Алексеев О.Б. Добрый день, уважаемые коллеги. Я благодарю вас за то, что вы нашли время собраться здесь для обсуждения Доклада Центра стратегических исследований, представленного Полномочному представителю Президента РФ в Приволжском федеральном округе Сергею Владиленовичу Кириенко по актуальной, судя по присутствующим в зале людям, теме "Государство. Разграничение полномочий".

Я очень надеюсь, что наше обсуждение будет активным, поскольку Доклад не является законченным документом, из которого бы вытекали ясные и однозначные предложения по действиям органов государственной власти, а является поводом для серьезной дискуссии, серьезного разговора о перспективах российской государственности.

Халиков Р.Ш. Уважаемые коллеги, участники совещания! Я думаю, что сегодняшняя проработка информации по обозначенной тематике очень интересна не только для Саратовской области, но и для всей Российской Федерации. По этой тематике давно идут разговоры: кто и что должен делать, чьи полномочия… Но, чем быстрее решится вопрос в законном исполнении, с принятием всех документов и законов, тем быстрее будут сняты все вопросы.

Посланием, с которым Президент Владимир Владимирович Путин обратился 18 апреля 2002 года к Федеральному Собранию, он фактически объявил о начале в стране административной реформы. Вполне очевидно, что преобразования такого масштаба невозможны без тщательной и всесторонней подготовки, отправной точкой которой является аналитическая и концептуальная проработка предмета. Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа в течение 2001 года проделал огромную работу по выработке новой модели функционирования государства, описания задач и поля возможностей для реформ в государственно-административной сфере. Итогом этой работы стал подготовленный Центром стратегических исследований доклад "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности", для обмена мнениями относительно которого мы и собрались сегодня в аудитории Поволжской академии государственной службы, что весьма символично.

Активная, целенаправленная и плодотворная работа Аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по восстановлению на территории страны действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов позволила перейти к следующему этапу, главной целью которого является совершенствование и координация деятельности всех ветвей и уровней власти и управления. Как отмечают авторы Доклада, обязательным условием успеха стратегических преобразований является выработка адекватных концепций развития государственности, где важным аспектом выступает определение форм, в которых будут развиваться российский федерализм, система исполнительной власти, судебная система. Такая концепция должна не только способствовать воплощению в реальной жизни нашего отечества провозглашенного Конституцией 1993 года идеала демократического, федеративного, правового государства, но и стать действенным ориентиром на пути построения консолидированной и эффективной системы государственного и муниципального управления.

В заключение своего выступления хотел бы отметить тот факт, что администрации трех городов именно Саратовской области (Саратова, Энгельса и Балакова) оказали содействие и предоставили информацию о своей деятельности группе консультантов из числа сотрудников Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа, Центра стратегического планирования Саратовской области и тольяттинской Академии управления для анализа такой важной для большинства органов местного самоуправления не только нашего округа, но и всей страны проблеме, как выяснение причин, приводящих к возникновению кризисных и чрезвычайных ситуаций в системе жизнеобеспечения муниципальных образований. Выводы по этому вопросу нашли должное отражение в Докладе и, бесспорно, помогут всем нам продвинуться по пути понимания задач повышения эффективности государства.

Желаю всем участникам конференции плодотворной работы, и чтобы эта работа дала всем необходимый материал на будущее, чтобы это давало повод для развития ускоренными темпами.

Алексеев О.Б. Спасибо. Слово предоставляется руководителю Центра стратегических исследований Петру Георгиевичу Щедровицкому.

Я бы хотел также обратить внимание на три ключевых тезиса, которые относятся к концептуальной части Доклада и поддерживают ту работу, которая велась по конкретным направлениям.

Тезис первый. Мы исходили из того, что полномочия имеют тройственную природу. С одной стороны, это норма, это нормативное поле, законодательное поле, правовое поле. С другой стороны, это управленческая функция, технология управления. С третьей стороны, это ресурсное обеспечение. Мы столкнулись с тем, что во многих случаях сегодня эти три момента полномочий разбалансированы друг с другом. Мы имеем ситуации, когда есть норма, но под нее нет функций, есть функция и технология, но под нее нет нормативного обеспечения и так далее. Поэтому одна из важных линий Доклада – это проработка баланса между тремя названными моментами любого полномочия.

Тезис третий. Третий круг вопросов, который тоже был для нас красной нитью проработки в течение этого года, – это проблема структуризации полномочий в новых областях и сферах деятельности. Потому что, когда мы говорим "разграничение полномочий", мы очень часто исходим из того, что они уже есть, уже сформированы, уже описаны, и нужно только правильно их разграничить. Мы бы хотели обратить ваше внимание на то, что во многих случаях их просто нет. Есть новые задачи, стоящие перед системой государственного управления, которые не стояли раньше. По отношению к этим новым задачам необходимо провести весь комплекс работ по описанию самого полномочия, по выделению этого полномочия, соответствующих предметов ведения, а затем - по нормативному, ресурсному и функциональному обеспечению системы управления, которая будет за это отвечать.

Вот эти три основных тезиса я бы выделил, прежде чем мы перейдем к обсуждению. Еще раз подчеркну, что основная проблема, на которую пытался отвечать Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа в этом Докладе – это проблема легитимности власти и доверия населения к институтам государственного управления.

Алексеев О.Б. Спасибо, Петр Георгиевич. Уважаемые коллеги, я хотел бы также обратить ваше внимание на важность темы солидарности в контексте развития федеративных отношений, и хотел бы сказать, что Центр стратегических исследований совместно с Аппаратом и совместно с вами, уважаемые участники, ежегодно проводит ряд повторяющихся проектов. В частности, проект Ярмарки социальных и культурных проектов, который вы принимали в прошлом году. Он в значительной степени направлен на развитие так называемых отношений социального партнерства, которые в известной интерпретации можно также понимать как развитие солидарности. Однако, делается это не ради того, чтобы привлекать к решению общих задач дополнительные финансовые средства, а прежде всего для того, чтобы выявить те институты, те организации, которые, если хотите, готовы были бы принять на себя часть функций, и, что гораздо важнее, часть обязанностей, которые ранее числились за государством, и в последующем произвести их, как сейчас говорят, институциональное закрепление. В том числе и давая возможность получать средства из бюджетов разных уровней для решения этих задач.

Такая концепция внутри доклада получила название "расширенный федерализм", и сейчас я предоставляю слово Градировскому Сергею Николаевичу, бывшему эксперту и руководителю проекта Центр стратегических исследований, а теперь главному советнику Полномочного представителя, который, я надеюсь, уделит этому вопросу некоторое внимание.

Второе замечание. Моя реплика будет не из пространства оперативного действия, а, скорее, из области стратегирования, той области, которая сегодня приписывается президентской ветви власти и той области, которую развивает Центр стратегических исследований как приоритетную. Концепт расширенного федерализма мы понимаем по крайней мере в двух аспектах. Первый - это расширение, так сказать, морфологического ряда, ряда участников, включение в ряд субъектов так называемых корпораций публичного права, как мы получили, например, в европейском проекте в Германии, где между корпорациями публичного права, церковью и государством заключен определенный тип договоренностей и конкордата.

Второй аспект расширенного федерализма - это расширение номенклатуры предметов ведения, в отношении которых и возникают кооперативные формы федеративных отношений. Речь идет о порождении действительно другого типа взаимодействия, коммуникации государства и конфессиональных, этнокультурных групп. Причем коммуникации с инфраструктурами, часто имеющими форму сетевых, и совсем иного масштаба. Не секрет, что большинство традиционных конфессий, самых сильных конфессий, представленных в нашей стране, имеют каноническую территорию, далеко выходящую за пределы Российской Федерации. Они располагают ресурсами, способными подключить и играть за Россию или против России; это международные ресурсы – человеческие, финансовые, информационные и так далее.

Другой аспект, который сейчас рассматривается, – это развитие концепта национально-культурных автономий. Вы знаете, есть закон о национально-культурных автономиях, принятый в 1996 году. Есть такая форма, закрепленная и выраженная уже с участием большинства этнических групп, как на местном, так и на региональном и на федеральном уровнях. Этот концепт позволяет развить другой тип национального представительства, альтернативный формам национально-территориального представительства. Тип национального представительства, буквально оторванного от территории, позволяющего гораздо более динамично в новых условиях включать те или иные этнические группы в тело российского государства. Мы считаем, что этот вопрос особенно актуален в силу того, что мы сталкиваемся и в дальнейшем будем сталкиваться с увеличением миграционного потока, увеличением миграционного потока из-за пределов Российской Федерации. По крайней мере, исследования прошлого года показали, как медленно, но все же происходит процесс новой регионализации, в результате которой не только сдвигаются экономические границы и какие-то регионы становятся доминирующими, какие-то города начинают играть более ключевую роль в экономическом пространстве Приволжского федерального округа, но и меняются границы между различными этническими и конфессиональными группами.

Обычно такой заход на понимание расширенного федерализма и на такое включение нового ряда как бы протосубъектов федеративных отношений (так их можно назвать пока) подвергаются критике, состоящей в том, что наделение ресурсами не предполагает одновременного наделения ответственностью этих новых протосубъектов. Это действительно сегодня представляется нам проблемой, но тем не менее этот процесс идет, достаточно живо развивается. По крайней мере сегодня один из самых динамичных процессов - это обсуждение предмета образования. То есть государство, Совет муфтиев России и так далее постоянно ведут консультации по поводу того, может ли образовательная сфера оказаться, например, общим предметом ведения для государства и ключевых конфессиональных групп.

Позвольте мне на этом месте поставить точку с запятой…

Алексеев О.Б. Спасибо. Пожалуйста, дальше.

Манохин В.М. Я из Академии права. Мы много занимаемся проблемами, которые отмечены в Докладе. Нам есть что сказать, конечно. Тем более, что в Академии есть Институт регионального законотворчества, который два года занимается этими вопросами. Из множества вопросов в рамках отведенного регламента я хочу коснуться двух. Один просто назвать, а на другом остановиться более подробно. Это вопрос о способах разграничения полномочий. Во всех федерациях мира во веки веков были и остаются два способа разграничения полномочий – административный и договорный. Пока больше никто ничего не придумал. Причем административный метод, я обращаю внимание, как правило, в законодательстве своим именем не называется. Потому, видимо, что законодателю режет слух слово "административный". Его именуют по-разному: "командный", "метод прямого регулирования", "императивный метод". Наша Конституция вообще никак его не назвала. Но он четко обозначен в 76 статье и в других статьях.

Поэтому мы предлагаем и уже направили предложения, куда следует. Раз компетенция делится по закону, а законы федеральные и законы федерации, зачем смешивать органы в одну кучу? Мы предлагаем разделить органы на группы: федеральные и органы федерации. Мы их так назвали, но можно назвать по-другому. Однако лучше назвать аналогично названиям законов. Примерно половина органов исполнительной власти на уровне федерации являются федеральными: органы иностранных дел, обороны, некоторые экономические министерства, налоговая сфера, статистика, стандартизация, ФСБ и так далее. В чем особенности этой группы? Дело не в формальном разделении. Эта группа органов вся централизованна, как говорится, от Кремля до районов включительно. Никакого двойного подчинения! Подчинение только сверху донизу. Вертикаль власти обеспечивается полностью.

А вторая группа совершенно другая. Эта группа министерств и ведомств, во-первых, доходит только до области и на этом обрывается. Во-вторых, многие ее органы в субъектах переходят в органы субъекта федерации и находятся в двойном подчинении. Разница между органами весьма существенная. Не случайно опытные администраторы пытаются перетащить свои органы из второй группы в первую.

Эти обстоятельства и диктуют необходимость построения системы в соответствии с 77 статьей Конституции. Мы предложили систему такую: Правительство – высший орган государственной исполнительной власти, по закону. Второе звено: федеральные министерства и ведомства. Те, о которых я сказал. Третье звено: министерства и ведомства федерации. Четвертое звено: органы исполнительной власти субъектов федерации. В такой системе и должна быть оформлена, наконец, исполнительная власть в нашем государстве.

Мы послали проект указа Президенту и в другие органы, мы поддерживаем контакты с федеральным округом, в том числе и по этому вопросу. Конечно, мы понимаем, что до конца не получится, как во втором звене федеральных органов. Но сейчас на это направлены все усилия, и как-то надо эту проблему решать. Без единой системы исполнительной власти… Вообще ни в одном государстве не должно быть такой неполной, неоформленной исполнительной власти.

У исполнительной власти "два кита" (кроме принципа народности и прочего). Первый – соподчиненность сверху донизу. Без этого требования она становится киселеобразной, как говорил Ленин. Второй кит – проблема управления по усмотрению внутри исполнительной власти. Это большая проблема, я ее не затрагиваю.

Алексеев О.Б. Спасибо, Василий Михайлович. Действительно, все знают, что Саратов является одним из важнейших центров юридико-правовой мысли в стране, и поэтому то, что делается профессиональным сообществом в этой области, непосредственно и через выходцев этой школы, через ее последователей, будет оказывать очень важное влияние на решение юридико-правовых проблем, стоящих перед Российской Федерацией.

Правовая основа для этого процесса создана, в области приняты соответствующие основополагающие законы, однако ни одного факта передачи полномочий, который должен в каждом конкретном случае быть облечен в закон области, мы не имеем. Все это говорит о неготовности всех уровней власти к этому процессу. Видимо, поэтому значительная часть Послания Президента России посвящена проблемам разграничения полномочий, реформе госаппарата, и дано поручение Председателю Правительства представить обоснованные предложения по реструктуризации системы исполнительной власти. Поэтому мне представляется, что очень своевременно проводится презентация Доклада Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа "Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности".

Основной целью доклада и, я думаю, последующих научных разработок по этой проблеме является выработка адекватной концепции развития государственности, принципов появления и наполнения правовым, функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий, отнесение их к тому или иному уровню власти, а также создание институтов ответственности за неисполнение полномочий. Поскольку действующая модель внутренней организации нашего государства, условно названная распределительным бюджетным федерализмом, уже явно не соответствует идеям гражданского общества и гражданского государства и не может решить всех сложных задач развития, авторами предпринята попытка прояснить природу предметов ведения и полномочий как важнейшей составляющей государственно-правовой политики.

Мы внимательно прочитали и изучили этот Доклад, и по каждому разделу у нас есть собственное мнение и предложения. В первом разделе Доклада три части. Первая глава – "Изменения российской практики государственного и муниципального управления, задающие методологические требования к характеру работы по разграничению предметов ведения, полномочий и функций". Вторая глава – "Стратегические принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций органов власти". Третья – "Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и разработка стратегии реформ в России".

Новое понимание того, что государство и его институты власти должны динамично подстраиваться под возложенные задачи, адаптироваться к вызовам времени, является, на мой взгляд, квинтэссенцией доклада, отправной точкой для последующих научных изысканий. Тезис о тройственности природы полномочий (функционально-деятельностная, ресурсная и правовая) довольно удачно развит в главах 1.3 и 1.4. Затем в главе 1.6 авторы простым, доходчивым языком раскрыли тему социальной политики государства на современном этапе развития, предложили основу социального контракта и солидарности, идей субсидиарной ответственности бизнеса, государственного и общественного сектора, а также различных уровней власти для проведении эффективной социальной политики.

Внедрение и развитие принципа субсидиарности (глава 1.8), по мнению авторов, и в этом надо согласиться с ними, не стала еще в России принципом, реально организующим органы власти разных уровней, идея субсидиарности недостаточно пропагандируется, а для широкой дискуссии трудно привить эту норму права. О властных полномочиях как обязанности органов власти перед населением, перед гражданами страны, а не привилегии, подчеркнуто говорится в главе 2.2. Однако по этому тезису мы на сегодняшний день не согласны с авторами доклада. В качестве механизма вменения ответственности органам власти местного самоуправления при неисполнении ими обязательств, вытекающих из возложенных на них полномочий, предлагается законодательно оформить институт федерального надзора и вмешательства. Сегодня такими функциями в полной мере обладают органы прокуратуры, которые в ходе общенадзорных проверок по сигналам и сообщениям о нарушении прав человека и гражданина, особенно в социальной сфере, в состоянии применять различные меры прокурорского реагирования, и, при координирующей роли Аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации и главных федеральных инспекторов, соответствующим образом воздействовать на все ветви власти и органы местного самоуправления.

В заключительной, третьей главе первого раздела Доклада авторы в конкретной форме показали роль и место проблем разграничения предметов ведения, полномочий и функций в комплексе программ государственно-правовых и социально-экономических реформ в России. Поэтому, подводя итоги сказанному, хочется высоко оценить данный Доклад, высказать благодарность его авторам от лица всех тех, кто по долгу государственной службы, аналитической или экспертной деятельности либо просто с познавательной целью будет его читать и использует полученные знания в своей практической работе.

Барулин С.В. Уважаемые участники совещания! Прежде всего хотелось бы в целом оценить Доклад, который мы обсуждаем, и оценить его с положительной стороны как, я считаю, солидный концептуально-методологический труд, который можно было бы вполне положить в основу реформирования государственного управления в нашей стране. Именно с этих положительных позиций мне как финансисту прежде всего хотелось бы отметить предложения к авторам Доклада о необходимости перехода от распределительного федерализма к концепции расширенного функционального федерализма. Сейчас в нашей стране, как известно, даже в связи с принятой Правительством новой программой развития бюджетного федерализма до 2005 года, основа этого федерализма все-таки ресурсно-распределительная. В чем мне видится преимущество концепции расширенного функционального федерализма и в чем ее определенный недостаток?

Например, очень важный момент, который выделяется в Докладе: взаимная субсидиарность бюджетов разных уровней в исполнении полномочий государственной власти и местного самоуправления. Конечно, принцип субсидиарности – это очень серьезный и важный принцип, который сейчас необходимо учитывать. Но здесь есть серьезный недостаток, как я считаю. Существует опасность, что в данном случае одеяло перетянет на себя более сильный вышестоящий орган власти. Поэтому необходима разработка соответствующих правовых и финансовых механизмов, чтобы такого рода недостатки не вышли уже на практическую почву.

Еще раз хочу сказать, что Доклад мне очень понравился, и его стоит почитать тем, кто еще не ознакомился. Спасибо.

Алексеев О.Б. Поскольку вы затронули темы экономического свойства, я бы хотел предоставить слово Степанову Александру Алексеевичу. Возможно, он, с учетом опыта, который есть в Высшем экономическом совете по разработке стратегии развития области, скажет, какое место в этом занимает проблематика развития федеративных отношений и разграничения полномочий.

Степанов А.А. Спасибо за предоставленное слово. Я специально не готовился к выступлению, и даже не весь Доклад прочитал – режим у нас напряженный. Но мы в этой теме шесть лет, что я работаю в Правительстве, живем этим постоянно и ежедневно. Я могу вспомнить историю, как мы с Петром Георгиевичем готовили договор о разграничении полномочий. Это вчерашний привет из Москвы – взаимодействие с федеральным центром, с депутатами, с сенаторами и так далее…

Но кое-что меня напрягает, когда уже в первых подачах есть собственное мнение. Я не считаю, что его надо даже в завуалированной форме преподносить. Мне так кажется.

Извините, я не совсем про экономику. Я, конечно, могу и про экономику продолжить. Но это именно то, что я хотел сказать, что наболело. Хотелось бы от этих высоких проблем перейти к обсуждению конкретики. Хотелось бы опуститься и продолжить дискуссию с выходом в этом компетентном меньшинстве на предложения конкретного прикладного характера. Спасибо.

Высказывание. Я позволю себе несколько уточнить. Во-первых, я юрист-конституционалист, и готовился к внесению предложений и анализу раздела первого по стратегиям разграничения полномочий и предметов ведения, вопросам, связанным с конституционным правом и так далее. Я просил уважаемых участников разрешить мне выступить именно по той проблематике, к которой я готовился.

Во-вторых, не есть ли это "подстраивание" институтов власти под возникающие задачи лазейкой для того, чтобы различного рода политическим авантюристам дезориентировать и приспособить граждан для решения своих узких эгоистических целей, а адаптация к вызовам времени (о чем также говорят авторы) не есть ли лазейка для навязывания обществу различного рода сомнительных государственных проектов? Ведь государство субъективируется в государственные органы, а те, в свою очередь, в конкретные государственно-политические органы... Новейшая история знает немало таких примеров. Поэтому вряд ли формулировка, приведенная на странице 19 Доклада, достаточна, чтобы подтвердить следующий за ней вполне справедливый тезис о том, что легитимность отдельных институтов власти и государства в целом вытекает из равновесия интересов их субъектов, и разграничение полномочий должно гибко отражать меняющийся баланс сил. Я бы еще добавил экономических интересов, прежде всего.

И последнее. Авторами Доклада сделаны важнейшие для России выводы, подлежащие безусловной материализации, о связи разрабатываемых стратегических принципов с концепцией федерализма и о постоянном сближении практики конкретного разграничения полномочий. И в этой связи вполне реализуемыми задачами могли бы быть такие, например, как обеспечение приоритета опережающего регулирования Российской Федерации и предметов совместного ведения и сокращение объемов нормативного регулирования субъектами Российской Федерации.

В заключение мне бы хотелось сослаться на слова Салтыкова-Щедрина. Поскольку этот доклад несет в себе значительный комплекс федеральных идей, то вспомним, что Салтыков-Щедрин писал: "Нет задачи более достойной истинного либерала, как с доверием ожидать важнейших разъяснений". Мне представляется, мы от разработчиков этого документа ждем дальнейших разъяснений.

Алексеев О.Б. Спасибо. Очень важно, что вы уделили внимание точности формулировок, которые используются, поскольку целый ряд, казалось бы, устойчивых понятий, которые используются при обсуждении перспектив государственности, иногда вдруг приобретают совсем иной смысл. Кто бы мог подумать, например, как мы вчера услышали от одного из руководителей Марий Эл, что термин "вертикаль власти" придумали олигархи для того, чтобы проводить свои решения сверху вниз без проволочек. Думаю, что это близко к истине, потому что, насколько мне известно, Президент не был инициатором этого словесного оборота и не очень его любит.

Герасимова В.В. Заведующая кафедрой экономики Поволжской академии государственной службы им. Петра Аркадьевича Столыпина, доктор экономических наук, профессор Герасимова Валентина Владимировна. Я очень кратко остановлюсь на двух моментах. Первый – это оценка Доклада, представленного для обсуждения, и тех спорных или дискуссионных моментах, которые можно и следует высказать здесь в плане дальнейшего усовершенствования Доклада.

Первое: оценка положительная. И положительная она прежде всего в плане уже отмеченного выступающими. Но мне хотелось бы акцентировать внимание на одном моменте: представлены новые методологические подходы к вопросам разграничения функций и управления. И поэтому мне хотелось бы высказать большую признательность разработчикам Доклада за то, что впервые представлены такие новые моменты, на которых я остановлюсь.

Второй момент. В Докладе четко прозвучало, что развитие собственности основывается не только на количественных показателях, но и на качественных характеристиках. Сам процесс развития приобретает совершенно иной характер.

Третий момент. Четко представлена конкретная модель, она очень хорошо описана в разделе реформирования отношений собственности. Конкретная модель, по которой, с помощью определенных функций реализуется управление собственностью.

Второй вопрос. Как мы представляем вообще развитие собственности? Очень хорошо представлена позиция авторов по пункту развития объектов собственности через функции учета, контроля, правового обеспечения. Но я бы хотела поставить вопрос таким образом: что мы представляем под развитием собственности? Наверное, и процесс трансформации, и создание новых правовых и организационных форм собственности, и проблему соотношения негосударственного и частного сектора, и проблему взаимодействий между ними. А можно поставить вопрос несколько шире: какие новые формы экономических отношений возникают при трансформации собственности и как управлять ими?

Следующий вопрос о финансовом оздоровлении. Вопрос состоит в том, насколько Доклад реализует решение всех наболевших вопросов, которые сейчас стоят очень остро. Это, скажем, проблема: в бюджетном регулировании на душу населения пока еще исходят из доходных полномочий, а не из расходных полномочий субъектов федерации и муниципальных образований при определении бюджетной достаточности на душу населения.

Второй момент. Федеральная власть и власть субъекта федерации продолжают политику реализации нефинансируемых мандатов. У муниципалитетов практически одни обязанности, но нет финансовых ресурсов. Сегодня при распределении финансовых ресурсов существует свыше пятидесяти указанных Министерством финансов указаний, но нет четкой схемы распределения финансовых ресурсов в стране вообще, и особенно на уровне субъекта Российской Федерации. В области финансирования существует безответственность: не ясно, кто отвечает за финансовые потоки на различных уровнях и направлениях.

Решение этих проблем требует еще более четкой проработки вопросов финансового оздоровления на муниципальном уровне.

А возьмите вопрос с освобождением должностного лица - мэра. Да его труднее снять, чем Президента Российской Федерации, что бы он ни делал! Это же проблема, нет возможности вмешаться. В Саратовской области мы знаем, какая у нас была власть с 1993 по 1996 год. Губернатор, которого назначил Борис Николаевич. Область три года стагнировала и досталась нынешнему губернатору в ужасно разобранном состоянии. А мы три года ждали, когда все развалится, и никакой реакции не было. Не было механизма, чтобы решить эту проблему.

Очень важно нам понять, что же мы за государство. Если мы федерация, то давайте вернемся и сравним с Советским Союзом. В Советском Союзе при признании федеративного государства центр принимал основу законодательства о труде, основу уголовного законодательства и так далее. А кодексы принимали союзные республики. Это та же структура, которая сегодня существует в Соединенных Штатах Америки, когда все эти вопросы решаются непосредственно на местах. У нас сегодня из центра регулируется все и вся. Принимается уголовно-процессуальный кодекс, административный кодекс… Мне ближе административный кодекс. Все штрафы регулируются из центра. Когда есть жизненная необходимость что-то поправить, принять, предположим, шкалу штрафов, этого сделать невозможно! Все расписали оттуда. Может быть, поэтому у нас и такие законы принимаются, что депутаты не в состоянии все уловить сразу.

Меня поражает наше отношение к выполнению законов. Есть решение Конституционного Суда, чтобы пенсию не привязывать к месту регистрации по месту жительства. Ко мне обратился гражданин, приехал из Соединенных Штатов. Пенсию он заработал, в 55 лет уехал, сейчас ему 60. Говорит: "Дайте пенсию!" А ему говорят в пенсионном фонде: "Вы зарегистрируйтесь по месту жительства". Пишу в Пенсионный фонд Российской Федерации: "Есть решение. Конституционный суд признал статью 4 незаконной". Говорят: "Нет механизма". Пусть правительство примет документ и это все распишет. Слава богу, приняли половинчатое решение: Зурабов мне ответил, что хотя бы с числа, когда он подал заявление, его зарегистрировали, и он потом будет получать пенсию. Но все равно это будет выполняться тогда, когда будет принято постановление Правительства на этот счет.

Это никуда не годится, и нам, конечно, вопросы, связанные с проблемами людей, живущих на нашей бренной земле, нужно решать. Потому что, что люди хотят от власти? Чтобы власть была понятная, чтобы власть была доступная, чтобы власть была легитимная. И это будет решать все вопросы.

Алексеев О.Б. Большое спасибо. Я бы хотел обратить внимание на то, что Центр стратегических исследований, приступая к Докладу, ставил для себя несколько принципиальных ограничений, или рамок, как мы любим говорить. Первое. Этот Доклад готовится в рамках действующей Конституции Российской Федерации. И в этом докладе не обсуждаются проблемы, характерные для деятельности тех или иных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, того или иного президента. Было очень важно оторваться от этой коммунальной специфики и ставить вопросы принципиально в существующем правовом поле, развивая свое правопонимание и строя механизмы правоприменения. А что касается федеральных округов, я не могу не ответить. Уважаемые коллеги, федеральный округ – это не более чем организационный элемент организационной структуры Президента Российской Федерации. Вы усомневаете право Президента учреждать те или иные организационные структуры? Это апелляция к Президенту Российской Федерации. Можете к нему апеллировать, говорить, что вы, господин Президент, что-то неправильно сделали в своем хозяйстве. Наверное, он даже с вами согласится и скажет: "Да, действительно, некоторые вещи не получаются". Но он имеет право делать, точно так же, как каждый руководитель вправе устанавливать организационную структуру, которая приводит в действие определенные механизмы, направленные на достижение поставленных перед ним целей.

Пожалуйста, Удалов Дмитрий Валерьевич.

Удалов Д.В. Здесь прозвучал тезис Александра Соломоновича о том, что полномочия рядового гражданина, наверное, должны ограничиваться детской песочницей. Это судя по сегодняшнему распределению полномочий среди чиновников и структурами власти. Но фактически мы присутствуем при дележе полномочий в виде финансовых возможностей. Тот или иной чиновник определяет свой статус по тому, какие ресурсы он может распределять, а распределительная функция государства уже озвучивалась. Но в результате мы получили, что экономика начала быть очень зависимой от этой ресурсной системы распределения, потому что очень быстро отказались от плановости, а плановость – это некая стабильность взаимоотношений. Когда мы сегодня делим налоги или доходы субъектов или отдельных муниципальных образований по принципу "у кого больше власти", то, конечно, больше власти у федералов. И они забирают, несмотря на то, что предварительно в Госдуме было обсуждение, что доходы между федералами и субъектами хотя бы 50 на 50. По факту мы получаем где-то 60-62 на менее 40 процентов в субъектах.

В результате мы присутствуем при практическом эксперименте всеобщей "порки окуней", которые на самом деле висят на кукане. Федералы говорят о том, что субъекты не могут распределять деньги, потому что нет компетентности, а может быть, еще и воруют. То же самое и субъект говорит по отношению к муниципальному образованию, а муниципальное образование по отношению к сельским округам. В результате, если глас народа определяет строение этого государства, то у этого гласа нет денег, потому что сельский округ в настоящий момент не имеет никаких денег, потому что управлять на уровне отдельной деревни финансами невозможно, потому что у нас нет специалистов. Таким образом, вышестоящий чиновник определяет стратегию развития данного государства.

Высказывание. Уважаемые коллеги, я хотел бы остановиться на связи экономических вопросов, связанных с управлением собственностью, на примере деятельности территориальных органов исполнительной власти. Как назвали авторы Доклада, сокращенно ТОФОИВ. Такая аббревиатура.

Сама по себе концепция действительно представляется очень интересной, потому что по своей проработанности и по идеологии, которая в ней заложена, она может послужить серьезным подспорьем в совершенствовании управления государственных муниципальных служб. Но вместе с тем, безусловно, несмотря на поставленные цели (а цель была в поиске адекватных форм организации всей системы государственного муниципального управления), есть ряд моментов, над которыми еще нужно подумать.

Первый момент связан с тем, что здесь обозначено прежде всего реформирование через обеспечение безопасности жизнеобустройства. Безусловно, это проблема очень важная, и как целевая функция она вполне приемлема, но вместе с тем обеспечение безопасности жизнеобустройства невозможно без обеспечения другой функции, а именно без обеспечения координации действия структур управления. Здесь больший акцент делается на постановке самой проблемы, меньший акцент –на поиске моментов, координирующих в единое целое структуры на уровне федеральной власти, на уровне субъектов федерации и муниципальных органов управления. Ибо сила развития заключается именно в координации усилий.

Я думаю, что один из принципиально важных моментов был авторами проработан. Это момент, связанный с поиском таких управленческих функций, как функции учета и контроля. Здесь есть любопытное предложение: создание Федеральной контрольной палаты и Федеральной учетной палаты. Безусловно, те задачи, которые перед ними ставят авторы, очень многогранны. Они охватывают абсолютно все функции, все структуры, связанные с учетом в нашей стране, и абсолютно все структуры, связанные с контролем. Безусловно, здесь есть, с одной стороны, принципиальная позиция авторов в том смысле, что необходимо создать комплекс управленческих структур, который бы исключил дублирование…

Также мне хотелось бы отметить, что вопрос касался прежде всего управления собственностью. А здесь почему-то в структуре контрольной палаты, в структуре контроля и учета авторы как-то ушли от проблем оценки таких элементов недвижимости, как водные объекты, леса, недра и так далее. Они описали другие элементы недвижимости, а эти почему-то опустили. То ли они посчитали их ненужным описывать, то ли по другим причинам, я не знаю. Но это очень важный момент, ибо через контроль над этими ресурсами, над этими объектами как раз и обеспечивается жизнеобустройство всех граждан нашей страны. Я думаю, что здесь есть над чем подумать и поработать.

Но в целом я хотел бы отметить, что сама по себе задумка очень продуктивная и полезная. Этот Доклад действительно вызывает большое уважение. Я думаю, что авторы достигли той цели, которую перед собой ставили.

Алексеев О.Б. Спасибо. Я бы хотел предоставить слово представителю бизнес- сообщества, Слепову Валерию Геннадьевичу, поскольку вопрос о государственности сегодня рассматривается не только внутри государственных структур и экспертного сообщества. Я думаю, что бизнес уже предъявляет к системе выстраивания государственных институтов все больше и больше осмысленных требований. Нам важно ваше отношение, Валерий Геннадьевич.

Более того. Например, из практики: объединение "Контакт" выпускало продукцию по заказу государства. Отгрузив продукцию, государство не платит коллективу, более того, еще начисляются пени. И сколько мы ни бились, до апреля прошлого года этот вопрос нельзя было решить. Поэтому я бы обратил внимание разработчиков Доклада Центра стратегических исследований на тезис об ответственности чиновников-специалистов как местной, так и центральной власти за выполнение принимаемых решений. Это одна сторона, которая нас беспокоит.

Вторая сторона: мы сталкиваемся с большой бюрократизацией при решении хозяйственных вопросов. Мне кажется, Центру можно предложить модель на российском или местном уровне относительно того, какой удельный вес бюджета может затрачиваться на управленческие структуры. Как было отмечено, это саморазмножение чиновников надо ограничить.

Еще один момент, который нас очень тревожит. Этот большой вопрос касается мелкого и среднего бизнеса. В прошлом году Президентом было дано поручение Правительству разработать комплекс предложений по налогообложению малого и среднего бизнеса. Был предложен пакет документов, при внедрении которого с января этого года малый бизнес стал все больше разоряться. Кто за это ответственен, непонятно. Сейчас принимается новое решение, как оживить этот большой пласт экономически активного населения в целях увеличения объемов производства.

Наконец, мое последнее предложение. Я его высказывал и в беседе несколько месяцев назад с Представителем Президента в области экономики, который приезжал в Саратовскую область. Надо Центру стратегических исследований предложить наряду с разработкой стратегических или тактических направлений в области экономики, управления и других жизненно важных направлений жизни страны и эксперименты по их отработке на практике. Этим мы очень грешим, а у нас достаточно много хороших специалистов в субъектах федерации, с помощью которых вы бы могли отработать те или иные научные и прикладные вопросы на практике. В этом отношении Союз товаропроизводителей готов был с вами сотрудничать, и я думаю, что у нас достаточно слаженная и сильная команда во главе с губернатором, которая могла бы взяться за отработку отдельных теоретических направлений на практике.

Да, у нас начался проект, связанный с оздоровлением муниципальных финансов. По разным причинам этот проект идет не так быстро, как хотелось бы. Но, может быть, не он является ключевым, или ему нужна какая-то поддержка. Может быть, здесь как раз работа по линии бизнеса, Союза товаропроизводителей, взаимоотношений товаропроизводителей с органами местного самоуправления, с органами государственной власти и является таковым проектом. Нужно решать и выходить наверх, поскольку я думаю, что там, в Москве, прекрасно понимают, что знание реальностей нашей жизни не всегда доходит до этих органов. Кстати, это одна из самых серьезных проблем, на которые постоянно обращает внимание Дмитрий Николаевич Козак в работе Комиссии. Когда туда стали приглашаться федеральные чиновники, первое, на что он обращал внимание, что они не знают того, что реально происходит. Соответственно, какие бы решения по их предложению ни принимались, они явно не отражают реального соотношения сил и реально происходящих процессов.

Следующее, на что я хотел бы обратить внимание: все государственные, политические институты, система разграничения предметов ведения и полномочий должна строиться с учетом того, что нам необходимо обеспечивать политическую преемственность. Мы знаем прежде всего, что планы, которые принимаются одним руководством, новым руководством отменяются. Это приводит к простой растрате человеческих, финансовых и организационных ресурсов. Важна политическая преемственность, продолжение курса. Поскольку целый рад проблем, которые стоят перед нами, требуют времени в пять-шесть избирательных сроков. Их невозможно решить, не напрягаясь и не двигаясь по линии политической преемственности.