Состоявшееся 20 февраля заседание президиума Государственного совета знаменательно во многих отношениях. На примере этого заседания хорошо видна вся противоречивость и неопределенность позиции власти по самым разным проблемам – в данном случае в отношении местного самоуправления. Формально выступление Владимира Путина на этом заседании было позитивным знаком для всей муниципальной общественности. Президент впервые за всю новейшую историю России озвучил идею укрепления доходной базы местных бюджетов. Это событие вселило определенную надежду. В то же время заявление Президента заставило «напрячься» тех кремлевских функционеров, которые сейчас выступают против направления средств на местный уровень власти.

На состоявшемся 20 февраля заседании президиума Госсовета Президент Владимир Путин поставил задачу радикально улучшить ситуацию с местным самоуправлением. Сформулированные Президентом основные задачи: оздоровление местных финансов, совершенствование правовых основ местного самоуправления, прекращение произвола региональных властей и повышение престижа местного уровня власти, – прозвучали почти риторически.

Выступление Президента Российской Федерации на заседании Президиума Государственного Совета Российской Федерации

На заседании президиума Государственного совета РФ 20 февраля руководитель рабочей группы по подготовке предложений по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, бывший губернатор Тюменской области Леонид Рокецкий выступил с докладом «О задачах государственной власти Российской Федерации по обеспечению эффективности местного самоуправления».

– Главная проблема финансового обеспечения местного самоуправления состоит в том, что органы самоуправления не могут проводить самостоятельную налоговую политику. В настоящее время в управлении местных властей находятся только налоги на имущество физических лиц и рекламу. Местная власть сейчас не имеет возможности управлять ни налогом на имущество организаций, ни налогом на землю и рядом других налогов, например, налогом на вмененный доход. Что же касается земельного налога, то это тот случай, когда налог является местным по названию, но не по сути: половина поступлений от земельного налога отнимается у местных бюджетов. Кроме того, местные власти практически не оказывают никакого влияния на этот налог: они не могут устанавливать ни ставок, ни параметров оценки категорий земель. Ставки земельного налога фактически устанавливаются в законе о бюджете. Увеличение сборов от этого налога невозможно в силу его необоснованной централизации, концентрации полномочий по его управлению на федеральном уровне. Если бы эти полномочия были переданы на места, то и поступления от земельного налога увеличились. Важно не только, куда идут деньги, но и кто управляет налогом.

– У нас не решена главная проблема – создание неотчуждаемого минимума ресурсов, который принадлежит местному самоуправлению, под выполнение основного объема полномочий, закрепленного федеральным законодательством. Этот неотчуждаемый минимум можно создать, исходя из тех полномочий, которые закреплены законом «Об общих принципах организации местного самоуправления». К этому неотчуждаемому минимуму относятся все те местные налоги, о которых говорилось выше.

Почему должен существовать некий неотчуждаемый минимум? Он является свидетельством того, что я как налогоплательщик, живущий на этой территории, уверен в том, что часть уплачиваемых мною налогов идет на предоставление мне и той общине, в которой я живу, определенных услуг. Нужно быть уверенным, что определенная категория налогов в основном идет на развитие моего поселка, города, района. Если такой уверенности нет, то теряется чувство ответственности за эти деньги, в том числе не возникает желания их платить.

Многие чиновники Минфина руководствуются в этом вопросе сугубо технократическим подходом – надо сначала определить полномочия, а затем просчитать, сколько стоит выполнение этих функций и полномочий. Но этот подход означает, что жители муниципалитетов априорно лишены права иметь какие-то доходы для своих территорий от тех налогов, которые они же и платят. То есть получается, сколько им просчитают, столько и должны им оставить. Остальное – не их дело: куда идут налоги, на что, на какой уровень власти они поступают. Здесь игнорируется один из основных принципов даже не только местного самоуправления, но элементарной справедливости. Все-таки налоги платят не только для того, чтобы какой-то бухгалтер наверху просчитал, сколько нужно оставить на том или ином бюджетном уровне. Налоги платятся людьми для того, чтобы эти деньги шли на достижение некой общественной пользы. Налог потом возвращается налогоплательщику в форме общественных услуг, основной объем которых предоставляется как раз на местном уровне.

Полномочия местного самоуправления уже пять лет как закреплены законом «Об общих принципах организации местного самоуправления». Главная проблема заключается в том, что финансовое обеспечение, которое было первоначально у этих полномочий, сейчас государством ликвидировано. Безусловно, существует ряд более частных проблем. Одна из них – это проблема детализации полномочий, в какой мере компетенция небольшого муниципального образования может отличаться от компетенции большого города. Видимо, необходимо разделение типов муниципальных образований в зависимости от объема выполняемых ими полномочий и их компетенции. Но это не самая главная проблема, потому что те полномочия, которые сейчас закреплены законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», касаются и небольшого поселка, и города-миллионника, какое бы из них мы ни взяли из этого общего перечня – ЖКХ, образование или что-то еще. Поэтому принципиальной разницы между муниципалитетами с различной численностью населения в этом отношении не существует.

Доктор экономических наук

Советник аппарата Комитета ГД
по вопросам местного самоуправления

Закреплять за местным уровнем нужно те налоги, на которые могут реально влиять органы местного самоуправления и которые могут реально стимулировать увеличение налогового потенциала данной территории через определенную систему налогов и увеличение налогооблагаемой базы. Исходя из этого рабочая группа подготовила пакет законопроектов, основные положения которого сводятся к следующему:

– закрепление за местными бюджетами имущественных налогов, чего нет в настоящее время в достаточной степени;

– перевод ряда федеральных и региональных налогов в местные;

– изменение нормативов зачисления налоговых доходов в бюджеты разных уровней.

Финансовые и социальные результаты этих положений были проанализированы нами на достаточно значительной базе: были сделаны расчеты как в целом по Федерации, так и по ряду регионов. Можно сказать, что те предложения, о которых будет сказано ниже, меняют структуру консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу бюджетов нижестоящего уровня. Если в настоящее время эта структура такова: 57% – 25% – 18% (федеральный – региональные – местные бюджеты), то после реализации подготовленного пакета законопроектов эта структура меняется в сторону увеличения доходов местных бюджетов: 57% – 20% – 23%. Казалось бы, это – незначительное изменение, но в количественном выражении оно для местных бюджетов очень и очень весомо. Доходы местных бюджетов вырастут примерно на 25%, одновременно доходы региональных бюджетов снизятся на 15%, а федерального бюджета на 0,6%.

Подготовленный пакет законопроектов имеет комплексный характер. Мы исходили не только из принципа закрепления за местным уровнем власти тех налогов, на которые этот уровень власти влияет, но также использовали общепризнанные в мировой практике критерии:

– стабильность поступлений: наименее стабильные источники доходов, зависящие в большей степени от макроэкономической ситуации, чем от условий конкретных территорий, должны быть закреплены за более высоким уровнем бюджетной системы, и, соответственно, наоборот;

– экономическая эффективность: для повышения заинтересованности в собираемости налогов за каждым уровнем власти должны закрепляться те налоги на доходы, которые получены в той или иной степени благодаря усилиям этого уровня власти;

– социальная справедливость: чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высокий уровень должен поступать этот налог для дальнейшего перераспределения;

– мобильность налоговой базы: налоги, взимаемые с налоговой базы, которая имеет четкую территориальную базу и не обладает высокой мобильностью, разумнее закреплять за территориальными бюджетами;

– возможность или невозможность экспорта налогового бремени за пределы региона: финансирование бюджетных услуг должно производиться за счет тех, кто ими пользуется.

Это не умозрительные, а научно обоснованные критерии.
В чем заключаются наши предложения?

Подоходный налог. Мы предлагаем подоходный налог , или налог на доходы физических лиц (II часть Налогового Кодекса) закреплять за местными бюджетами в размере не менее 70%. Сейчас этот показатель в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления» не менее 50%, причем в среднем по субъекту Федерации, что означает другой механизм регулирования. Подоходный налог – один из самых значительных для местных бюджетов, и порой до 90% поступлений от него закрепляется за местными бюджетами.

Налог на игорный бизнес. Это, казалось бы, небольшой налог. Но, во-первых, он достаточно перспективный, и, во-вторых, существовавший ранее сбор на игорный бизнес, относился к разряду местных. Теперь же налог на игорный бизнес относится фактически к федеральным налогам: ставки устанавливаются федеральным законом и только законом субъекта Федерации возможно повышение ставок. Мы предлагаем этот налог перевести на местный уровень: поступления от него должны в полном объеме идти в местный бюджет. Это обусловлено, прежде всего, соображениями экономической эффективности.

Акцизы на спирт, водку, ликеро-водочные изделия, на остальные виды подакцизных товаров в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления» зачислялись в местные бюджеты в размере не менее 5% или 10% (в зависимости от акциза) в среднем по субъекту Федерации. В этом пакете законопроектов мы фактически отказываемся от акцизов, то есть долей регулирующих налогов, закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе. Тем более, что в законе о бюджете на этот год все поступления от акцизов передаются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации. Но при этом, конечно, вопрос об их зачислении в местные бюджеты может решаться субъектом Федерации.

Налоги на совокупный доход. Это единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности и налог на субъекты малого предпринимательства. Мы предполагаем, что этот единый налог на вмененный доход нужно перевести из разряда региональных в разряд местных налогов и изменить соответственно нормативы распределения. Не менее 50% поступлений от этого налога (конкретная ставка варьируется в зависимости от того, кто платит налог – организация или индивидуальный предприниматель) после необходимых вычетов в государственные внебюджетные фонды должно направляться в местные бюджеты. В соответствии с действующим законодательством этот налог, например в 1999 году, фактически составлял 18% – 22% – 60% (федеральный – региональный – местный уровень). Закрепление этого налога на местном уровне продиктовано принципом экономической эффективности, так как именно на местном уровне заинтересованы в наиболее эффективном сборе этого налога. Малый бизнес – это всегда близко к местной власти, что достаточно очевидно.

Имущественные налоги – одни из самых важных источников доходов местных бюджетов. На сегодняшний день они составляют недостаточную долю в структуре местных бюджетов, поэтому основной упор в развитии налоговой реформы мы делаем на имущественные налоги.

Налог на имущество организаций необходимо перевести в разряд местных налогов. По действующему законодательству этот налог является региональным. Поступления от него делятся между региональным и местным уровнями в соотношении 50% – 50%. Это закреплено в законах «О налоге на имущество предприятий и организаций», «О финансовых основах местного самоуправления». В пользу необходимости закрепления этого налога за местным уровнем можно привести множество аргументов. Прежде всего, это стабильность поступлений, низкая мобильность налоговой базы и экономическая эффективность. Так как все предприятия используют местную инфраструктуру – дороги, коммунальные услуги и т.д., то вполне логично закрепить налоги, поступающие с их имущества, за местными бюджетами. Кроме того, если говорить о налоге на недвижимость, который пока только провозглашен в I части Налогового Кодекса, то с его введением упразднятся три налога – налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на землю. Поэтому, даже с точки зрения введения в будущем налога на недвижимость, логично сейчас перевести налог на имущество организаций в разряд местных, чтобы предотвратить впоследствии потери региональных бюджетов.

Земельный налог – один из важнейших для местных бюджетов. В отношении этого налога сложился такой парадокс: у него есть статус местного налога, но это не значит, что поступления от него идут в местные бюджеты. Этот налог регулируется множеством законодательных актов. Здесь нужно наводить кардинальный порядок. Мы за это возьмемся позже – после того, как решим проблемы первого порядка. Сейчас этот налог централизуется в соответствии с законом о плате за землю и с ежегодным законом о федеральном бюджете. То есть в местные бюджеты поступает не более 50% поступлений, все остальное централизуется в федеральном бюджете и региональных бюджетах. Если брать фактическую пропорцию, то в 1999 году местные бюджеты получили чуть больше 50%. Пропорция зачисления была следующая: 20% – 20% – 60% (федеральный – региональный – местный уровень). Необходимо все поступления от земельного налога передавать в местные бюджеты, если что-то и будет централизоваться, то только в целевом порядке. Аргументы в пользу реального закрепления земельного налога за местным уровнем и стопроцентного зачисления поступлений от него в местный бюджет – те же, что и в отношении налога на имущество организаций. Единственное дополнение – доходы по земельному налогу очень равномерно распределены, что соответствует принципу социальной справедливости.

Налог на недвижимость также необходимо считать местным налогом. Сейчас этот налог – региональный в соответствии с Налоговым Кодексом, ст. 14. Его необходимо не просто перевести в разряд местных, но фактически ввести. В нашем пакете законопроектов, путем внесения изменений в закон «Об основах налоговой системы» (ст.19,20,21), мы, в частности, определяем основные элементы налогообложения по данному налогу, поскольку в соответствии с Налоговым Кодексом налог считается внесенным только после определения основных элементов налогообложения. Мы полагаем, что этот налог нужно вводить уже в 2002 г., не дожидаясь окончания в 2004 г. эксперимента в Твери и Нижнем Новгороде. Мы считаем, что надо попробовать. Налог на недвижимость – очень перспективный, хотя трудности его введения очевидны, в частности, нужно будет заниматься оценкой рыночной стоимости имущества. Может быть, имеет смысл растянуть процесс введения налога на недвижимость на несколько лет, и даже на десять лет. Но когда-то нужно начинать, тем более что этот налог – реальный источник инвестиций в объекты недвижимости и в развитие городской и сельской инфраструктуры, инструмент контроля за операциями с недвижимостью.

Есть еще небольшой налог на наследование или дарение, который сейчас относится к категории местных налогов. Однако в соответствии с нашими критериями его нужно полностью перенести на федеральный уровень. То есть мы не только все забираем в местные бюджеты, но на научной основе распределяем доходы по уровням бюджетной системы.

Еще необходимо отметить такой важный для местных бюджетов налог, как налог на прибыль. Хотя введение пятипроцентной муниципальной ставки налога на прибыль не способно восполнить размеры потери от централизации НДС, после того как его полностью стали зачислять в федеральный бюджет, и упразднения налога на содержание жилья и объектов социальной сферы, по налогу на прибыль мы предлагаем остаться в рамках действующего законодательства. Здесь необходимо пояснение. По закону «О финансовых основах местного самоуправления» не менее 5% поступлений от налога на прибыль в среднем по субъекту Федерации должно было и раньше постоянно перечисляться в местные бюджеты. Это в пределах тридцатипроцентной ставки. Пятипроцентная муниципальная ставка вводится сверх тридцатипроцентной ставки. Грубо говоря, местные бюджеты получают 10% налога на прибыль в местные бюджеты при сохранении разных механизмов зачисления.

Налог с продаж, мы считаем, не должен становиться местным налогом. Это очень спорный налог. Он носит перераспределительный характер, то есть вызывает социальную несправедливость и обладает свойством экспорта налогового бремени: платить его вынуждены не только жители той территории, на которой он введен. Поэтому в соответствии с нашими критериями перевод налога с продаж на местный или на федеральный уровень недопустим. Кроме того, налог с продаж, как показывают рассмотрения этой проблемы в Конституционном Суде, незаконен, потому что происходит двойное налогообложение. Здесь одна и та же налоговая база и по налогу на добавленную стоимость, и по налогу с продаж, а также по акцизам. Введение налога с продаж было фактически нарушением Налогового Кодекса. По налогу с продаж мы пока остаемся в рамках существующих норм – отчислений в пропорции 40% в региональный бюджет и 60% – в местный.

Вот основные предложения, содержащиеся в нашем пакете законопроектов. Мы вносим поправки в закон «Об основах налоговой системы», статьи 19, 20 и 21; часть I Налогового Кодекса; в закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»; в Закон о налоге на игорный бизнес; в Закон о едином налоге на вмененный доход. Все это жизненно необходимо. Это – первый шаг к укреплению финансовой основы местного самоуправления, о которой говорил Президент России Владимир Путин на заседании президиума Госсовета.

В своем докладе Виктор Христенко выделил две основные составляющие проблемы реформирования жилищно-коммунальной сферы. Во-первых, это обеспечение устойчивого функционирования объектов жилищно-коммунального хозяйства и качества предоставляемых населению услуг. Вторая проблема связана с социальными аспектами реформы ЖКХ – необходимостью в социальной защите самых необеспеченных слоев населения.

Финансовое состояние отрасли, продемонстрированное В.Христенко в цифрах и, соответственно, плачевное состояние коммунальных служб и низкое качество услуг не оставляют Правительству времени для раздумий. По словам В.Христенко, недофинансирование отрасли в 1999 году оценивается в 61 млрд. рублей или 22% от необходимого. Остальные 78% были покрыты примерно поровну платежами населения и средствами из бюджетов всех уровней. Этих средств едва хватает на текущее финансирование, вопрос же о реконструкции и обновлении просто не стоит. Из-за хронического недофинансирования большинство предприятий ЖКХ являются банкротами: задолженность потребителей на 1 января 2001 года составила 168 млрд. рублей, а долги самих коммунальщиков за топливо, в бюджеты и внебюджетные фонды в 2000 году достигли 260 млрд. рублей. Из них 67 млрд. рублей – это долги пред РАО ЕЭС.

Причина столь удручающего положения дел, по мнению В.Христенко, состоит в том, что «реформы до конца не было». Поэтому сейчас речь идет о системном кризисе жилищно-коммунального хозяйства, преодоление которого также требует системного подхода. Главное в правительственной программе дальнейшей реформы ЖКХ – это «формирование современных механизмов управления отраслью, в том числе финансирования и снижения издержек по предоставлению жилищно-коммунальных услуг». По мнению В.Христенко, возможности бюджетов всех уровней сейчас исчерпаны, и сегодняшние 39% – это предел. Единственный источник финансирования – это полная оплата коммунальных услуг высокодоходными категориями населения и переход на новую систему предоставления и централизованного финансирования льгот для бедных.

Виктор Христенко подробно рассказал депутатам о динамике формальных и реальных нормативов оплаты коммунальных услуг. В 2001 году платежеспособные граждане должны оплачивать 80% (на 10% больше чем в 2000 году) стоимости услуг, притом, что это не должно превышать 22% их доходов. Правительство эти цифры явно не пугают. Более того, по мнению вице-премьера, из-за существующей системы социального патронажа в виде всевозможных льгот, реальные платежи при нормативе в 80% будут не выше 50% от стоимости услуг. Отсюда следуют вывод – Правительство держит курс на доведение до конца начатой в 1993 году реформы, включая все самые непопулярные меры, такие как полная оплата стоимости коммунальных услуг и переход к избирательному субсидиарному принципу предоставления льгот. За исключением льгот военнослужащим и приравненным к ним категориям лиц, которые по-прежнему будут централизованно финансироваться из федерального бюджета, единственными льготниками должны остаться действительно нуждающиеся. Льготы для бедных также будут финансироваться из целевых средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

Оздоровление коммунальных финансов с помощью вышеперечисленных мер должно привести к повышению инвестиционной привлекательности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, обновлению их технической базы и улучшению качества услуг.

Готовность Правительства довести начатую реформу до конца одновременно и обнадеживает и пугает. С одной стороны, Правительству ничего не остается делать, как декларировать свою приверженность к либеральным принципам, поскольку денег для поддержания ЖКХ на плаву у Правительства нет. Отсюда стремление к эффективности, акцент на управленческие решения, требование переложить максимум расходов на плечи потребителей услуг. С другой стороны, бесславные четыре года реформы должны, казалось, заронить зерно сомнения в правильности выбранного пути.

Сторонники прекращения жилищно-коммунальной реформы в ее современном виде нашлись среди депутатов Государственной Думы. Большинство вопросов, которые депутаты задали вице-премьеру, свидетельствуют о критичном отношении к реформе ЖКХ. Не хуже чем Правительство депутаты понимают всю катастрофичность ситуации, но при этом мало кто из них высказал явное одобрение правительственному курсу. Основная часть вопросов и выступлений касалась аварийного состояния жилищно-коммунального хозяйства и неэффективности проводимой реформы. Конструктивно настроенными оказались представители проправительственной фракции «Единство»: Рэма Храмова и Олега Ковалева интересовали конкретные меры по предотвращению коммунальных катаклизмов – усиление контроля за топливной отраслью со стороны Правительства, согласование тарифной и бюджетной политики.

Депутаты от фракции «ЯБЛОКО» призвали Правительство рассматривать проблему жилищно-коммунального хозяйства как государственную проблему номер один (П.Щелищ) и пересмотреть безответственное отношение Правительства к доходной базе местных бюджетов – основных доноров ЖКХ (С.Митрохин).

Традиционно в оппозиции Правительству оказались коммунисты и аграрии. От фракции КПРФ и АПГ прозвучал весь спектр возможной критики: от самой конкретной (Т.Астраханкина, В.Кислицын) до риторической (Е.Лигачев) и даже агрессивной (О.Мащенко). Олег Мащенко, в частности, призвал прекратить реформу ЖКХ в том виде, в котором она сегодня ведется: «Реформа захлестнулась сразу же после ее начала, потому как не была поддержана ни населением, ни субъектами Федерации, ни муниципальными образованиями. Последовали массовые обращения в Государственную Думу со всех сторон… Однако Правительство так и не пересмотрело основные позиции своей концепции по переходу на новые условия оплаты жилья… Сегодня, по прошествии четырех лет этой пресловутой реформы, подводя промежуточный итог, можно с уверенностью сказать, что результаты проведения реформы этой самой основной, жизненно важной отрасли привели не просто к упадку предприятий отрасли, но и практически к их разрушению… Необходимо прекратить эту реформу... В последние 10-15 лет у многих политиков страны никак не пройдет этот зуд реформирования, реформы коснулись всех отраслей хозяйства. И хоть бы одна реформа дала положительный результат!..»

Риторика коммунистов в данном случае хорошо отражает ситуацию, общую для любой из затронутых реформами отраслей хозяйства. Продолжение реформ непопулярно, но иного выхода, кроме как двигаться в выбранном направлении, у Правительства, похоже, нет.

8 февраля 2001 года состоялось очередное заседание Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления, на котором был принят план работы на период весенней сессии 2001 г. План включает мероприятия по взаимодействию комитета с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, общероссийскими, региональными и межрегиональными ассоциациями и союзами муниципальных образований. Особое внимание уделено разработке и законодательному установлению государственных минимальных социальных стандартов, совершенствованию правового регулирования в сфере налогового законодательства и межбюджетных отношений, в отношении муниципальной и государственной собственности.

Комитетом был отклонен проект Федерального закона «О внесении изменений в статьи 5 и 42 Закона Российской Федерации «О недрах», внесенный Тюменской областной Думой, который устанавливает компетенцию органов местного самоуправления районов, городов, ограничивая тем самым компетенцию других органов местного самоуправления.

Депутатом от фракции «ЯБЛОКО» С.Митрохиным было предложено направить проект жилищно-коммунальной реформы от Комитета по вопросам местного самоуправления в комиссию В.Христенко. Было принято решение запросить информацию о статусе и составе данной комиссии.

Мария Дронова

Правительственный вариант закона, принятый Государственной Думой 24 ноября 2000 г., был отклонен Советом Федерации по причине чрезмерных полномочий, переданных в вопросе разграничения права собственности на государственные земли Правительству РФ. Основные возражения высказали мэр Москвы Юрий Лужков и Президент Республики Татарстан Минтимер Шаймиев. В письменных заключениях на этот закон они указали на отсутствие в законе порядка разграничения земель и согласительных процедур с субъектами Федерации, так как предполагаемое законом разграничение земель путем составления списков Минимуществом с последующим утверждением этих списков Правительством РФ фактически исключает участие региональных властей.

Интересы регионов в дальнейших согласительных процедурах будут представлять четыре члена Совета Федерации: А.Назарчук (сопредседатель), А.Битцев, Н.Девяткин, Е.Керпельман, А.Козерадский. От Государственной Думы сопредседателем комиссии стал председатель аграрного комитета В.Плотников (Аграрно-промышленная группа). Также в комиссию вошли В.Коптев-Дворников («Единство»), А.Гаманенко и А.Новиков (ЛДПР). Все депутаты, за исключением А.Новикова, представляющего комитет ГД по вопросам собственности, – члены аграрного комитета, который отстаивает правительственный вариант закона.

К сожалению, никто из членов Комитета по вопросам местного самоуправления, который является по этому закону соответственным комитетом, в согласительную комиссию не вошел. Это означает, что интересы «муниципалов» останутся на периферии внимания участников согласительных процедур. Вероятнее всего, работа комиссии завершится неким компромиссом между интересами Центра и регионов.

Публичное обращение к руководству страны – средство еще раз привлечь внимание к проблемам местной власти. Выступая перед собравшимися, секретарь Конгресса муниципальных образований Виталий Шипов сообщил, что, начиная с весны 2000 г., различные муниципальные ассоциации не раз предупреждали исполнительную власть о кризисной ситуации с теплоснабжением и о том, что уже в эту зиму большинство городов России вплотную столкнется с угрозой вымерзания. Однако, подчеркнул В.Шипов, несмотря на то, что вопрос о кризисном положении с теплоснабжением в эту зиму стоял в повестке дня заседания Совета руководителей местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ уже с весны прошлого года, из назначенных шести заседаний Совета, не состоялось ни одного. По словам В.Шипова, ни Правительство, ни Президент так и не нашли времени как-то отреагировать на все предупреждения «муниципалов»: «На протяжении последних осенних месяцев мы неоднократно обращались в Администрацию Президента по поводу проведения встречи руководителей муниципальных образований России с Путиным. Было дано обещание, но встречи такой так и не состоялось. …. И поэтому мы сегодня вынуждены в очередной раз от имени всех «муниципалов» России… еще раз обратиться к Президенту, о том, что нужно срочно и конкретно предпринять, для того, чтобы пол-России в следующую зиму не оказались в ситуации сегодняшнего Приморья».

Что же хотят сказать главы муниципальных образований Президенту и Правительству? Если судить по пресс-конференции, то это очередное перечисление очевидных проблем местного самоуправления, часто повторяемых в последнее время с различных трибун. Одна из них – ожидание тотальной коммунальной катастрофы: жилищно-коммунальная реформа буксует, а финансирование муниципальных образований из года в год сокращается. В частности, в коммунальной сфере недофинансирование означает уменьшение объемов или полное прекращение работ по ремонту и модернизации теплосетей, вводу новых мощностей, рост задолженности муниципалитетов энергетикам.

В итоге мэры попросили денег: в обращении к Президенту предлагается в ближайшее время пересмотреть бюджет текущего года с образованием специального фонда по ликвидации кризисной ситуации с теплоснабжением в ряде регионов страны. Более важным итогом пресс-конференции можно считать то, что из уст муниципалов прозвучала оценка общей ситуации с местным самоуправлением в России, которая выходит за пределы логики «латания дыр», и требование от федерального Центра той помощи, которую он может и должен оказать местному самоуправлению.

Мэры призвали к пересмотру сложившейся системы межбюджетных отношений, которая, по мнению мэра Нижнего Новгорода Юрия Лебедева, и является источником бед местного самоуправления. Главные недостатки существующей системы – несбалансированность ресурсов местной власти и тех полномочий, которые сегодня возложены на муниципалитеты, и недостаточная формализация самой системы, то есть нестабильность и произвол в распределении денег. «Нельзя жить в одной стране, где у каждого свои правила игры, правила игры должны быть одни», – считает мэр Кирова Василий Киселев. В этой связи отсутствие Федерального закона «О государственных социальных стандартах», который уже несколько лет разрабатывается Правительством, мэры назвали одним из основных факторов, тормозящих установление отлаженной системы распределения ресурсов между бюджетами разных уровней.

Юрий Лебедев напомнил собравшимся, что В.Путин, выступая в Нижнем Новгороде в марте 2000 года, декларировал принцип «сколько полномочий, столько и денег». Однако, по мнению нижегородского мэра, сегодня этот принцип, явно нарушается проводимой политикой централизации бюджета. «С этого года, – подчеркнул Ю.Лебедев, – 63% денег остается в федерации, 37% – в регионах. Тем самым муниципалитеты и региональные органы власти не досчитались очень большой суммы денег для того, чтобы нормально жил регион, для того, чтобы нормально жили города. …Если забирают часть финансов, то на такое же количество должны забрать и полномочий. К сожалению, произошло следующее – бюджет централизовали, а деньги еще нет. Часть денег, их достаточно большое количество ушло в Москву, а полномочия так и остались за местным самоуправлением».

В качестве еще одной причины бедственного положения местного самоуправления было названо бездействие судебной власти. Так, председатель одного из комитетов Краевой думы Приморья Сергей Соловьев уверен в том, что порядок быстро был бы наведен в рамках уже существующего законодательства, «если бы судебная власть озаботилась становлением гражданского общества и местного самоуправления». Пока же, «ни один прокурор Российской Федерации, ни один судья не возбудили ни одного уголовного дела за нарушение бюджетных отношений или финансовых прав местного самоуправления». В результате уже существующие законы не действуют, потому что отсутствует правоприменительная практика.

Нарисованная организаторами пресс-конференции картина удручает. Вялая политика федерального Центра, внимание которого к проблемам местного самоуправления смог пробудить только чрезвычайный кризис, бездействие судебной системы, критическая масса накопившихся проблем и неспособность «муниципалов» самостоятельно с ними справиться – все это замкнутый круг, по которому движется в России муниципальная реформа. Но самое грустное – то, что мэры трех российских городов видят только в Президенте России источник силы, способной переломить ситуацию.

Галина СТАРЦЕВА

Светлана ЧУРСИНА

Это первый большой проект Европейской Комиссии по данной проблематике, стоимость которого составила 3 миллиона ЕВРО, а продолжительность – 3 года. В реализации проекта участвовал Европейский Консорциум в составе Ассоциации финских региональных и местных властей, Датской ассоциации местных властей, немецкой консалтинговой компании «Рихтер Фермод и Партнеры». Получателем помощи с российской стороны явилось Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики и 8 пилотных муниципальных образований, расположенных в 5 субъектах Российской Федерации. В Координационный совет проекта входили представители Конгресса муниципальных образований РФ, Администрации Президента РФ, Государственной Думы Федерального собрания РФ. В задачу проекта входила разработка стратегических концепций развития муниципалитетов, повышение квалификации их служащих и депутатов представительных органов в разных сферах, включая социальную, экономическую, бюджетную, юридическую и т.п. Кроме того, в рамках проекта проводились мероприятия по повышению квалификации преподавателей и консультантов, работающих с органами местного самоуправления.

Участники заключительной конференции обсудили современную ситуацию в сфере местного самоуправления и выслушали отчет руководителей и экспертов проекта о его основных результатах. К таковым относятся: выработка современных технологий стратегического планирования, совершенствование тарифной политики, процедуры муниципального заказа, улучшение условий для развития мелкого и среднего бизнеса и социального партнерства. По итогам работы проекта был составлен и опубликован отчет, содержащий рекомендации всем уровням власти в Российской Федерации в отношении поддержки и дальнейшего развития местного самоуправления.

Итоги проекта нашли отражение в ряде публикаций:

Содействие развитию экономики на местном уровне. М., 2000;

Развитие туризма на муниципальном уровне – стратегия и примеры. М., 2000;

Стратегическое планирование в российских муниципалитетах. М., 2000;

Настольная книга консультанта по проблемам местного самоуправления. М-СПб, 2000;

Дополнительное образование муниципальных служащих. М., 2000;

Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления. М., 2000.

Сто участников Заключительной конференции проекта ТАСИС «Муниципальный менеджмент в Российской Федерации»: представители федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, представители муниципальных образований, ученые, представители организаций-доноров с удовлетворением констатируют следующие достижения в области местного самоуправления, которые произошли в Российской Федерации за последние десять лет:

– Конституцией Российской Федерации (1993 г.) четко определена роль местного самоуправления.

– Принят основополагающий Федеральный Закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

– Ратифицирована (1998 г.) Европейская Хартия местного самоуправления, которая стала, согласно ст. 15 ч. 3 Конституции РФ, частью российской правовой системы.

– Указом Президента Российской Федерации утверждены «Основные положения государственной политики в области местного самоуправления» (1999 г.).

– Принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований в Российской Федерации до 2014 года (1999 г.).

– Создана система обратной связи между муниципальной и федеральной властями:

· Создан Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации (1997 г.).

· Создан Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации (1998г.).

· Создан Совет руководителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1999 г.).

· Создана национальная ассоциация муниципалитетов и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации (1998 г.).

· Созданы подразделения по вопросам местного самоуправления в федеральных органах власти и управления: в Государственной Думе РФ, в Аппарате Правительства РФ, в Администрации Президента РФ, Министерстве по делам национальностей РФ, ныне – Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.

– Демократическое местное самоуправление введено в большинстве субъектов Российской Федерации.

– В России сформировано посредством демократических выборов около 12 000 муниципальных образований.

– Органы местного самоуправления начали работу по предоставлению услуг населению.

– Международная экспертиза и донорская поддержка развития местного самоуправления в России, которая оказывается, в частности, Советом Европы и Европейским Союзом, в том числе и через программы ТАСИС.

Участники Заключительной конференции проекта ТАСИС «Муниципальный менеджмент» излагают в настоящем документе следующие долгосрочные приоритеты развития местного самоуправления в Российской Федерации:

1. Укрепление Российской Федерации и улучшение качества жизни каждого ее гражданина невозможно без укрепления демократических основ и ресурсной базы местного самоуправления, повышения его эффективности.

2. Необходимо совершенствовать федеральное законодательство о местном самоуправлении, устраняя противоречия с Конституцией Российской Федерации 1993 года и с Европейской Хартией местного самоуправления.

3. Необходимо совершенствовать законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправления, устраняя его противоречия с Конституцией Российской Федерации 1993 года, федеральным законодательством и с Европейской Хартией местного самоуправления.

4. Необходимо четко обозначить в законе полномочия каждого уровня власти, то есть полномочия федеральных, региональных и местных органов власти и управления. После такого обозначения совместные полномочия не должны допускаться. Законодательное закрепление полномочий разных типов муниципальных образований может относиться только к компетенции субъектов Российской Федерации. При определении полномочий местного самоуправления необходимо соблюдать Европейский принцип субсидиарности.

5. Ресурсы и доходы местного самоуправления должны соответствовать полномочиям.

6. Необходимо способствовать прозрачности и эффективности бюджетов и финансового менеджмента в системе государственного управления и местного самоуправления. Финансовые отношения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями должны быть прозрачными, соответствовать распределению между ними полномочий и способствовать установлению адекватных механизмов финансового выравнивания между муниципальными образованиями. Важным средством развития такой системы является система минимальных бюджетов, основанная на принципе адресной помощи, особенно в социальной сфере.

7. Разграничение собственности (зданий, предприятий и земли) на государственную и муниципальную должно соответствовать установленным объемам полномочий. Содействие развитию местной экономики предполагает укрепление рыночных механизмов и прояснение вопроса о частной собственности на землю.

Важной задачей муниципальных образований является создание условий для экономического развития, в особенности создание условий для развития малого и среднего бизнеса, и содействие занятости населения.

8. Необходимо внедрять дополнительные методы повышения эффективности местного самоуправления. Среди таких методов: становление муниципальной статистической службы, современные информационные технологии, введение показателей качества и затратности (эффективности) муниципальных услуг, совершенствование муниципального планирования и системы отчетности, формирование культуры демократического муниципального менеджмента.

9. Местное самоуправление вырастает из демократического права граждан решать вопросы местного значения на местном уровне, то есть там, где они могут быть решены с наибольшей эффективностью. Самым большим ресурсом развития любого муниципалитета является потенциал, заложенный в его гражданах. После длительного господства в России тоталитарного режима местное самоуправление – это важный способ формирования у граждан демократических навыков путем вовлечения их в решение общих дел на местном уровне.

10. Необходимо обучение муниципальных кадров, интенсификация научных исследований и повышение качества профессиональной литературы для должностных лиц и специалистов органов местного самоуправления.

11. Вопросы численности населения и территорий муниципальных образований (одно- или двухуровневое местное самоуправление, существование его в районе, волости, округе, станице, сельском поселении, районе в городе и пр.) должны решаться на уровне субъектов Российской Федерации и с учетом мнения населения соответствующих территорий. Каждый уровень местного и регионального управления должен иметь право использовать весь арсенал демократических процедур в соответствии с действующим законодательством. Эффективность и демократичность принимаемых субъектами РФ решений должна подлежать надзору со стороны федерального уровня власти, а муниципальных – со стороны органов государственной власти субъектов РФ. Должна также проводиться научная экспертиза и оценка эффективности и демократичности принимаемых решений.

12. Необходимо укреплять межмуниципальное сотрудничество в целях поступательного развития муниципальных образований и повышения качества предоставляемых ими услуг. В рамках действующего гражданского права возможны различные формы межмуниципального сотрудничества. Важными институтами межмуниципального сотрудничества являются региональные ассоциации, а также объединяющая их национальная организация – Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Эти институты нуждаются в укреплении и поддержке со стороны органов государственной власти. Согласно действующему законодательству общероссийские, межрегиональные и региональные ассоциации не являются хозяйственными объединениями. В этом направлении необходимо внесение дополнений в действующее законодательство, позволяющее осуществлять межмуниципальную кооперацию.

13. На местном уровне вся ответственность за развитие местной демократии и оказание соответствующих услуг местному населению в рамках действующего законодательства должна быть возложена на демократически избранный представительный орган местного самоуправления и на подотчетную совету администрацию. Решения о стратегическом развитии муниципалитета и контроль за деятельностью администрации относятся к компетенции представительного органа местного самоуправления.

14. На уровне субъектов Российской Федерации за развитие местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством должны отвечать демократически сформированные органы власти субъектов РФ.

15. На федеральном уровне ответственность за развитие местного самоуправления в России должна возлагаться на соответствующие демократически сформированные федеральные органы власти, секторальные министерства и другие заинтересованные федеральные структуры исполнительной власти.

16. Необходимо всецело поддерживать и развивать существующую систему взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и управления:

– активизировать работу Совета по местному самоуправлению в РФ, Совета руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально–экономической реформы при Правительстве РФ, Совета руководителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

– создать Совет руководителей органов местного самоуправления при Председателе Совета Федерации Федерального собрания РФ.

– Проводить ежегодные съезды муниципальных деятелей, представителей муниципальной науки и местных общественных организаций с участием Президента и Председателя Правительства РФ.

– Создать консультативные советы по вопросам местного самоуправления при Полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах.

– Усилить роль и влияние Конгресса муниципальных образований РФ в принимаемых на федеральном уровне решениях.

17. В будущем по-прежнему необходимы международное сотрудничество и донорская поддержка развития местного самоуправления, в соответствии с Российской внутренней и внешней политикой, законодательством, традициями и потребностями российского населения.

Мероприятие было организовано при финансовой поддержке Инициативы в сфере реформы местного самоуправления (LGI) Института «Открытое общество» (Будапешт). В работе конференции приняли участие около 30 специалистов и тренеров, занимающихся повышением квалификации муниципальных служащих, из 10 регионов России и Молдовы. В задачи конференции входили анализ возможностей использования активных образовательных технологий, учитывающих реальный российский контекст, для развития муниципального управления и местного самоуправления, обсуждение итогов и перспектив работы Образовательного компонента Программы «Местное самоуправление» МОНФ.

В течение 2000 года в рамках этого проекта было проведено 10 мероприятий – тренингов, научно-практических, учебно-консультационных и проектных семинаров. Полученные благодаря участию в этих мероприятиях знания и навыки были применены в десятках тренингах и семинарах «на местах». За этот период сложилась сеть организаций, связанных между собой общностью интересов и методов работы.

Обсуждению специфики образовательных программ в сфере местного самоуправления и муниципального управления, предлагаемых как организациями «третьего сектора», так и государственными учреждениями, был посвящен второй день конференции. В качестве основного докладчика выступил научный руководитель Образовательного компонента Александр Балобанов. Опытом работы делились представители таких известных структур, как Центр «Стратегия» (Санкт-Петербург), Государственный университет управления (Москва), Поволжская академия государственной службы (Саратов) и др. Выступили также руководитель департамента местного самоуправления Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ Александр Широков, директор проекта ТАСИС «Муниципальный менеджмент» Людмила Лаптева, главный редактор журнала «Городское управление» Юрий Кириллов.

А первый день конференции был посвящен обсуждению сегодняшней ситуации в сфере местного самоуправления. В центре дискуссии был вопрос о кризисе нынешнего инструментального (в духе «наивного конституционализма» и технократизма) подхода к реформе местного самоуправления, за фасадом которого работает машина закулисного принятия решений и который предполагает, что административного принуждения к их исполнению может быть достаточно для получения сколь-нибудь успешных результатов. Преодоление такого подхода связывалось с возможностью использования элементов публичной политики (public policy), ориентированной на реальный контекст реформы, – как на государственном, так и на локальном уровнях (основной докладчик Сергей Рыженков).

Материалы конференции будут опубликованы в весенних номерах журнала «Муниципальный служащий».

1 февраля 2001 года на дискуссионном форуме сервера «ЯБЛОКО» прошла онлайновая конференция члена Бюро ЦС «Яблока», главного научного сотрудника ИМЭМО РАН, народного депутата РСФСР-РФ, члена Верховного Совета, депутата Государственной Думы РФ первого и второго созывов Виктора Шейниса. Как одному из авторов «Закона о выборах», ему было задано множество вопросов о достоинствах и недостатках пропорциональной, мажоритарной и смешанной избирательных систем. Была затронута и тема местного самоуправления в России.

Один из посетителей заметил, что на его взгляд, «основным препятствием к развитию местного самоуправления является дисбаланс в структуре органов государственной власти. Если на федеральном уровне для более эффективного взаимодействия с 89-ю регионами понадобилось вводить федеральные округа, то, что говорить о регионах, во многих из которых несколько сот муниципальных образований?». Вопрос к В.Шейнису был таким: «Как Вы относитесь к идее придания избирательным округам в рамках регионов административно-территориального статуса с финансовой самостоятельностью и с депутатом ГД, избранному по мажоритарному округу, во главе, т.е. к преобразованию регионов в «федерацию» избирательных округов?»

Другой посетитель форума отметил, что идея эта не нова, и ее осуществление приводит к печальным результатам: «Административные округа над местным самоуправлением уже существуют в Москве, Свердловской области и Якутии. Во всех трех случаях получается такое «эффективное взаимодействие», что хоть мебель выноси».

Шейнис в ответ подчеркнул, что очень высоко ценит местное самоуправление: «В демократических странах оно играет колоссальную роль, в некоторых отношениях более важную, чем государственная власть. Одним из важных достижений разработчиков нашей, далеко не во всем бесспорной Конституции, в создании которой мне довелось участвовать, была формула: местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В реальной жизни, к сожалению, местное самоуправление задавлено, не имеет необходимых материальных и финансовых ресурсов, его деятельность скована пассивностью граждан. Возникает порочный круг: граждане не видят никакой отдачи, полезных результатов от местного самоуправления, а общественное равнодушие делает органы местного самоуправления бессильными, зависимыми от государственной власти.

Депутата Госдумы нельзя поставить во главе структуры местного самоуправления, во-первых, потому, что он представляет государственную власть, а, во-вторых, потому что он представляет законодательную, а не исполнительную ветвь этой власти. Выход, на мой взгляд, заключается в обеспечении автономного режима деятельности органов МСУ, наделении их необходимыми ресурсами и твердом законодательном обеспечении той сферы социальной жизни, куда государственная власть вторгаться не должна».

Прочитав ответ В.Шейниса, первый посетитель грустно заметил, что органы местного самоуправления действительно не освящены государственной властью и финансово не самостоятельны: «То, что МСУ не должно входить в систему государственной власти, не более чем красивая декларация, к реальной жизни в России не имеющая отношения».

По-видимому, не только этот посетитель форума разделяет мысль, что государство должно взять местное самоуправление под свое жесткое крыло, обеспечив всеми необходимыми финансовыми ресурсами. Беда только в том, что в этом случае само слово «самоуправление» потеряет свой смысл, и слабые ростки гражданского общества и самоорганизации граждан будут окончательно задавлены катком государственной бюрократической машины.

Наталия Демина

См. Полный текст онлайновой конференции В.Л.Шейниса

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Заместитель главного редактора: Сергей Рыженков.

Над выпуском работали: Наталия Демина, Галина Старцева, Светлана Чурсина.

Макет: Николай Винник.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Тел. (095) 334-7240, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Тираж 950 экз.