; существенно то согласие, которое они привносят в социальную группу. “Все институты, — считает политолог, — есть одновременно структурная модель и совокупность коллективных представлений, имеющих большую или меньшую связь с ценностями. Таким образом, все институты более или менее соотносятся с “системой ценностей”69.
На основе теории институтов во французской школе административно-государственного управления была сформулирована институциональная концепция государства, которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица, разработанной в рамках конституционного права. Государство стало рассматриваться как институционализированная власть, в широком смысле слова — институт как таковой, в котором воплощается власть.
Несомненно, институциональная концепция государства является более гибкой по сравнению с юридической. Государство — юридическое лицо — это единство, выражающее лишь факт организованного существования большого числа людей на одной территории и наличие единой власти, представленной органами государства. Институционализм идет дальше: он выдвигает на первый план “общее дело”, задачу, цель, которым служит государство. Тут речь идет об активном сосуществовании, о наличии якобы общих задач, причем постоянных, которые цементируют всех членов общества в единое государство.
Институционализация власти означает, что власть перемещается от правящих к институту, который отныне становится ее единственным обладателем. Конечно, правящие как таковые не исчезают, но существенно изменяется их место в государственном управлении. Если раньше они осуществляли власть как собственную прерогативу, то теперь они лишь агенты высшей власти. Прекращение личной власти означает, что действия властвующих поставлены в правовые рамки. Фактически власть превращается в правовую. Тем самым институциональная концепция государства является важным шагом в развитии современной теории государства.
В целом теория административно-государственного управления во Франции развивалась от абстрактных теоретических разработок к выработке конкретных рекомендаций по развитию государственного администрирования в стране54. М. Дюверже подчеркивает в своей книге “Шах королю”, что теоретические концепции политологов должны быть полезны президенту, премьер-министру, государственным и политическим деятелям, в противном случае они теряют всякий смысл.
Близость общественных наук к политическим и государственным запросам — достаточно типична для Франции. Еще со времен Вольтера и Монтескье наука активно влияла на развитие французской государственности. Причем выработка теоретических концепций не была и не является монополией ученых-политологов, социологов, юристов или историков. Напротив, в роли теоретиков выступали и выступают общественные и политические деятели, публицисты и литераторы.
Одной из важнейших проблем теории административно-государственного управления во Франции является проблема поиска оптимальной системы взаимосвязи между государственным аппаратом и гражданами. Это не случайно, поскольку, по мнению многих ученых и государственных деятелей страны, отсутствие такой взаимосвязи болезненно ощущается на всех уровнях развития французского общества. В своей книге “Правительство Франции” видный политолог и публицист П. Авриль замечает: “Необходимо, наконец, чтобы какая-то государственная организация обеспечивала на национальном уровне связь между властью и гражданами, до сих пор эта проблема не решена”55. Подобное заявление как нельзя лучше характеризует атмосферу поиска выходов из кризисной ситуации.
Рассредоточение государственной власти между различными уровнями, будь то коммуны или департаменты, заинтересованные министерства или профсоюзы, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов Пятой республики — таковы в обобщенном виде рекомендации большинства французских ученых в ответ на запрос стоящих у власти государственных деятелей. “Вмешательство центральной власти в деятельность местных органов, вплоть до мельчайших деталей, раздражает французов и удивляет иностранцев”, — пишет П. Авриль, отмечая изолированность бюрократических органов, находящихся на верхней ступени иерархии власти. Нельзя забывать, что современная французская администрация покоится на остатках администрации старого режима, который пал из-за отказа провести реформы56.
Поиском путей преодоления кризиса государственной власти отмечены работы многих французских политологов. Ф. Гогель и А. Гроссье в своей книге “Политика во Франции” подчеркивают антигосударственность французов, отмечают глубокое недоверие к государству, невольное стремление его ослабить. Однако оба автора убеждены, что “французы готовы отдать Родине то, в чем они традиционно отказывают государству”. В этом отношении, утверждают французы, у Франции много общего с Россией, в отличие от Англии и Германии87.
Ф. Гогель и А. Гроссье убеждены, что именно факторы субъективного порядка особенно дестабилизируют государственные институты во Франции. Авторы предупреждают о возможном возврате к временам Третьей республики, когда задачей глав правительств было не управление делами страны, а стремление удержаться у власти. “Нет ничего удивительного в том, что все большую роль в деле управления общественными делами начинает играть администрация, в то время как министры вместо того, чтобы задавать основные направления деятельности подчиненных им служб, выступают в качестве посредников или послов бюрократии перед парламентом и общественным мнением”56.
Количество исследований, посвященных феномену государственной власти и ее носителям: президенту, правительству, бюрократии, — заметно увеличилось в 70-е годы после заключения Совместной правительственной программы левых партий, когда вопрос о власти приобрел первостепенное значение. Одним из французских вариантов реформистской теории “участия” была концепция нового общественного договора, выдвинутая влиятельным политическим деятелем, председателем Национального собрания Э. Фором. Он оживил идею “общественного договора” Ж.-Ж. Руссо, предлагая всем социальным и политическим силам Франции объединиться для стабилизации государственной власти и процветания экономики.
Концепция Э. Фора достаточно радикальная. Сам автор ставил ее в один ряд с социалистическими учениями: “В действительности речь идет о социализме через участие”59. Э. Фор предлагал значительно расширить полномочия местных органов власти, особенно на уровне муниципалитетов и коммун, шире привлекать трудящихся для управления государственными делами. В 1970 г. был создан “Исследовательский комитет нового общественного договора”, проводивший пропаганду “социализма через участие”. Однако широкой поддержки эта концепция не получила и вскоре была забыта.
Еще одна радикальная теория административно-государственного управления нового типа была разработана М. Понятовским. В своей книге “Выбор надежды” он пишет о том, что человечество скоро вступит в новую эпоху — эпоху научной цивилизации. Поэтому необходимо, чтобы “политический аппарат современных государств выработал методы и институты, способные разрешить проблему будущего”, а не довольствовался готовыми рецептами, заимствованными из прошлого60.
В обширной главе “Природа власти” М. Понятовский пытается доказать, что научно-техническая революция способна оказать огромное влияние на политику и государственное управление: “Власть, которая покоилась традиционно на праве наследования или выборности, связана в научном обществе со знанием, которое потенциально является всеобщим и обобщенным”. Отсюда вытекает постоянное оспаривание иерархии, поскольку ее власть основывается на непостоянном, непрочном и непременно обновляемом знании”61.
Автор не оспаривает, однако, необходимость организации управления в государстве по иерархическому принципу: “Иерархия необходима для обеспечения новыми средствами позитивной свободы индивидов и развития их личной деятельности. Это имеет смысл на всех уровнях: государство, местные органы, ассоциации и т.д. Участие граждан в управлении на всех уровнях иерархии обеспечит этому обществу стабильность и благополучие”. По мнению М. Понятовского, государство должно уступить часть своих прерогатив компетентным органам или организациям. Например, вопросы энергетики или транспорта могут регулироваться палатой (советом), состоящей частично из избираемых представителей, частично из лиц, назначенных государством. Этой палате автор предлагает придать статус третьей палаты парламента. М. Понятовский полагает также, что большое число решений, принимаемых сейчас центральной властью, могло бы быть принято на уровне департаментов.
Автор весьма критически оценивает деятельность современной французской администрации: “Она постоянно имеет тенденцию подменять собой государство, тогда как на самом деле она должна служить ему, т.е. гражданам”. Поэтому М. Понятовский предлагает четко разделить руководство общественными дулами на три уровня: политика (что делать и почему), исполнение (как делать и при помощи чего), администрирование (подсобные средства)62.
Как видим, администрации автор отводит самую скромную роль в современном государственном управлении. Этот утопический проект весьма далек от реальности, поскольку на самом деле роль администрации в государственном управлении имеет тенденцию к возрастанию. Вызывает большие сомнения и предложение относительно увеличения числа палат в парламенте: если каждая отрасль управления будет представлена специальной палатой в парламенте, то в какой гигантский конгломерат превратится этот орган власти?
Гораздо более реалистично выглядит концепция известного французского философа Алэна. В своей работе “Элементы доктрины радикалов” он дает анализ системы административно-государственного управления во Франции. Алэн подчеркивает, что в современном государстве подлинной властью располагают не политические деятели, а высокопоставленные чиновники из аппарата управления. Начальники главных управлений Министерства финансов, члены Высшего совета обороны и послы — вот подлинно власть имущие во Франции.
Алэн высоко оценивает компетентность французских бюрократов. Конкурс на государственную службу требует высокой степени подготовки, комиссия отбирает наилучших. Но воздав должное знаниям администраторов, далее Алэн рисует картину без всякого снисхождения. Он констатирует, что вопреки видимости бюрократы образуют единую группу, закрытое общество. Объединяющая их солидарность направлена на сохранение приобретенного положения и привилегии. К этому добавляется и то обстоятельство, что среда, характер выполняемой работы, круг людей, с которыми происходит общение, постепенно развивают в государственных служащих ряд характерных качеств: крайнюю осторожность, склонность к секретности, скептицизм, язвительность, расположенность к интригам, презрительное отношение к людям.
Алэн, как и многие другие ученые, клеймит аппарат за косность, неэффективность и разбазаривание средств. Он обрушивается на начальников, которые подписывают не глядя, на контролеров, которые не осуществляют никакого контроля. Все это дорого обходится налогоплательщикам, интересы которых Алэн решительно защищает. С возмущением философ пишет о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу. Перерасходы ассигнований, плохо разработанные государственные программы, упущения, невыполнение работы в срок — это все тщательно скрывается от посторонних глаз.
Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы.
Какой выход предлагает Алэн? Он не проповедует анархии и неповиновения публичной власти. По его убеждению, гражданин должен признавать, что власть — это необходимость, и подчиняться ей. Однако философ против пассивного отношения к власти: граждане должны делать все от них зависящее, чтобы сдерживать деспотизм аппарата управления. С этой целью непосредственно или через своих избранников они должны осуществлять всесторонний контроль за бюрократией.
По мнению Алэна, голосование на выборах — это скорее не избрание законодателей, а делегирование в государственный аппарат “контролеров”, способных выполнять требования и пожелания избирателей, подвергать тщательной проверке все акты органов управления. Алэн считает, что цензорами могут быть также министры. Философ утверждает, что современный министр не должен быть специалистом в соответствующей области управления: главное, чтобы у него было постоянное желание эффективно противодействовать превышениям власти бюрократией. В свою очередь, контроль за министрами Алэн предлагает возложить на парламентариев и в особенности на докладчиков парламентской бюджетной комиссии по определенным группам министерств и ведомств. По его мнению, парламентарии должны также надзирать за действиями местных органов власти. Особое значение Алэн придает письменным запросам: письмо депутата свидетельствует о его прямой заинтересованности; с ним для чиновников связана определенная опасность — письмо поднимает на него все бюро, оно требует ответа63.
Таким образом, единственным эффективным средством против злоупотребления властью бюрократией Алэн считает создание эффективной системы контроля со стороны избирателей, парламента, министров.
Среди бихевиоральной концепции административно-государственного управления следует отметить работу Мишеля Крозье “Феномен бюрократии: исследование бюрократических тенденций в современных системах организации и их связи с социальной культурной системой во Франции”. М. Крозье рассматривает закономерности функционирования организации как проекции психологических закономерностей. Структуру организации он интерпретирует как сеть межличностных отношений, а функциональные зависимости между ее членами — как нечто производное от системы их взаимной психологической настроенности.
Стремление служащих к обеспечению безопасности представляется М. Крозье до такой степени важным, что он усматривает в нем один из основных элементов бюрократической системы. По его мнению, люди вообще тяготеют к бюрократическим организациям, поскольку именно здесь они находят весьма благоприятное сочетание независимости и безопасности. Нормы и правила обеспечивают людям защиту, и бюрократическая система в целом может рассматриваться как защитная структура, которая необходима индивиду вследствие его уязвимости перед социальными проблемами.
Помимо стремления к безопасности М. Крозье называет еще ряд мотивов, обусловливающих поведение служащих в системе управления. По его мнению, каждый чиновник стремится расширить круг своих полномочий, не превышая определенный уровень интенсивности труда. Эмпирические исследования, проведенные М. Крозье, показали, что на первом месте у государственных служащих не увеличение окладов и премии, а стремление уменьшить нагрузку за счет увеличения численности персонала. Еще одним важным мотивом для служащих выступает желание трудиться в хороших условиях (помещение, оборудование) и потребность в благоприятном психологическом климате на работе64. М. Крозье считает принципиально важным учет всех перечисленных выше мотиваций, поскольку именно они побуждают служащих к действию, а значит, приводят в движение всю систему административно-государственного управления.
Анализ французской школы государственного администрирования был бы неполным без упоминания книги бывшего президента Франции Жискара д'Эстена “Французская демократия”. Он предлагает собственную концепцию “социального государства”, подчеркивая, что современное общество “должно обеспечивать всем своим членам конкретную возможность достичь минимального достатка, своего рода социального достатка”65. Делая ставку на индивидуализм, частную инициативу, неприкосновенность частной собственности и плюрализм в политической жизни, Жискар д'Эстэн считает их основным залогом успеха государственного и общественного развития. В главе “Организация власти во французской демократии” он излагает основные принципы государственного управления: “Плюрализм власти в государстве гарантирует свободу, свобода не должна быть анархией, так же как рассредоточение власти не должно вести к бессилию власти. Прогресс демократии не должен выливаться в беспорядок, а напротив, в высшую форму равновесия: равновесие порядка в условиях свободы и ответственности”06.
Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия отражают глубокое беспокойство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрицательные последствия для страны, политическая нестабильность — таковы факторы, которые объясняют, почему политические лидеры ищут новые теоретические концепции67. ...
Наиболее влиятельной среди европейских школ административно-государственного управления является немецкая. Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии. Известный политолог К. Ленк пишет, что в силу прочности государственных традиций в Германии до сих пор продолжает существовать концепция, согласно которой политическая наука — это государствоведение, дополненное анализом динамики государственных институтов. Он ссылается на работы В. Вебера, Э. Форстхоффа68.
С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности. При этом философский и социологический аспекты рассматривались как модусы государственности. Большая часть западногерманских политологов в духе классических традиций видит в государственном администрировании воплощение “трансцендентального разума”, “вечных” ценностей и сферу реализации свободы. Это в наиболее яркой форме иллюстрируют концепции Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
По мнению Куна, основой, на которой должен строиться предмет теории административно-государственного управления, и тем, из чего он черпает свою экзистенцию, является человеческая природа, в силу чего рассмотрение государственного администрирования должно носить философский характер: “Государство живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу”69.
Философско-антропологический подход к государственному администрированию свойствен также А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право являются “фундаментальными антропологическими институтами”. Стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, пронизывающее, по мнению Гелена, все человеческое бытие, становится основой административно-государственного управления. Административные институты сложились в процессе человеческого общежития “путем стабилизации порядка и правил”. Они являются не отражением экономической и социально-политической структуры общества, а “некоей системой, рационально-организованно закрепляющей исторически сложившиеся отношения между людьми”70. В концепции А. Гелена современные структуры административно-государственного управления предстают как социально индифферентные, как некий “нейтральный” административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве “руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников”. Аналогичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты “как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправдания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эмансипации”71.
Таким образом, административно-государственное управление у Гелена и Ионаса превращается в самодовлеющую силу, “с особыми закономерностями развития его институционалъности”72. И хотя Гелен отмечает в своей концепции факт использования административно-государственного управления в качестве инструмента для достижения целей политическими силами, все равно в целом оно в его версии носит универсальный характер. Особое внимание он обращает на то, что порядок государственного администрирования “снимает” напряжение, возникающее в самом человеке: “Мы являемся свидетелями того, что административно-государственные учреждения общества, законы, а также существующие формы их взаимодействия, наличествующие в качестве социально-политических структур, являются внешними опорами человека”. Именно институты “освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными”73.
Такая трактовка административно-государственного управления таит в себе угрозу манипулирования сознанием и поведением людей. Гелен вполне осознает присутствие этой опасности: “Современный человек становится полностью управляемым”, — подчеркивает он. Однако Гелен полагает, что эта управляемость не носит характера репрессивной манипулятивности. Интересно, что угрозу “новой” очень глубокой несвободы Гелен видит не со стороны административно-государственных институтов, а со стороны “хаотической субъективности”, возникающей за счет ослабления институтов. По существу, позиция Гелена сводится к требованию “сильного” государственного администрирования, выдвигаемого консервативными академическими и политическими кругами Германии.
Идеи “нового Левиафана” развиваются политологами Германии не только в философско-антропологическом, но и в социологическом аспектах. Наиболее типичной для социологического подхода к административно-государственному управлению является концепция В. Вебера. Он полагает, что системе административно-государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. В. Вебер пишет: “Количественное увеличение государственного аппарата и расширение его социальных функций может сослужить плохую службу. Требовать механического роста государства — значит еще больше ухудшать положение”74.
Элитарный характер административно-государственного управления в странах Западной Европы В. Вебер считает выражением “сущности современной массовой демократии”. По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом, общественным мнением. Однако именно в этом и заключается, основная сложность: “демократической легитимации” преграждает дорогу “антидемократическая сущность бюрократии”75.
Следует особо остановиться на концепции административно-государственного управления Людвига Эрхарда, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Этот крупный ученый и политический деятель последовательно сочетал научно-исследовательскую работу в ведущих научных центрах с организацией государственной службы в стране. Концепция Эрхарда связана с повышением социальной роли государственного администрирования. Он стремился преодолеть консервативную социальную структуру посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий. Все это предусматривало усиление мер по государственному регулированию экономики. Государственным законом был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития Германии. В соответствии с законом Совет экспертов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необходимые исходные положения для принятия правительством политических решений.
Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещений набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок. Так возникла концепция сформированного общества, провозглашавшая подчинение всех групп населения общему благу, усиление роли правительства, примирение всех классов с существующим социальным строем, утверждение “плюралистического общества союзов”, построенного на добровольных совместных действиях всех социальных групп общества. Новая концепция закрепляла определяющую роль административно-государственного управления в развитии общества. Государство и его институты провозглашались стражем общего блага. В таком государстве все должности на государственной службе должны занимать специалисты по общим интересам, которые определяют политику страны. В этом, по Л. Эрхарду, состоит сущность новой техники государственного управления.
Оценивая концепции Л. Эрхарда, профессор К.И. Варламов справедливо подчеркивает, что социально-институциональный подход к государству открывает новые плодотворные возможности для понимания смысла, функции и структуры государственной службы76. С этим трудно не согласиться. Государственные чиновники должны хорошо знать интересы всех социальных групп. Сам принцип подбора на государственную службу специалистов профессионалов должен прежде всего основываться на понимании социальных интересов государственными чиновниками. Собственно в этом и заключается основа подхода к государству как социальному, а не правовому институту.
Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Он критикует ведущего “функционалиста” Запада Т. Парсонса за то, что в его системной теории понятие структуры подчинено понятию функции. Иными словами, любая, пусть самая нелепая, структура государственного администрирования в сущности выполняет у Парсонса свою функцию. По мнению Лумана, позиция Парсонса несмотря на кажущуюся рациональность в высшей степени спекулятивна. Всякое действие, по Парсонсу, должно рассматриваться как выполнение какой-либо гипотетической, непознанной функции. Эта позиция фактически делает невозможной какую-либо морально-политическую оценку структуры административно-государственного управления. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при этом не рассматривает в качестве чего-либо всеобъемлющего и законченного. Анализ функции государственного администрирования Луман предлагает осуществлять с помощью специфического упрощения реальности. По его мнению, только на определенном уровне абстракции становится возможным “функционально” анализировать и сравнивать все управленческие структуры и процессы.
Интересный подход к государственному администрированию в рамках своей теории социального развития предлагает ведущий политолог Германии Р. Дарендорф. Анализируя социальную действительность в развитых странах Западной Европы, Дарендорф утверждает, что распределение власти в современном обществе стало достаточно аморфным. Сегодня равновесие конкурирующих групп интересов заменило политическое насилие, осуществляемое в недалеком прошлом каким-либо господствующим классом. Бюрократия, по мнению Дарендорфа, является одной из наиболее влиятельных групп интересов. Будучи “последним” и действительным носителем власти во всех организациях общества, включая государство, бюрократия не имеет какой-либо социальной программы. Цели, во имя которых бюрократия отправляет свою власть, не являются ее целями и не рождаются в недрах ее иерархии. Бюрократия не может оказывать влияние на принятие и осуществление политических решений, она может им сопротивляться, но не может принимать их самостоятельно. Однако в современном государстве никто не в состоянии править, минуя бюрократию, и тем более против ее воли. Одновременно с этим бюрократия не может править, не имея “мозгового треста”. В качестве господствующего класса она является “резервной армией власти” или “армией без командующего”. По мнению Дарендорфа, когда отсутствуют группы, способные осуществлять политическое господство, а вместо них доминирует безликая бюрократия, для существующей политической системы возникает чрезвычайно большая опасность утраты легитимности. Появляется реальная возможность для групп радикальных реформаторов захватить политическую власть. Нередко такая группа и в теории и на практике тоталитарна77.
В теории административно-государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования и “канализирования” конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание. Дарендорф считает, что современный социальный конфликт утратил “абсолютный” характер, стал более “подвижным” и “мягким”, превратился в “прирученную” движущую силу изменений. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновременно процессы расширения и обеспечения прав людей, таким образом увеличивая их жизненные шансы. В системе административно-государственного управления используются методы и методики профилактики конфликтных ситуаций, “формализации” Этапов протекания конфликта, “управления” конфликтными процессами. Таковы в целом основные достижения немецкой школы государственного администрирования.
1 Dreyzek
J. The Progress of Political Science // Journal of Politics. 1986. Vol. 48. №
2. P. 301.
2 Gunnell
J. Philosophy and Political Theory. N.Y., 1987. P. 208—215.
3 Meehan
E. The Theory and Method of Political Analysis. N.Y., 1981. P. 178.
4 Lane R.
The Doctrine of Politics and Ideology in a Knowledgeable Society//American
Sociological Review. 1986. Vol. 31. № 5. P. 661.
5 Metcalf
H.C., Urwick L., eds. Dynamic Administration. N.Y.: Harper and Row, 1941.
6 Дизель П.М., Раньян У.М. Поведение
человека в организации: Пер. с англ. М., 1993. С.
27—29.
7 Easton
D. Behaviouralism // Contemporary Political Analysis. N.Y.; L., 1967. P. 12.
8 Ibid.
P.24—25.
9 Truman
D. The Governmental Progress. Poltitcal Interests and Public Opinion. N.Y.:
Knopf, 1974. P. 24.
10 Easton
D. Op. cit. P. 26 —27.
11
McGregor D. From Human Side of Enterprise. McGraw-Hill Book Company, 1960. P.
33—34.
12 Ibid. P.35.
13 Цит. по: Киллен К. Вопросы управления. М.: Экономика, 1981.С.93.
14 Там же. С. 94.
15 Falco
M. Truth and Meaning in Political Science // An Introduction to Political
Inquiry. Columbus (Ohio), 1973. P. 97.
16 Easton
D. The Political System: an Inquiry into the State of Political Science. N.Y.:
Knopf, 1974. P. 325—327.
17 Singer
D., Knorr H., Rosenau J. (eds.). Contending Approaches to International
Science. Princeton, 1969. P. 64—65.
18 Parsons T. Essays in Sociological Theory. N.Y.; L., 1965. P. 11—32.
19 Ibid.
20 Тарасова Н.Н. От приказа к мотивации: новые принципы управления в США // Полис. 1993. № 2. С. 183—184.
21 Исаенко А.Н. Концепция и практика
организационного развития. М.:Наука, 1986. С. 96.; Diesel P., Runyan W. Human Behaviour in the Organization. Harvard
Univ. Press, 1993.
22 Barry
B. Power: an Economic Analysis // Power and Political Theory. Some European
Perspectives/Ed.by B.Barry. L., 1976. P. 6—7.
23 Wallas
G. Human Nature in Politics. L.: Constable, 1948. P. 154—159.
24 Bertin J.
Four Essays an Liberty. L.: Oxford Univ. Press, 1989. P. 119.
25 Rose R.
Governing Without Consensus. In Irish Perspective. L: Faber, 1971. P. 28—29.
26 Rees W.
The Theory of sovereignty Restated // Philosophy, Politics and Society. L.:
Oxford Univ. Press, 1986. P. 61—62.
27 Birch
A. Representative and Responsible Government. An Essay on the British
Constitution. L.: Unwin, 1984. P. 20.
28 Ibid.
P. 151—152.
29 Ibid.
P. 165.
30 Budge
J. Agreement and the Stability of Democracy. Chicago, 1970. P. 175—176.
31
Political Satisfication and Democracy /J. Budge, J. Brand, M. Margolis, A.
Smith. L.: Basingstoke Macmillan, 1972. P. 247.
32
Kavanagh D. Crisis, Charisma and British Political Leadership: Winston
Churchill as the Outside. L.: Beverly Hills, 1974. P. 26—29.
33 Ibid.
P. 10.
34 Barry
B. Power: an Economic analysis // Powerand Political Theory. Some European
perspectives. L., 1976. P. 96.
35 Ibid.
P. 72.
36 Ibid.
P. 88.
37 Ibid.
P. 88—100.
38
Oakshott M. An Misunderstanding Human Contract // Political Theory. L., 1976.
Vol. 4. № 3. P. 366—367.
39
Oakshott M. Rationalism in Politics and other Essays. L., 1962. P. 184.
40
Checkland P. From Optimising to Learning: a Development of Systems. Thinking
for 1980V/J. Opt. Res. Soc. 1985. № 36. P. 757—760.
41 Beer S.
Diagnosting the System for Organizations. Chichester, 1985. P. 21—25.
42 Hauriou
M. La Theorie institution et la formation essai de vitalisme sociale // Cah.
Nouv. J. 1925. № 4. P. 10.
43 Управление — это наука и искусство /А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М.: Республика,
1992. С. 12.
44 Там же. С. 20— 41.
45 Prelot
M. La science politique. Paris, 1961.P.80.
46
Duverger M. Institutions politique et droit constitutionnel. Paris, 1970. P. 7.
47 Prelot
M. Op.cit. P. 40.
48
Ibid.P.41.
49 Ibid. P. 32—85.
50 Duverger M. Sociologie politique. Paris, 1970. P. 103.
51 Ibid.
P. 103—104.
52 Ibid.
P. 103—104.
53 Ibid.
P. 104.
54
Administration as service. The public as client. Organisation for economic
cooperation and development. Paris, 1987.
55 Avril
P. Le gouvernement de la France. Paris: Ed.Univ., 1969. P. 203.
56 Ibid.
P. 129—130.
57 Goguel
F., Grosses A. La politique en France. Paris: Colin, 1970. P. 25.
58 Ibid.
P. 37.
59 Faure
E. L'ame du Combat Pour un novueau central social. Paris: Fayard. 1970. P. 55.
60
Poniatowsky M. Les choix de 1'Espoir. Paris: Grasset, 1974. P. 29.
61 Ibid.
P. 132—133.
62 Ibid. P. 215—217.
63 Гурней Б. Введение в науку
управления: Пер. с франц. М.,
1969. С. 309— 312.
64 Там же. С. 236.
65 Giscard
1'Estaing V. Democratic francaise. Paris: Fayard, 1976. P. 83—84.
66 Ibid.
P. 113.
67 Франция. Государственная служба на
пороге XX века: новые перспективы // 12-й Международный конгресс. М., 1993. С. 6—7.
68 Lenk V. Politische Wissenschaft. Ein
Grundriss. Stuttgart, 1975. S. 17.
69 Kuhn X. Der Staat. Eine pholosophische
Darstellung. Munchen: Kosel, 1967. S. 16.
70 Gehlen A. Moral und Hypermoral.
Frankfurta.M.; Bonn, 1979. S. 95.
71 Jones F. Geschichte der Soziologie.
Reinbeckbei Hamburg, 1978. S. 155.
72 Gehlen A. Die Seel un technischen
Zeitalter. Sozialpsychologische Probleme in der industriellen Gesellschaft.
Hamburg, 1987. S. 73—74.
73 Ibid. S. 23.
74 Weber W. Spanmmgen und Krafte im Westdeutschen Verfassungssystem. Humbolt, 1970. S. 44.
75 Ibid. S. 52.
76 Варламов К.И. К вопросу о
государстве как социальном институте // Государственная служба Российской
Федерации: концепция, опыт, проблемы. М., 1993. С. 117—118.
77 Dahrendorf R. Konflikt und Freihait auf dem Wege zur Dienst-Klassengesellschaft. Munchen, 1972. S. 209.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать
в zip
