Колонка редактора

Новости федерального законодательства

Исполнительная власть

Семинары, конференции, съезды

Экспертиза

События в регионах

Сетевые ресурсы

Наш анонс

Курьезы

15 августа Правительство окончательно утвердило «Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года». Сейчас Правительство приступило к разработке плана реализации этой Программы. Однако, как показывает анализ проекта бюджета на 2002 год, начало реализации программы откладывается не менее чем на один год. Подробнее...

21 августа на заседании Правительства был рассмотрен отчет о реализации государственной политики в области развития муниципальных образований. Заместитель Министра по делам федерации, национальной и миграционной политики Валерий Кирпичников доложил о работе профильного министерства. На этом же заседании было принято Постановление Правительства РФ «О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов», что входит в программу грядущей жилищно-коммунальной реформы. Подробнее...

Прошедшие в июле-августе 2001 года референдумы в поселковых и сельских муниципальных образованиях Тюменской области завершились победой областной администрации Сергея Собянина. Система местного самоуправления, созданная прежним губернатором Леонидом Рокецким, предусматривала существование 295 муниципальных образований, обладавшие муниципальной собственностью и самостоятельным местным бюджетом. В области было представлено все разнообразие территориальных форм местного самоуправления: в границах 22 административно-территориальных районов – четыре города, два района и 289 поселковых совета в составе нескольких деревень и поселков. Новый губернатор Сергей Собянин решил укрупнить муниципальные образования и создать 30-35 районов. Подробнее...

15 августа председателем Томской городской Думы был избран Олег Плетнев – главный редактор областной газеты «Томская неделя» и руководитель томского отделения партии «Яблоко». Вновь избранный председатель находится в жесткой оппозиции к городской исполнительной власти и мэру Томска Александру Макарову. Подробнее...

14 сентября состоялось заседание комиссии Мосгордумы по организации власти и развитию самоуправления, на котором рассматривался проект Закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Подробнее...

18 сентября состоялось первое в ходе начавшейся осенней сессии заседание Комитета ГД по вопросам местного самоуправления. Главной темой заседания стали замечания и предложения к Бюджету следующего года. Комитет предлагает Правительству увеличить долю собственных местных доходов, которая составляет сейчас всего 5-6% доходной части местных бюджетов, и полностью профинансировать из федерального бюджета свои социальные обязательства, которые, в противном случае лягут тяжелым бременем на местное самоуправление(подробнее о бюджете читайте в следующем номере МП ).

19 сентября на первом пленарном заседании нижней палаты Парламента вице-премьер Правительства Виктор Христенко рассказал депутатам о ходе подготовки к зиме жилищно-коммунального хозяйства. Правительство фактически приступило к реализации жилищно-коммунальной реформы. На заседании 21 августа Правительство РФ приняло Постановление №609 «О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов». Подробнее...

21-22 сентября в ходе конференции «Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть», организованной Международным Университетом (в Москве), депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители Правительства, Администрации Президента, региональных и муниципальных органов власти и местных сообществ обсудили перспективы правового регулирования органов ТОС. Подробнее...

26 сентября в первом чтении большинством в 245 человек Государственная Дума приняла поправку в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработанная депутатами «ЯБЛОКА» Александром Шишловым и Сергеем Митрохиным. Поправка решает одну из самых острых проблем сложносоставных муниципальных образований – проблему разграничения полномочий по предметам ведения между муниципальными образованиями различного уровня, например, между районом и сельсоветом или городским и внутригородским самоуправлением. Подробнее...

26 сентября депутаты Государственной Думы отклонили поправку в статью 16 Федерального закона «ОБ общих принципах организации местного самоуправления в РФ» депутата В.Ледника, которая предлагала отменить норму о выборности главы муниципального образования на всеобщих выборах, сохранив только порядок избрания главы из состава представительного органа местного самоуправления с последующим его утверждением губернатором или, в случае с крупными городами, - Президентом РФ. Эту инициативу поддержали только 15 человек (3,3%), а 183 депутата высказались против.

28-30 сентября в Тольятти (Самарская область) состоялось Собрание руководителей представительных органов местного самоуправления городов России. Проведенный в рамках Собрания круглый стол был посвящен вопросам социально-экономического развития города, бюджетному процессу и проблемам взаимодействия с органами территориального общественного самоуправления и с населением. Председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый рассказал о планах думских законодателей в области регулирования местного самоуправления.

Сергей Митрохин

Депутат Государственной Думы

Начало очередной сессии Государственной Думы поставило перед депутатами множество застарелых проблем. Эти не решенные на законодательном уровне вопросы уже заявили о себе на местах сложнейшими коллизиями, которые ставят под удар саму идею целесообразности местного самоуправления. Притом что решение многих из них требует не радикальных реформ и переписывания законов, а всего лишь совершенствования уже существующего законодательства. В этой связи показательна проблема взаимоотношений районных и внутрирайонных муниципальных образований.

О двухуровневом самоуправлении мы уже неоднократно писали на страницах бюллетеня (МП №3, №6-7, 2001). В том числе речь шла о поправке, подготовленной рабочей группой при Комитете по вопросам местного самоуправления (МП №6-7, 2001), в которой предлагается разделить муниципальные образования на два типа: муниципальные образования, не входящие и, соответственно, входящие в состав другого муниципального образования. В 23 субъектах Федерации существует такая модель местного самоуправления. Возникающую тупиковую ситуацию, когда самоуправление превращается в фикцию на уровне поселковых муниципальных образований или сельсоветов, позволит урегулировать только подобное разграничение типов муниципалитетов. Аналогичная ситуация складывается и с внутригородским самоуправлением в Москве и Санкт-Петербурге.

Возможны два пути решения этой проблемы. Это, во-первых, упрощение структуры местного самоуправления и, во-вторых, последовательная правовая регламентация взаимоотношений в сложной двухуровневой системе. Представляется, что наиболее благоприятной моделью является как раз не районное или поселенческое самоуправление в чистом виде, а сочетание и того и другого. Именно по такому пути – создания местного самоуправления и на больших территориях, (таких как округ в Германии, графство в США, воеводство в Польше и т.д.), и на локальном уровне, – идут во всем мире.

В этом случае между муниципалитетами разного уровня устанавливается четкое разделение. В результате они ни в чем не мешают друг другу, поскольку их компетенция разделена в соответствии с различным масштабом услуг, оказываемых населению на большой (район) и малой (поселение) территории. Есть услуги, оказываемые всему населению большого муниципального образования, например строительство крупных дорог, и есть локальные услуги, которые оказываются непосредственно по месту жительства. Практика показывает, что именно такая схема максимально удобна для населения. Хотелось бы, чтобы и российское самоуправление развивалось в этом направлении, потому что стремление к упрощению и унификации всегда пагубно. Неважно, о каком упрощении идет речь: в пользу ли поселенческой или районной модели.

Очевидно, что у поселенческой модели местного самоуправления много недостатков, в основном управленческих. Главный из них – практически неразрешимые проблемы с финансовым выравниванием. При большом количестве субъектов выравнивания (в одном регионе число муниципальных образований может составлять несколько сотен) оно становится невозможным. Кроме того, государственная власть не может изымать у муниципалитета некий неотчуждаемый налоговый минимум в целях перераспределения финансовых ресурсов. Такую возможность закон предусматривает только в случае взаимоотношений поселкового и районного муниципалитета.

Что же касается организации самоуправления только на уровне районов, то в этом случае местное самоуправление превращается в фикцию. Иногда город с населением в несколько тысяч жителей или даже с десятком тысяч жителей не является муниципальным образованием. Получается, что единственная связь такого города с местным самоуправлением заключается в том, что он посылает своих депутатов в районное собрание, а этого явно недостаточно.

Видимо, любые попытки построить упрощенную модель местного самоуправления способны породить только очередную тупиковую ситуацию. Таков, на наш взгляд, и последний эксперимент, проведенный новым руководством Тюменской области, которое фактически ликвидировало систему поселенческих муниципалитетов, укрупнив муниципальные образования до уровня районов (читайте материал о Тюменской области на с.47). Только в двух районах области поселенческие муниципальные образования продолжают существовать.

К сожалению, губернатор Тюменской области решил проблему поселенческой модели популистским образом. Но возможен был и другой, более рациональный путь. В Тюменской области, наверное, наиболее оптимальным было бы принять закон, в котором местное самоуправление учреждалось на уровне районов при одновременном его сохранении на уровне поселений, и между этими уровнями в соответствии с федеральным законодательством разграничивались полномочия, доходные источники и собственность и четко разделялась компетенция. И на этом пути есть свои проблемы, но существующая законодательство все же позволяет не рубить с плеча, а выстраивать сложный, но, тем не менее, работающий, механизм местной власти.

Ситуация в Тюменской области показательна во многих отношениях. В том числе она говорит о том, что идея двухуровневого самоуправления встречает сопротивление и в стенах Государственной Думы, и органах государственной власти, и среди представителей муниципальной общественности. Это не означает, однако, что неправильна сама идея. Дело в том, что при нынешнем состоянии законодательства возникает действительно неразрешимая ситуация, когда принцип неподчинения поселков районам доводится до абсурда: становится невозможным любое финансовое регулирование, любые взаимоотношения.

Поэтому наша задача – законодательно отрегулировать эту проблему. Первый шаг в этом направлении уже сделан. 26 сентября в первом чтении принята наша поправка к базовому закону, которой вводится норма о разграничении полномочий между муниципальными образованиями разного уровня (подробно на с.12).

Опубликованная в предыдущем номере бюллетеня поправка о типах муниципальных образований как раз направлена на то, чтобы установить естественные взаимоотношения между муниципальными образованиями разного уровня, которые существуют в любой стране, где есть многоуровневое местное самоуправление. Во всех странах, имеющих длительный опыт развития местного самоуправления, существует именно такая сложная система организации местной власти. Сейчас поправка обсуждается в Правительстве и в Комиссии по самоуправлению при Госсовете. Она регулирует все взаимоотношения между разными типами муниципалитетов.

Хотя эта проблема может показаться частной, но она очень важна еще и вот в каком аспекте. Без ее решения нельзя ставить вопрос о передаче не местный уровень налогов. Все согласны с тем, что нужно передать имущественные и ряд других налогов муниципальной власти. Но пока существует коллизия между поселком и районом, сделать это просто невозможно, потому что тогда каждый поселок может предъявить претензию на те налоги, которые собираются на его территории в полном объеме. В этом случае во многих регионах дело может закончиться бесконечными судебными тяжбами. Наша поправка даст возможность региональным властям установить между муниципалитетами разного уровня такие взаимоотношения, когда некоторые объемы налоговой базы будут оптимально распределяться.

Таким образом, частная проблема взаимоотношений муниципалитетов разного уровня является ключом ко многим проблемам местного самоуправления. Решить ее можно не путем неких муниципальных революций или контрреволюций, а вполне цивилизованно, продолжая совершенствовать ту систему местного самоуправления, которая построена за десять лет российских реформ.

12 июля Григорий Явлинский передал Президенту пакет законопроектов и проектов президентских указов, которые направлены на усовершенствование существующего законодательства по местному самоуправлению. В официальном ответе Администрации Президента от 15 августа на эту инициативу депутатов «ЯБЛОКА» говорится, что законопроекты будут направлены в рабочую группу Государственного совета Российской Федерации по повышению эффективности местного самоуправления для использования в работе. Положительное заключение практически на все проекты получено также из Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики.

Представленные законопроекты посвящены трем большим темам: усилению государственного контроля за органами местного самоуправления, усилению общественного контроля и укреплению финансовой базы местного самоуправления.

Первая группа законопроектов и проектов указов, посвященная государственному контролю, содержит следующие нормы:

– установление возможности существования муниципального управляющего, что должно привести к повышению профессионализма в управлении муниципальным хозяйством и деполитизации должностных лиц, решающих управленческие вопросы;

– указ, рекомендующий перевести бюджеты субъектов РФ и местных бюджетов на казначейское исполнение, что обеспечит более эффективное использование бюджетных средств и сделает бюджеты прозрачными и доступными для контроля;

– указ, наделяющий полномочных представителей Президента правом контроля целевого использования средств местных бюджетов;

– укрепление контрольных функций представительных органов местного самоуправления;

– возложение на Правительство РФ определения порядка ведения в субъектах РФ реестров нормативных правовых актов органов местного самоуправления,

– указ, возлагающий на территориальные органы министерства юстиции координации регистрации и учета нормативных правовых актов местного самоуправления;

– возложение на Прокуратуру РФ надзора за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

– установление ограничений для выборных лиц местного самоуправления на профессиональной основой на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической и творческой;

– указ и о повышении профессионального уровня муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления (проведение аттестаций и развитие сети образовательных учреждений).

Вторая группа проектов о повышении общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления содержит предложения:

– обязать выборных должностных лиц и депутатов местного самоуправления проводить прием населения не реже одного раза в месяц, публиковать отчеты о своей деятельность в доступной для населения форме; также вводится норма подотчетности выборных и иных должностных лиц, депутатов и муниципальных служащих населению в лице собраний (сходов) граждан, органов территориального общественного самоуправления, предусмотренных законами и уставом муниципальных образований;

- дать право представительному органу местного самоуправления создавать муниципальную счетную палату; обязать органы местного самоуправления публиковать проект местного бюджета до его принятия и отчет о его исполнении; не допускать принятия бюджета и утверждение отчета о его исполнении без учета мнения населения, выявленного в результате публичных слушаний, порядок проведения которых определяется уставом или правовым актом местного самоуправления; исполнять местный бюджет только через местное казначейство или территориальные органы федерального казначейства; размещать муниципальный заказ, финансируемый за счет средств местного бюджета, только на основе конкурса.

Третья группа законопроектов предлагает перевести в разряд местных следующие налоги – единый имущественный налог, налог на вмененный доход и налог на игорный бизнес.

Особняком стоит проект закона, регулирующий взаимоотношения между муниципалитетами разного уровня (опубликован в МП №6-7, 2001). Данный проект вводит новое понятие: «тип муниципального образования», что, по мысли авторов, должно помочь разграничить полномочия, доходы и собственность в сложносоставных муниципальных образованиях. Такие двухуровневые муниципалитеты существуют на данный момент в 23 регионах. И есть все основания думать, что по пути усложнения структуры органов местного самоуправления пойдут и другие регионы, если, конечно они захотят выстроить хорошо работающий механизм местной власти (или отладить уже существующий).

Пришедшие из Правительства положительные заключения почти на все законопроекты пакета утверждают в мысли, что «яблочные» инициативы находятся в русле государственной политики в области самоуправления. Однако эта политика остается до конца не сформированной, и у ее защитников, и проводников в Правительстве и Администрации президента явно не хватает воли для активной ее реализации. В такой ситуации чьи бы то ни было законодательные инициативы могут сыграть роль катализатора и подтолкнуть исполнительную власть к более активному отстаиванию интересов местного самоуправления, которое является неотъемлемой частью государственной системы России. Как известно, самочувствие целого зависит от слаженной работы всех его частей.

Нельзя, конечно, не отметить, и тот факт, что именно «яблочники» продолжают отстаивать конституционную модель федеративного устройства страны. Тогда как все другие политические силы заняты, как им кажется, более серьезными делами, которые, на поверку, проводят к централизации, унификации и лишению низового уровня власти не только стимулов к развитию, но и возможности просто поддерживать сколько-нибудь сносное существование.

Радует то, что Правительство в целом согласно с налоговыми предложениями «ЯБЛОКА». Однако реализация этих предложений может затянуться, так как Профильное министерство занимает явно консервативную позицию по отношению к существующей системе местных налогов. Эта позиция разительно контрастирует с радикальными одновременно и либеральными (по отношению к населению) и централизаторскими (по отношению к региональной и местной власти) устремлениями команды Германа Грефа. Проводимые ими налоговые реформы крайне либеральны (в прошлом номере мы писали о том, чем обернется понижение ставки налога на прибыль для местных бюджетов) и в этом смысле прогрессивны, но ущербны для системы муниципальной власти. Поэтому хочется надеяться, что государственный капитализм в будущем сменится какой-то более сбалансированной концепцией развития.

В данной связи, следует остановиться на одном примечательном факте. 28 августа 2001 года Правительство приняло Постановление №631 «Об утверждении Правил взаимодействия органов федерального казначейства с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при учете региональных и местных налогов и сборов на счетах органов федерального казначейства» Эта должностная инструкция регламентирует порядок учета региональных и местных налогов и сборов в территориальных органах Федерального казначейства. Правительство, издавая такие инструкции, пытается урегулировать и привести в порядок систему расчетов между уровнями бюджетной системы, которые соответствуют уровнями власти. Постановления Правительства в данном случае заменяют законы, отсутствие которых во многих случаях ухудшает систему управления страной. Что же касается казначейского исполнения бюджета, то «ЯБЛОКО» уже давно отстаивает эту полезную идею, так как казначейское исполнение это, ни много, ни мало, – главное условие надежности и прозрачности расчетов, а значит и контроля за бюджетными средствами. В пакете законопроектов есть законопроект и о переводе всех местных бюджетов на казначейское исполнение в муниципальных казначействах или в территориальных отделениях Федерального казначейства.

Приятно осознавать тот факт, что разумные инициативы в области дальнейшего развития местного самоуправления в нашей стране встречают понимание и поддержку в структурах исполнительной власти. Так получилось, что именно от исполнительной власти в России зависит очень многое. «ЯБЛОКО» продолжит сотрудничать с Президентом и Правительством в тех областях, где позиция партии и политика государства совпадают. Именно такой областью является местное самоуправление, находящееся сейчас, к сожалению, на задворках внимания государственных мужей. Разрабатывая проекты законов, «ЯБЛОКО» хочет привлечь внимание к положению с местным самоуправлением и попытаться решить те проблемы, которые поддаются решению, а также подтолкнуть исполнительную власть к более активным и ответственным действиям.

26 сентября в первом чтении большинством в 245 человек принята поправка в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработанная депутатами «ЯБЛОКА» Александром Шишловым и Сергеем Митрохиным. Поправка решает одну из самых острых проблем сложносоставных муниципальных образований – проблему разграничения полномочий по предметам ведения между муниципальными образованиями различного уровня, например, между районом и сельсоветом.

Авторы поправки пошли по пути разграничения не самих предметов ведения, как это записано в базовом законе, но полномочий по предметам ведения. Новая юридическая формулировка, предлагаемая авторами поправки, позволяет избежать сложной коллизии, когда муниципальные образования разных уровней делят между собой предметы ведения, в результате чего органы местного самоуправления оказываются лишенными части своей компетенции. Это противоречит и законам юридическим, то есть Конституции РФ, и законам эффективности управления, и простому здравому смыслу, поскольку возникающие барьеры между органами местного самоуправления и населением, которое не может решить свои проблемы в ближайшем муниципалитете, ставят по вопрос доверие к местному самоуправлению в целом. Таким образом, поправка А. Шишлова и С. Митрохина сохраняет всю компетенцию муниципальных образований любых уровней, закрепленную за ними законодательно, и дает возможность разделить полномочия, не нарушая закона и интересов людей.

Поправка особенно актуальна для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых до сих пор общегородские власти пытаются максимально лишить внутригородское местное самоуправление его компетенции. Поправка также позволит урегулировать вопрос разделения полномочий в районных муниципалитетов, имеющих в своем составе поселковые муниципальные образования (такая система организации местного самоуправления действует в 23 регионах).

Инициативу «ЯБЛОКА» поддержало Правительство Российской Федерации и Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, поскольку нерешенность вопроса о разграничения полномочий на данный момент парализует работу муниципалитетов не меньше чем малая финансовая обеспеченность местного самоуправления.

«ЯБЛОКО» – одна из первых политических сил, столь активно работающая с темой местного самоуправления. Принятая поправка – это часть гораздо более масштабной работы, которую ведут «яблочные» депутаты. В частности подготовлен целый пакет законопроектов, переданный президенту Владимиру Путину, в котором проработаны многие вопросы – укрепление местных финансов, усиление государственного и общественного контроля за органами местного самоуправления. По словам Сергея Митрохина, приоритетным в этом пакете как раз является законопроект, более тщательно регламентирующий двухуровневое местное самоуправление. И этот законопроект и принятая сегодня поправка простраивают систему местное самоуправления, что в конечном итоге сделает ее более эффективной и более отвечающей интересам граждан.

Результаты голосования по оправке А.Шишлова и С.Митрохина

Мы не раз писали о проблеме финансовой обеспеченности муниципальных образований, которая в последнее время все более обостряется в связи с налоговой политикой центрального правительства. Тенденция централизации налоговых доходов ставит местные бюджеты на грань банкротства. О налоговых законопроектах, непосредственно затрагивающих интересы местного самоуправления, рассказывает член Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Подкомитета по налогам Алексей Мельников («ЯБЛОКО»).

– Алексей Юрьевич, над какими законопроектами идет сегодня работа в Комитете по бюджету и налогам Государственной Думы, затрагивающие интересы местного самоуправления?

– На сегодняшний день в Государственной Думе рассматривается два законопроекта, которые имеют непосредственное отношение к интересам местных бюджетов. Это закон о налоге с продаж и поправки к законопроекту о налоге на имущество. Что касается налога с продаж, то сейчас существует следующая пропорция распределения поступлений от этого налога: 60% идет в местные бюджеты и 40% - в региональные.

Предполагается, что налог с продаж сохранится еще в течение 2 лет, его ставка составит 4 или 5%. Это вопрос дискуссионный, все будет зависеть от позиции Государственной Думы. Пока Бюджетный комитет принял решение о 4%. Это хорошо собираемый налог, и если говорить о региональных бюджетах, то наряду с подоходным налогом это один из источников доходной части бюджета.

– Какова позиция фракции «ЯБЛОКО» по данному вопросу?

– «ЯБЛОКО» сначала на Комитете по налогам и бюджету добивалось от Правительства, чтобы эта пропорция была сохранена (60:40). Правительство, в принципе, с этой точкой зрения согласилось. Я думаю, что здесь интересы местных бюджетов будут соблюдены и такой ситуации, которая сложилась в Государственной Думе по налогу на добычу, когда местные бюджеты оставили без налоговых поступлений на полезные ископаемые здесь не повториться.

– В чем суть поправок в законопроект о налоге на имущество, подготовленных Правительством?

– Второй законопроект о налоге на имущество касается Газпрома. Газпром работает по всей стране и практически по всей стране у него есть имущество. Но головная контора Газпрома находится в Москве и налог на имущество платится полностью в московский бюджет. Почему это происходит? Это происходит потому, что Газпром как бы арендует свое имущество, которое у него есть в разных регионах и своих подразделениях, собирает все поступления в центр и платит в московский бюджет.

– Получается несправедливая ситуация?

– Безусловно. Поэтому Правительство вышло с законопроектом, в соответствии с которым вносится поправка в закон на имущество, в соответствии с ней, с имущества, которое находится в разных регионах нашей страны, налог должен поступать в региональные бюджеты.

– Это как-то отразится на положении местных бюджетов?

– «ЯБЛОКО» сначала на подкомитете, потом на Комитете по бюджету и налогам подняло вопрос, что здесь надо учитывать также и интересы местных бюджетов. Правительство согласилось с нашей постановкой вопроса, и ко второму чтению мы договорились, что «ЯБЛОКО» подготовит данную поправку. Принципиальное согласие получено на то, чтобы часть налога по доходам на имущество зачислялась в местные бюджеты, пропорции здесь должны быть примерно 50:50. Я думаю, что цифры еще будут служить предметом дискуссии, но принципиальные договоренности есть и мы готовим такую поправку.

15 августа Правительство окончательно утвердило «Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года». Сейчас Правительство приступило к разработке плана реализации этой Программы. Однако, как показывает анализ проекта бюджета на 2002 год, начало реализации программы откладывается не менее чем на один год.

Муниципальная общественность в ожидании реализации программы бюджетного федерализма (МП №6-7, 2)001, только что утвержденной Правительством. Программа очень многообещающа, если не сказать идеалистична. И именно это заставляет сомневаться в скорых результатах. Первый заместитель Министра по делам федерализма, национальной и миграционной политике Валерий Кирпичников недавно высказал сомнение насчет того, что Правительство готово немедленно приступить к реализации этой программы.

Скорее всего, первые шаги будут предприняты не раньше, чем комиссия по разграничению полномочий между уровнями власти, возглавляемая Дмитрием Козаком, завершит свою работу, то есть не раньше чем через год. По крайней мере, в бюджет 2002 года заложены совсем другие принципы бюджетной политики, чем описаны в программе – централизация доходов, недофинансирование федеральных мандатов, то есть дополнительная нагрузка на местные бюджеты, которым вряд ли следует в таком случае надеяться на возмещение этих расходов по социальным выплатам и так далее. Однако, параметры бюджета еще не утверждены и пока есть надежда если не на справедливое изменение бюджетной системы, то хотя бы на возмещение потерь муниципальных бюджетов от налоговых инициатив Правительства.

Бедственное положение местных бюджетов, собственная доля доходов которых неуклонно падает, хорошо известно всем тем, кто работает в системе местных органов власти. Мы публикуем открытое письмо Собрания депутатов муниципального образования Устьянский район Архангельской области о бедственном финансовом положении. Под этим письмом могут подписаться большинство муниципалитетов.

Концепции бюджетного федерализма при этом продолжает обсуждаться. Союз Российских городов не вполне согласен с разработчиками программы. С доводами Союза городов, трудно не согласиться. В частности, ко всем достоинствам программы стоит добавить следующее: оставить перечень местных налогов и сборов открытым, то есть дать возможность органам местного самоуправления самостоятельно устанавливать собственные налоги и сборы. Такое право местное самоуправление имеет согласно стать 132, пункту 1 Конституции РФ. Кроме того, имеет смысл расширить предусмотренный в программе перечень местных налогов. Реализация программы потребует также разработки и внедрения сложного методического аппарата. Это также требует времени и отодвигает воплощение программы на неопределенное будущее.

Муниципальное образование «Устьянский район»
Собрание депутатов второго созыва (четвёртая сессия)

Открытое письмо

Президенту Российской Федерации Путину В.В.

Председателю Совета Федерации Строеву Е.С.

Председателю Государственной Думы Селезнёву Г.Н.

Главе администрации области Ефремову А.А.

Председателю областного Собрания Фортыгину В.С

Собрание депутатов муниципального образования «Устьянский район» Архангельской области обращается к вам, руководителям различных ветвей государственной власти, с вопросом: Когда закончатся эксперименты над местным самоуправлением в Российской Федерации? А проще говоря, безобразное отношение всех уровней власти к проблемам местного самоуправления, особенно сельских муниципальных образований?

К такому выводу мы приходим в связи с отсутствием финансовой базы местного самоуправления, принятием Федеральных законов противоречащих друг другу. До сих пор не разработаны минимальные государственные стандарты, не определены нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, хотя со дня выхода закона о местном самоуправлении прошло уже более 10 лет; 6 лет назад вступил в силу закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 4 года - закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». В этих законах сделана попытка обеспечить финансовую самостоятельность местного самоуправления, закрепить за местными бюджетами необходимые доходные источники, но в жизни, к сожалению, все получается с точностью наоборот. Ежегодно уменьшается налоговая база муниципальных образований, снижаются, а то и совсем исключаются из доходной базы местного самоуправления отчисления от регулирующих налогов. Так законом «О финансовых основах местного самоуправления» предусмотрено не менее 10% налога на добавленную стоимость закреплять на долговременной основе за муниципальными образованиями, а законом о бюджете на 2001 год данный налог в полном объеме уходит из муниципального образования. Другой пример: практически вся социальная сфера от предприятий передана на содержание муниципальных бюджетов, а налог на жилищно-коммунальное хозяйство с этого года также полностью исключен из доходов местных бюджетов. В несколько раз меньше от потребности выделяется средств на реализацию федеральных законов. Кроме того, местное самоуправление исполняет ряд государственных полномочий без всякой их передачи и финансовой поддержки, это такие как содержание государственных ветеринарных и семенных инспекций, государственной службы гостехнадзора, содержание и обслуживание системы ГАС «Выборы», даже учет военнообязанных, приписка граждан к призывным участкам, призыв и отправка в ряды Российской Армии производиться за счет муниципальных бюджетов. Можно привести ещё множество и других примеров. Президент Российской Федерации 20 феврале 2001 года, выступая на заседании Государственного Совета, говорит, что «... в серьезном укреплении нуждается финансово-экономическая база местного самоуправления. Сегодня оно, по сути, влачит полунищенское существование, находясь в положении вечного «бедного родственника»». В журнале «Финансы и кредит» (№6 2001 г.) Мокрый В.С. - председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления приводит такие данные: «... Доля собственных налоговых доходов местных бюджетов в среднем по стране покрывает менее 15% расходных потребностей местных бюджетов...около 95% муниципальных образований являются дотационными.» Регулярно в журналах «Российская Федерация», «Муниципальная власть» публикуются материалы на эту тему. Из этого мы делаем вывод, что все уровни государственной власти прекрасно знают проблему финансовой обеспеченности местного самоуправления.

В тоже время принятые 5 августа 2000 года изменения и дополнения в бюджетный кодекс поставили муниципальные образования еще более в трудное положение. Так в п.5 ст.92 предусмотрено, что размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи.

Устьянский районный суд по протесту прокурора района признал недействительным решение Собрания депутатов «О бюджете на 2001 год».

Сегодня Собрание депутатов поставлено в трудное положение, так как собственные доходы бюджета 2001 года составляют около 60 млн. рублей, а расходная часть, и так сформированная значительно в меньших объемах от потребностей в материальных затратах на содержание бюджетной сферы, составляет более 190 млн. рублей. Скажите, пожалуйста, уважаемые руководители страны и региона, что делать в такой ситуации? Нам говорят, что в районе слишком велика социальная сфера. Но нужно принимать во внимание, что площадь территории района составляет 10,7 тысяч кв. км., плотность населения 3,9 человек на кв. км. На территории района расположено 4 рабочих посёлка и 229 сельских населённых пунктов, которые находятся на значительном расстоянии друг от друга и нельзя же сегодня закрыть две трети школ, больниц, учреждений культуры. Прекратить снабжение водой и теплом население, не кормить детей и больных, не осуществлять подвоз учащихся, не возмещать расходы предприятий на содержание бюджетной сферы. В тоже время и решение суда необходимо выполнять. Как быть? Наши избиратели доверили нам свои судьбы, и мы требуем изменить отношение к местному самоуправлению, да и разве можно назвать это местным самоуправлением, когда мы в прямой финансовой зависимости от области и федерации.

Сегодня много говорится о вертикали власти. Но местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Складывается мнение, что Государственная власть в нашей стране существует сама для себя. В Москве она закачивается в кабинетах президентской администрации и Федерального Собрания, в субъекте федерации - в кабинетах Губернатора и областного Собрания депутатов, так как основные административно территориальные единицы, в том числе и Москва, Санкт-Петербург, областные центры, города и районы - это муниципальные образования. И сегодня Государственная власть, зная о всех проблемах местного самоуправления, не принимает никаких мер для исправления этой ситуации. Мы понимаем, что оказывая финансовую помощь местным бюджетам, зачастую даваемую не по потребностям муниципальных бюджетов, а по «лицам», органы государственной власти держат местное самоуправление на «коротком поводке», заставляя нас подстраиваться и изворачиваться. Но ведь всему же есть предел.

Мы обращаемся в этом письме не только к руководителям органов Государственной власти, но и к органам местного самоуправления Архангельской области и других субъектов РФ с призывом поддержать нас в этих вопросах. Мы прекрасно понимаем, что муниципальные образования в промышленных центрах находятся в гораздо лучшей ситуации и вряд ли они захотят что-либо менять, но опять же возвращаясь к статистике, 95% муниципальных образований находятся в такой же или похожей на нашу ситуации. Так неужели же руководители страны и регионов не понимают, почему все проводимые ими реформы или тормозятся, или идут с большим напряжением? Неужели не понятно, что Москва - это ещё далеко не Россия, и если там жизнь налажена, то в глубинке недовольство людей нынешней политикой продолжается, и в первую очередь это испытываем мы, депутаты представительных органов местного самоуправления, так как вся ответственность за состояние дел на местах лежит на нас. Кроме того, со всех трибун идет разнос главы муниципального образования. Собрания депутатов за задержку заработной платы учителям, медицинским работникам, работникам культуры и другим работникам бюджетной сферы; за состояние жилищно-коммунального хозяйства, за медленное решение других вопросов жизни населения. Когда же, наконец, будут четко разграничены полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечена финансовая самостоятельность местного самоуправления? Почему все, начиная с Президента, все понимают, но ничего не делают?

Собрание депутатов обращается с просьбой ко всем уровням власти срочно, уже сегодня вплотную заняться решением проблемы финансовой обеспеченности местного самоуправления, не откладывая ее даже на один день, так как жить и работать нужно сейчас, а не через год или 10 лет. В противном случае будут закрываться школы, детсады, больницы, клубы и библиотеки, исчезнут деревни, села и поселки, возрастет количество озлобленных и безграмотных людей, а местное самоуправление в сельских муниципальных образованиях просто умрет.

21 августа на заседании Правительства был рассмотрен отчет о реализации государственной политики в области развития муниципальных образований. Заместитель Министра по делам федерации, национальной и миграционной политики Валерий Кирпичников доложил о работе своего министерства. Пока работа по поддержке муниципалов имеет только теоретический и методический характер.

Валерий Кирпичников рассказал членам Правительства о существующем на данный момент положении дел с местным самоуправлением. Очередной этап государственной поддержки местного самоуправления концентрируется на социально-экономическом развитии муниципальных образований. Программа поддержки была утверждена еще Президентом Ельциным 15 декабря 1999 года.

В результате замминистра констатировал следующие итоги усилий государства в данной области. Федеральное и региональное законодательство противоречиво. Территория муниципальных образований и структура органов управления ими во многих случаях не соответствует задачам и функциям местного самоуправления. Компетенция местного самоуправления четко не определена. Система межбюджетных отношений не отлажена, а состав объектов муниципальной собственности нерационален. Целостные системы кадровой, научно-методической и информационной поддержки развития муниципальных образований отсутствуют. В результате – кризис жилищно-коммунального хозяйства и социальной инфраструктуры муниципальных образований.

Таким образом, государственная поддержка муниципальных образований в дальнейшем будет направлена на решение этих проблем. В числе задач следующие: совершенствование законодательства (в том числе в вопросе территориальной организации местного самоуправления, избирательного права, контроля за деятельностью МСУ), работа по разграничению полномочий и реализации программы бюджетного федерализма (для создания стабильной доходной базы местных бюджетов), реформирование земельных отношений (создание полноценной муниципальной собственности на землю), реформирование жилищно-коммунального хозяйства. Кроме того, разрабатываются методики и технологии эффективного управления социально-экономическим развитием муниципалитетов, проекты создания систему подготовки и переподготовки муниципальных кадров.

Как видите, вопросы, стоящие на повестке дня, – хорошо знакомые. Однако в 2002 году финансирование программы государственной поддержки прекращается. Следовательно, практических результатов стоит ожидать только в законодательной и методической областях. Жилищно-коммунальная реформа будет финансироваться в отдельном порядке, но объем этого финансирования вряд ли будет достаточным. Благоприятные для муниципалов изменения в налоговой и бюджетной сфере – дело неопределенного будущего.

Таким образом, можно сделать вывод, что Правительство уже со следующего года переходит к новой практике в отношении местного самоуправления: «от государственного управления в решении вопросов местного значения к государственной поддержке развития муниципальных образований». Однако, хорошо бы к этой дарованной государством самостоятельности добавить необходимые источники дохода, без которых любая самостоятельность – пустой звук.

На заседании 21 августа Правительство РФ приняло Постановление №609 «О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов», что входит в программу грядущей жилищно-коммунальной реформы.

С 1 января 2004 года будет отменена практика установления различных тарифов для разных категорий населения. Потребителей коммунальных услуг, помимо унификации, также ожидает и новый принцип расчета тарифов по коммунальным платежам. Постановление обязывает Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу разработать новые методические рекомендации по установлению тарифов на коммунальные услуги. Новые тарифы должны, во-первых, возместить затраты на предоставление услуг и, во-вторых, дать возможность финансировать развитие коммунальной инфраструктуры за счет все тех же платежей потребителей. Таким образом, уже через два года вместо перекрестного субсидирования, когда за услуги ЖКХ меньшую долю платят потребители, а большую – государство, граждане России получат новую систему оплаты услуг – расходы коммунальщиков, текущие и капитальные, полностью оплатит потребитель.

Уже в переходный период предлагается отказаться и от практики установления льгот, а существующие льготы постепенно ликвидировать. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в этой связи предписывается уже в 2002-2003 годах начать поэтапно сближать тарифы оплаты коммунальных услуг для разных категорий населения и довести их размер до уровня, когда все затраты коммунальщиков будут возмещаться платежами потребителей.

Тарифы на услуги рекомендовано устанавливать на основании экономически обоснованных затрат на их производство, установленных экспертизой. Малообеспеченным слоям населения при этом региональные и муниципальные власти должны обеспечить адресную социальную помощь.

Буква постановления Правительства полностью соответствует духу недавно принятой концепции реформирования ЖКХ (см.: Муниципальная политика, №4-5, 2001). И это укрепляет уверенность в том, что намерения Правительства серьезны и долговременны. При этом большая часть россиян с тревогой ожидает неизбежного повышения цен за «коммуналку», которое будет прямо пропорциональным огромным долгам коммунального хозяйства и чрезвычайной изношенности его инженерной инфраструктуры.

21-22 сентября в ходе конференции «Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть», организованной Международным Университетом (в Москве), депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители Правительства, Администрации Президента, региональных и муниципальных органов власти и местных сообществ обсудили перспективы правового регулирования органов ТОС.

Международный Университет (в Москве), специализирующийся на подготовке менеджеров, в том числе в области государственного и муниципального управления, провел третью ежегодную конференцию по проблемам местного самоуправления. На этот раз конференция была посвящена территориальному общественному самоуправлению, в связи с тем, что в начале октября депутаты Государственной Думы будут обсуждать законопроект «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления». Законопроект был подготовлен группой депутатов второго созыва во главе с Владимиром Федотовым и уже дважды был отклонен. Накануне нового рассмотрения этого видавшего виды документа различные государственные лица и эксперты решили еще раз продекларировать свою позицию, а заодно ответить на вопросы тех участников конференции, которых данный законопроект непосредственно касается – представителей ТОСов.

Дискуссия уже не в первый раз пошла по известному пути. В необходимости развивать инициативные формы организации граждан, к каковым относятся и ТОСы, никто не сомневался. Мнения разошлись по вопросам правового статуса ТОСов, их места в системе органов власти и вытекающих из этого функций и полномочий. Что же такое территориальное общественное самоуправление (ТОС)?

Рамазан Абдулатипов, представитель в Совете Федерации от Правительства Саратовской области, остановился на проблемах российского федерализма, в рамках которого только и может состояться полноценная местная демократия. Множество проблем местного самоуправления, так и не решенных за десятилетие демократических реформ, привели к тому, что ради наведения порядка в государстве все чаще возвращаются к административным способам управления. В такой ситуации говорить о формах непосредственной демократии просто не приходится – они находятся в зачаточном состоянии.

Вадим Бондарь, депутат ГД, член Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, однако, отметил, что некоторые формы этой самой низовой демократии уже существуют, в частности – ТОСы, и с этим фактом нужно считаться. Инициатива снизу по организации ТОСов была законодательно зафиксирована в базовом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», однако эта правовая база совершенно недостаточна. То есть сегодня ТОС может существовать, но не может развиваться.

По мнению В. Бондаря, проблемы непосредственной демократии, другими словами близости или, напротив, оторванности власти от народа, на ТОСах не начинаются и не заканчиваются. Нужно в целом укреплять систему местного самоуправления, частью которой является, по словам депутата,ТОС. А это и соверщенствование организационной структуры МСУ, укрепление его финансовой независимости, ясное разграничение полномочий, повышение прозрачности работы муниципальной власти и для государства, и для населения, правовое регулирование территориальных основ самоуправления.

Что же касается ТОСов, то тут Вадим Бондарь, с одной стороны, раскритиковал предлагаемый закон, с другой – предложил свой способ решения проблемы правового статуса ТОСов. Самое радикальное несогласие вызывает положение закона, по которому ТОС выводится из системы местного самоуправления (и вообще из системы власти), но при этом может претендовать на выполнение некоторых муниципальных функций и на соответствующую собственность и деньги. Таким образом, главной проблемой разработанного под руководством В.Федотова закона является неизбежность конфликтов между ТОСами и товариществами собственников жилья (ТСЖ), а также между ТОСами и органами муниципальной власти, так как ТОС – это и общественная организация, и орган власти, и коммерческая структура одновременно.

Столь размытый правовой статус ТОСов, конечно, даст много возможностей для злоупотреблений, тем, кто этого добивается. Но с точки зрения демократичности и полезности для народа он не выдерживает никакой критики.

Участвовавшие в конференции законодатели и представители исполнительной власти предлагают идти по пути наименьшего вмешательства в законодательство. В.Бондарь считает, что достаточно внести поправку в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где должен быть четко определен статус ТОСа как части системы местного самоуправления. Вся же подробная регламентация должна содержаться в региональном законе и уставе муниципального образования.

Эту же позицию поддержал и начальник отдела по проблемам МСУ главного Территориального управления Администрации Президента Андрей Замотаев. По его мнению, ошибаются те, кто считают ТОСы единственной истинной формой непосредственной демократии, которая противостоит всей системе власти в государстве (опосредованной). По его словам, ТОСы ни в каком смысле не являются особой формой власти. ТОС – это пограничная структура между властью и гражданским обществом. Деятельность этой общественной структуры направлена на содействие выполнению властных полномочий. Но в отличие от настоящей власти государственных органов и местного самоуправления, которые по факту уже обладают полномочиями, ТОСам эти полномочия еще нужно передавать.

Самая сложная проблема, которую необходимо разрешить – это правовой статус ТОСов. По мнению А.Замотаева, ТОС не может обладать ни статусом органа публичной власти, которым он не является, ни статусом простого юридического лица, ибо это может привести к конфликту с муниципальной властью, интересы которой ТОС должен отстаивать. По Гражданскому же Кодексу юридическое лицо отстаивает только свои собственные интересы. А.Замотаев предлагает ввести новый термин «юридическое лицо публичной власти» для разрешения коллизии.

Что же касается правового регулирования территориального общественного самоуправления в целом, то законодателям, по мнению А.Замотаева, следует ограничиться поправками в действующие законы или отдельным небольшим рамочным законом о ТОС. В этих поправках или законе следует законодательно закрепить процедуру передачи полномочий ТОСам (по договору или административно) и процедуру ответственности за выполнение этих полномочий, очертить границы хозяйственной деятельности, которой может заниматься ТОС в рамках содействия реализации властных полномочий. Отдел Администрации Президента, который возглавляет А.Замотаев, уже разработал возможные поправки к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления», судьба которых пока остается неясной. Не исключено, что этот законопроект будет внесен на рассмотрение в Государственную Думу уже в ближайшее время.

Еще более консервативную позицию занял первый заместитель Министра по делам федерации, национальной и миграционной политике Валерий Кирпичников. По его словам, только местное самоуправление является источником власти на местах, и если мы хотим развивать ТОСы, то мы должны развивать местное самоуправление. ТОСы же являются не формой публичной власти, а формой самоорганизации граждан, что и записано в базовом законе. Все другие вопросы, по мнению замминистра, могут решить региональные и местные власти своими правовыми актами. Для решения этой проблемы Министерство может обеспечить все заинтересованные органы власти, в первую очередь органы местного самоуправления, типовыми нормативными актами.

Как показали выступления участников конференции, проблема ТОСов вписана в более широкий круг проблем местного самоуправления, да и всей системы государственного управления России. Повышенный интерес к административным методам управления, возродившийся в последнее время, заставляет серьезно опасаться за ту радикально новую систему власти, по отношению к СССР, которую строили последнее десятилетие. Частью этой системы является местное самоуправление, на котором лежит около 30% расходов государства. По словам В.Кирпичникова, «мы ползуче губим конституционную модель государства путем экономических манипуляций». Это означает, что, отнимая у муниципалов доходы, ставя их в зависимость от трансфертов и субвенций, центральное Правительство делает их неспособными выполнять свои полномочия, что неминуемо ведет к централизации управления государством.

Возврат к прошлому нежелателен и, хочется верить, невозможен. Участники конференции видят разные выходы из кризисной ситуации. Валерий Кирпичников надеется на мудрость Президента и Правительства, которые вплотную начали заниматься проблемами бюджетного федерализма, разграничением полномочий между уровнями власти, жилищно-коммунальной реформой. А вот Глава Администрации Одинцовского района, Московской области Александр Гладышев предлагает опираться на собственные силы и хочет, чтобы законодатели не трогали базовый закон о местном самоуправлении и не мешали местной власти. По его словам, итак уже многое напортили, отобрав у муниципалов множество местных налогов. А участники конференции, приехавшие из регионов, солидарны и с той, и с другой позицией: им хотелось бы помощи и понимания государства, но многие из них уже добились некоторых успехов, не дожидаясь, когда государственная машина заработает должным образом.

Галина Старцева

кандидат экономических наук
вице-президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов
зав. кафедрой муниципального управления
Новокузнецкого филиала-института Кемеровского госуниверситета

Проблема совершенствования межбюджетных отношений – одна из самых сложных и самых острых проблем экономической политики Российского государства. Особую значимость эта проблема имеет для органов местного самоуправления, которые находятся на нижнем уровне бюджетного регулирования.

За последние несколько лет удельный вес расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ постоянно возрастал, что связано, главным образом, с передачей в муниципальную собственность ведомственного жилищного фонда и объектов социального назначения. За эти же годы доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета государства не только не возросла, а даже сократилась. Вследствие этого увеличился дефицит местных бюджетов и соответственно возрос объем дотаций, получаемых муниципальными образованиями от субъектов РФ. Под дотациями Бюджетный кодекс РФ понимает бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. По имеющимся данным, доходы муниципалитетов в консолидированном бюджете России сегодня составляют около 23%, а расходные полномочия – 32 %.

Создавшееся положение является явно ненормальным. Поэтому не случайно во многих государственных документах последних лет ставится вопрос об укреплении финансовой базы местного самоуправления, о приведении в соответствие доходной и расходной частей местных бюджетов. В частности, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных указом Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370, в качестве одной из целей поставлено…завершение в рамках налоговой и бюджетной реформ формирования финансово-экономической базы местного самоуправления, совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования прежде всего за счет:

- перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции;

- выработки принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государственных социальных стандартов.

К сожалению, федеральные акты последних лет не приближают, а только осложняют решение этих задач. В соответствии с новым Налоговым кодексом во много раз сократился объем местных налогов и сборов. Положения Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления», гарантирующие минимальные объемы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам «в среднем по субъекту Российской Федерации», позволяют снижать эти объемы для отдельных муниципальных образований до сколь угодно малой величины.

Европейская хартия о местном самоуправлении, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, требует, чтобы осуществление государственных полномочий, как правило, возлагалось на органы власти, наиболее близкие к гражданам (статья 4 п.3) и чтобы финансовые средства органов местного самоуправления были соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям (статья 9 п.2).

В принципе, дотационность местного бюджета – это нормальное явление. Во всем мире большинство муниципалитетов получает дотации от государства. Если объем дотаций известен и прогнозируем, то муниципальной власти почти безразлично, какую часть своих доходов она получает из собственных источников и какую в виде дотаций. Важно лишь, чтобы общая сумма доходов местного бюджета была достаточной для осуществления функций, возложенных на органы местного самоуправления.

Совсем иная ситуация имеет место в России в условиях экономического кризиса, мизерного общего объема бюджета государства и ежегодного пересмотра бюджетных нормативов. В таких условиях ничего прогнозировать невозможно. Дотационность местных бюджетов без гарантий получения планируемых дотаций ведет к финансовой нестабильности, делает невозможным перспективное планирование экономического и социального развития на муниципальном уровне и, что самое главное, порождает незаинтересованность органов местного самоуправления в наращивании собственного доходного потенциала и экономии бюджетных расходов. Если усилия в этом направлении будут приводить не к улучшению качества жизни населения на муниципальной территории, а к сокращению объема дотаций от государства, то иждивенческая позиция местной власти становится вполне оправданной.

Проблемам совершенствования межбюджетных отношений в субъектах РФ посвящено значительное количество исследований и публикаций. Основное внимание уделяется таким проблемам, как разграничение расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, методы оценки расходных потребностей муниципальных образований, формирование нормативов бюджетной обеспеченности на основе минимальных государственных социальных стандартов, методы оценки налогового потенциала муниципальных территорий, процедуры финансового выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в том числе с помощью математических формул и др. Перечисленные проблемы крайне важны, и усилия по их решению заслуживают всяческой поддержки. Однако практическая реализация предлагаемых мер достаточно сложна. Так разработка и утверждение полного комплекта минимальных государственных социальных стандартов в качестве нормативной базы расходов местных бюджетов требует длительного времени. Ряд субъектов РФ, не ожидая утверждения соответствующих документов на федеральном уровне, попытался утвердить и внедрить региональные нормативы бюджетной обеспеченности, однако тут же выяснилось, что суммарные доходы консолидированного бюджета субъекта РФ не позволяют обеспечить эти нормативы. Достаточно сложным является и использование предложенных Минфином РФ математических формул для распределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями, поскольку в реальной жизни на это распределение влияет множество трудно учитываемых факторов.

Возникает вопрос, что можно практически сделать сегодня в конкретном субъекте РФ для укрепления финансовой базы местного самоуправления при нынешнем состоянии федерального законодательства, в реальной экономической ситуации, достаточно быстро и не слишком сложно. По нашему мнению, уже сегодня можно резко сократить или вовсе ликвидировать дотации местным бюджетам. Эта проблема тесно связана с другой – проблемой разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и, в частности, с выполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и функций (мандатов).

Определение круга расходных полномочий, требующих финансирования из местных бюджетов, - одна из самых сложных проблем становления и развития системы местного самоуправления в России. От их объема и характера зависит потребность муниципальных образований в финансовых ресурсах.

Как известно, статья 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» разделяет предметы ведения муниципальных образований на две большие группы: вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия. По отношению к последним Закон лишь устанавливает общий порядок их передачи: а) только федеральным законом или законом субъекта РФ, б) с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, в) под контролем государства. Как известно, в реальной жизни этот порядок не соблюдается.

Более детально вопрос о расходных полномочиях местного самоуправления изложен в Бюджетном кодексе РФ.

Статья 87 Бюджетного кодекса устанавливает перечень расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов. Среди них такие, как организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, обеспечение противопожарной безопасности, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований и др.

Статья 85 устанавливает перечень расходов, совместно финансируемых из бюджетов разных уровней. В их числе такие, как обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности, социальной защиты населения, охраны окружающей природной среды, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, деятельности средств массовой информации и др. Как видно, отдельные позиции статей 85 и 87 пересекаются. В п.2 статьи 85 указано, что распределение и закрепление совместно производимых расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами производится по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта РФ. Процедура этого согласования Бюджетным кодексом не определена, что предоставляет субъекту РФ полную свободу действий.

Статья 60 п.4 затрагивает вопрос об ассигнованиях, поступающих в местные бюджеты для решения вопросов государственного значения. Эти ассигнования по их целевому назначению разделены на три группы: а) на финансирование отдельных государственных полномочий, б) на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, в) на компенсацию дополнительных расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате решений органов государственной власти. Выделение в отдельную позицию расходов на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ (чего нет в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») представляется принципиально важным.

Статья 130 п.4 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что финансовые средства, необходимые муниципальным образованиям для осуществления отдельных государственных полномочий, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов. И этот порядок в реальной жизни, за редкими исключениями, не соблюдается.

В действующем законодательстве толкование понятия «государственные полномочия» вообще отсутствует. Отсутствует и общепризнанный перечень государственных полномочий и функций по реализации федеральных законов, возлагаемых на органы местного самоуправления. Поэтому происходит смешение разных понятий: функциональных задач, которые ставятся перед местным самоуправлением, и конкретного перечня расходов. Ни в одном из действующих законов не идет речь о действительных полномочиях, т.е. правах и обязанностях местных органов власти по осуществлению возложенных на них функций по предоставлению населению бюджетных услуг.

Общий вывод состоит в том, что в федеральном законодательстве по вопросу расходных полномочий органов местного самоуправления имеются существенные пробелы. Этот вывод не нов. Однако наша точка зрения состоит в том, что урегулировать на федеральном уровне вопросы разграничения расходных полномочий внутри субъекта РФ в принципе невозможно и что решающая роль в определении объема расходных полномочий муниципальных образований должна принадлежать самим субъектам РФ.

Главная идея предлагаемого подхода состоит в признании необходимости глубокой дифференциации объемов расходных полномочий между отдельными муниципальными образованиями субъекта РФ с тем, чтобы расходные полномочия каждого муниципального образования были соразмерны его реальным финансовым ресурсам и максимально поощрялись местная инициатива и самостоятельность. Как известно, субъект РФ распределяет финансовые ресурсы между муниципальными образованиями через систему регулирующих налогов, дотаций и субвенций. Задача состоит в том, чтобы распределение финансовых ресурсов было увязано с дифференцированным разграничением расходных полномочий.

Муниципальные образования в каждом субъекте РФ кардинально различаются между собой по численности населения, экономическому и налоговому потенциалу, уровню развития инфраструктуры и т.д. Можно выделить, по крайней мере, три категории муниципальных образований: крупные (в том числе столичные) города, малые и средние города, сельские муниципалитеты. Внутри этих категорий тоже могут быть существенные различия. Есть крупные города с низким налоговым потенциалом. Есть малые и средние города-доноры, если в таких городах расположены эффективно работающие градообразующие предприятия. Есть и относительно благополучные сельские муниципалитеты, на землях которых осуществляется, например, добыча высокоэффективных полезных ископаемых. Никто, кроме субъекта РФ, не может квалифицированно оценить все эти различия. И только субъект РФ в состоянии осуществить эффективное разграничение расходных полномочий и финансовых ресурсов между региональным и муниципальными бюджетами.

Только за счет грамотной дифференциации объемов расходных полномочий может быть снята значительная часть финансовых проблем местного самоуправления. Дотационность многих муниципальных образований проистекает не от недостатка финансовых ресурсов, а от избытка функций. Зачастую дотационность - это форма оплаты со стороны государства за непровозглашенное исполнение его функций, т.е. тех функций, которые являются по сути государственными, но по действующему законодательству должны финансироваться из местных бюджетов, либо источник финансирования в законе четко не определен. Искусственно созданная дотационность, особенно для крупных городов, - это инструмент влияния на муниципальную власть со стороны субъекта РФ. Устанавливая для экономически слабых муниципальных образований меньший объем расходных полномочий, не перегружая их государственными функциями, можно существенно сократить потребность местного самоуправления в финансовых ресурсах со стороны.

Другое направление снижения дотационности местных бюджетов состоит в более широком применении дифференцированных нормативов по регулирующим налогам, вместо механизма дотаций. Передача в местные бюджеты части налоговых платежей, собираемых на соответствующих территориях и подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, гораздо более эффективна, чем дотации. Такая передача стимулирует органы местного самоуправления к более полному сбору налогов, повышает их ответственность и инициативу в налоговой сфере, позволяет сократить встречные финансовые потоки.

Наконец, третье направление – замена неадресных дотаций на субвенции для финансирования выполнения конкретных функций, находящихся на стыке местных и государственных интересов, особенно в социальной сфере.

Переход на частичное или полное финансирование социальных расходов из местных бюджетов через субвенции регионального бюджета взамен дотаций имеет следующие преимущества. Он позволяет четко разграничить финансовые обязательства субъекта РФ и муниципалитета, сделать все финансовые потоки прозрачными, взять под контроль органов государственной власти и гарантировать выполнение важнейших социальных обязательств государства. Он повышает ответственность органов местного самоуправления за исполнение этих обязательств строго в объеме полученных субвенций. Наконец, отделение в муниципальном бюджете данных расходов от чисто местных повышает ответственность органов местного самоуправления перед населением за решение вопросов местного значения, ибо лишает их возможности ссылаться на недополучение дотаций от субъекта РФ.

Против данного направления может быть выдвинуто возражение о несоответствии его Европейской хартии о местном самоуправлении и Бюджетному кодексу РФ. Действительно, п.7 статьи 9 Европейской хартии гласит, что «Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей, не должны предназначаться на финансирование определенных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции». Статья 35 Бюджетного кодекса РФ содержит положение о том, что «Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета» (правда, далее перечисляются отдельные исключения). Однако это возражение снимается тем, что в данном случае речь идет не о собственной компетенции местного самоуправления, не о вопросах местного значения, а о финансировании через органы местного самоуправления выполнения важнейших государственных полномочий и функций.

Продемонстрируем изложенный подход на примере трех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, образование.

Содержание жилищно-коммунального хозяйства по всем канонам относится к чисто местным вопросам. Однако в силу сложившейся экономической ситуации в стране население сегодня не в состоянии оплачивать жилищно-коммунальные услуги в полном объеме. Поэтому государственными стандартами установлена доля этих услуг, оплачиваемая населением, а также предельный удельный вес расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в семейном бюджете. Отнесение на местные бюджеты не оплаченных жителями расходов на жилищно-коммунальные услуги - типичный пример непровозглашенного возложения на органы местного самоуправления государственных функций по социальной поддержке населения. Для городов-доноров это вполне допустимо, для дотационных муниципалитетов – нет. Поэтому субъект РФ должен предусмотреть для дотационных муниципальных образований целевое финансирование этих расходов через субсидии. Что касается дополнительных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг для отдельных социальных групп (ветераны, инвалиды и др.), то эти расходы должны компенсироваться государством для всех муниципальных образований.

Организация транспортного обслуживания населения также отнесена Федеральным законом к числу вопросов местного значения. Городской транспорт является одной из самых затратных статей местных бюджетов, и для многих муниципальных образований эти затраты непосильны. Здесь дифференциация могла бы состоять в обслуживании внутригородских пассажирских перевозок государственными предприятиями. Так в Кемеровской области только города Кемерово и Новокузнецк имеют муниципальные пассажирские автопредприятия. В других городах области транспортные перевозки населения осуществляет государственное предприятие «Кузбассавтотранс». Это, безусловно, является серьезной мерой поддержки местного самоуправления, примером выполнения субъектом РФ отдельных муниципальных полномочий. Но и городам-донорам должны компенсироваться расходы на бесплатный проезд в городском транспорте отдельных категорий граждан, если это установлено федеральными или региональными законами.

В сфере образования Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Бюджетный кодекс относят к вопросам местного значения только организацию, содержание и развитие муниципальных или находящихся в ведении органов местного самоуправления образовательных учреждений. Многие справедливо толкуют этот пункт как обязанность содержания из местных бюджетов образовательных учреждений лишь в качестве имущественных комплексов. Что же касается собственно образовательного процесса, обеспечивающего конституционное право граждан на получение бесплатного общего образования (заработная плата учителей, учебники, методическая литература и др.), то это не должно зависеть от финансовых ресурсов конкретного муниципального образования и безусловно является государственной функцией. Не случайно в последнее время активно дебатируется вопрос и разрабатываются варианты государственного финансирования расходов на заработную плату учителей. И здесь возможен дифференцированный подход, при котором города-доноры финансируют расходы на образование в полном объеме, а дотационные муниципальные образования получают субсидии на эти цели от субъекта РФ.

Рассмотрение других сфер муниципальной деятельности (охрана общественного порядка, охрана окружающей природной среды и т.д.) также позволит выявить целесообразность дифференциации расходных полномочий между отдельными муниципальными образованиями и субъектом РФ.

В результате осуществления предлагаемых мер, система дотаций местным бюджетам может быть полностью ликвидирована и заменена системой налогового регулирования и субвенциями.

Предоставление субъектам РФ права на дифференциацию расходных полномочий между муниципальными образованиями региона вызывает серьезные опасения в возможности злоупотребления этим правом для наказания «непослушных». Однако такое право у субъектов РФ фактически имеется и сегодня, а злоупотреблений установлено более чем достаточно. Представляется целесообразным законодательно провозгласить право на дифференциацию расходных полномочий муниципальных образований за субъектами РФ. При этом на федеральном уровне должны быть сформулированы четкие требования к региональному законодательству по данному вопросу. Эти требования могут быть следующими.

1) Субъект РФ обязан издать региональный закон, определяющий принципы и механизм разграничения расходных полномочий между субъектом РФ и муниципальными образованиями различных типов с учетом их финансовой базы и уровня развития инфраструктуры. Все муниципальные полномочия должны быть разграничены на обязательные, которые всегда сохраняются за органами местного самоуправления, и факультативные, которые могут перераспределяться между муниципальными образованиями и субъектом РФ. В основе этого механизма должно лежать взаимное согласование распределения расходов между бюджетами, утверждаемое законом субъекта РФ, как это вытекает из требований п.2 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ.

2) Не ожидая завершения работы над государственными минимальными социальными стандартами, каждый субъект РФ должен законодательно утвердить для муниципальных образований дифференцированные нормативы бюджетной обеспеченности, учитывающие разграничение расходных полномочий. Такой опыт уже имеется в ряде субъектов РФ.

3) Каждый субъект РФ обязан принять региональный закон, четко перечисляющий перечень государственных полномочий и полномочий по реализации федеральных и региональных законов, возлагаемых на органы местного самоуправления в данном субъекте РФ (как отмечалось, для разных муниципальных образований этот перечень может быть неодинаковым). Одновременно в расходной части бюджета субъекта РФ должна быть предусмотрена специальная статья расходов на компенсацию выполнения органами местного самоуправления каждого предусмотренного этим законом полномочия в отдельности. Это также уже сделано в ряде субъектов РФ.

4) В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления”, в бюджете каждого субъекта РФ должен быть сформирован фонд финансовой поддержки муниципальных образований и четко определены правила и процедуры его распределения. При этом ни в коем случае нельзя допускать смешения расходов из фонда финансовой поддержки муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности и расходов на компенсацию выполнения отдельных государственных полномочий и законов органами местного самоуправления, как это принято в ряде субъектов РФ. Природа этих затрат разная и распределяться между муниципальными образованиями они должны по совершенно различным принципам.

При таком подходе местное самоуправление, эффективно осуществляющее посильный для себя объем расходных полномочий и мобилизующее местные ресурсы для их осуществления, становится экономически выгодным для субъекта РФ. Оно не сокращает, а увеличивает доходную базу консолидированного бюджета субъекта РФ. К сожалению, большинство руководителей субъектов РФ не сознает этой выгоды и продолжает уповать на централизацию и административные рычаги управления финансовыми ресурсами. Поэтому на федеральном уровне необходимы кардинальные меры, заинтересовывающие субъекты РФ в повышении самостоятельности и эффективности работы органов местного самоуправления.

заместитель председателя Муниципального Совета округа № 7,

главный муниципальный советник 2-го класса.

Общеизвестно, что Санкт-Петербург является отдельным субъектом Российской Федерации. В отличие от иных субъектов Российской Федерации (за исключением Москвы), в состав которых входит несколько поселений, Санкт-Петербург представляет собой один городской конгломерат. В соответствии с Уставом, определившем, что территория Санкт-Петербурга делится на территориальные единицы в соответствии с Законом Санкт-Петербурга1 , и принятым в его исполнение Законом Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 186-59 от 31.12.962  вся территория города разделена на территории 111 муниципальных образований, именуемых округами.

Представительным (законодательным) органом государственной власти в Санкт-Петербурге, как субъекта федерации, является Законодательное Собрание Санкт-Петербурга3 . Представительными органами местного самоуправления, в соответствующих муниципальных округах, являются Муниципальные Советы4 . Согласно Закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» общегородские органы местного самоуправления на городском уровне не создаются5 . Это допустимо в силу положений Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6 . Таким образом, в Санкт-Петербурге реализована одноуровневая модель организации местного самоуправления. Такое построение системы местного самоуправления полностью соответствует решениям Конституционного Суда РФ, указавшего, в частности, в своем Постановлении № 1-П от 24.01.977 , что наделение правами муниципального образования группу поселений8  – административный район, будет не приближать, а отдалять органы местного самоуправления от населения.

В Конституции РФ перечислены некоторые права органов местного самоуправления. К этим правам отнесено право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, а также осуществлять охрану общественного порядка9 . Указание в Конституции РФ на решение органами местного самоуправления «иных вопросов местного значения» говорит о том, что законодательно позволяется расширять предметы ведения органов местного самоуправления. На основании данного указания Конституции РФ федеральным законодателем принят Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в котором определен более широкий круг вопросов местного значения10 . При этом необходимо отметить, что исходя из принципа верховенства Конституции РФ над всеми федеральными и региональными законами, полномочия органов местного самоуправления, перечисленные в Конституции России ни при каких условиях не могут быть исключены из их предметов ведения. Необходимо отметить, что данная позиция полностью согласуется с выводами Конституционного Суда РФ, данными в Постановлении от 15.01.98 № 3-П, поскольку установление в соответствии с законодательством местных налогов и сборов в соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации относятся к исключительным полномочиям местного самоуправления11 .

Для любого предпринимателя важно, чтобы налоговое поле, в котором он работает, было максимально однообразным. Однако в разных субъектах федерации и в разных муниципальных образованиях исходя их потребностей населения могут развиваться различные подходы к формированию, соответственно, налоговой политики субъекта или муниципального образования. Право на собственную налоговую политику закреплено в действующем федеральном законодательстве12  и вытекает из принципа самостоятельности бюджетов13 . Это в полной мере относится и к муниципальным образованиям Санкт-Петербурга.

Органы государственной власти Санкт-Петербурга, однако считают, что Муниципальные Советы Санкт-Петербурга не обладают свободой в установлении и отмене местных налогов. Этой же позиции придерживается и руководство Управления Министерства РФ по налогам и сборам по Санкт-Петербургу14 . Свою позицию органы государственной власти Санкт-Петербурга (как представительные – Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, так и исполнительные – Администрация Санкт-Петербурга, комитеты и управления) основывают на формулировке так называемой «поправки Бабурина-Лужкова-Шишлова»15  установившей, что «в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга»16 . Данная норма повторена в статье 64 Устава Санкт-Петербурга: «Предметы ведения находящихся на территории Санкт-Петербурга - субъекта Российской Федерации муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами Санкт-Петербурга».

Основываясь на данной норме федерального закона, региональные законодатели17  пытаются регулировать вопросы местного значения Законами Санкт-Петербурга. В частности в Санкт-Петербурге приняты региональные Законы, затрагивающие права органов местного самоуправления (в части подмены решений органов местного самоуправления решениями органов государственной власти субъекта федерации):

· О налоговых льготах18  – в части предоставления льгот по земельному налогу, налогу на рекламу, целевого сбора на содержание правоохранительных органов.

· О льготном налогообложении участников благотворительной деятельности в Санкт-Петербурге19  – в части предоставления льгот по земельному налогу, налогу на рекламу, целевого сбора на содержание правоохранительных органов.

· О налоге с продаж20  – в части отмены более широкого перечня местных налогов и сборов, нежели это предусмотрено федеральным Законом «Об основах налоговой системы Российской Федерации».

· О некоторых вопросах налогообложения в 2000-2003 годах21  – в части определения ставок по налогу на имущество физических лиц и налогу на транспортные средства

· О моратории на увеличение ставок налогов в Санкт-Петербурге22  – в части введения моратория по ставкам местных налогов.

· О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год23  – в части зачисления налога на рекламу в доход бюджета Санкт-Петербурга

· О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год24  – в части зачисления налога на рекламу в доход бюджета Санкт-Петербурга

Развитием поправки Бабурина-Лужкова-Шишлова является включение в Налоговый Кодекс Российской Федерации положений, что «местные налоги и сборы в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Российской Федерации»25 . Однако данное положение вступит в силу только с момента признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»26 . Кроме того, нам представляется, что указанное положение явно противоречит Конституции России. В любом случае, положение статьи 12 Налогового Кодекса РФ не может быть использовано в качестве аргумента в пользу прав представительного органа государственной власти Санкт-Петербурга (Законодательного Собрания) на установление местных налогов, поскольку в настоящее время не действует.

Необходимо отметить, что существуют существенные аргументы в пользу установления местных налогов в Санкт-Петербурге органами местного самоуправления.

Во-первых это действующие положения статьи 3 Налогового Кодекса РФ, определившего, что «налоги и сборы субъектов Российской Федерации, местные налоги и сборы устанавливаются, изменяются или отменяются соответственно законами субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах в соответствии с настоящим Кодексом»27 .

Во-вторых это положения Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые прямо указывают, что местные налоги и сборы - налоги и сборы, устанавливаемые органами местного самоуправления самостоятельно28 , а также что местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоятельно29 .

В-третьих, действующим законодательством Санкт-Петербурга не предусмотрено регулирование вопросов местного законодательства органами государственной власти субъекта федерации. Согласно Устава Санкт-Петербурга к совместному ведению Российской Федерации и Санкт-Петербурга отнесены только установление общих принципов налогообложения и сборов30 , к предмету же ведения Санкт-Петербурга отнесены налоги и сборы Санкт-Петербурга31 . При описании полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определено, что Собрание вводит налоги, сборы, пошлины, платежи, отнесенные законодательством Российской Федерации к компетенции субъекта Российской Федерации, устанавливает их ставки и размеры, порядок их взимания, определяет порядок предоставления налоговых и иных льгот по платежам в бюджет Санкт-Петербурга32 .

Распределение налогов на федеральные, региональные и местные производится федеральным законодательством. В настоящее время это распределение закреплено Законом РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации»33 . Таким образом, региональным законодателем перечень налогов и сборов Санкт-Петербурга (т.е. региона) не может быть расширен за счет местных налогов и сборов федеральным законодательством.

В четвертых, в Законе Санкт-Петербурга «Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге» существует указание, что нормативы по зачислению налоговых поступлений в бюджеты административно-территориальных образований Санкт-Петербурга, а также перечень дотаций и субвенций, передаваемых из бюджета Санкт-Петербурга административно-территориальным образованиям Санкт-Петербурга, определяются законом о бюджете Санкт-Петербурга на следующий год, однако в силу статьи 28 этого же Закона это положение действует только в 1996 году34 .

При изучении рассматриваемого нами вопроса необходимо учитывать, что 08 августа 2000 года в статью 4 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ был внесен пункт 18 отнесший к ведению Российской Федерации регулирование федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения35 . Этот пункт аналогичен пункту 16 этой же статьи, определяющий что регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях относится к ведению Российской Федерации. Исходя из этой аналогии, можно сделать вывод, что органы государственной власти субъекта федерации города Санкт-Петербурга имеют право36  осуществлять собственное регулирование (подменяя органы местного самоуправления) только в случае прямого указания в федеральных законах на право такого регулирования. В частности право особого регулирования в Санкт-Петербурге отдельных вопросов, относимых в общем случае к ведению органов местного самоуправления, закреплено Градостроительном Кодексе РФ37 , Бюджетном Кодексе РФ38  (только в отношении определении перечня расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов).

В Законе РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации» какого-либо особого права Санкт-Петербурга не оговорено. Нет такого права и в Законе РФ «О налогах на имущество физических лиц». Напротив, хотя данный вид налога взимается на всей территории России39 , право установления ставок данного местного налога прямо закреплено за представительными органами местного самоуправления40 . Этот вывод основан на норме, установленной в пункте 2 статьи 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы Российской Федерации», установившей, что «при этом конкретные ставки этих налогов определяются законодательными актами республик в составе Российской Федерации или решениями органов государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, районов, городов и иных административно-территориальных образований, если иное не предусмотрено законодательным актом Российской Федерации». Однако Закон РФ «О налогах на имущество физических лиц» в редакции от 17.07.9941  и содержит эту иную норму – «ставки налога на строения, помещения и сооружения устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости».

Интересно, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в Законе «О некоторых вопросах налогообложения в 1997-1999 годах» самостоятельно закрепило правило, что «ставки местных налогов и сборов устанавливаются Законодательным Собранием Санкт-Петербурга на период до образования органов местного самоуправления»42 . Тем самым Законодательное Собрание принявшее данный Закон Санкт-Петербурга и Губернатор Санкт-Петербурга, подписавший Закон признают право органов местного самоуправления осуществлять самостоятельное регулирование вопросов местного налогообложения. Однако в период действия данного Закона самостоятельно его и нарушило, установив в Законе Санкт-Петербурга «О некоторых вопросах налогообложения в 2000-2003 годах» ставки налога на имущество физических лиц и налога на транспортные средства, сначала на 2000, а в последствии и на 2001 годы43 .

Другим важным вопросом, связанным с вопросом налогообложения, является вопрос правомерности зачисления местных налогов в доход субъекта федерации (без соответствующего решения органов местного самоуправления).

Вопрос об определении доходных частей бюджета относится к бюджетному законодательству. Исходя из этой нормы, в случае противоречия между налоговым и бюджетным законодательством, в вопросе формирования доходных частей бюджетов должно применяться бюджетное законодательство.

Бюджетный Кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 01.01.2000 года установил, что «собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации»44 , а «собственные налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации»45 .

Статья 8 Бюджетного Кодекса, закрепила, что к компетенции субъекта федерации относится: распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами; определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации; разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данная статья ничего не говорит о возможности какого-либо определения порядка зачисления средств местных налогов и сборов в доходы бюджетов субъектов федерации.

Следует отметить, что налоговое законодательство не предусматривает определения бюджета, в который следует зачислять тот или иной налог46 . Это основано на том, что определение бюджета в который подлежит зачислению налог, определяется бюджетным а не налоговым законодательством, как нами показано выше.

Существующая судебная практика также подтверждает права местного самоуправления на осуществление самостоятельного решения вопросов налогообложения. В частности, решением Красносельского районного суда Санкт-Петербурга47  утвержденные Муниципальным Советом округа № 37 «Положения о местных налогах и целевом сборе муниципального округа № 37» признаны соответствующими федеральному законодательству, а заявление прокурора о признании недействительным соответствующего Постановления Муниципального Совета, оставлено без удовлетворения.

Принципиально важным для определения возможности регулирования субъектом федерации взаимоотношений по местным налогам является одно из последних решений Конституционного Суда Российской Федерации – Постановление от 30.11.00 № 15-П48 . В данном решении Конституционный Суд установил невозможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти, даже при желании со стороны органов местного самоуправления передать эти вопросы властям субъекта федерации.

Таким образом, регулирование местных налогов и сборов является в Санкт-Петербурге компетенцией представительных органов местного самоуправления - Муниципальных Советов. Мы полностью осознаем, что для Санкт-Петербурга, как крупного конгломерата, принципиальным является единообразие налогового пространства. С учетом относительно мелкого деления территории города на муниципальные округа49  необходимо, чтобы органы местного самоуправления вводя местные налоги и сборы максимально стандартизовали данные нормативно правовые акты для удобства их использования предпринимателями50 . Исключение же прав по самостоятельному решению органами местного самоуправления Санкт-Петербурга вопросов местного налогообложения, по нашему мнению, противоречит принципиальным положениям Конституции Российской Федерации.

Приложение 

Прошедшие в июле-августе 2001 года референдумы в поселковых и сельских муниципальных образованиях Тюменской области завершились победой областной администрации Сергея Собянина. Система местного самоуправления, созданная прежним губернатором Леонидом Рокецким, предусматривала существование 295 муниципальных образований, обладавшие муниципальной собственностью и самостоятельным местным бюджетом. В области было представлено все разнообразие территориальных форм местного самоуправления: в границах 22 административно-территориальных районов – четыре города, два района и 289 поселковых совета в составе нескольких деревень и поселков. Новый губернатор Сергей Собянин решил укрупнить муниципальные образования и создать 30-35 районов.

Чем же губернатор обосновывал свои планы реформирования? «Решение проблем местного самоуправления ищут уже не первое столетие» - отметил Собянин на открытии круглого стола Совета Федерации РФ по проблемам и перспективам развития территориальных органов местного самоуправления в Тюмени 25 апреля 2001 года. «В Тюменской области целый спектр моделей местного самоуправления, у нас есть возможность реально сравнить, как они реализуются». По мнению губернатора, имеющаяся поселенческая модель себя дискредитировала – «…есть территории, где даже собрав все налоги, не могут обеспечить функционирование органов местного самоуправления - не хватает денег. О какой независимости тогда может идти речь? Более того, в поселках появилась масса начальников, не отвечающих перед населением по своим обязательствам». В создавшейся в Тюменской области ситуации, когда в состав района входят несколько муниципальных образований, фактически подчиненных, возникают вопросы - кому содержать клубы, школы и т.п., проблемы возникают и с разграничением полномочий - ответственность местного лидера и главы района.

Если раньше при Рокецком в прессе редко можно было бы встретить статьи против поселенческой модели, то теперь они стали частым явлением. Одна из статей в местной прессе так и называлась – «Сомнительная поселенческая модель». В ней глава Уватского района Юрий Свяцкевич отмечал, что если следовать поселенческой модели развития, которая подразумевает абсолютную близость власти к населению, можно дойти до полного абсурда. «Так мы придем к тому, …что в каждой деревне, численностью в пятьдесят человек будут свои парламент, правительство и бюджет. Если в каждом населенном пункте будут властные структуры со всеми необходимыми атрибутами (аппаратами, кабинетами, секретаршами, автомобилями), то на фоне сегодняшнего экономического состояния деревни, жизненного уровня сельского населения это не приблизит, а удалит власть от народа, вызовет антагонизм. …Если в селе нет предприятий, организаций, обеспечивающих нормальную доходную базу, то глава, хотя и избранный народом, а получающий зарплату за счёт дотаций из областного бюджета, вызывает жалость».

Примерно такого же мнения придерживался председатель комитета по местному самоуправлению администрации Тюменской области Владимир Яковлев. По его словам, все преобразования в местном самоуправлении, которые проводились прежними областными руководителями, были во многом продиктованы политическими мотивами, желанием продемонстрировать свои способности. «Я пытался выяснить, – отметил Владимир Яковлев, когда встречался с населением муниципальных образований, – насколько эффективна поселенческая модель? Что изменилось за эти годы после её внедрения? Представьте себе, ни в одном населенном пункте я не добился внятного ответа, хотя объехал половину районов юга области. Остается констатировать, что уровень и качество жизни населения при поселенческой модели не улучшились. Не решались многие злободневные вопросы. Никакого движения вперед. Болезнь, имя которой застои, расхлябанность и пренебрежение к нуждам населения, и создают предпосылки для того, чтобы люди искали для себя лучшие условия проживания. Другими словами, уезжали из села. И самое печальное, когда главы муниципалитетов пытаются объяснить, будто эта модель нормальная. Может быть, им просто нравится их заработная плата, нравится власть?»

Критики поселенческой модели высказывались в том смысле, что успехи этой модели были во многом декларативны, главы не самостоятельны, редко в какой из сельских администраций могли грамотно сверстать бюджет. По сути, за них это делал областной департамент финансов. Что это, если не имитация так называемой самостоятельности? А в «достижения» приписывалась полная свобода с начислением себе заработной платы. Так было, например, в Исетске. Только за прошлый год на имя губернатора поступило 65 писем, в которых содержались жалобы жителей южных районов области на злоупотребления и бездеятельность глав муниципальных образований.

Специалисты комитета по местному самоуправлению Тюменской области, в свою очередь, отмечали, что на базе сельсоветов муниципальные образования не развивались, выделяемые дотационные средства лишь поддерживали территории. Они выражали уверенность в том, что если население решит объединиться, то финансы можно будет целенаправленно использовать, например, на строительство крупных объектов. К тому же, изменится система управления.

В ответ на подобные заявления звучала и ответная критика. Так, один из сторонников поселенческой модели, пожелавший остаться неизвестным, поместил в Интернете следующее замечание: «По-видимому, за этим высказыванием стоит серьезнейший анализ. Вызывает как минимум ряд вопросов, на которые «специалисты комитета» просто обязаны знать ответы:

1) Почему сейчас нельзя использовать финансы целенаправленно?

2) Зачем строить крупные объекты, когда уже есть столько требующих элементарного капремонта и долгостроя?

3) Как изменится система управления, имея ввиду необходимость создания на уровне района полноценного управленческого аппарата по всем направлениям деятельности?

Да, а эти «специалисты комитета» в курсе, что в Заводоуковском районе на уровне сельсоветов такой же административный аппарат, как и в сельских муниципалитетах? Было бы неплохо дать разъяснения ничего не понимающему населению....»

Как видим, дискуссия «за» и «против» поселенческой модели была жаркой, и вряд ли она закончится после проведения референдумов.

Проведение референдумов - сродни избирательной кампании. Команда губернатора Собянина активно использовала свой административный ресурс, ведя агитацию против поселенческой модели. Так, 31 мая 2001 года вице-губернатор Тюменской области Добрынин в своем поручении чиновникам администрации просил выработать «предельно конкретную (по дням) программу действий» по укрупнению муниципальных образований. Дал указание «представить календарный график проведения референдумов», в ходе которых должно было выясниться, хочет ли сельское население объединяться в более крупные муниципальные образования. В поручении Добрынина предписывалось «привлечь к активному освещению печатные и электронные средства массовой информации». Он также просил «подготовить предложения о возможности исключения референдума из схемы создания объединенных муниципальных образований». Как считает депутат Госдумы от СПС Вадим Бондарь, в этом поручении предлагалось найти способ проигнорировать народное волеизъявление, как первостепенный механизм решения вопросов, касающихся муниципальной власти. (5 июня Бондарь отправил письмо Президенту РФ В. Путину с просьбой вмешаться, как гаранту Конституции, «чтобы не допустить поворота назад в развитии местного самоуправления в Тюменской области и в России, в целом». Возможно, что Президент отреагировал на письмо, потому что через неделю после обращения Бондаря губернатор Собянин снял Добрынина с поста вице-губернатора).

Однако несмотря на увольнение Добрынина администрация Собянина продолжила активную подготовку к референдумам. Региональная организация «Союза правых сил», в свою очередь, в последние дни перед голосованиями вела активную агитацию за сохранение поселенческой модели. Листовки с пропагандой поселенческого принципа самоуправления доставлялись почти в каждый дом районного центра и других населенных пунктов. В Тюмень высадился и десант «правых» из Москвы. Ирина Хакамада побывала в Тюменской области, где встречалась с главами и депутатами сельских дум Армизонского, Ишимского районов, обсуждала с ними проблемы местного самоуправления.

Однако СПС референдумы проиграл - жители Тюменской области проголосовали за районную муниципальную модель. На оба два вопроса - 1) Согласны ли вы с созданием объединенного муниципального образования «название района Тюменской области»? 2) Согласны ли вы с проектом устава объединенного муниципального образования? - большинство избирателей ответило «да». В результате волеизъявления граждан число муниципальных образований в области сократилось с 295 до 86. Поселенческая модель сохранилась только в двух районах: Тюменском и Ярковском, да и то, скорее всего, лишь на время. Зато родилось 18 новых районных муниципальных образований. Областная Дума на заседании 13 сентября 2001 года приняла 18 законов об образовании объединенных на уровне районов муниципалитетов и установлении их границ.

Тюменский СПС направил жалобу в областную избирательную комиссию. В ней «правые» ставили под сомнение законность референдумов по объединению сельских муниципальных образований в муниципальные образования в границах района. Сообщали о подкупе избирателей, о давлении на местные избирательные комиссии со стороны высших чиновников областной администрации. В своей жалобе «правые» отметили бездействие облизбиркома, а его председателю, Валерию Серкову, поставили в вину то, что во время проведения референдумов он находился в отпуске. Комиссия решила в жалобе отказать.

Облизбирком посчитал, что жалоба СПС совершенно не обоснована. По словам заместителя председателя комиссии Александра Жихарева, в объемном труде «правых» не было ни одного конкретного факта подкупа, не описано ни одного конкретного случая давления со стороны областной администрации. Областная комиссия, по его словам, отнюдь не бездействовала. Напротив, ее члены присутствовали во время проведения референдумов в селах, проводили обучающие семинары с членами местных избирательных комиссий. Жихарев говорит, что сами «правые» во время референдумов проводили незаконную агитацию на местах, создавая нервозную обстановку.

По словам Бондаря, «правые» не рассчитывали найти в Тюмени правды о прошедших на юге области референдумах по вопросу о местном самоуправлении. Он не придал значения отрицательному ответу облизбиркома на жалобу СПС о нарушениях в ходе проведения референдумов, не надеется он и на прокуратуру области. «Людей, которые не поленятся разобраться в ситуации, мы найдем в Москве,» – сказал депутат.

На пресс-конференции 6 сентября 2001 года Вадим Бондарь раздал журналистам аналитические материалы по поводу свершившейся на юге Тюменской области муниципальной революции. Среди выводов: «В качестве субъектов права инициативы местных референдумов выступили государственные органы власти», «Контрреформа местного самоуправления была инициирована для возврата к привычной схеме управленческих отношений». Записку на основе этих материалов «правые» намерены передать в администрацию Президента.

Депутат считает, что тюменские СМИ, особенно газеты, представляли только одну точку зрения – за районную модель. Бондарь на своем бланке народного избранника разослал статьи, представляющие взгляд СПС, редакторам ведущих тюменских изданий. Однако ничего напечатано не было. «Редакторы поступили неэтично, непрофессионально и нарушили закон о средствах массовой информации», – заявил депутат. Он высказал тревогу и за дальнейшее развитие событий. Совет представителей Омутинского сельсовета назначил повторный референдум по вопросу о переходе на районную модель на 23 сентября 2001 года (летом референдум из-за малой явки избирателей был признан несостоявшимся). По мнению депутата, это вопиющее нарушение законодательства. Необходимо сделать, как минимум, двухлетнюю «паузу».

Референдумы показали, что административный ресурс остается решающей силой в области российского самоуправления. Как защитники поселенческой модели (путем обращения к кремлевской администрации, вплоть до президента Владимира Путина), так и её противники использовали этот ресурс по максимуму. Само же население остается пассивной силой, не видя особой разницы в той или иной модели самоуправления.

Выборы в районные органы власти Тюменской области должны пройти 16 декабря одновременно с выборами депутатов областной Думы. До этого времени будут сохраняться полномочия органов местного самоуправления сел и поселков. «Руководить районами будут не назначенные губернатором чиновники, а люди, избранные населением, – отметил в своем ежегодном послании о положении дел в области губернатор Тюменской области Сергей Собянин. – Районы получат возможность формировать единый бюджет, внятно планировать и реализовывать социально-экономические программы района, совместными усилиями поднимать село».

По сообщению информ-агентств, в стартовавшей в Тюменской области предвыборной кампании в областную думу, команда губернатора Сергея Собянина столкнется с оппозицией, в которую войдут сторонники экс-губернатора Леонида Рокецкого и ряд глав местного самоуправления. Как заявил в интервью «Уралинформбюро» политолог Илья Горфинкель, начавшаяся реформа местного самоуправления вызвала дополнительное обострение ситуации. Часть элит поселенческих муниципальных образований в скором времени лишится своих должностей и влияния, поэтому у них появляется дополнительный стимул к выступлению против нынешнего губернатора.

В то же время И. Горфинкель считает, что противники Собянина не смогут использовать против губернатора лозунг о негативных социальных последствиях реформы местного самоуправления. «Всем очевидно, что прежняя система совершенно нежизнеспособна, так как создана лишь для обеспечения административного контроля МО со стороны области. Кстати, одной из причин относительно высокого процента проголосовавших за Собянина в южных районах Тюменской области, где он был почти неизвестен, явилось именно недовольство этой дурацкой системой. Полагаю, что при более или менее умелом пиаре, этот аргумент против Собянина полностью отпадет, - сказал политолог. - Цели, ради которых Л. Рокецкий сформировал эту систему, совершенно прозрачны. В первую очередь он стремился получить мощный административный ресурс, ведь эти МО почти не имели доходов и целиком зависели от губернатора, а главами маленьких и бедных муниципалитетов управлять достаточно легко».

15 августа 2001 года председателем Томской городской Думы был избран Олег Плетнев – главный редактор областной газеты «Томская неделя» и руководитель томского отделения партии «Яблоко». Вновь избранный председатель находится в жесткой оппозиции к городской исполнительной власти и мэру Томска Александру Макарову.

Процесс выборов председателя городского парламента был непростым. В течение 15 августа выборы проводились дважды. В ходе первого голосования Олег Плетнев соперничал с двумя представителями коммунистической партии Борисом Колесовым и Николаем Николайчуком, но ни один из претендентов не набрал необходимого числа голосов. В ходе второго тура голосования за Плетнева проголосовали 9 человек, за Колесова – 1, и 8 депутатов проголосовали против всех. После часового перерыва депутаты предприняли еще одну попытку избрать своего спикера, кандидатура Олега Плетнева была выдвинута вновь. На этот раз за него проголосовали 13 человек.

Избрание председателя городской Думы стало возможным в Томске благодаря принятой в конце июля новой редакции Устава города, по которому городской парламент приобрел статус юридического лица и существенно расширил свои полномочия. Так, руководить работой Думы, созывать собрания и вести их будет председатель, избранный из числа депутатов, а не мэр, как это было ранее. Однако новая редакция городского Устава уже стала причиной первой юридической коллизии, проявившейся в ходе выборов.

Дело в том, что согласно новой редакции Устава, решения депутатов подписываются либо мэром, либо председателем Думы. Мэр может не подписывать только те решения парламентариев, которые относятся к категории внутриорганизационных. Выборы председателя проводились на основе временного регламента работы Думы.

Поскольку Александр Макаров неожиданно для многих ушел в отпуск, то вступление первого руководителя гордумы в должность могло бы быть отложено на неопределенный срок: несколько недель отпуска, затем положенные 10 дней на рассмотрение, наконец, после всего мэр мог воспользоваться своим правом вето. На помощь вовремя пришел заместитель председателя Государственной думы Томской области Григорий Шамин. Следуя его советам, городские парламентарии преобразовали временный регламент в постоянный, назвали его внутриорганизационным документом и следом внесли несколько существенных поправок. А именно: во-первых, все изменения в регламент вступают в силу с момента принятия решения, во-вторых, решения думы по регламенту подписывает председатель, а в его отсутствие председательствующий на собрании депутат. Выбрав председателя, депутаты перешли к процедуре формирования счетной палаты Томской городской Думы – органа муниципального финансового контроля, положение о котором впервые среди областных центров Сибирского федерального округа прописано в новой редакции Устава Томска.

Избрание Плетнева стало вторым значительным успехом Томского «ЯБЛОКА». Первым – стало избрание 1 апреля 2001 года в городскую Думу всех пяти баллотировавшихся «яблочников». Потвердили свой статус депутатов Олег Плетнев, Николай Шульга и Тамара Бычкова, кроме того были избраны Константин Шелевой и Евгений Кротов, а также два сторонника «ЯБЛОКА» – Надия Исмагилова и Арнольд Лопарев. Таким образом, депутатами стали 7 из 8 кандидатов, входивших в блок «Оппозиция», лидером которого был О. Плетнев. Всего в городской Думе Томска 18 депутатов. Фракция «ЯБЛОКО», насчитывающая 40% от общего числа депутатов, стала играть решающую роль в работе Думы.

Секретарь партии «ЯБЛОКО» по выборам и взаимодействию с органами власти Игорь Артемьев отметил, что ход избирательной кампании позволил отнести к сторонникам мэра Александра Макарова не более четырех депутатов - основного оппонента «ЯБЛОКА» в Томске. Он подчеркнул, что успех «ЯБЛОКА» на выборах в Томске был достигнут благодаря целенаправленной и профессиональной работе региональной организации, наличию сильного лидера – О. Плетнева и хорошему взаимодействию с отделом партии по выборам.

Большую помощь сибирским коллегам в ходе избирательной кампании оказали побывавшие в Томске члены фракции «ЯБЛОКО» Государственной Думы. В Томск приезжал секретарь «ЯБЛОКА» по идеологии Сергей Митрохин. И.Артемьев, приехавший с группой экономистов, организовал экономический семинар с «яблочным» активом, проанализировал городской бюджет и провел эффективные переговоры с губернатором Томской области Виктором Крессом. За три дня до выборов, 29 марта в Томске побывал председатель Объединения «ЯБЛОКО» Григорий Явлинский, подписавший с губернатором В. Крессом Меморандум о сотрудничестве между администрацией Томской области и фракцией «ЯБЛОКО» Государственной Думы.

После избрания, депутаты-«яблочники» в Томской городской Думе активно принялись за работу. 5 июня 2001 года депутаты городской Думы, не дожидаясь принятия правительственной программы реформирования ЖКХ, приняли своего рода революционный документ, способный, по мнению народных избранников, существенно повлиять на ход реформирования коммунальной отрасли областного центра: положение «О порядке проведения финансовых и технологических экспертиз тарифов на предприятиях жилищно-коммунального хозяйства города Томска». Положение было разработано в бюджетно-налоговом комитете городской думы под руководством О. Плетнева во исполнение указа Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», постановления правительства РФ от 2 августа 1999 г. № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения», постановления губернатора Томской области от 28 февраля 2001 г. № 106 «О дополнительных мерах по выполнению Программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства Томской области».

Таким образом, городская Дума получила реальную возможность контроля за деятельностью всех организаций ЖКХ Томска, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, снабжающих город теплом, водой, газом, электричеством, оказывающих другие коммунальные услуги населению. Предполагалось привлекать на конкурсной основе независимые экспертные организации, прошедшие аккредитацию в Госстрое России, и решением Думы создать специальную конкурсную комиссию в составе семи человек, куда по согласованию могут входить представитель Государственной жилищной инспекции Томской области и представитель Томского территориального управления Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. См.:Приложение

В принятом документе говорилось, что экспертизы тарифов могут быть финансовыми и (или) технологическими, они будут проводиться не реже одного раза в два года и в обязательном порядке должны содержать анализ факторов, влияющих на формирование тарифов. Поводом для соответствующей экспертизы служат любые изменения величины уровня платежей граждан за услуги ЖКХ, пересмотр норм потребления, окончание регулируемого периода, в течение которого действуют те или иные тарифы.

Кроме того, экспертиза может быть назначена при подготовке хозяйствующим субъектом расчетов и обоснований различных показателей, включаемых в тарифы, или обращения хозяйствующего субъекта в администрацию города с просьбой пересмотра величины действующего тарифа. Экспертиза может быть начата даже при инициативном обращении жителей Томска. По результатам проведенной экспертизы экспертная организация представляет специальное заключение - документ, имеющий юридическое значение в процедуре рассмотрения регулирующими органами обоснования тарифов и их утверждения. Причем заключение экспертов должно быть принято как основание для формирования тарифа. Заключение также предоставляется в городскую Думу, а основные выводы экспертов подлежат обязательной публикации в средствах массовой информации.

Финансирование работ по экспертизе тарифов на услуги ЖКХ может осуществляться за счет бюджетных средств или за счет хозяйствующих субъектов. Однако, как говорилось в положении, возможна и смешанная форма оплаты из разных источников. Право определения источника финансирования и графика проведения финансовых и технологических экспертиз принадлежит Томской городской Думе при рассмотрении бюджета на очередной финансовый год.

Судьба этого закона складывалась непросто, т.к. глава городской администрации Александр Макаров наложил на него вето. Городская дума, большинство в которой принадлежит теперь оппонентам мэра, вето преодолела, и в скором времени в Томске будет проведена экспертиза тарифов на услуги ЖКХ.

Комментируя принятый Думой закон, Олег Плетнев отметил, что необходим жесткий общественный контроль за системой ЖКХ. Эту функцию могла бы взять на себя представительная власть. Он считает, что предприятия-монополисты, занимающиеся ремонтом ЖКХ, надо дробить на более мелкие, распределяя заказы на ремонт жилья и дорог на конкурсной основе. На его взгляд, все муниципальное жилье должно быть приватизировано, созданы ТСЖ и общественные советы, чтобы в должной мере осуществлять контроль за системой ЖКХ. Существующий же сейчас порядок, когда одни квартиры приватизированы, а другие нет, приводит к ситуации, когда «всё вокруг народное, все вокруг ничье».

Следующим важным шагом городской Думы стало решение 19 июля 2001 года о сокращении почти на 5,5 миллионов рублей расходов городского бюджета Томска, предназначенных для аппарата управления городской администрации, и направления высвободившихся средств на социальные цели. Решение было принято опять же по инициативе бюджетно-финансового комитета городской Думы. Комментируя принятое решение, О.Плетнев отметил, что оно «непременно приведет к сокращению численности городских чиновников». Он напомнил также, что «вопрос о сокращении затрат на управление городом в Думе прошлого созыва срывался трижды».

Решением городской Думы расходы на аппарат управления администрации Томска сократились на 3,5 миллиона рублей, а на департамент недвижимости – на 1,5 миллиона. На 200 тысяч рублей была сокращена смета расходов городского методического центра и на 50 тысяч департамента экологии. Бюджетный фонд «Экология» был урезан на 200 тысяч. Высвободившиеся средства решено распределить на покупку муниципальных автобусов, ремонт детских спортивных площадок, медикаменты и компьютеры для школ, игрушки для дошкольных учреждений, приобретение оборудования по программе «Энцефалит» и программе стоматологической помощи ветеранам. Кроме того, 500 тысяч рублей будут направлены на дополнительное финансирование детских лечебных учреждений Томска. Мэр Томска Александр Макаров заявил, что не намерен налагать вето на ее постановление, поскольку других источников финансирования острых социальных проблем в Томске на сегодня нет.

15 августа 2001 года председателем Томской городской Думы был избран Олег Плетнев, и противостояние между Думой и мэрией вышло на новый виток. 4 сентября 2001 года А.Макаров провел аппаратное совещание. Первым вопросом, который поднял мэр, стало взаимодействие управленцев с городской Думой. По словам мэра, депутаты начали настоящее моральное давление на чиновников среднего звена мэрии. Однако, как отметил Макаров, все они приняты на работу мэром, и никакой депутат не в праве их уволить.

Мэр заявил, что «практически 100% принимаемых думой решений являются незаконными». Мэр отметил, что то состояние, в котором сейчас находится администрация города и Дума, рабочим назвать нельзя. Он упомянул известные ему факты «шантажа и давления» со стороны депутатов на работников администрации Томска. По словам А.Макарова, депутаты имеют право только знакомиться с документами городской администрации, но никак не использовать их в работе думы без согласия мэра. На это требуется его личная подпись. Неподписанные мэром решения городской Думы также не имеют никакой силы, следовательно, им нельзя подчиняться как закону. С тем же успехом, по словам мэра, депутаты могут запретить солнцу садиться.

В настоящее время предметом противостояния между городской Думой и мэрия стала одна из статей городского бюджета. По этой статье мэрией выделяются некоторые деньги на информационную политику. До сих пор мэрия распределяла эти деньги между различными СМИ, самостоятельно заключая с ними договоры на освещение каких-то акций мэрии или на выступления в этих СМИ различных чиновников городской администрации.

Оппозиционные мэру депутаты городской Думы намерены решительно вмешаться в эту систему взаимоотношений. Новый спикер городской Думы, а по совместительству главный редактор областной газеты «Томская неделя», лауреат премии «Вопреки» имени Ларисы Юдиной, создал специальную комиссию из депутатов, представителей городской администрации и журналистских общественных организаций. Созданная городской Думой комиссия будет теперь, по замыслу Плетнева, распределять бюджетные деньги на основе грантов и конкурсов. По мнению мэра Томска Александра Макарова – «это просто саботаж». Плетнев же считает иначе: «Мы хотим, чтобы это было прозрачно. Мы хотим, чтобы СМИ не находились не под каким контролем». Распределение бюджетных денег на новой, конкурсной основе, начнется с нового года.

По материалам «Томской недели», « Новости. Время томское»,
« Регион-Информ» и сайта Regions.ru, беседы с О.Плетневым.

Сравнительный расчет платы за жилье и коммунальные услуги
в некоторых сибирских городах:

Развитие информационных технологий может оказать значительное влияние на развитие российского самоуправления. Удачный пример в этом отношении демонстрируют Псков и Новосибирск.

Так, администрация Псковской области разрабатывает информационно-аналитическую систему «Паспорт муниципального образования». Данная работа проводится в целях создания информационной основы для организационной и аналитической работы структурных подразделений администрации области, других субъектов управления, органов местного самоуправления по решению широкого круга проблем муниципального развития.

Опочецкий район представил информацию для паспорта еще в июле. Сейчас идет работа по оформлению паспорта в печатном виде и разработка информационно-аналитической системы «Паспорт муниципального образования». Его модель будет применяться в других районах и городах области.

Паспорт включает в себя следующие элементы:

– карта района (города) с указанием волостного (районного) деления;

– историческая справка с описанием геополитического положения, этнографических и этнокультурных особенностей, исторических и иных местных традиций;

– органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления;

– основные показатели, характеризующие социально-экономическое положение муниципального образования;

– сводная таблица и перечень коммерческих организаций и предприятий всех форм собственности, зарегистрированных на территории муниципального образования;

– сводная таблица и перечень филиалов и структурных подразделений общественных организаций, политических объединений, религиозных конфессий, действующих на территории муниципального образования.

Несмотря на то, что паспорт разрабатывается по определенной схеме, каждый район может внести в него свои изменения и дополнения с учетом исторических и иных особенностей. Паспорт подготовлен отделом местного самоуправления администрации области и учебно-исследовательским центром регионального планирования и развития территорий по материалам, предоставленным администрацией Опочецкого района.

Как отметил заместитель начальника отдела местного самоуправления Николай Цветков, «благодаря совместной плодотворной работе, проект претворяется в жизнь быстрыми темпами». Внедрение информационно-аналитической системы в работу планируется в декабре нынешнего года. А с нового года пользователи смогут оценить предложенный проект на практике.

Новосибирск же борется за «прозрачность». 27 августа 2001 года в этом городе в рамках проекта «Прозрачный город» прошел круглый стол по проблемам доступа к муниципальной информации о бюджетном процессе. Мероприятие было организовано в рамках проекта «Прозрачный город», разрабатываемого Сиб-Инфо-Центром при поддержке Сибирского филиала Института развития прессы и МОНО «Правовое общество» на грант Фонда Евразия. Среди участников круглого стола были представители мэрии, общественных организаций, депутаты городского совета Новосибирска, Пресс-Центра «Гражданские инициативы против коррупции» (Барнаул).

Организаторы хотели достичь взаимопонимания в правовом обеспечении доступа граждан к муниципальной информации. В фокусе внимания находились два новых документа, подготовленных в рамках проекта «Прозрачный город»: проект Положения «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов власти города Новосибирска» и проект Положения «О независимой экспертизе социально-экономических программ и проектов муниципалитета». Были предложены поправки к двум действующим документам: Положению «О порядке проведения публичных слушаний в городском Совете» и Положению «О порядке разработки, принятия и контроле за исполнением плана социально-экономического развития города Новосибирска».

По итогам круглого стола планируется доработать документы и поправки и внести высказанные предложения в проекты. Далее предстоит совместная работа с депутатской комиссией по вопросам самоуправления и взаимодействия со СМИ. Материалы круглого стола будут выставлены в Интернете (антикоррупционный проект «Открытый город» – http://www.infosib.ru/corruption/).

Опыт новосибирцев будет использован и в Алтайском крае. «Для меня как участника “Круглого стола”, – отметил Евгений Семенихин, руководитель барнаульского Пресс-центра «Гражданские инициативы против коррупции», – очень важно познакомиться с опытом работы новосибирских коллег, успешно работающих с проблемой обеспечения доступа граждан к муниципальной информации, безусловно, такие законодательные инициативы и проекты способствуют предотвращению коррупции в обществе. Материалы круглого стола (проекты положений) уже поступили в «Общественную правовую библиотеку» проекта и общественность, граждане в Барнауле имеют возможность познакомиться с проектом «О независимой общественной экспертизе социально-экономических программ и проектов муниципалитета г. Новосибирска», с проектом Положения «О порядке проведения публичных слушаний в городском Совете» г. Новосибирска, с проектом Положения «О порядке разработки, принятия и контроле за исполнением плана социально-экономического развития города Новосибирска», с проектом Положения «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов местного самоуправления города Новосибирска».

По словам Е.Семенихина, в ближайшее время Пресс-центр готовит очередное заседание «Общественного Совета», где участники обсудят возможность применения этих разработок в Алтайском крае.

В начале сентября 2001 года костромское региональное отделение «ЯБЛОКО», а также другие общественные, политические организации Костромской области (областной совет ветеранов войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов, областное общественное экологическое движение «Во имя жизни», Костромская областная организация Всероссийского общества инвалидов, региональное отделение партии «Союз правых сил» обком КПРФ), обратились к губернатору области Виктору Шершунову с просьбами принять соответствующие меры по соблюдению законности Костромской городской Думой.

Причиной появления подобных обращений стало обострение ситуации вокруг муниципального общественного транспорта г. Костромы. В начале июля городская Дума приняла решение об отмене льгот на проезд в 80% автобусов и троллейбусов, мотивируя это недостаточностью финансирования и дефицитом городского бюджета. По протесту прокуратуры 20 июля Свердловский суд Костромы признал решение Думы незаконным. Решение суда поддержала как коллегия областного суда, так и прокуратура, но ни мэр, ни городские депутаты на компромисс так и не пошли. Транспорт в соответствии с распоряжением мэра Бориса Коробова работал с ограничениями по льготному проезду. Городские власти фактически отказались исполнять судебное решение, признавшее незаконным упразднение льготного проезда на значительной части автобусов и троллейбусов. Обозленные костромичи присвоили табличкам «без льгот», выставленным в автобусах и троллейбусах по инициативе мэра и городской Думы – другое имя «намордники».

6 сентября 2001 года В.Шершунов отправил в адрес главы самоуправления г. Костромы Б. Коробова письмо, в котором указал на недопустимость дальнейшего нагнетания мэром страстей в отношениях между органами самоуправления города и государственными властями региона. Ситуация на городском транспорте была оценена губернатором как крайнее проявление явно затянувшейся конфронтации, причины которой лежат вне правового поля. Губернатор отметил, что мэр, пользуясь гарантиями прав местного самоуправления, весьма произвольно истолковал действующее законодательство, пытаясь добиться односторонних преимуществ при формировании консолидированного бюджета региона и, если это не удастся, сознательно ввести население в заблуждение. Люди перестали понимать, кто прав, а кто виноват, что настраивает их против любой власти вообще, создает социальную напряженность.

Вместо того чтобы более разумно подойти к распределению средств городского бюджета, оптимизировать работу муниципальных транспортных предприятий и снизить себестоимость пассажирских перевозок, мэр навязал Думе города заведомо незаконное решение, лишающее значительную часть населения социальных льгот, а заложниками стали участники войны, инвалиды, ветераны труда.

События последних дней, заметил губернатор, дали ему основания заявить, что мэр загоняет себя в тупик. Решение Свердловского районного суда г. Костромы от 20 июля 2001 года и определение коллегии по гражданским делам Костромского облсуда от 15 августа 2001 года не были исполнены в положенный срок. Изменения, внесенные в пункт 2 решения Думы г. Костромы от 28 июня 2001 года № 69 «О тарифах на услуги городского пассажирского транспорта», нельзя признать исчерпывающими в отношении решения судебных органов по данному вопросу. Более того, указанием заместителя главы городской администрации, курирующего транспорт, фактически проигнорировано предписание прокурора города, направленное 3 сентября в адрес руководителей муниципальных транспортных предприятий.

«Настоятельно рекомендую вам, - говорилось в письме губернатора, - в целях приведения решений Думы г. Костромы в соответствие с требованиями федерального и областного законодательства обратиться к городской Думе с предложением установить тарифы на услуги городского пассажирского транспорта вне зависимости от муниципального заказа. Готов детально обсудить с вами возможности решения ряда финансовых вопросов в рамках действующего бюджета».

«Если вы не остановитесь в нагнетании обстановки, – заключил В.Шершунов, – мне не остается ничего другого, кроме как обратиться в соответствующие инстанции о привлечении вас к ответственности на основании пункта 3 и пункта 5 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». После официальных предупреждений на урегулирование проблем, то есть на ликвидацию «намордников», городским структурам был дан месяц на раздумья.

7 сентября Виктор Шершунов направил в областную Думу письмо с просьбой начать процедуру роспуска Костромской городской Думы, применить к ней административно-правовые меры за нарушение федерального законодательства.

На пресс-конференции, устроенной председателем областной Думы Валерием Ижицким, он сообщил журналистам, что в Думу пришла груда писем и от частных лиц, и от общественных организаций. Общий пафос этих посланий – «Когда вы наведете порядок на территории Костромы? Почему областные власти не прекратят произвол со стороны главы местного самоуправления?»

Видимо, подобными жалобами был завален и офис губернатора Виктора Шершунова, поскольку он письменно попросил В.Ижицкого, на основании п. 9 статьи Положения о городском самоуправлении, предупредить городскую Думу о том, что если она и впредь не найдет общего языка с законом, то встанет вопрос о ее роспуске.

В дальнейшем события могли принять неприятный оборот: В. Шершунов отправил бы Владимиру Путину письмо с констатацией несоответствия Б. Коробова занимаемой должности. Как отметила «ВолгаИнформ», оставалось лишь гадать, как повел бы себя в этой ситуации мэр. Одни считают, что он давно уже решил покинуть свой пост, но уйти решил поэффектней, в ореоле травимого властью и прессой мученика. Другие полагают, что после силовых решений губернатора и областной Думы события стали бы развиваться по дальневосточному варианту: «Черепков – Наздратенко». Впрочем, председатель областной Думы заявил журналистам, что он абсолютно уверен в торжестве здравого смысла, что городская Дума все-таки попытается найти выход из правового тупика: коллеги из областной Думы только этого и ждут и готовы помочь.

На первом этапе, как отметил В. Ижицкий, следует вернуть льготы ветеранам и инвалидам, всем, кому за 60, но при дефиците областного бюджета в 300 млн. рублей сделать это будет нелегко, однако в принципе возможно, если мэр пойдет на ряд компромиссов. Для этого, прежде всего, следует отказаться от безапелляционных требований типа «Дайте мне 200 миллионов - и в Костроме не будет проблем!», ибо если город финансируется сегодня примерно на 82%, то область - на 67. Откуда, спрашивается, перебрасывать средства? Из Вохмы и Солигалича? Следует также научиться, наконец-то, собирать налоги: в этом году недоимка в городской бюджет выросла вдвое и составила 113 млн. рублей.

В заключение В. Ижицкий заметил, что, вне сомнения, у Б. Коробова большой опыт и много иных достоинств, но, кажется, он отвык от кропотливой и весьма прозаической работы главы местного самоуправления.

10 сентября было проведено экстренное собрание совета областной Думы, на котором рассматривалось письмо губернатора. Совет областной Думы признал возможным роспуск городской Думы Костромы, если она не пересмотрит своего решения об отмене льготного проезда в 80% муниципального транспорта. Письменное предупреждение об этом депутаты ЗС составят на ближайшем заседании, которое намечено на 4 октября.

После письма губернатора и действий областной Думы городские власти Костромы наконец-то «проснулись». Мэр города Б. Коробов заявил, что администрация внесет на рассмотрение городской Думы предложение о восстановлении федеральных льгот в муниципальном транспорте, но с учетом увеличения платы за проезд до 3 рублей (сейчас она составляет 2 рубля). Навстречу транспортникам решили пойти и в областной администрации, где изучается вопрос о выделении из бюджета 6 млн. рублей дополнительно для предоставления федеральных льгот жителям Костромы.

13 сентября на внеочередном заседании городской Думы депутаты приняли решение увеличить с 15 сентября тариф за проезд в общественном транспорте до 3 рублей и восстановить федеральные льготы. Повышена стоимость проездных билетов: для школьников – до 30 рублей, для студентов – до 60, пенсионеров - 80 рублей. Проездной на один вид транспорта будет стоить 225 рублей.

Администрации города рекомендовано продумать введение льготных проездных для работников бюджетой сферы, до повышения им зарплат. Возможно, появятся и единые проездные. Депутаты поручили горадминистрации обратиться к губернатору о выделении дополнительно 12 млн. рублей на выполнение федеральных законов и компенсацию транспортникам, а также подготовить документ для освобождения последних от налоговых платежей в областной бюджет.

По сообщениям «ВолгаИнформ», ИА «Росбалт»,
газеты «Северная правда»

В конце августа – начале сентября 2001 года депутаты городского совета города Калининграда принимали делегацию из шведского города Кальмар. Состоялась обстоятельная беседа с председателем горсовета Евгением Ганом.

Гостей интересовали такие вопросы, как структура представительского органа власти, его отношения с исполнительной ветвью власти, населением и средствами массовой информации. Политики двух городов встречаются уже не впервые и имеют неплохое представление о деятельности местного самоуправления на обоих берегах Балтики. Гости побывали в постоянных депутатских комиссиях по бюджету, финансам и налогам, по местному самоуправлению и общественной безопасности, по градостроительству, природопользованию и экологии. Повышенный интерес обе стороны проявили к организации и проведению выборов в органы местного самоуправления и выразили намерение обменяться делегациями во время проведения выборов.

«Калининградская правда» сообщила, что по итогам встречи был определен круг вопросов, которые будут рассмотрены в рамках совместного проекта «Местная демократия».

10 сентября 2001 года делегация во главе с губернатором Псковской области Евгением Михайловым посетила округ Даларна (Швеция). По сообщению обладминистрации, кроме губернатора Псковщину представляли председатель комитета здравоохранения Николай Гончар и заместитель начальника отдела местного самоуправления администрации области Николай Цветков. Поездка была организована с целью подтверждения добрых намерений в расширении сотрудничества между округом Даларна и Псковской областью.

Отношения между двумя территориями начались с 1995 года, после вступления Швеции в Европейский Союз. На данный момент действуют два совместных проекта Псковской области и округа Даларна. Первый носит название «Содействие в развитии современного Центра по подготовке и переобучению безработных». Проект по ликвидации безработицы действует с 1998 года. В 1999 году на средства партнеров в Пскове началась реконструкция городского Центра занятости населения. На следующий год в филиале Центра установили компьютерный класс, где каждый желающий может самостоятельно найти себе работу. Таким образом, трудоустроены порядка 90% из всех обратившихся.

С 1995 года работает программа стоматологической помощи детям, по которой на Псковщину поступают зубные щетки и зубная паста. Шведское агентство международного сотрудничества и развития «Сида», через которое проходит сотрудничество округа Даларна с Псковской областью, наняла независимого эксперта для оценки совместных российско-шведских проектов. Выяснилось, что Псковская область сотрудничает со Швецией наиболее успешно. Однако ни одна из сторон не намерена ограничиваться уже существующими проектами.

В течение последнего визита были обсуждены следующие проекты: информационные технологии, развитие туризма, альтернативные источники энергии, методика утилизации отходов, тепличное хозяйство, технология деревообработки. Шведской стороной была организована экскурсия на шведское предприятие по лесу STORA Enso Skog, где псковская делегация познакомилась с технологиями деревообработки и освоением лесных ресурсов.

В рамках международного сотрудничества, в сельскохозяйственной гимназии коммуны Мура (округ Даларна) проходят обучение студенты псковского сельскохозяйственного техникума. В течение пяти недель псковские студенты занимаются в гимназии и проходят практику на фермах.

14 сентября состоялось заседание комиссии по организации власти и развитию самоуправления Московской городской думы, на котором рассматривался проект Закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Возможно, депутаты Мосгордумы примут этот законопроект еще до декабрьских выборов и смены депутатского состава.

Задача законопроекта, по словам Сергея Зверева, руководителя комитета территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления, «совместить реальные возможности с реальными действиями и с реальной ответственностью».

Нормами законопроекта определены права граждан на осуществление местного самоуправления, основные принципы его организации, полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления. Документом устанавливаются предметы ведения муниципальных образований: принятие и изменение устава муниципального образования; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение бюджета и т.д.

Согласно законопроекту в муниципальных образованиях будут сформированы представительные органы местного самоуправления – районные собрания, а районные управы будут осуществлять исполнительно-распорядительные функции. Законопроектом прописан статус депутата районного собрания и статус главы районной управы.

Так, по мнению депутата Владимира Плотникова, «законопроект должен устанавливать не предметы ведения муниципального образования, а запреты и исключения: такой подход позволил бы избежать противоречий с федеральным законодательством». Много вопросов вызвала статья проекта, прописывающая полномочия районной Управы, среди которых – охрана окружающей среды, ликвидация самовольно построенных объектов на территории района, освобождение и подготовка земельных участков для строительства жилых домов и другие, но, как отмечали участники заседания, городские системы жизнеобеспечения не являются предметом ведения муниципального образования. Таким образом, можно сделать вывод, что у разработчиков законопроекта по многим вопросам еще не сформулирована единая позиция. Скорее всего, свое слово еще скажет и исполнительная власть Москвы.

В Суде Центрального района состоялось слушание по иску инициативной группы хабаровчан по разработке проекта Устава города, создание которой было инициировано Хабаровским «ЯБЛОКОМ», к мэру А.Н. Соколову и депутатам Хабаровской думы.

Участие в судебном заседании приняли лидер Хабаровского «ЯБЛОКА» Галина Кривых, правозащитник Александр Бехтольд, со стороны истца, и представитель администрации города Елена Бардашова, со стороны ответчика. В жалобе истцов указывалось на несоответствие городского Устава нормам федерального законодательства и демократическим принципам.

Причиной судебного разбирательства стало нежелание мэра города и городских депутатов прислушаться к инициативе демократической общественности Хабаровска. Дело в том, что инициативная группа Хабаровского «ЯБЛОКА» разработала альтернативный проект устава, в котором, в частности, усиливаются функции Городской думы, в первую очередь контрольные, учреждается должность Уполномоченного по правам человека с целью оказания горожанам бесплатной правовой помощи и многое другое. Однако в течение 8-ми месяцев мэр и городская дума не реагируют на предложения разработчиков альтернативного проекта Устава, чем нарушают закон «Об обращениях граждан».

Уже в ходе судебного разбирательства выяснились новые факты. По мнению разработчиков нового устава, ныне действующий Устав города является полностью нелегитимным, так как поправки к нему, принятые Хабаровской городской Думой в 1996 году, не были зарегистрированы постановлением Законодательной Думы края. Этим был нарушен федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Хабаровском крае».

В связи с этим сторонники нового устава города расширили исковые требования к мэру и Городской думе: теперь от суда требуют признать действующий Устав города незаконным. Подобного хода событий ответчики (представитель Мэра Хабаровска и местные депутаты) не ожидали. Судебные слушания продолжатся 15 октября.

Очередная пресс-конференция председателя петербургского «ЯБЛОКА» Дмитрия Ленкова, прошедшая на дискуссионном форуме «Яблочный сад» в Интернете 21 сентября 2001 года, была посвящена обсуждению вопроса коммунальных тарифов. В виртуальной беседе принял активное участие и член ЦС «ЯБЛОКО», заместитель председателя петербургского «ЯБЛОКА», руководитель группы экспертов фракции «ЯБЛОКО» в Законодательном Собрании, политолог и журналист Борис Вишневский.

Первый вопрос поступил от сторонника КПРФ, который, рассказав о том, что его партия «в свое время проводила кампанию по ограничению тарифов суммой половины минимальной оплаты труда на человека, а еще пыталась ограничить такой же величиной стоимость проездного на общественный транспорт», спросил: «Почему же «ЯБЛОКО» не поддержало эту кампанию?»

Вишневский, отвечая на вопрос об ограничении оплаты половиной МРОТ, заметил, что «введя такие ограничения, придется остальные затраты жилищников и транспортников компенсировать из бюджета. Такое решение в принципе возможно, но оно неминуемо приведет к сокращению иных социальных расходов, снижению объемов работ и качества обслуживания. Кроме того, при этом наибольшие государственные дотации получают наиболее богатые и обеспеченные жильем большей площади люди».

Касаясь второй части вопроса, он отметил, что «ЯБЛОКО» видит одним из путей решения транспортной проблемы – развитие конкуренции в этом секторе. Так, «с 1997 года, благодаря усилиям представителей «ЯБЛОКА», которые тогда работали в городской администрации, в Петербурге активно развивается сеть маршрутных микроавтобусов, взявших на себя большие объемы перевозок пассажиров, особенно в спальных районах».

Посетитель с ником Aton спросил, где, по мнению Ленкова и Вишневского, лучше ситуация по уровню оплаты коммунальных услуг для населения: в Питере или Москве? Дмитрий Ленков считает, что «до недавнего времени стоимость услуг была выше в Петербурге, а после недавнего повышения тарифов плата в Москве стала больше. Однако качество коммунальных услуг в Москве заметно выше, лучше организована и работа в жилищно-коммунальной сфере». В то же время, «в Петербурге, в отличие от Москвы, плата за квартиру и за коммунальные услуги устанавливается городским законом, а не исполнительной властью. На наш взгляд, это позволяет принимать более обоснованные решения. Поставщики услуг вынуждены публично доказывать обоснованность каждого увеличения тарифов».

Посетитель Passerby поинтересовался: «А зачем вообще платить за коммунальные услуги? Может быть «квартплаты» достаточно, как в Канаде, например? Точнее, коммунальные платежи входят в «квартплату» - меньше бумаг, меньше бюрократии, соответственно расходов. Может быть «ЯБЛОКУ» задуматься над этим?»

Борис Вишневский ответил, что и так «большая часть платежей идет по одному квитку. Отдельно оплачивается только телефон и электроэнергия. Поставщики этих услуг являются акционерными обществами, а телефонные операторы к тому же уже приватизированы».

Посетитель с ником Алексей Вячеславович согласен с Passerby, что проблема есть, т.к. «с июня в Москве горячая вода и отопление идут по отдельному квитку (Мостепло). Еще раньше отделился в отдельные Мосгаз. У них отдельные расчетные книжки, и они присылают отдельные извещения. Так что с ДЭЗ, Мосэнерго и МГТС получается уже пять квитков в месяц». «Все это разные бенефициары, - заметил посетитель с ником SRP. - Это то же, что и единый социальный налог. Он то единый, да не менее 6 платежек заполняется». Passerby к этому добавил, что «кроме того, переменен целый ряд услуг: электричество, вода и газ (в будущем), количество поездок на лифте и др., то есть. если есть желание по минимуму – это все нужно учитывать. А в Канаде - это как в гостинице – всё посчитано по максимуму - итог другой».

SRP затем опубликовал сообщение газеты «Ведомости» о том, что «Мосэнерго» обещает с 28 сентября прекратить подачу электроэнергии комплексу зданий Белого дома. Директор «Энергосбыта» московской энергокомпании Виталий Кузьмин заявил, что это часть общей работы с должниками (а правительство задолжало энергетикам за август 1,7 млн. руб.). Полностью отключать Белый дом «Мосэнерго» не собирается, его энергоснабжение могут лишь ограничить на 10%. Глава «Энергосбыта» надеется, что, получив предупреждение, управление, ведающее Белым домом, ускорит перечисление денег», заметив, что, по его мнению, это решение – верное, непонятно только, почему не отключили гораздо раньше?

Вишневский напомнил своим виртуальным собеседникам, что Белый дом «один раз уже отключали, не только электричество, но воду, газ и канализацию... На мой взгляд, кончилось это плохо, и лучше не повторять!», по-видимому, имея ввиду события октября 1993 года. SRP же считает, что наоборот в ходе блокады Белого дома «мы узнали, кто чего стоит и кто за кого...»

Заголовок вопроса Виталия Насенника начинался так: «Коммунальные тарифы – что исправит горбатого?». Он критически отнесся к обсуждению «яблочниками» вопроса тарифов в Интернете, т.к. «припарки в виде обсуждения того, как именно нужно платить тарифы - просто малоэффективны. Всем понятно, что чудес не бывает. Тарифы на электроэнергию и отопление определяются мировыми ценами на энергоносители. Тут хоть запридумывайся, есть два решения – либо повышать доходы населения до такой величины, чтобы доходы (за вычетом налогов) превышали прожиточный минимум плюс коммунальные расходы плюс хоть что-то в накопление, что в ближайшем будущем маловероятно, либо дотировать их из бюджета, от чего собираются отказываться. Все остальное, как говориться, от лукавого. Кроме дополнительных унижений для населения и новой почвы для злоупотреблений ничего это не даст.

Повторение приморского энергетического кризиса в самой что ни на есть благополучной Калифорнии свидетельствует не о недостатках управления Наздратенко, а о порочности самой практики деления единой энергосистемы вдоль баланса – пассивы направо, а активы (как это символично) – налево. Т.е. когда мы делим на разные юридические лица по такой схеме, мы получаем замечательный осмотический насос по выкачиванию денег из бюджета.

Другая часть коммунальных расходов, связанная с ремонтом жилья и эксплуатационными расходами, еще менее понятна. Все упирается в права собственности и разграничение ответственности. Например, обязано ли ЖЭУ красить дверь в квартиру, или это обязанность жильца? А стенка рядом? А что делать, если ЖЭУ просто не исполняет свои обязанности, ссылаясь на отсутствие средств? Договор с ЖЭУ обсуждению не подлежит, во всяком случае, изменить его никакой реальной возможности нет. В судебном порядке? Опять же, любимая мозоль, мы прекрасно знаем, в каком кризисе сейчас находится судебная система. Даже если и будет какое-то решение в пользу жильца, исполнение этого решения – мозоль еще противнее. И что мы будем тут обсуждать? Что делать, если нет электричества, отопления или воды? ЖЭУ отказывается от какой-либо ответственности, переводя стрелки на «энергосбыт», «теплосети», «горводоканал» и т.д. А те отказываются от ответственности на основании отсутствия договорных обязательств с жильцом. Аналогично – с уборкой мусора.

Свой длинный вопрос Виталий заключил обращением к «яблочникам»: «Рад буду, если вы сможете конструктивно изложить предложения по изменению сложившейся ситуации в лучшую сторону».

Борис Вишневский в ответ заметил, что «монопольный характер предоставления ЖКХ должен быть преодолен. К сожалению, для этого за годы «реформирования» практически ничего не сделано. На наш взгляд, правильным решением была бы передача функции заказчика объединениям жильцов, при демонополизации подрядчиков. Это позволило бы в последующем говорить и о демонополизации услуг владельцев крупных инженерных сетей - отопления, водоснабжения, канализации, связи».

Какова же суть предложений Питерского «ЯБЛОКА» по тарифам ЖКХ? «Речь идет о двух вещах – о проверке обоснованности решений об увеличении тарифов и о демонополизации, – считает Дмитрий Ленков. – Обе проблемы – глобальные, и силами одной исполнительной власти, как, впрочем, и только законодательным регулированием их не решить. Факты свидетельствуют, что регулирующие органы, МАП нередко идут на поводу у существующих монополий, а то и выступают в качестве лоббистов, как в случае с телефонными тарифами и повременной оплатой. Представители МАП совместно с Министерством связи блокируют принятие законопроектов, ограничивающих возможность введения повременной оплаты. Один из этих законопроектов был внесен «ЯБЛОКОМ». Другой, при его поддержке в настоящее время принят в первом чтении Госдумой».

Если же говорить об основных достижениях «ЯБЛОКА» в Петербурге, то хотя в свое время «не удалось провести законы об обязательном обсуждении в Законодательном собрании любых предложений о повышении тарифов и о контроле местного самоуправления за системой ЖКХ» , зато «яблочные» депутаты смогли настоять на введении одинаковой оплаты «для ЖСК и муниципального жилого фонда, урегулировании системы договоров с поставщиками услуг (законопроект принят в первом чтении)».

Нет, не прав был Виталий Насенник в своем скептицизме. Обсуждение, на мой взгляд, получилось довольно интересным, и подобные Интернет-конференции стоит проводить чаще.

Организаторами форума выступают Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ и Российский научный Центр государственного и муниципального управления.

Цель форума – установление взаимоотношений между представителями власти, бизнеса и структурами, осуществляющими поддержку российского внешнего и внутреннего рынка, включая: аудит, консалтинг, маркетинг, инжиниринг, рекрутинг, информационные услуги.

В ходе форума пройдут научно-практическая конференция «Муниципальный консалтинг: опыт, проблемы, перспективы», круглый стол по проблемам развития аудита, консалтинга, маркетинга и прочих видов услуг и их взаимодействия с бизнесом, инвестиционными структурами и властями – федеральными, региональными и местными. Планируются также практические семинары, тренинги и деловые встречи.

Муниципальный форум даст старт первому этапу сертификации консультантов по проблемам местного самоуправления

Участникам форума будут также представлены новые издания по проблемам местного самоуправления. В числе которых : Настольная книга консультанта по проблемам МСУ, справочно-аналитический сборник «Кто есть кто в муниципальном консалтинге», бизнес каталог «Консалтинг и Аудит – 2002», Интернет-издание «Муниципальный консалтинг», журнал «Муниципальный форум».

На Муниципальный форум приглашаются представители федеральных округов, администраций субъектов РФ, органов местного самоуправления, руководители компаний, оказывающих все вышеназванные вспомогательные услуги, представители бизнеса, торгово-промышленные палаты, информационно-аналитические агентства, информационные центры, разработчики программного обеспечения, производители компьютерного оборудования, издатели и распространители бизнес-литературы, исследовательские и учебные центры, высшие учебные заведения.

Условием участия в форуме является оплата организационного взноса (250 у.е.) и дополнительный взнос для участников выезжающих в г.Королев 29 и 30 ноября (150 у.е.). Образовательным учреждениям, студентам и аспирантам, преподавателям, представителям органов государственной власти и местного самоуправления предоставляются скидки.

Более подробную информацию можно получить в Оргкомитете форума:

Зимин Виктор Александрович (ООО «ЮНИПРАВЭКС»)

Тел./факс: (095) 362-75-64, 362-73-72

E-mail: uni@mpei-14.mpei.ac.ru

Web-сайт форума: http://www.a-z.ru

26 сентября состоялся съезд Демократической партии России. Участники и гости этого политического события имели возможность познакомиться с партийной программой, в которой высказан один из самых радикальных взглядов на местное самоуправление. Предлагаем вашему вниманию выдержку их этого партийного документа.

«Россия призвана быть президентской демократической республикой, основанной на действующей конституции, с внесением в нее поправок в целях упрочения системы государственного управления.

Необходимо укрепить вертикаль исполнительной власти, начиная от Президента через назначаемых им губернаторов и назначаемых губернаторами руководителей административно-территориальных единиц субъектов Федерации. [...]

[...] Самоуправление должно быть ограничено уровнем микрорайона в городе, уличного комитета, поселка, села и деревни. Система местного самоуправления определяется законами субъектов Федерации».

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Над номером работали: Наталия Демина, Галина Старцева, Светлана Чурсина.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Электронную версию нашего бюллетеня читайте на странице www.yabloko.ru/Themes/SG

Тел. (095) 334-4641, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Бюллетень зарегистрирован в Министерстве РФ по делам печати,
телерадиовещания и средств массовой коммуникации

Свидетельство о регистрации СМИ ПИ №77-9553 от 30 июля 2001.

Тираж 1000 экз.