Колонка редактора

Новости федерального законодательства

Исполнительная власть

Семинары, конференции, съезды

События в регионах

2 марта в ходе общего собрания Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, проходившей в Новосибирске, заместитель председателя Правительства Виктор Христенко представил программу развития бюджетного федерализма в России. Программа охватывает новый этап реформы межбюджетных отношений с 2001 по 2005 год, главной целью которого должен стать переход на качественно иной принцип бюджетного регулирования: от разделения денег – к разделению полномочий. Подробно о правительственной программе читайте в апрельском выпуске Муниципальной политики.

20-21 марта в Хабаровске состоялся международный научно-практический семинар «Роль органов местного самоуправления в развитии экономики, бизнеса и финансовых отношений». На повестке дня семинара были вопросы достижения финансово-экономической самодостаточности местного самоуправления, проблемы совершенствования федерального и местного законодательства в области налоговой и инвестиционной политики.

30 марта Верховный суд подтвердил решение Мосгорсуда от 26 декабря 2000 года о противоречии ряда положений московского закона «О районной управе» федеральному законодательству о местном самоуправлении. В частности отменено положение, по которому мэр участвует в назначении глав районных управ. Московские власти обязаны привести законы города в соответствие с федеральными до октября 2001 года.

Депутат Государственной Думы

Пора заняться конкретной работой по выстраиванию эффективной системы федеративных отношений^*

Есть ли практический смысл в том, чтобы отказаться от федерализма в пользу унитарного государства? На мой взгляд, это было бы исключительно вредно для России. Потому что федерализм – один из видов системы сдержек и противовесов. В России же на протяжении всей истории одной из самых больших опасностей была концентрация власти, которая всегда (и не было еще исключений из этого правила) приводила к злоупотреблениям этой властью, причем в массовых масштабах, не имеющих аналога в большинстве других стран. Исходя из одного лишь этого соображения, ни в коем случае нельзя отказываться от федерализма и переходить к унитарной системе.

Кроме того, унитарная система, как известно, имеет массу недостатков, которые мы сегодня можем наблюдать на примере работы федеральных структур. Конечно, и прокуратура, и МВД, и прочие аналогичные структуры должны быть вертикальными. Но от этого на самом деле мало что меняется к лучшему. Например, есть у нас вертикаль прокуратуры. Однако мы знаем, что многие прокуроры в регионах засиживаются по 7-8 лет. Это только на первый взгляд кажется, что всегда можно легко взять кого-то и сменить. За ситуацию в Приморье, к примеру, несет прямую ответственность не только Е.Наздратенко, но и федеральный центр. Совершенно очевидно, что прокурор там был карманный. Все это знали, но никаких действий по отзыву этого прокурора, снятию, изменению не предпринималось. Почему? Потому что любая вертикаль, в том числе и прямая, имеет свою инерцию.

Еще при Ельцине, когда существовала система назначения губернаторов, не удавалось так легко их менять. Можно привести ряд случаев, когда губернаторы держали круговую оборону, и президент абсолютно ничего не мог с ними сделать.

Поэтому очень опасно создавать прямую административную вертикаль от президента через губернаторов к мэрам. Это – путь к бюрократическому загниванию государства. Таким образом, мы откажемся от динамичной модели государства, которая возможна, если действительно заниматься реальной работой по созданию эффективного федерализма.

Я – сторонник прагматического подхода к проблеме федерализма и местного самоуправления. Я считаю, что оба этих института являются инструментами решения важнейших государственных проблем. Другое дело, что эти инструменты могут использоваться разными группами в разных целях.

Я хотел бы привести некоторую классификацию видов федерализма. Не претендуя на научность, я, тем не менее, считаю ее применимой к нашей реальности.

Эффективный федерализм – это институт, который работает на реализацию интересов общества в целом. Такой федерализм у нас пока действительно отсутствует.

Феодальный федерализм имел место при Ельцине. Этот тип федерализма использовался преимущественно в интересах региональных элит, которые сумели поставить этот институт себе на службу, и достаточно эффективно его реализовали с точки зрения своих групповых интересов. В результате мы получили, то, что имеем.

Что происходит сейчас? Сегодня институт федерализма опять используется в интересах определенной группы и опять-таки этой группой не является население страны. Я бы назвал эту группу уже не региональной, вернее, не только региональной, а политической элитой страны в целом, представляющей собой симбиоз федеральной и региональной элит.

Сегодня эти элиты заключают между собой новый федеративный договор, разумеется, неформальный. Если ельцинский договор явно носил перекос в сторону региональных элит, имел феодальный характер, то в ходе сегодняшних процессов баланс сил опять устанавливается в пользу федеральной элиты.

В результате этого нового договора появляется то, что можно назвать бюрократическим федерализмом. Это такой федерализм, который соответствует интересам государства в целом, но опять-таки в незначительной степени отвечает интересам общества.

Бюрократический федерализм позволяет восстановить определенное государственное единство, ослабляет угрозу дезинтеграции и распада страны. В то же время для граждан, для их интересов ничего нового и более полезного не появляется. Для губернаторов же сохраняется возможность допускать произвол в тех областях, которые интересуют федеральный центр меньше, например, в области прав человека, экономических прав и так далее.

Региональные законодательства приводятся в соответствие с федеральным, поскольку это соответствует интересам федерального центра. Но мало кого интересует то, что на местах повсеместно растет бюрократический произвол, от которого страдают различные группы населения, в первую очередь, предприниматели. Это не затрагивает жизненных интересов политической элиты.

В высших политических кругах, как и раньше, продолжает господствовать идеологический подход к выстраиванию федеративной системы. Меняется только содержание идеологии. При Ельцине существовали такие священные понятия, «священные коровы» как рынок, федерализм, местное самоуправление и так далее, которые считались панацеей от всех бед. В программе партии «ПРЕСС», которую возглавлял ярый сторонник федерализма А.Шахрай, написано, что федерализм просто спасет Россию. Он очень быстро все поставит на свои места и сделает страну процветающей. Думали, что создадим вот эти институты, вернее, даже не институты, а слова вот эти напишем в Конституции, и после этого все само собой образуется и получится.

Такой же подход господствовал по отношению к рынку, к приватизации, ко всем другим элементам. Чем этот подход опасен? Тем, что он не предполагает работу государства по созданию эффективных институтов, по выстраиванию регулирующей базы, по созданию плотной нормативной базы, то есть такой институциональной среды, в которой эти общественные явления – рынок, федерализм, самоуправление и так далее, могут работать цивилизованно. У нас они получились нецивилизованными. Но не потому, что они плохи сами по себе, и не потому, что страна не готова к их принятию, а потому что государство не работало над созданием плотной институциональной среды, в которой эти институты действительно могли бы принести пользу и государству, и обществу, и всему населению страны.

Этот тезис можно проиллюстрировать очень ярко: у нас вводили рынок в отсутствие института гарантированной частной собственности, федерализм – в отсутствие института федерального вмешательства и местное самоуправление без института государственного надзора. У нас выборы в органы власти субъектов РФ проводились в отсутствие рамочного закона об этих органах власти.

Этот институциональный подход отсутствует до сих пор. Продолжает господствовать идеологический подход, но на смену идеологии сакрализованного федерализма пришла мифология обожествляемой «вертикали власти». При этом какого-либо строгого определения понятие «вертикаль власти» не имеет, и каждый вкладывает в него что-то свое. Культ вертикали возник как контр-идеология, как реакция на негативные стороны «дефективного» федерализма, унаследованного от ельцинской эпохи. Но, как часто бывает, с водой выплеснули и ребенка. И в результате многие сейчас склоняются к тому, что если не получилось создать нормальный, эффективный федерализм, значит, федерализм не годится вообще. Не получилось создать цивилизованное местное самоуправление, значит, давайте будем назначать мэров.

Хочется предостеречь от такого радикально-эмоционального подхода: надо сбавить накал эмоций, остыть и заняться конкретной работой по выстраиванию эффективно работающих институтов. Какая институциональная среда нужна для того, чтобы создать эффективную систему федеративных отношений?

Во-первых, эта среда должна быть общегосударственная, общенациональная. Во-вторых, при нынешней судебной системе не может быть эффективного федерализма, потому что в суде должны разрешаться очень сложные, тонкие споры. Значит, в рамках судебной системы нужны соответствующие этим задачам механизмы. Эффективный федерализм не может существовать без системы административных судов.

Не может он существовать и при нынешнем устройстве Прокуратуры. Хорошо известно, что Прокуратура – это дубина, занесенная над самими губернаторами, но с другой стороны, врученная им и в данном случае занесенная уже над мэрами. Такова эта бессмысленная силовая вертикаль, результатом которой в любой момент может стать война всех против всех с использованием правоохранительных органов, что и происходит в ряде регионов. Естественно, при такой системе нельзя говорить ни о каком цивилизованном федерализме.

Многие институты должны быть выстроены таким образом, чтобы институт федерализма реально работал. Институт федерального вмешательства должен быть более гибким и многосторонним, чем это имеет место сейчас.

Исключительно важную роль в системе сдержек и противовесов, характерной для устойчивой модели Федерации, играет местное самоуправление. Без укрепления местного самоуправления, с одной стороны, и без введения эффективной системы контроля и надзора за местным самоуправлением, с другой, невозможно выстроить нормальную систему федеративных отношений. Потому что, если этого не сделать, то начнется перекос – власть опять будет сконцентрирована на региональном уровне. А это крайне неустойчивая модель Федерации.

До сих пор не выстроены многие финансовые и экономические институты, необходимые для создания эффективного федерализма. Не существует до сих пор сколько-нибудь внятной, прозрачной и четкой модели финансового выравнивания как на федеральном уровне между центром и регионами, так и между регионами и местным самоуправлением.

Федерализм, местное самоуправление, система децентрализации, разделения властей и так далее – все это очень ценные явления, которые многократно апробированы мировым опытом. Они прекрасно могут работать в нашей стране, если, конечно, государство не будет относиться к ним так, как оно относится сейчас, видя в них просто какие-то ненужные игрушки, которые не подходят для нашей страны. Государство должно приложить максимум усилий для того, чтобы создать реально работающие механизмы, которые будут соответствовать элементарным цивилизованным нормам. Если же мы опять пойдем по какому-то доморощенному пути, откажемся от этих институтов или установим их у себя в усеченно-уродливом, неслыханном и невиданном виде (например, реализуем идею назначения мэров в городах с населением свыше 50 тысяч), то мы просто выставим себя на всеобщее посмешище и окончательно загоним себя в третий мир, откуда после этого никогда не выберемся.

* Выступление на «круглом столе» «Российский федерализм: проблемы модернизации», Совет Федерации, 27 марта 2001 г.

На новую систему налогообложения или единый сельскохозяйственный налог могут перейти те производители сельхозпродукции, у которых доля выручки за произведенную ими сельхозпродукцию составляет не менее 70% от общей выручки за все произведенные ими товары и услуги. Новый порядок налогообложения распространяется на организации, фермерские хозяйства и индивидуальных предпринимателей, не распространяется – на производителей сельхозпродукции индустриального типа.

Переход на новую систему налогообложения является добровольным. Размер налоговой ставки устанавливается как соотношение суммы налогов и сборов в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды за предшествующий календарный год в соответствии с общей системой налогообложения – к кадастровой стоимости сельхозугодий. При установлении ставки не учитываются те налоги и сборы, которые сохраняются при переходе на единый сельхозналог. К таким налогам относятся НДС, акцизы, налог на покупку иностранной валюты, государственная и таможенная пошлины, налог на имущество физических лиц (индивидуальных предпринимателей), налог с наследования или дарения.

Ответственный за доработку законопроектов ко второму чтению бюджетный комитет учел рекомендации Президента и Правительства, аграрного комитета и ряда областных законодательных собраний. Однако почти все поправки Комитета по вопросам местного самоуправления или попали в таблицу отклоненных, или были учтены не полностью. Поправки председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Владимира Мокрого (Единство) и заместителя председателя этого же комитета Сергея Митрохина (ЯБЛОКО) пытались защитить местные бюджеты от тех убытков, которые их ждут в результате введения единого сельхозналога. Дело в том, что с переходом на уплату единого сельхозналога налогоплательщик перестает платить местные налоги. Управление же единым сельхозналогом переходит на региональный уровень. Таким образом, местные бюджеты лишаются хоть и минимальных, но стабильных источников средств.

Кроме того принятый закон не устанавливает, как должны распределяться между региональным и местными бюджетами те 50%единого налога, которые отведены им совокупно. Проблема распределения средств остро стоит в большинстве регионов, так как не существует ни объективных параметров, ни методик при закреплении средств за местными бюджетами. После вступления в действие нового порядка налогообложения поступления в бюджеты многих сельских районов в очередной раз сократятся.

Комитет по вопросам местного самоуправления предложил отнести единый сельхозналог в разряд местных. По мнению авторов этой поправки, это позволит местным властям, наиболее близким к производителю сельскохозяйственной продукции, проводить такую налоговую политику, которая стимулировала бы развитие того же сельскохозяйственного производства. Однако, по мнению представителя бюджетного комитета Геннадия Кулика (ОВР), переведение единого сельхозналога в разряд местных будет противоречить Конституции и Налоговому кодексу, так как закон отменяет целый ряд федеральных налогов и вводимый им на смену единый налог должен оставаться центральным или региональным, но никак не местным.

Депутаты так же не поддержали предложение Комитета по вопросам местного самоуправления – большинство из них (210 человек) просто не проголосовало. Из 240 голосовавших 144 высказались «за» и 96 – «против».

2 марта Комитет по вопросам местного самоуправления рассмотрел законопроект «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность (внесен депутатами ГД второго созыва), поправку в статью 20 ФЗ «О муниципальной службе» (внесена Воронежской областной Думой), поправку в статью 16 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (внесен депутатом ГД В.Ледником). Также была утверждена программа совместной работы Министерства по делам Федерации и Комитета ГД по вопросам местного самоуправления.

Комитет завершил свой этап подготовки ко второму чтению законопроекта «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность». Законопроект направлен в Совет ГД для внесения поправок депутатами Государственной Думы, а также президенту, правительству и Высший Арбитражный Суд. Предполагается продлить срок окончания внесения поправок до 27 апреля 2001 года. В законопроекте определены основания и характер объектов, передаваемых в муниципальную собственность, условия и порядок передачи объектов в собственность, а также основания для отказа в такой передаче.

Принято отрицательное заключение на поправку В.Ледника («Единство») об изменении порядка избрания главы муниципального образования. Поправка предлагает избирать главу муниципального образования только из состава представительного органа с последующим утверждением высшим должностным лицом субъекта Федерации, а в региональных столицах – Президентом РФ. Также предлагается исключить пункт 3 статьи 16, в котором выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией. Комитет рекомендовал Государственной Думе эту поправку отклонить как противоречащую базовому принципу самостоятельности местного самоуправления и, кроме того, оставляющую неурегулированным правовой статус выборных должностных лиц муниципального образования. Правительство также дало отрицательный отзыв на поправку В.Ледника.

Поправка в статью 20 закона «Об основах муниципальной службы», внесенная Воронежской областной Думой, принята комитетом к рассмотрению. В поправке предлагается дополнить закон о муниципальной службе положением, согласно которому могут устанавливаться такие муниципальные должности, при замещении которых заключался бы трудовой договор на срок полномочий выборного органа местного самоуправления или выборного главы муниципального образования. Имеются в виду в первую очередь назначаемые по контракту главы местных администраций и заместители выборных лиц местного самоуправления. Воронежские депутаты считают, что при смене депутатского корпуса или выборного главы муниципального образования новые депутаты или глава МО должны иметь право назначать на муниципальные должности людей по своему усмотрению. Для этого необходимо принять норму о временном найме на работу некоторых категорий муниципальных служащих. Иначе уволенный муниципальный служащий имеет полное право восстановиться на работе, согласно действующему трудовому законодательству. Решено направить данную поправку в Совет Государственной Думы для включения в программу весенней сессии 2001 года, а также Президенту, Правительству, в комитеты, комиссии и депутатские объединения ГД, в Совет Федерации и в региональные законодательные собрания для подготовки замечаний.

Законопроект «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (в части установления средств и порядка бюджетного регулирования)» рекомендовано снять с дальнейшего рассмотрения в связи с получением отрицательного отзыва Правительства. Этот законопроект был отклонен президентом Б.Ельциным 12 июня 1999 года и дорабатывался трехсторонней согласительной комиссией. Комитетом сформирована рабочая группа для внесения изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство, которая к июню 2001 года должна подготовить предложения в том числе и по проблеме снятого с рассмотрения законопроекта.

***

Такая же судьба постигла неделей раньше законопроект «Об основах муниципального заказа», который был отклонен Президентом 29 декабря 1999 года. 15 марта Комитет по вопросам местного самоуправления решил снять его с дальнейшего рассмотрения и создать рабочую группу для подготовки новой редакции этого закона. Для доработки законопроекта «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», отклоненного 11 ноября 1999 года Советом Федерации, создана согласительная комиссия.

Проблема жилищно-коммунальной реформы попала в разряд социальных вопросов, которых коснулся в своем интервью Президент. Следовательно, задача, которую ставит при проведении этой реформы исполнительная власть, – повышение социальной справедливости. Владимир Путин так и сказал: «Вся система жилищно-коммунального хозяйства досталась нам в наследство от старой системы. Но тогда, когда мы все были одинаково бедными, это было справедливо. Сегодня это распределение – 40% платит гражданин, 60% доплачивает государство – сохранилось для всех. […] Сегодня, когда появились бедные, богатые и очень богатые, получается, что государство богатым доплачивает гораздо больше. […] Какая же здесь социальная справедливость? Получается, что богатые живут за счет бедных».

Для устранения этой несправедливости Президент предложил ряд мер. По сути, он в очередной раз озвучил известные идеи либеральной коммунальной реформы. А именно – прекращение дотирования производителей коммунальных услуг из кармана государства (это те 60%, о которых говорилось выше), переход на полную оплату всех услуг по себестоимости гражданами и предприятиями, адресное дотирование самых бедных слоев населения. Выполнять поставленные задачи уже в этом году должно начать Правительство и региональные власти.

Однако здравый смысл подсказывает, что за бравой либеральной риторикой вполне может скрываться нежелание считаться с реалиями жизни и стремление реформаторства любой ценой. Понятно, что самые богатые в результате не пострадают. Просто богатые, наверное, тоже. Но так ли их много в отношении ко всем остальным небогатым людям – это большой вопрос. Смогут ли высокодоходные категории граждан своими высокими выплатами компенсировать коммунальным предприятиям государственные дотации, даже при наличии которых большинство их них едва держится на плаву? Едва ли. Или авторы и исполнители коммунальной реформы ждут небывалого расцвета капитализма в нашей стране, причем в ближайшее же время, так что большинство граждан станут богатыми, а большинство коммунальных предприятий – эффективными, вооружившись передовыми технологиями менеждмента?

Ожидать подобных вещей – ничуть не лучше чем ждать превращения нашего сурового климата в теплый и мягкий. В условиях изношенности коммунальной инфраструктуры коммунальщики итак каждую осень ждут от природы чудес, а от государства – помощи. Похоже, что у государства больше нет денег, чтобы поддерживать полуразрушенный коммунальный комплекс на плаву. Президент сказал об этом прямо. Однако не получится ли так, что капиталистического чуда в результате коммунальной реформы не произойдет, а доля финансирования ЖКХ из местных и региональных бюджетов только вырастет? И тут тоже уместен разговор о справедливости. Справедливо ли государству фактически устраняться от поддержки этой важнейшей для людей отрасли при возросшей централизации бюджета в руках федерального центра?

Слушания были подготовлены тремя думскими комитетами – Комитетом по делам Федерации и региональной политике, Комитетом по вопросам местного самоуправления, Комитетом по государственному строительству, а так же Правовым управлением Аппарата Государственной Думы.

Форма семинара-совещания, по словам председателя заседания Александра Лукьянова, отражает двусторонний характер развития законодательства, что предполагает не только инициативу «сверху», то есть федеральных органов, но и «снизу» – инициативу региональных органов власти и местного самоуправления. Инициативу «снизу» представляли руководители комитетов по законодательству региональных парламентов из полутора десятка субъектов Федерации. Представители местного самоуправления в семинаре не участвовали.

Обмен мнениями депутатов Государственной Думы с региональными законодателями в основном сосредоточился на проблемах конституционного законодательства, разделения компетенции между центром и регионом, обеспечения равенства субъектов Федерации, унификации и систематизации корпуса законов, порядке прохождения региональных законотворческих инициатив в федеральном Парламенте. Сходные проблемы во взаимоотношениях региональной власти с местным самоуправлением также были в центре внимания.

Юрий Конев, заместитель председателя Комитета по делам Федерации и региональной политике, рассказал о четырех направлениях деятельности этого комитета: конституционно-правовом, организации государственной власти, региональном и направлении экономического обеспечения федеративных отношений. По его словам комитет занимается созданием правовой базы для возможной конституционной реформы. Комитет разрабатывает законопроекты о статусе субъекта Федерации и порядке его изменения, закон о порядке принятия в РФ, о границах субъекта Федерации, закон о сложносоставных субъектах. Все эти законопроекты подготавливают возможность изменения системы федеративного устройства страны и системы федеративных отношений. В частности, давно обсуждается возможность укрупнения регионов. Юрий Конев также высказал мысль о возможности в будущем перейти от национально государственного принципа формирования Федерации к территориальному.

К этому же комплексу проблем федеративного устройства страны относятся вопросы разграничения полномочий между центром и регионами – в первую очередь это переход на равноправные отношения центра со всеми субъектами и прекращение практики договорных отношений. Для этого разработаны законы об основах государственного регулирования регионального развития РФ и о стандартах бюджетной обеспеченности. Именно этот последний законопроект должен стать основой построения качественно новой системы оценки потенциала территорий, межбюджетного регулирования как между центром и регионами, так и между регионами и местным самоуправлением.

Взаимоотношение органов государственной власти и местного самоуправления было отнесено Олегом Ковалевым, заместителем Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, к наиболее острым проблемам государственного устройства страны. В отличие от своего коллеги из регионального комитета, О.Ковалев высказался не за реформы, а за развитие тех принципов местного самоуправления, которые записаны в Конституции. С его точки зрения дискуссия о возможности низведения самоуправления до поселкового уровня ради восстановления некоей вертикали управления неплодотворна. Напротив, нужно совершенствовать базовый закон о местном самоуправлении и принимать те законы, которых так давно ждут муниципалы: о минимальных государственных стандартах, о наделении государственными полномочиями органов самоуправления, об основах статуса выборного лица местного самоуправления и ряд других. О.Ковалев призвал региональных законодателей не дожидаться, когда Центр примет эти законы, а разработать и принять аналогичные региональные.

Кстати, именно муниципальное право развивается сейчас наиболее динамично. По словам Владимира Исакова, начальника Правового управления Аппарата ГД, «сегодня основные события происходят на муниципальном уровне, наиболее близком людям, а не федеральном». Его выступление было посвящено применению новых информационных технологий в законотворческой работе. Все выступавшие призывали представителей регионов активнее участвовать в создании новых законов и объединяться, чтобы не дублировать друг друга и ускорять процесс прохождения законов. Интересным опытом разработки модельных законов для местных органов власти поделилась Любовь Андреева, заместитель председателя Новгородской областной Думы.

Местное самоуправление, однако, обсуждалось собравшимися не столько с точки зрения правовых вопросов, сколько исходя из реальных проблем. Все были едины во мнении, что в основе всех проблем – мизерные финансовые ресурсы, которыми располагают местные органы власти. Региональные законодатели, соответственно, в первую очередь ждут от Государственной Думы закон о социальных стандартах и урегулирование системы межбюджетных отношений.

Главным итогом семинара-совещания стала сама дискуссия – выяснение приоритетов, точек зрения и проблем, обмен опытом.

Впервые проблема бюджетного регулирования в регионах с «поселенческой» моделью местного самоуправления изучалась Центром фискальной политики на примере Тюменской области. Однако, специфика этого региона такова, что там нет проблемы дефицита денег – рента, которую регион получает от добычи полезных ископаемых, перераспределяется между всеми нуждающимися в дотациях местными бюджетами. В Ставропольском же крае сложилась существенно иная ситуация. И бюджетное регулирование сталкивается с тем, что муниципальные образования не хотят делиться своми ограниченными ресурсами в пользу самых бедных. Краевые власти в этой ситуации сталкиваются с множеством правовых и экономических проблем, которые, по их мнению, во многом порождаются существующим бюджетным законодательством и законами о формировании органов публичной власти.

Цель «круглого стола» состояла в том, чтобы выяснить, какие возможности имеет регион для разрешения своих проблем в рамках уже действующих законов и что в них требует доработки или изменения.

Основная проблема организации власти в Ставропольском крае – отсутствие районного звена местного самоуправления. По замечанию С. Клементьевой, представлявшей Администрацию Президента, вся проблема края состоит в том, что районные муниципальные образования были незаконно ликвидированы, так как по вине администрации края не были проведены выборы в 1995 году. В результате в крае сегодня существуют 304 муниципальных образования. На районном уровне действуют районные администрации, которые являются территориальными подразделениями краевого правительства. Эта модель предполагает сосредоточение большинства функций и ресурсов в руках краевой власти. Многие функции местного самоуправления перешли на Ставрополье на баланс края, роль которого в консолидированном бюджете возросла в последние годы с 50% до 70%.

Бюджетный процесс в регионе с таким устройством, таким образом, осложняется множеством правовых и чисто технических проблем. Во-первых, это противоречит Бюджетному Кодексу, в котором предусмотрено только три уровня бюджетной системы, то есть ниже регионального бюджета может быть только бюджет муниципального образования. Суд выявил в Ставропольском крае два бюджетных уровня ниже регионального, так как бюджеты существовали, не только у 304-х муниципальных образований, но и у районных администраций. В этой ситуации краевая администрация вынуждена была перевести свои территориальные подразделения в районах на смету.

Это, однако, по словам Татьяны Погореловой, руководителя финансового управления краевого правительства, отбрасывает бюджетную систему края на архаичный уровень. В этой ситуации можно забыть, что такое развитие налогового потенциала территории, так как районное звено управления, не имея собственного бюджета и связанных с ними прав, просто не заинтересовано увеличивать собираемость налогов и, тем более, развивать налоговый потенциал. После переведения районных администраций на смету недоимки в краевой бюджет выросли на 17 процентов, а в федеральный – на 37 процентов. Администрация края идет по пути создания виртуальных районных бюджетов. Однако это решение явно временное.

Вторая проблема связана с выравниванием бюджетной обеспеченности муниципальных образований. «Поселенческая» модель самоуправления сопровождается такими отрицательными явлениями как уменьшение функций, которые способны выполнять местные власти, распыление ресурсов по мелким муниципальным образованиям и увеличение неравномерности в их бюджетной обеспеченности. Краевая власть в результате получила дополнительную нагрузку, то есть – все то, что могли бы делать районные муниципальные образования, но что не по силам поселковым. Кроме того, краевое правительство собственноручно занимается бюджетным выравниванием, то есть работает с 304-мя местными бюджетами. Помимо технических трудностей тут существуют серьезные правовые препятствия.

По закону местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Следовательно, краевое правительство не может у обеспеченных муниципальных образований отобрать часть средств в пользу самых бедных. Кроме того, краевая власть не может муниципалитеты наделить против их воли какими-то государственными полномочиями, которые они финансировали бы из собственных излишков. Так как под любые передаваемые полномочия государственные органы власти должны передавать и средства. В условиях Ставропольского края таким полномочием может быть содержание каких-то районных объектов, которые сегодня находятся на балансе края.

Позиция краевого руководства в этой связи выглядит очень непоследовательной. С одной стороны они не стремятся создать органы местного самоуправления на уровне районов, что сразу решило бы все проблемы. Районные власти боятся, что районные муниципальные образования станут чересчур независимыми от краевой администрации. С другой стороны – краевая власть не желает нести тяжелое бремя возложенных на нее полномочий в случае сохранения государственных районных администраций. Более того, они ищут правовые лазейки, чтобы переложить часть полномочий районного звена на существующие муниципальные образования, организованные на уровне поселений, которые профинансируют их за счет своих средств.

Какой же предлагается выход из данной ситуации? Во-первых, предлагается внести поправку в Бюджетный Кодекс – создать еще один уровень бюджетной системы для районного звена управления. Участникам «круглого стола» было предложено обсудить, будет ли районный орган управления местным или государственным, и какая система самоуправления наиболее оптимальна – одно- или двухуровневая.

Центр фискальной политики систематизировал все типы устройства органов власти в российских регионах – их получилось три. Во-первых, это система, состоящая из одного уровня региональных органов госвласти и одного уровня местного самоуправления в районах и городах (таблица 1). Во-вторых, это двухуровневая система госорганов, региональных и районных, и один уровень местного самоуправления в городах и прочих поселениях (таблица 2). В-третьих, это – региональные органы госвласти плюс двухуровневое самоуправление в районах и поселениях (таблица 3). Первый и третий тип устройства органов власти находится в рамках существующего правового поля. Правовым основанием для второй модели являются решения Конституционного Суда, а не федеральные законы. Как видно из таблицы 2, сторонников второго типа не так много, и в основном это национальные республики, где уровень централизации власти традиционно больше чем в областях. В Ставропольском крае так же существует эта модель, и администрация края склоняется к тому, чтобы узаконить третий уровень госвласти и дать ему возможность иметь полноценный бюджет.

Однако эта позиция не была поддержана ни заместителем председателя Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Сергеем Митрохиным, ни представителем Конгресса муниципальных образований Виктором Черниковым, ни преподавателем Финансовой Академии Альбертом Игудиным, ни представителем Администрации Президента. Отчасти поддержал эту идею только Алексей Лавров из Министерства финансов, да и то, как выяснилось, потому что механизм регулирования бюджетов напрямую от устройства органов публичной власти не зависит.

Большинство из участников «круглого стола» в очередной раз вступилось за местное самоуправление. Идея низведения местного самоуправления на уровень поселений и выстраивания некоей вертикали государственного управления «центр – регионы – районы», зароненная в общественное сознание некоторыми членами Госсовета, все еще жива и периодически возникает в подобных дискуссиях. Спор о судьбе районного звена власти имеет явно политический характер. И решение этой дилеммы будет зависеть от судьбы российской системы федеративных отношений в целом. Каковы же аргументы сторонников сохранения самоуправления в том виде, как это предусмотрено Конституцией и базовым законом о местном самоуправлении?

Первый аргумент – политический, а второй – прагматический. По мнению Виталия Черникова любые формы централизации власти приводят только к усилению патернализма по отношению к гражданам со стороны государства: «Нужно четко понимать, что мы хотим. Мы хотим, чтобы гражданин стал действительно движущим элементом этой системы, участвовал в процессе воспроизводства, осмысленно оценивал действия власти, или мы хотим продолжать линию потребительского общества – решает начальник, а там как получится? Мы опять хотим строить систему управления, при которой есть некая элита, которая в состоянии все решать. Получается, что мы предполагаем, что наш народ достаточно умен, чтобы выбрать президента, но он слишком глуп, чтобы выбрать районного главу или депутата». По мнению В.Чреникова, двухуровневое местное самоуправление это составная часть более демократичной системы власти. Что же касается возможной бесконтрольности местного самоуправления, то такая боязнь – не более чем неправильное понимание принципа независимости.

Двухуровневое местное самоуправление наиболее предпочтительно и по чисто прагматическим соображениям, по мнению Сергея Митрохина. Во-первых, в сегодняшней России, по словам С.Митрохина, «существует патологическая ненависть губернаторов к местному самоуправлению, и если мы сейчас дадим им возможность создавать на районном уровне госорганы, эти органы узурпируют все муниципальные полномочия». Во-вторых, создание госорганов на районном уровне не решит ни одной из существующих проблем, но создаст множество новых. И что самое главное, невозможно будет решить проблему перераспределения ресурсов и бюджетного регулирования между органами госвласти и муниципалами в рамках действующих законов. Для этого потребуется переписать все муниципальное законодательство. Перераспределение же между муниципальными образованиями разного уровня возможно уже сейчас.

С.Митрохин призвал «использовать то законодательство, которое сейчас уже есть и выстраивать те механизмы, которые сейчас отсутствуют, вместо того, чтобы придумывать какой-то новый путь развития, неизвестный мировой практике». В частности ничто не мешает краевой администрации в рамках существующих законов разработать систему нормативов, отчетности и контроля по отношению к органам местного самоуправления и просто провести районные муниципальные выборы.

Прошедшая дискуссия на тему районного звена управления показала в первую очередь неукорененность в сознании и практике россиян идеи сложноустроенного общества, в котором местное самоуправление является важнейшим горизонтальным звеном государственного строя. По старой привычке многие склонны принимать самые простые решения за самые эффективные. Отсюда и постоянно возникающая идея о районном уровне госуправления. Однако стремление к централизации управления – не панацея от тех проблем. Невнимание к мировому опыту организации местного самоуправления и удачному опыту многих российских регионов, стремление ровняться на самые проблемные регионы в построении планов реформы госвласти грозит России очередной волной безответственных экспериментов.

* В Агинском Бурятском автономном округе местные органы власти образованы по поселенческому принципу

Изменение принципа формирования Совета Федерации, создание не предусмотренных законодательно семи федеральных округов и Госсовета, усиливающаяся критика института местного самоуправления, его возможности выполнять свои функции в условиях недостаточной финансовой базы, идеи укрупнения регионов и укрепления вертикали власти, дебаты по поводу равноправия субъектов Федерации – все это свидетельствует о назревших проблемах в развитии федеративных отношений в нашей стране. По признанию участвовавших в «круглом столе» политиков, чиновников и ученых, в развитии российского федерализма маятник явно качнулся в сторону централизации. Только одни видят в этом угрозу существующему конституционному строю, а другие говорят о недостаточности усилий по собиранию страны в единый кулак. Разброс мнений в оценке проделанного пути и происходящих в стране изменений опять делает актуальным вопрос: «Нужен ли России федерализм?».

Впрочем, защитников унитарного государства среди собравшихся нашлось немного. Идею перехода к унитарному государству с самостоятельностью мест и автономией национально-территориальных единиц высказал Сурен Авакьян, завкафедрой конституционного права МГУ. Более того, с точки зрения С.Авакьяна, России необходимо двигаться в направлении создания государства, основанного не на национально-территориальном, а на чисто национальном принципе устройства. Объясняет он такую необходимость требованием создание единого правового и экономического пространства, усилением государственного единства. Местному самоуправлению в такой системе места, разумеется, просто нет.

Такую радикальную идею особого российского пути, однако, больше никто не поддержал. В основном участники «круглого стола» были настроены «западнически» и не подвергали сомнению необходимость федерализма в России. Они скорее высказывали опасения за судьбу российского федерализма, пусть на сегодняшний день слабого и однобокого. Валентин Федоров, заместитель директора института Европы РАН, в пику С.Авакьяну высказал мнение, что наибольшая опасность по-прежнему исходит от республик и вообще нерационального национального устройства сегодняшней России.

Развитие Федерации сегодня, по мнению большинства, сталкивается с двумя серьезнейшими проблемами. Во-первых, это сохраняющаяся декоративность федеративных отношений. По словам Юрия Тихомирова, заместителя директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве, мы до сих пор «смотрим на Федерацию, как на какую-то модную одежду, и это нам все время мстит». Более того, идея федерализма продолжает оставаться заложницей политических спекуляций. Еще совсем недавно при слабом Президенте многие горевали о сильной центральной власти, а сейчас те же самые люди кричат об опасности авторитаризма и сворачивания федеративных отношений.

При положительном решении этого политического вопроса о превращении федерализма декоративного в настоящий, возникает вторая проблема, а вернее целый блок проблем – чисто практического свойства. Связаны они с необходимостью совершенствования уже сложившейся системы федеративных отношений. Рамазан Абдулатипов, который сейчас является представителем Саратовской области в Совете Федерации на постоянной основе, с большим оптимизмом оценил успехи российского федерализма, чем большинство участников дискуссии. Он не только попытался развеять опасения авторитаризма, но и описал практические пути укрепления Федерации: совершенствование законов и, главное, системы межбюджетных отношений, которая лежит в основе устойчивого развития, как отдельных территорий, так и страны в целом. По его словам, «федерализм – это территориальная форма проявления демократии». Уважать Конституцию, в которой закреплены принципы федеративного строительства, призвал и представитель Президента Татарстана Михаил Столяров.

Самой конструктивной частью «круглого стола» стало обсуждение принципов и перспектив экономического федерализма. Владимир Лысенко, заместитель председателя Комитета ГД по делам Федерации и региональной политике, призвал коллег сосредоточиться не на сомнительных проектах перекраивания Конституции, а на насущных проблемах. А именно – на законодательном разграничении полномочий между Центром и регионами и на решении, наконец, вопроса с двусторонними договорами, на создании такого бюджетного регулирования, которое стимулировало бы экономическое развитие территорий, а не гасило его, порождая все большее количество регионов-иждивенцев.

По мнению Сергея Валентея, руководителя Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН, межбюджетные отношения продолжают строиться так же как в унитарном государстве, которым, по сути, был Советский Союз. Если не преодолеть эти унитаристские тенденции в экономике, то, по его словам, наша страна придет к государственному, а не к социально ориентированному капитализму. В основе этого госкапитализма будет сговор центральной власти с новыми олигархами, с одной стороны, и с новыми и старыми руководителями регионов – с другой. Ни о какой демократии, ни о каком рынке в этом случае говорить просто не придется.

О конкретных мерах по доработке существующего федеративного устройства страны говорил и Валерий Кирпичников, первый заместитель министра по делам Федерации, национальностей и миграционной политике. Он предложил собравшимся свой план действий, который включает дистанцирование президента от исполнительной власти, усиление роли и ответственности Правительства, как главного действующего лица центральной исполнительной власти, радикальное реформирование бюджетного регулирования и муниципальную реформу.

В.Кирпичников был одним из немногих, кто затронул муниципальную тему серьезно и последовательно (читайте выдержку из его выступления), хотя о бедственном положении местного уровня власти вспоминали многие. Однако понимание того, что местное самоуправление – это неотъемлемая часть федеративных отношений, подчас отходит на задний план за громадьем государственных реформ и геополитических планов. По словам Владимира Лысенко, «сегодня постоянно бродят и прокатываются идеи, которые явно не согласовываются с федеративным развитием нашего государства, и мешают нам нормально заниматься экономическими проблемами, постоянно будоража общество какими-то грандиозными геополитическими проектами».

Поэтому столь важна конструктивная оставляющая состоявшегося обмена мнениями. Парламент и Правительство уже готовят законы по всем тем проблемам федеративного устройства, о которых говорилось выше. Кроме того, может быть создана постоянная рабочая группа, из ученых, специалистов и практиков, занимающихся проблемой федерализма, для отслеживания изменений и подготовки предложений о реформировании ситуации в стране.

«В наших упрощенных формулировках Российская Федерация, то есть федеральный центр нужен для того, чтобы регулировать вопросы, связанные с защитой прав и свобод гражданина, регулировать и защищать. Субъекты РФ при этом в основном выполняют функцию исполнения установленного на федеральном уровне регулирования и защиты свобод. При этом, учитывая гигантские региональные особенности, в рамках компетенции, установленной федеральным центром, они также осуществляют регулирование. Муниципальный уровень нужен для того, чтобы предоставить населению услуги, которые являются производными от тех закрепленных на федеральном и региональном законодательных уровнях прав и свобод гражданина и человека.

…Мы стоим категорически на тех основах, которые заложены в Конституции, и понимаем вертикаль власти не как административную соподчиненность, а как четкое разведение функций и компетенций по уровням власти.

…У нас уже более чем пять лет действует закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», который предоставил очень широкий диапазон возможностей, как для муниципалов, так и для субъектов. У нас накоплен гигантский опыт. Поэтому сейчас вполне обоснованно можно уже с уровня федерального законодательства внедрять особенности, но не те как предлагают некоторые авторы (более 50 тысяч населения – это просто цифра неизвестно откуда взятая), а мы можем сейчас селектировать организацию местного самоуправления на уровне сельских поселений, на уровне сельских районов, малых городов, крупных городов, городов-столиц, то есть ввести категории. Причем у нас прецеденты есть. Это, например, известный всем закон о ЗАТО, закон о наукоградах. Не ломая ни Конституцию, ни базовый закон мы частными законами можем достаточно эффективно отрегулировать организацию местного самоуправления и по территориальному принципу, и в организационной модели.

По бюджету у нас предложения очень простые. У нас сплошные расщепляющиеся налоги, которые расходятся по разным уровням власти и при этом это – очень нестабильно, ежегодно меняется. Нет никаких интересов ни у региональных, ни у муниципальных властей заниматься развитием своей бюджетной базы. У нас абсолютно не перспективная реформа жилищно-коммунального хозяйства до тех пор, пока собственники не станут заинтересованы в этой реформе, а собственники – это муниципалы. Поэтому предложения, как выйти на цивилизованные бюджетные отношения, примерно такие [...] у каждого должна появиться своя закрепленная доходная база».

Процесс был начат по инициативе лидеров движения «Первое свободное поколение» и ассоциации «Юристы ХХI» века. Московский городской суд дважды выносил решение по этому делу – в сентябре и в декабре 2000 года. Причем сентябрьское решение Мосгорсуда, когда суд встал на сторону московских властей, было прямо противоположным декабрьскому, когда быдла признана правота защитников московского местного самоуправления. Вмешательство Верховного Суда в ноябре 2000 года привело к повторному рассмотрению дела и вынесению решения, соответствующего федеральным законам о местном самоуправлении. Решение Верховного Суда от 30 марта 2001 года стало окончательным ответом на апелляцию московских властей.

До настоящего времени районные управы, согласно московским законам, – всего лишь выполняют функции органов местного самоуправления, и их реальное положение вполне соответствует статусу «исполняющих обязанности». После решения Верховного Суда должны быть отменены дискриминационные по отношению к местным органам власти положения закона «О районной управе»: право мэра Москвы и городской Думы отменять решения главы управы и районного Собрания, право префекта приостанавливать распоряжения главы управы, право мэра города предлагать кандидатуру главы управы для ее последующего утверждения районным Собранием. Все эти положения фактически превращали районные управы в придатки городских органов власти.

Судьи признали районные управы Москвы органами местного самоуправления, которые по закону не входят в органы государственной власти. Следовательно, глава субъекта Федерации не имеет права вмешиваться в процесс назначения глав местных администраций и в их компетенцию. С момента вступления в силу решения суда мэр не вправе предлагать кандидатуру на пост главы управы, смещать уже действующего главу или отменять его решения. Должность главы управы должна стать выборной или на прямых выборах, или из состава собрания советников управ.

В результате приведения столичных законов о районных управах в соответствие с федеральными Москву ожидают серьезные перемены в системе управления городом. Ведь федеральные законы о местном самоуправлении не только запрещают вмешиваться в компетенцию муниципалитетов, но закрепляют за ними право владеть собственностью и получать напрямую в свои бюджеты местные налоги. Пока в столице не было полноценного местного самоуправления – вопрос о муниципальной собственности и местных бюджетах просто не стоял. Теперь же Юрию Лужкову придется поделиться не только полномочиями, но и деньгами.

В свете грядущих перемен правительство Москвы загодя, не дожидаясь решения Верховного суда и окончания срока приведения в соответствие с федеральным законодательством правовых актов субъектов Федерации, разработало пакет поправок, согласно которым московское правительство и городская Дума ограничатся функциями органов государственной власти. На закрытом заседании 27 марта правительство Москвы одобрило поправки в устав города и в закон о правительстве, а 28 марта они были направлены в Мосгордуму. В поправках предлагается преобразовать правительство Москвы в высший орган исполнительной власти субъекта Федерации, а мэрию как орган власти упразднить. Возглавит городское правительство мэр, а должность премьера будет упразднена (сейчас обе эти должности занимает Юрий Лужков). Часть нынешних полномочий мэра, в частности по управлению собственностью, исполнению бюджета, утверждению структуры управления городом будут переданы правительству. Поскольку правительство возглавит Юрий Лужков, можно сделать вывод, что он лично в результате нововведений ничего не потеряет. Должность вице-мэра сохранится, но перестает быть выборной. Его, как и членов правительства Москвы и префектов, будет назначать мэр.

Самым существенным, однако, являются не эти перетасовки управленческих структур города, а тот факт, что будет упразднен двойной статус органов власти города – как органов власти субъекта Федерации и местного самоуправления. В связи с чем московское правительство уже разработало и приняло 20 февраля 2001 года «Концепцию дальнейшего поэтапного развития местного самоуправления в городе Москве».

Разработанная московским правительством программа развития местного самоуправления по логике авторов является естественным продолжением предыдущего этапа становления городских органов управления в рамках их двойного – одновременно государственного и местного – статуса. Подводя итоги предыдущего этапа, в «Концепции…» перечисляются достигнутые успехи «последовательного утверждения принципов самоуправления». Это – создание правовой базы для местных органов власти, уточнение границ территориальных образований, распределение основных функций и полномочий между тремя уровнями управления городом (город – административный округ – район), создание на районном уровне представительных органов власти (районных Собраний). Цель следующего этапа – развитие местного самоуправления на районном уровне, обеспечение районных управ финансовыми и материальными ресурсами для выполнения своих задач, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. Что же предлагается сделать для достижения намеченного?

В связи с тем, что городские органы власти утрачивают двойной статус и становятся органами государственной власти Москвы как города федерального значения, то меняется и формально-правовой статус местного самоуправления. В соответствии с поправкой от 17.03.1997 г. к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», городские органы местного самоуправления в городе федерального значения могут не формироваться, а местное самоуправление, таким образом, осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях. В Москве – это районы.

Главное изменение, предусмотренное «Концепцией…», следовательно, – чисто правового свойства. Будет изменен правовой статус районной Управы, районного Собрания и главы Управы. Районная Управа из органа, выполняющего функции органа местного самоуправления, станет органом местного самоуправления. Районному Собранию должен быть предоставлен статус представительного органа местного самоуправления, что на деле будет означать некоторое расширение его полномочий: у него появится право принятия Устава муниципального образования, бюджета, общеобязательных правил по предметам ведения района, право законодательной инициативы в Москгордуме. Глава Управы приравнивается к главе внутригородского муниципального образования и становится выборным должностным лицом.

Еще одно кардинальное нововведение – установление предметов ведения местного самоуправления и формирование районных бюджетов. Ранее значение районных управ в системе управления городом было столь ничтожно, что о собственной компетенции и тем более о собственном бюджете не шло речи.

Однако за этими чисто формальными изменениями, которые вполне соответствуют духу и букве федеральных законов о местном самоуправлении, стоят более конкретные планы, суть которых можно определить как предельную преемственность новой концепции и старой политики московского руководства по отношению к местному самоуправлению. Под прикрытием объективной и вполне оправданной необходимости сохранения единого городского хозяйства реформа местного самоуправления в Москве, похоже, ограничится только формально правовыми изменениями.

Что наталкивает на подобный вывод? Во-первых, предлагаема структура предметов ведения местного самоуправления, во вторых, материальное обеспечение местных полномочий (вопросы бюджета и собственности), в третьих, порядок выборов главы Управы, и, наконец, – сроки реализации «Концепции…».

К собственным полномочиям районных управ отнесены все вопросы, связанные с функционированием самой управы (включая принятие Устава, бюджета, вопросы собственности и хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, организация местных СМИ, информационных служб, архивов и т.д.). Так же это – опека и попечительство, внешкольная работа с детьми, благоустройство придомовых и внутридворовых территорий, обеспечение санитарного благополучия, вывоз мусора и брошенных автомашин, ликвидация самовольно построенных гаражей, учет нуждающихся в жилье, оказание социальной помощи из средств района, охрана памятников местного значения, регистрация животных и организация собачьих площадок. Кроме того, районная управа участвует в планировке и застройке территории района, в городских социальных, жилищных и экологических программах, оказывает содействие органам охраны порядка, создает условия для строительства и хозяйственной деятельности на территории района.

Все выше перечисленное – собственные вопросы местного значения. На их реализацию московское правительство планирует потратить примерно 2 процента общегородских расходов. Финансовые средства для осуществления вопросов местного значения, как и прежде, будут аккумулироваться в целевых бюджетных фондах развития районов. О собственных источниках доходов местных органов власти в «Концепции…» ничего не говорится.

Кроме того, на районные управы будут возложены следующие государственные полномочия, то есть полномочия города Москвы: текущий ремонт и эксплуатация жилого и нежилого фонда, социальных объектов, дорог местного значения. На что предусмотрена существенно большая сумма – от 7 до 9 процентов городского бюджета. Эти средства будут централизованно контролироваться. Как написано в «Концепции…», «основная часть местных расходов будет находиться под прямым контролем городских властей. Это принципиальная особенность предлагаемой модели организации местного самоуправления в Москве». Городская собственность также будет передаваться органам местного самоуправления только в управление.

Порядок избрания главы управы останется прежним. Он будет избираться из числа районных советников. За мэром и префектом сохраняется право высказывать рекомендации при выборах главы управы. Глава управы может самостоятельно возглавлять администрацию района, но также администрацию может возглавить и утвержденный районным собранием управляющий.

Что же касается сроков реализации данной программы, то тут устанавливается переходный период до конца 2003 года, то есть до окончания срока полномочий избранных в декабре 1999 года районных советников. Окончательный переход на местное самоуправление в районах города Москвы будет осуществлен только при новом составе районных Собраний, которые будут избраны в декабре 2003 года. А до этого московское правительство намерено принять все необходимые законы в 2001 году, ввести бюджеты районов на основании целевых фондов в 2002 году, ввести районные бюджеты на основе нормативных принципов формирования бюджета в 2003 году.

Из всего этого следует, что действующий состав советников и главы управ остаются на своих местах до 2003 года. А так же то, что из всех перечисленных в самом начале задач готовящейся реформы самой главной на поверку оказывается задача сохранения и повышения ответственности органов местного самоуправления перед городскими властями. Очевидно, что Юрий Лужков готов пожертвовать только минимальной частью своих полномочий в отношении районных управ. Той, которую его итак вынуждает отдать недавнее решение Верховного суда и приближение конца срока приведения городских законов в соответствие с федеральными.

***

Пошатнувшееся политическое положение московского градоначальника сделало его последовательным сторонником принципа половинчатости. Ведь уже в этом году Ю.Лужков может получить после выборов нелояльную городскую Думу. Поэтому форсировать реформу местного самоуправления перед выборами – значит потерять административный контроль над районными управами, что еще более ослабит позиции мэра.

Различные политические партии уже начали объединять свои усилия против Юрия Лужкова: в начале апреля планируется совещание представителей московских парторганизаций «ЯБЛОКА», «Единства», СПС, КПРФ и Союза независимых районных советников. Они обсудят вопрос изменения столичного устава.

Возможное появление многопартийной городской Думы после выборов повышает шансы прохождения через нее законопроектов, лично Юрию Лужкову несимпатичных. Что же касается тех перемен, которые ожидают московское самоуправление, то при новом составе городской Думы они могут стать куда более существенными, чем в «Концепции…». Уже сейчас СПС и «ЯБЛОКО» настаивают на проведении прямых выборов глав районных управ, причем уже в этом году – одновременно с выборами городских депутатов.

Действующие главы администраций не смогли продлить свои полномочия на фоне уменьшения административного влияния на предвыборную кампанию и повышения интереса избирателей к местным выборам. Недовольство местной властью оказалось сильнее стремления представителей этой власти удержаться на плаву. При этом областное руководство проявило предельную гибкость в ходе предвыборной кампании, фактически отказавшись от открытой поддержки тех или иных кандидатов. Все это заставляет задуматься о причинах серьезных изменений в политической жизни на местном уровне?

4 февраля 2001 года жители г. Вологодонск избирали одновременно и мэра, и глав районных администраций. Явка превысила пороговые 25% более чем вдвое. Мэром стал человек, известный не политическими заявлениями, а тем, что сумел с нуля создать в городе солидную фирму. Нельзя было отказать в хозяйственной хватке и старому мэру С.Горбунову. Поэтому не случайно оба этих кандидата финишировали почти с одинаковыми результатами. Главой (мэром) города избран А.Клейменов, генеральный директор ЗАО «Энергостройсервис», за которого проголосовали 33% избирателей. Его основного соперника, действующего городского главу С.Горбунова поддержали 30% участников голосования.

18 февраля 2001 года состоялись выборы мэра и депутатов городской Думы г.Шахты. На должность шахтинского градоначальника зарегистрировались 6 кандидатов. Избирательные участки посетила примерно половина избирателей (49,7%), что на 8,65 процента выше, чем на выборах 1997 года

Мэром города по результатам выборов стал представитель широкой (от коммунистов до либералов) коалиции политических сил Ю.Загорулько, поддержанный 50% участников голосования. Самая заметная должность в послужном списке нового мэра – 1-й секретарь шахтинского ГК КПСС в 1990-1991 году. К моменту выборов он был заместителем директора по экономике ОАО «Шахтуголь». Его основной соперник – действующий мэр С.Пономаренко – получил только 24% голосов. До прихода в мэрию он в течение года возглавлял АООТ «Артемовское хлебоприемное предприятие».

Сравнительный анализ муниципальных выборов, состоявшихся в феврале в двух муниципальных образованиях Ростовской области, показывает изменение характера предвыборных процессов на муниципальном уровне внутри данного региона.

Во-первых, фактическое невмешательство главы региона В.Чуба говорит о возрастающей трудности вмешательства в муниципальные выборы. Во-вторых, неудавшееся применение административного ресурса на местном уровне – как региональными, так и субрегиональными лидерами, – видимо, свидетельствует о том, что административный фактор перестает играть ведущую роль в процессе смены власти на местном уровне. Отсюда следует, что у рядового избирателя появляется больше возможностей реально повлиять на результат. И действительно, третьей особенностью прошедших в Ростовской области муниципальных выборов стало возрастание активности избирателей. В феврале 2001 года в Волгодонске и Шахтах к избирательным урнам пришло чуть ли не на четверть больше народу, чем приходило в середине 90-х. В целом можно сделать вывод, что в ходе муниципальных выборов в Ростовской области повысился градус демократичности.

Причины столь обнадеживающих изменений разнородны. Однако прослеживаются две главные тенденции. С одной стороны, процессы консолидации федерального центра и формирования вменяемой государственной политики, ограничение «губернаторской вольницы» положительно отразились на местном уровне хотя бы тем, что в некоторых регионах ослабевает давление «административного ресурса». Такая «негативная» свобода от вмешательства может привести к появлению новых лиц в муниципальных органах власти, выбираемых по принципу «наибольшей компетентности». Причем, эта «компетентность» не связывается теперь ни с «административными заслугами», ни с политическими взглядами претендентов на выборные муниципальные должности. Одним из самых значимых критериев «компетентности» – хозяйственная хватка. Оборотной стороной этого процесса будет повышение влияния тех или иных экономических групп, включая криминальные.

Другая сторона происходящего связана с демократизацией выборов, происходящих на местном уровне. Хочется верить, что, интерес избирателей к местным выборам как наиболее демократичным, свидетельствует о повышении значимости института местного самоуправления, завершившего первый установочный период своего развития и вошедшего в фазу большей или меньшей стабилизации, и о закреплении новой демократической политической культуры в сознании и действиях граждан.

В этом процессе, однако, нельзя сбрасывать со счетов рыночную составляющую. Рынок политических технологий захватил сейчас все уровни выборов. Например, в Шахтах применялись и самые продвинутые, юридические технологии, и пещерные, вроде лишения телефонной связи избирательных участков в «вотчине» конкурента. Трудно сказать, что сильнее влияет на волю избирателей – технологии или демократические ценности. Скорее всего, эти два фактора значимы для разных групп населения. Однако неизбежное присутствие манипулятивных технологий в ходе выборов в сочетании со слабостью на местном уровне политических организаций и уменьшением административного вмешательства, очевидно, на руку только одной заинтересованной группе – людей идущих во власть из бизнеса. Хорошо это или плохо для интересов местных сообществ, покажут следующие выборы глав муниципальных образований.

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Выпускающий редактор: Галина Старцева.

Макет: Николай Винник.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Электронную версию нашего бюллетеня читайте на сайтах www.yabloko.ru/Themes/SG

Тел. (095) 334-7240, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Тираж 950 экз.