Проблема обеспечения развития города современной планировочной документацией (градостроительной документацией по планированию развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований - в терминологии действующего градостроительного Кодекса) заключается в том, что ни сам Кодекс, ни “сохранившаяся” проектная градостроительная практика не отвечают на главный вопрос: как и каким образом, в новой для страны политической, экономической и социальной ситуации должно осуществляться управление процессами градостроительных изменений (градостроительной деятельностью - деятельностью с и по поводу городской недвижимости), происходящими ежедневно в пространстве города, как и каким образом направить эти процессы в то русло, которое соответствует “проблемам и чаяниям” городских жителей и стратегическим задачам городского развития, как получить общественное и личное (частное) согласие жителей на эти процессы?

Градостроительный Кодекс предусматривает следующий перечень градостроительной документации (статья 28):

“Градостроительная документация по градостроительному планированию развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований включает в себя:

• территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов);

• генеральные планы городских и сельских поселений;

• проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований”.

  Кроме того, здесь же выделяется и еще один тип градостроительной документации:

• “Градостроительная документация по застройке территорий городских и сельских поселений включает в себя:

• проекты планировки частей территорий городов и иных поселений (далее - проект планировки);

• проекты межевания территорий;

• проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений (далее - проект застройки)”.

  О этих документах сегодня мало что можно сказать, так как первый и третий документы в полной мере перешли из времени тотального общегосударственного планирования “всего и вся”, а второй, по сути, и по названию, землеустроительный документ, что больше подходит для сельскохозяйственных земель, а не для городских. (трудно ведь представить себе, что в городе границы владений будут выделяться межой, например “рядком” крупных камней.

  Таким образом, из определенного Кодексом перечня градостроительной документации отношение к городу, очевидно, имеют два документа: генеральный план и “проект черты городского поселения”.

  Обратимся к содержанию генерального плана, так же закрепленному в градостроительном Кодексе (статья 35, п.2.). “В генеральном плане городского или сельского поселения определяются:

• основные направления развития территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения;

• зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон;

• меры по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

• соотношение застроенной и незастроенной территории городского или сельского поселения;

• территории резерва для развития городского или сельского поселения; иные меры по развитию территории городского или сельского поселения.

В генеральных планах городских и сельских поселений содержатся предложения об установлении границ поселений, а также об обеспечении ресурсами в целях комплексного развития территорий поселений”.

Попробуем оценить этот текст, прежде всего, с точки зрения решения той проблемы, о которой мы говорили вначале.

Окончательно оформившаяся к началу 90-х годов теоретическая, методическая и практическая база советского градостроительства рассматривала город (любой) как элемент народнохозяйственного комплекса страны, в чем-то равный - такой же, как отрасль, завод и т.д., иным его элементам. Так же как и отраслями, госплановским способом, было устроено и управление развитием (жизнью) городов, и система градостроительных документов, а именно они исторически единственные “описывали” городские перспективны в наиболее полном виде. Следовательно, народно-хозяйственный заказ, а, по сути, ведомственно-отраслевой заказ, определял перспективные параметры городов, которые как большой или маленький завод должны были обеспечить выпуск запланированного объема продукции. Отсюда определялась необходимая численность трудозанятого населения и численность постоянного населения в городе, необходимая для его воспроизводства, количество (площадь) необходимой жилой и нежилой застройки, объемы транспортной и инженерной инфраструктуры, наконец, территория города, и так далее.

При этом критерием эффективности “деятельности города” являлись, по сути, те же критерии, что использовались в производственной сфере: минимизация себестоимости продукции. Отсюда индустриальное домостроение, строительство на свободных территориях “под бульдозер”, типовые схемы “ступенчатой системы обслуживания”, “забытые” затраты на поддержание и восстановление историко-культурного наследия, охрану природы.

Такой подход игнорировал естественные закономерности городской жизни и развития, “выключал” из проектной практики, а, следовательно, и из практики реализации и повседневного городского управления, реально существующие проблемы и внутренние ресурсы развития сложного пространственного социально-культурного и экономического организма - города.

Наиболее выпукло противоречия между директивным социально-экономическим и градостроительным, как пространственным отражением социально-экономического, планированием (проектированием) и социокультурными эволюционными тенденциями городского развития проявились на сломе социально-политической и экономической ситуации.

Сегодня уже достаточно очевидно, что последствия экстенсивного отраслевого развития (а точнее, физического роста) городов привели к ухудшению в них экологической ситуации, дефициту всех видов ресурсов, потерям в качестве городской среды (обветшанию застройки, утратам историко-культурного наследия и городских ландшафтов, искажению планировки, преобладанию дискомфортных, хотя и обеспеченных квадратными метрами, условий жизни горожан), крайне не эффективному использованию городской земли.

Последствия такого градостроительного прогнозирования, проектирования и градостроительной практики не нуждаются в комментариях.

Конечно, это результат не только деятельности градостроителей, последствия методов их проектной и повседневной управленческой деятельности, а и общей государственной социально-экономической политики. Но и нельзя сбрасывать со счетов, что тип (методы, содержание) используемой градостроительной документации не отвечал реалиям городской жизни и развития и не являлся, что особенно важно для нас, истинным инструментом городского управления, а подменялся неким прожективным планом, судьба которого не зависела от города, а зависела от того “кто и сколько даст денег на его реализацию”. Тем более что, как уже говорилось, градостроительная документация исторически являлась тем документом, который оформлял “городскую материю” всяческих социально-экономических и политических планов.

К сожалению, и новый градостроительный Кодекс не решает этих проблем, во многом транслирует то градостроительное знание, которое сложилось в советское время. Что очевидно из приведенных выше цитат.

Варианты формирования системы нормативной планировочной документации

В сложившейся ситуации есть два пути решения проблемы, если принять, тем не менее, за факт необходимость превращения градостроительной документации в реальный инструмент городского - муниципального управления; управления деятельностью различных городских субъектов с и по поводу городской недвижимости.

Первый путь - наполнить генеральный план иным, нежели это “вяло” прописано в Кодексе, содержанием, исходя из реалий сегодняшней социально-политической и экономической ситуации, новых представлений о градостроительстве (новых теоретических и практических моделей), задач формирования местного самоуправления и местных сообществ, проблем становления и организации муниципального управления.

Таким путем пошла Москва, утвердив законом города состав Генерального плана Москвы, в котором предусмотрено три различных по своему управленческому содержанию документа: “Основные направления градостроительного развития”, “Градостроительное зонирование территории”, “Программа первоочередных градостроительных мероприятий”, соединив, фактически, их во времени разработки и в нормативно-правовом статусе. Первый документ - прогнозный, второй - регулятивный (нормативный), третий - тактический. С точки зрения организации муниципального управления этот путь (состав, содержание) полностью отвечает сегодняшнему дню, но не точен с позиций организации и статусных соотношений в процессе “прогнозирование - проектирование - планирование”, что опасно, так как может привести к подмене одного другим, смешению стратегии и тактики развития. Кроме того, у этого пути, на наш взгляд есть недостаток “психологического характера”, который связан с тем, что в сознании и опыте большого числа проектировщиков - градостроителей и городских управленцев старой формации за понятием “генеральный план” стоит устоявшееся представление о его содержании и переломить этот стереотип достаточно сложно.

Второй путь очевиден. При аналогичном первому пути изменении содержания градостроительной документации надо отказаться от соединения во времени разработки (точнее, отказаться от соединения во времени утверждения) и в статусе прогнозного, проектного и планового градостроительных документов, придав каждому из них свой, присущий ему идеологически, нормативно-правовой статус. Это позволит ясно и точно сформировать стратегические задачи городского развития, “оформить”, используя процедуры социально-общественной адаптации решений органов местного самоуправления, так называемое “информированное согласие” жителей города на такую стратегию и затем, в рамках стратегических направлений, получить (разработать и утвердить) проектный и плановый срезы процессов городского развития. В том числе и соответствующую градостроительную документацию. Таким образом, за счет разрыва во времени разработки и в пространстве проблем городского развития - стратегических и тактических, удастся наполнить градостроительную документацию реальным управленческим содержанием с профессиональной и с нормативной точек зрения. Удастся потому, что будет ликвидировано наложение задач стратегических - прожективных на задачи повседневного управления градостроительными процессами в городе, исчезнет “соблазн” подмены одного другим, что, фактически, было свойственно и “старым генеральным планам”, и той системе градостроительной документации, которая “прописана” в сегодняшнем градостроительном Кодексе.

Таким образом, можно предложить следующую последовательность и порядок разработки “генерального плана города”.

Исходя из того, что нормативная регламентирующая составляющая градостроительной документации как средства муниципального управления сегодня не выявлена, в “Концепции...” кроме ее “градостроительного содержания” должны получить свое место два направления: управленческое и нормативное. То есть, “Концепция...” должна сформировать так же систему требований к составу и содержанию проектной и плановой градостроительной документации и определить организационно-адмнистративные условия включения управления градостроительной деятельностью в систему муниципального управления в виде, который сегодня требуется в связи с оформлением института местного самоуправления.

Таким образом, в рамках предлагаемого подхода к “генеральному плану” “Концепция...” приобретает свое, весьма самостоятельное значение, которое можно охарактеризовать следующими признаками.

Это документ, призванный усилить роль стратегического планирования в деятельности органов местного самоуправления, формирующий согласованные с жителями (населением) цели и принципы городского развития и, следовательно, имеющий политическое звучание.

Это документ, включающий в орбиту рассмотрения перспектив городского развития, прежде всего, местные ресурсы: человеческие, культурно-исторические, природные, финансово-экономические и материальные, политические.

Это документ, задающий нормативную и управленческую действительность при переходе от стратегических целей и задач городского развития к первоочередным задачам, в частности, к задачам обеспечения городских программ и проектов нормативной планировочной (градостроительной) документацией, формирующий требования к ней, которые задаются необходимостью осуществления реального муниципального управления градостроительной деятельностью.

Остановимся на роли и месте стратегического планирования в деятельности органов местного самоуправления. Стратегическое планирование - это готовность к долгосрочному видению и способность рисковать. Поэтому в стратегические планы следует включать механизмы слежения за его исполнением и оценки результатов, предусмотренных планом. Однако обстоятельства могут меняться, и это может потребовать переформулирования стратегий и задач.

Стратегическое планирование дает возможность управлению, бизнесу и жителям активно планировать будущее, а не следовать обычной “привычке” реагировать на события, которые уже наступили.

Город всегда имеет свою историю и культуру. Поэтому стратегический план должен быть сформирован в соответствии с его уникальными местными особенностями, политической обстановкой и административной структурой.

Стратегическое планирование требует анализа внешнего окружения, в котором действуют органы местного самоуправления, глубокого понимания возможностей и рисков, трудностей и опасностей для города, а также тщательного и беспристрастного анализа слабостей городских организаций, оптимального использования местных человеческих и финансовых ресурсов.

В основу стратегического планирования необходимо положить три тезиса:

• функциональной частью процесса принятия решений должна быть демократия, концепцию которой точнее можно назвать как "хождение в народ";

• гражданам следует передать реальную власть в принятии городских решений и не следует ограничивать их ролью советников;

• каждому гражданину должна быть предоставлена возможность получения высокого образования, с тем, чтобы его участие в принятии решений было более эффективным как индивида и как члена группы.

Кроме того, необходимо учитывать, что:

• нет четких установок при стратегическом планировании; следует учитывать все детали, ясно определять, чего хочешь достичь, используя технические возможности в условиях ограниченных ресурсов;

• стратегическое планирование наиболее продуктивно, когда его осуществляют в контексте общей программы удовлетворения различных потребностей населения;

• техника стратегического планирования в высшей степени сложна и не может быть быстро разработана; важно подготовить кадры, иметь специалистов-практиков.

Принципы формирования системы планировочного обеспечения городского развития

На рисунке приведена принципиальная схема подхода к проблеме нормативного планировочного обеспечения городского развития (разработки градостроительной документации), реализующая приведенные выше принципы. Из нее видно, что при решении этой проблемы происходит, с одной стороны, трансформация некоторых фокусов работы, с другой стороны появляются новые фокусы, нетрадиционные для “классического” градостроительства. Соответственно, и содержание нормативной планировочной документации должно, в связи с этим, претерпеть изменения.

Сгруппируем эти фокусы как:

• технологический - определяющий порядок разработки и утверждения (соотношения) муниципальных документов: вначале “Концепция...”, затем нормативная планировочная документация;

• содержательный - определяющий “аспекты-контексты” стратегического планирования городского развития: функционально-пространственный, социально-культурный, местное стимулирование экономики, местное самоуправление, как государственно-политическая реальность и муниципальное управление;

• обеспечивающий - определяющий условия и порядок “превращения” прогнозных, нормативных и плановых градостроительных документов в средство муниципального управления развитием города: публичное согласование (социально-общественная адаптация), нормативное обеспечение и профессиональная экспертиза (согласование).

Работа в каждом из этих фокусов требует соответствующего нетрадиционного методического обеспечения и различных организационных оформлений, которые, во многом, могут быть проявлены в дальнейшем, в зависимости от конкретных складывающихся городских условий и ситуаций. Тем не менее, по поводу одного организационного требования можно с уверенностью утверждать, что успех возможен лишь тогда, когда в ход работы максимально будут включены “городские силы”: общественные, профессиональные, деловые и управленческие. Особенно важно это условие при разработке нормативной планировочной (градостроительной) документации; она должна разрабатываться на месте, местными силами, так как, будучи “импортированной”, как показывает весь наш опыт, не может стать средством управления в силу ее естественного неприятия, прежде всего, местным профессиональным сообществом.

Некоторые соображения по сути содержательного фокуса стратегического планирования

Местное экономическое развитие

В отличие от недавних времен, при проектировании “социально-экономического развития” важной задачей органов местного самоуправления становится необходимость преодоления сложившегося стереотипа муниципального стимулирования экономики, часто замешанного на политических соображениях и личных пристрастиях чиновников.

70 лет господствующей целью муниципального стимулирования экономики (МСЭ) было размещение предприятий. Сегодня это стало исключением: в среднесрочной перспективе больше негативных последствий, чем позитивных.

Факторы развития, получившие в последнее время решающее значение: климат в экономике, ситуация в городе, жилье и благоустройство, городская среда, досуг, рекреация, образование, экология, безопасность. Выдвигаются высокие экологические требования, качественные, логистические, к месту размещения бизнеса.

Сегодня, чтобы в город вошел капитал нужно не столько согласие местных властей, сколько нужна заинтересованность капитала. Но когда предприниматель уходит и бросает предприятие, пожинают последствия этого жители и местные сообщества.

Поэтому МСЭ. все больше переносится на содействие эндогенному развитию, т.е. мобилизации имеющихся ресурсов и не использовавшихся или недостаточно использовавшихся собственных городских потенциалов. Ориентирами МЭР, в этом случае, становятся следующие принципиальные установки:

• нужны бизнес-структуры с максимально длительным сроком жизни;

• необходима поддержка новых предприятий. а не старых, умирающих;

• необходимы устойчивая структура занятости и устранение дисбаланса между вторичным и третичным секторами.

• необходим маркетинг города,: какой продукт вовлекается в экономический оборот.

За прошедшее десятилетие подходы к выработке стратегии экономического развития на местном уровне претерпели значительные изменения.

Эти изменения характеризуются, прежде всего, развитием рыночных механизмов и помещением российских предприятий в конкурентную среду, а также действиями федеральных властей по реструктуризации промышленности, тарифной и налоговой политикой, системой межбюджетных отношений, идеологией пространственного развития России.

Происходит процесс сокращения многих крупных предприятий с одновременным созданием большого числа новых рабочих мест в местных небольших инновационных компаниях.

Важнейшими экономическими проблемами ближайшего десятилетия в экономике будут являться нехватка рабочих мест и уделение особого внимания вопросам обучения практически по всем специальностям.

Наиболее продуктивными мерами, которые сегодня могут предпринять органы местного самоуправления, являются формирование четкого видения в отношении желаемого в городе типа экономики и разработка плана для продвижения в указанном направлении.

Органы местного самоуправления, уже внедрившие указанные меры, пришли к выводу, что традиционная стратегия с ее попытками привлечь отрасли и предприятия из других регионов, не является многообещающей при существующей экономической ситуации и несет в себе много рисков.

Вместо этого, они решили развивать или взращивать свои действующие предприятия и отрасли. Практически, это означает "выращивание" рабочих мест в локальном масштабе, то есть, создание благоприятной экономической среды для местных предприятий, вложение инвестиций в "интеллектуальную инфраструктуру" для местных инновационных предприятий и концентрацию “управленческого внимания” на вопросах оказания содействия и услуг для нужд развиваемых отраслей экономики и бизнеса.

Цель муниципального стимулирования экономики: быть для инвесторов предсказуемым и предлагать им проектный менеджмент в качестве услуги.

Признаки, на которых может быть построены прогноз и программа муниципального экономического развития в их современной трактовке следующие:

• промышленные объекты располагаются там, где имеется соответствующая инфраструктура. синергия и т.п.;

• специализация и определение приоритетов (т.е. сильные и слабые стороны отраслей);

• наличие муниципальной политики, благоприятствующей экономике;

• экономически благоприятный сервис городской администрации (“предприниматель-король”, “житель-король”);

• позитивное отношение жителей города к промышленности и экономическому росту;

• высокое качество жизни и имидж места расположения (надежность) бизнеса;

• размер налоговой и платежной выручки;

• затраты на охрану окружающей среды;

• наличие квалифицированных кадров;

• наличие финансовых стимулов;

• наличие производственных и административных площадок по приемлемым ценам

В маркетинге города следует остановиться на анализе следующих характеристик:

• сосредоточение на основных преимуществах расположения;

• выделение уникальных преимуществ в конкуренции города и окружения;

• положение от центра региона, страны;

• физические размеры;

• историческое значение города - наличие высокой эмоциональной нагрузки;

• привлекательность городской среды;

• культура и искусство;

• образовательные возможности;

• научно-исследовательские учреждения;

• привлекательность окружающей среды;

• территориальный потенциал для предпринимательства и проживания;

• предпринимательские возможности для инвесторов;

• транспортная инфраструктура;

• административный центр;

• административные структуры;

• социальная структура населения (с точки зрения. соцнапряженности);

• наличие торговых учреждений;

• медицинское обслуживание;

• условия и возможности интеграции иностранцев;

• климатические условия;

• климат в экономике региона;

• климат в муниципальном хозяйстве;

• имидж города;

• школьное дело

• частные бытовые услуги;

Таким образом, что может быть положено в основу муниципальной политики (прогноза и программы муниципального экономического развития)?

• исчерпанность потенциала промышленного, экономического центра - делаем иное, создаем условия для развития новых секторов экономики;

• расположение дифференцированных услуг - интеллектуальное насыщение муниципального экономического развития;

• реформа управления, связанная с глубокими изменениями существующих организаций и структур - “Мы можем измениться сами” -говорит Администрация, следовательно, можем создать возможности для бизнеса и качественной жизни в городе;

• комплексность и многообразие задач - демонстрация разнонаправленности деятельности Администрации.

Примерная программа организации работ

Процесс формирования нормативного планировочного обеспечения городского развития (генерального плана), в силу сказанного выше, должен быть разделен на ряд самостоятельных в организационном и содержательном смыслах работах.

Организационно они должны быть разделены на проектно-консультационную работу внешних специалистов, проектную работу местных специалистов и специалистов органов местного самоуправления, “PR” работу органов местного самоуправления, текущее консультирование внешних специалистов по вопросам содержания проектной работы, осуществляемой в городе.

По содержанию работы должны быть разделены на концептуальные, адаптационные, нормативно-регламентные и программно-проектные.

Результатом работы должна стать, во первых, городская “Концепция пространственного развития” как стратегический политический документ, определяющий перспективные и ближайшие шаги органов местного самоуправления по стабилизации ситуации и созданию условий роста качества жизни горожан. Во вторых, “Концепция...” должна создать содержательные и нормативные требования и предпосылки для превращения нормативной планировочной документации в инструмент муниципального управления градостроительной деятельностью, дав тем самым, возможность разработать эту документацию в соответствии с современными требованиями.