Аналитический обзор статьи: The Regulatory State: Evidence From Scotland // 

Регулирование (regulation) является одной из функций управления (правительства) (government) и ключевым элементом режимов ответственности (accountability regimes) (Hood et al. 1993, p. 3). Британские достижения здесь описываются как “новая модель организационного управления, выстроенная вокруг принципа регулируемой автономии (principle of regulated autonomy) (Hogget 1996, p. 6).

Что же предполагается понимать под регулированием? Для того, чтобы лучше объяснить понятие, необходимо принимать во внимание результаты основного исследования регулирования, сделанного в Вайтхолле. Hood, Scott, James, Jones and Traves (1999) попытались выявить “общую перспективу регулирования” (‘general regulation perspective’) через обзор общественной бюрократии (public bureaucracies). По данному исследованию, термин “регулирующее государство” (regulatory state):

“предполагает, что в современных государствах усиливается акцент на использование власти (полномочий) (authority), правил (rules) и регулирование стандартов (standard setting), в частности, это проявляется в замещении прошлого акцента на общественной собственности (public ownership), общественных субсидиях (public subsidies) и непосредственное гарантирование услуг (directly provided services)”. (Hood et al. 1993, p. 3)

Регулирующие органы выросли в части количества и объема функций путем появления нового спектра ведения, обзора (oversight) – это установление стандартов (standard setting), мониторинг (monitoring) и контроль органов обеспечения услуг (enforcement of service delivery bodies).

• одна бюрократия формирует деятельность другой;
• существует некоторая степень организационного разделения (organizational separation);
• регулирование имеет мандат на детальное исследование поведения и на требование изменений.

Однако регулирование выступает как очень скользкое понятие; точно определить его трудно. Кроме того, регулирование внутри управления чрезвычайно разнообразно и не сводится к отдельной и единой модели. Hood et al. выделяют семь основных типов регуляторов в управлении:

1. общественные аудиторы (ревизоры) (public auditors),
2. профессиональные инспекции (professional inspectorates)
3. (прямые) приемщики жалоб на госслужащих (оmbudsmen),
4. регуляторы центральных агентств (ведомств) (central agency regulators),
5. ведомственные регуляторы агентств (departmental regulators of agencies),
6. центральные правительственные регуляторы агентств (central government regulators of agencies),
7. центральные правительственные регуляторы местных властей (central government regulators of local authorities), и NHS.

Основной параметр работы – это то, что регулирующее изменение (regulatory change) связано с более широкими изменениями в общественной службе, особенно через так называемое “новое общественное управление (менеджмент)” (‘new public management’, NPM), с акцентом на децентрализацию обслуживания, конкуренцию и оценку выполнения и выбора.

Такая смена акцента отражена в развитии исполнительных агентств (executive agencies), смешанной экономики обеспечения здоровья, местного управления, и нового поколения “регуляторов финансирования” (‘funding regulators’) в форме NDPBs. Таким образом, новое общественное управление (менеджмент) (NPM) развивает управление по сравнению с монолитной общественной бюрократией с иерархическими связями руководства среднего звена в производстве и заменяет его “управлением связями с регулирующими возможностями ведения (обзора)” (‘management relationships with regulatory oversights’) (Hood et al. 1993, p. 31). Результатом является то, что все части общественного сектора теперь стоят перед лицом множества регуляторов и больший акцент ставится на конкуренции и обзоре (oversight) как механизмах регулирования, нежели на традиционном подходе взаимности (mutuality approach). Hood et al. заключают, что:

“регулирование в управлении задумано как “обзор на расстояние вытянутой руки” (‘arms-length oversight’), включающее установление и контроль стандартов, и основано на определенном элементе власти (полномочий)”. (1999, p. 24)

В литературе указывается на развитие регулирования за период 1976-95 в смысле наращивания персоналов и бюджетов, увеличения формального надзора и ужесточения карательных санкций принуждения. Например, в местном управлении это приняло форму обязательных конкурентных торгов (compulsory competitive tendering, CCT), режима прямого оказания услуг (direct works services), строгих регуляторов расходов (strict expenditure controls), и обязательств создать ряд централизированно принятых индикаторов выполнения (centrally determined performance indicators), в частности через Гражданскую хартию после 1991 г. Результатом стало то, что большинство органов обслуживания (service delivery bodies) теперь делают больший акцент на общих (корпоративных) планах (corporate plans) (или их вариантах), индикаторах выполнения (performance indicators), стандартах обслуживания (service standards) и ежегодных отчетах (annual reports) как механизмах ответственности для финансового управления и организационного исполнения. Однако степени регулирования сильно отличаются. Hood et al. дают комментарий:

“регулирование в управлении может измениться в связи с тем, как далеко ядро регулирующей деятельности - установление стандартов, контроль и предписание правил и стандартов, - отделяется от других бюрократических функций наподобие политики уведомления (policy advice), консультирования, распределения ресурсов и руководства среднего звена на производстве”. (1999, p. 199)

“немногие из регуляторов в управлении, из тех, что мы исследовали, объединили (скомбинировали) все три элемента - установление стандартов (standard setting), мониторинг (monitoring) и принуждение (enforcement) - внутри отдельной организации”. (1999, p. 201)

Суммируя, исследование выявляет рост и формализацию регулирования, заменяющих сочетание взаимности (combination of mutuality), детализирования расходов (detailed expenditure) и регуляторов человеческого потенциала (manpower controls) договорной общественной бюрократией (conventional public bureaucracies). Также отмечаются тенденции отделения регулирующих функции от других бюрократических функций и более конфронтационные отношения между органами регулирования.

Однако, критики указывают на пределы регулирующей способности (limits to regulatory capacity) вследствие несовершенства методов осуществления контроля на расстоянии. Если Hood et al. (1999) правы в том, что новое общественное управление (менеджмент) (NPM) облекает новые дисциплины в форму строгого контроля ресурсов и накладывает матрицу заданных и измеряемых индикаторов выполнения для определения общих затрат и выгод по данной системе, в точности своей критики слабостей индикаторов выполнения (Carter 1991; Pollitt 1986), то регулирование будет неэффективным. Но недавние исследования предлагают, чтобы технология реализации начала улучшаться с “индикаторов выполнения, становящихся все более важными в содействии переключению фокуса с вложения на получение, как заполнения измерений нижних пределов через общественный сектор (as substitutes for bottom-line measurement throughout the public sector)” (Likierman 1994); несколько исследований посвящено информационным пределам данных по выполнению (Hamlin 1994).

Наблюдается также, что рост регулирования, связанный с развитием NPM, акцентирован на “регулируемой автономии” ('regulated autonomy') в пользовании услугами, и основан на предположениях, что стратегические решения могут отделяться от операциональных решений, что “эффективность” следует из такой комбинации конкуренции и управленческой автономии, и что выполнение может быть оценено адекватно. Однако, можно не согласиться с “масштабами” такого развития. Hood et al. доказывают, что существует около 135 регулирующих организаций на 14.000 людей, и стоявших в 1995 году 770 миллионов фунтов. Однако данное наблюдение включает и ряд исполнительных департаментов и агентств, обладающих кроме регулирования и иными функциями. Вызывает сомнение, что 'регуляторы' центрального агентства (фактически ресурсные департаменты), являющиеся частью государственной службы, могут расцениваться как находящееся на расстоянии вытянутой руки от промышленных департаментов. Короче говоря, можно оспорить данные, измеряющие масштабы роста регулирования.

Кроме того, надо также понимать, что частично недавний рост, отражающий идеи нового общественного управления (NPM), происходит как раз из развития предшествующих NPM тенденций. Местное управление и омбудсмены по здоровью были сформированы в 1970-е гг.; Шотландская рассчетная комиссия (Scottish Accounts Commission) была создана в 1975 году; Инспекция социального обеспечения (Social Services Inspectorate) - в 1985 году. Кроме того, в то время развивались смешанная экономика сферы услуг, а обеспечение общественного сектора по остаточному принципу было доминирующим способом обеспечения сервиса.