Предисловия

Борис Минц,

секретарь Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации

В последнее время мы постоянно говорим, что выходы из кризиса лежат на путях развития промышленного производства, так называемого “реального сектора”, забывая, что конкретные предприятия работают в конкретных городах, связаны с ними неразрывными нитями. Их успех на рынках во многом определяется типом проводимой на местах экономической политики.

На наш взгляд, главным препятствием, с которым столкнулось сегодня промышленное производство, является неразвитость городской инфраструктуры: проектно-управленческой, финансовой, коммуникационно-информационной, социально-образовательной. Это и есть основное ограничение и одновременно условие развития государства, его городов и промышленности в современном мире.

Можно смело утверждать, что ровно в той степени, в какой получат свое развитие российские города, получит свое развитие и нация в целом.

Следует признать, что расцвет городов опирается на компетентность местных органов власти, их способность проводить взвешенную социальную и экономическую политику, развитость институтов местного самоуправления.

Сегодня российские города привлекают к себе наиболее активную, мобильную часть населения.

Мобильной и наиболее предприимчивой частью населения инфраструктура городов оценивается прежде всего с точки зрения ее привлекательности для семейной жизни, наличия возможностей для всестороннего развития человека.

Это значит, что если ранее города были заинтересованы в развитии промышленности, то теперь они стараются привлечь людей высокой квалификации, предлагая им свои возможности.

Заложив основы местного самоуправления в государстве, федеральные органы, ответственные за местное самоуправление все больше внимания уделяют сбалансированному местному экономическому развитию. Безусловно, такой поворот требует новых проектных и управленческих решений. Мы считаем, что настал момент серьезных новаций в деятельности органов местного самоуправления. Как справедливо указано в настоящем Руководстве, повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления — это вызов, который бросает местная администрация, но это и одновременно и угроза — в случае, если такая инновация потерпит неудачу.

В завершение я хочу пожелать успеха всем органам местного самоуправления на пути экономической стабилизации и развития.

Валерий Рощупкин,

президент Союза Российских городов

Можно только приветствовать публикацию настоящего Руководства. Действительно, без перспективного видения, без муниципальной концепции о средствах реализации местной экономической политики серьезно говорить о социально-экономической стабилизации невозможно. Я рассматриваю вопросы местного экономического развития как основу для формирования государственной политики в отношении крупнейших российских городов и очень рассчитываю, что настоящее Руководство послужит еще одним стимулом для обсуждения вопросов городского развития всеми заинтересованными сторонами (в том числе главами субъектов Федерации). Скажу даже так: сама постановка вопроса о местном экономическом развитии есть общественно значимый шаг, поскольку без экономической программы довести реформу местного самоуправления до логического конца нет никаких шансов.

Изложенные в Руководстве вопросы имеют стратегическое, определяющее значение для будущего России. В зависимости от того, кто и как будет их решать в нашей стране уже в ХХI веке, строительство общества с полноценной гражданской ответственностью, эффективно использующего интеллектуальные и нравственные ресурсы сограждан, будет либо продолжено, либо свернуто окончательно.

Отношение к городам как к “дойным коровам” субъектов Федерации, “черный передел” городских и федеральных ресурсов в пользу региональных элит, их замысловатое законотворчество, слабость федерального центра в защите интересов третьего уровня власти и основополагающих конституционных норм, в первую очередь права всех граждан РФ на местное самоуправление вот — сегодняшняя реальность.

Местное самоуправление — это не прежняя исполнительная власть Советов, а реальная власть, максимально приближенная к населению. В сфере обеспечения жизнедеятельности она полностью отвечает за принятие как повседневных, так и стратегических решений. Эффективность ее зависит не только от способности принимать выверенные решения, но и от грамотной постановки вопросов, то есть от степени вовлеченности самих граждан в решение вопросов своей жизни, от их интеллекта, предприимчивости. Такого рода сопричастности невозможно добиться без прозрачности власти, без подробной и доступной информации о проблемах, бюджете, механизмах принятия властных решений и так далее. Институт местного самоуправления, таким образом, повышает уровень осознания гражданами общественно значимых проблем, иными словами — повышает качество человеческого ресурса и тем самым закладывает основу дальнейшего повышения собственной эффективности.

Для России с ее косной административной системой, обреченной на вечное отставание от вызовов времени, это совершенно новый тип власти, новая психология власти. И — по моему глубокому убеждению — последний шанс преодолеть опаснейшее отчуждение, растущий отрыв властных верхов от реальных проблем абсолютного большинства сограждан.

Ошибки и просчеты местного самоуправления исправляются очень энергично. Такого рода ответственность — как перед населением, так и перед государством — предусмотрена Федеральным Законом “Об общих принципах местного самоуправления”.

Отчуждение от власти — это в первую очередь отчуждение от собственности. Если власть действительно не желает великих потрясений, она должна найти в себе мудрость пойти на более справедливое — и более разумное! — перераспределение полномочий, ресурсов и собственности. Должен быть выработан четкий правовой механизм передачи муниципальным образованиям ресурсов, связанных с реализацией государственных и иных полномочий, определенных законом.

Надежда Косарева,

президент Фонда “Институт экономики города”

Вопрос о местном экономическом развитии городов, равно как и поселений других типов, не является принципиально новым. Города и поселения существуют давно, и основой жизнеобеспечения, повышения качества жизни населяющих их людей всегда была экономическая деятельность.

Однако экономическая среда, в которой существуют города и поселения, в настоящее время меняется очень быстро. Происходит ее интернационализация: стремительно формируются общемировые рынки, происходят процессы политической и экономической интеграции, быстро развиваются и распространяются новые технологии, в том числе транспорта и связи. Практически исчезли препятствия для свободного перетока по всему миру инвестиций, составляющих основу экономического развития городов, обеспечивающих их налоговую базу и занятость жителей. По большому счету, только соображения безопасности, комфортности проживания, максимальной прибыльности вложенных средств и оценка соответствующих рисков влияют на решение инвестора. Самодостаточное развитие поселений стало невозможным, города и регионы находятся в состоянии растущей конкуренции в сфере привлечения капиталов. Ответом на изменение условий для многих городов и поселений стал комплексный подход к собственному экономическому развитию.

Применительно к современной России также можно говорить о качественном изменении ситуации с местным экономическим развитием. С принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации, отделившей местное самоуправление от государственной власти, и нескольких базовых законов, определивших основные принципы местного самоуправления, российские муниципалитеты получили определенную самостоятельность. Она основана на разграничении компетенции различных уровней власти, определении предметов совместного ведения и передачи части полномочий сверху вниз. Экономической основой местного самоуправления в России стало право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными финансами.

Обсуждая сегодня проблему муниципального экономического развития, хотелось бы ответить на четыре ключевые вопроса: “почему?” “что?” “кто?” и “как?”.

Почему задача муниципального экономического развития приобрела сегодня особую актуальность для стран с переходной экономикой, в том числе для России?

На первый взгляд, вопросы местного экономического развития выглядят менее первостепенными по сравнению с такими глобальными задачами, как приватизация собственности и экономической деятельности, формирование кредитно-финансовой, бюджетной и налоговой систем, проведение структурных экономических преобразований, создание эффективной системы социальной защиты населения, то есть тех самых вопросов, которые в России пытаются решить на протяжении последних десяти лет.

Кризис, который произошел в России в августе 1998 года, выявил наиболее слабые места в проведении этих преобразований. И главное из них — отсутствие “общественного договора”, на который только и может опираться государство при проведении масштабных общественно-экономических преобразований. Решения, принимаемые “сверху”, встречают неадекватную общественную реакцию по причине слабости и неразвитости институтов гражданского общества, механизмов участия различных общественных и социальных групп в формировании решений.

Одним из элементов реформы структуры государственной власти явилось создание конституционного института местного самоуправления и вывод его из системы государственной власти. К сожалению, законодательство о местном самоуправлении до сих пор не подкреплено реальными процессами.

Причины трудного становления местного самоуправления в России хорошо осмыслены и широко известны: слабое гражданское общество и, как следствие этого, — отсутствие инициативы граждан, противоречия федерального законодательства по вопросам местного самоуправления, конфликт законодательства и реальной практики, ущемление прав муниципальных образований со стороны региональных властей, очевидное неравенство самих муниципальных образований (города областного подчинения на фоне всех остальных), перегрузка местных бюджетов нефинансируемыми федеральными и субфедеральными мандатами — расходами, предписанными федеральным и субфедеральным законодательством, которые не компенсируются финансированием вышестоящих бюджетов.

Решение проблем местного самоуправления лежит за пределами федеральных законов, адресованных местному самоуправлению. Такие внешние условия, как устарелое межбюджетное законодательство, отсутствие внятного законодательства по купле-продаже земли сельскохозяйственного назначения, политическое неприятие со стороны большинства субъектов РФ, риторика в пользу централизации управления страной и создания властной вертикали в конечном итоге и есть главное препятствие для развития местного самоуправления. С другой стороны, возможности, гарантируемые законами о местном самоуправлении, далеко не исчерпаны.

Не имеет смысла заниматься лингвистическими спорами по поводу того, что понимается под местным самоуправлением в США или других странах, и о том, насколько это понимание соответствует нашему. Масштаб местного самоуправления в России задан вопросами местного значения, перечисленными в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в России”. Этого вполне достаточно для того, чтобы обсудить данный вопрос. Вряд ли также имеет смысл разделять “гражданскую” и “экономическую” стороны местного самоуправления. Выборность органов местного самоуправления, самостоятельное определение ими структуры органов местной власти — достаточная гарантия для того, чтобы квалифицировать данную структуру власти как самоуправление.

Важно понимание того, что процесс реальной экономической и социальной жизни происходит на территориях муниципальных образований, где реализуются экономическая деятельность и удовлетворение социально-экономических потребностей населения.

В макроэкономическом плане роль экономического развития муниципальных образований шире. Именно на территории муниципалитетов сосредоточен экономический потенциал страны, именно там создается национальное богатство, формируется налоговая база. Таким образом, значение муниципального экономического развития заключается в том, что оно решает двуединую задачу — подъема благосостояния муниципальных образований и укрепления экономического потенциала страны.

Именно поэтому сегодня вопрос муниципального экономического развития является ключевым с точки зрения экономических преобразований, а главное — общественных преобразований через включение населения и субъектов предпринимательства в процесс принятия экономических решений.

Что такое “муниципальное экономическое развитие”?

Муниципальное экономическое развитие есть управляемый комплексный процесс изменений в муниципальной экономике, направленны на улучшение качества жизни территориального сообщества. Экономическое развитие — не самоцель, оно осуществляется для конкретных жителей данной территории. Экономические изменения, в конечном итоге, должны ориентироваться на то, чтобы обеспечить такое функционирование хозяйственно-финансового комплекса, которое позволило бы достичь следующих целей:

а) количественного роста и совершенствования эффективной занятости жителей;

б) исполнения бюджета, позволяющего финансировать необходимые программы;

в) реализации выбранной всем сообществом стратегии развития, позволяющей в перспективе создать определенное новое качество среды.

Ошибочным является мнение, что в рыночных условиях перечень и объем местных ресурсов развития катастрофически сократились в результате того, что из сферы прямого управления муниципалитетов практически выпали хозяйствующие субъекты, прежде всего приватизированные промышленные предприятия, предприятия сферы услуг, торговли и т.д.

Правильнее говорить о значительных качественных изменениях в структуре ресурсов экономического развития муниципалитетов. К традиционным ресурсам (трудовым, культурно-рекреационным, финансовым и др.) добавились те их виды, которые в условиях прежних экономических отношений либо в принципе не могли быть использованы, либо использовались крайне неэффективно. В нынешних условиях все они должны рассматриваться через призму выстраивания отношений с частным капиталом, формирования на территории благоприятного инвестиционного климата, стимулирующего условия для развития местной экономики. К ним, в частности, относятся:

ресурсы недвижимости — земля, здания и сооружения; создание условий для вовлечения их в экономический оборот;

коммунальная инфраструктура, городской транспорт и связь, которые должны обеспечить инвестору комфортные условия ведения бизнеса;

возможности улучшения местной правовой, налоговой и организационной среды ведения бизнеса — создание для инвестора простых, понятных и стабильных условий организации и ведения бизнеса (включая четкое разделение функций в администрации), обеспечение безопасности и т.д.;

возможность активного маркетинга территории через создание ее благоприятного имиджа, через обеспечение прозрачности бюджета, а также через принятие стратегического плана экономического развития, само наличие которого уже говорит инвестору о нацеленности территории на стабильные и конструктивные отношения с ним.

Однако есть еще один источник ресурсов — не только нетрадиционный, но и плохо типологизированный, а именно ресурсы “community”. Для России он настолько нетрадиционен, что даже не существует адекватного перевода слова “community” (территориальная общность, территориальное сообщество). Только при активизации этих ресурсов и возникает это новое качество, формируется “community”. Если эти ресурсы не востребованы, то муниципальное образование — это просто территория и проживающие на ней люди.

В качестве примеров этих многочисленных ресурсов можно привести следующие:

прежде всего — люди с их энергией, способностями, идеями, верой, надеждой. Преодоление существующей инерции через вовлечение их в процесс принятия экономических решений и их реализацию является, наверное, самой сложной задачей, требующей в первую очередь формирования отношений доверия;

объединение людей, связанных общими интересами и целями, для их реализации и достижения (например, создание товариществ собственников жилья для совместного управления многоквартирными домами);

заинтересованность бизнеса в благополучии и безопасности среды.

Кто является субъектами муниципального экономического развития?

В число институциональных субъектов муниципального экономического развития в первую очередь входят:

муниципальные органы власти;

бизнес и ассоциации предпринимателей;

общественные и иные некоммерческие негосударственные организации, представляющие интересы различных групп местного сообщества.

У всех этих участников есть свои функции и свои интересы, но потенциально их объединяет общая цель: улучшение качества и повышения безопасности среды на данной территории.

Лидирующая роль в их взаимодействии по реализации этой цели принадлежит муниципалитету. К сожалению, сегодня на пути реализации этой цели муниципалитеты очень часто оказываются в ситуации конфликта интересов, либо попадая в зависимость от интересов крупных предприятий — основных налогоплательщиков (особенно это характерно для монопрофильных городов), либо, в силу необходимости поиска дополнительных источников финансирования, начиная вести себя как предприниматели.

Наиболее эффективным субъектом муниципального экономического развития являются, однако, не отдельные вышеперечисленные субъекты, а их объединения (партнерства). Подобные партнерства могут формироваться в любых формах и на любых стадиях и меняться в зависимости от целей, условий, интересов. Основным условием их эффективной деятельности является достижение доверия участников, что возможно лишь при наличии полной информации о партнерах, их интересах и готовности к поиску компромисса.

По сути дела, создание таких партнерств и есть механизм достижения общественного согласия на уровне территориального сообщества, позволяющий найти баланс между конкуренцией и кооперацией.

Примером подобного партнерства является учреждение специализированной некоммерческой организации, занимающейся разработкой стратегического плана развития города — Агентства экономического развития. Разрабатываемый план, являющийся результатом учета интересов и мнений всех групп и представителей городского сообщества, основан на профессиональном анализе преимуществ и проблем развития города, а также внешних условий. Агентство, как правило, создается как некоммерческое партнерство основных заинтересованных в стратегическом управлении и планировании сторон: городской администрации, городского совета, руководителей градообразующих предприятий, ассоциаций предпринимателей, малого бизнеса, общественности. Модель Агентства с широким представительством в Правлении является оптимальной для разработки взвешенной стратегии развития. Процесс разработки стратегического плана экспертами Агентства и его широкое обсуждение помогают предпринимателям города лучше понять роль администрации в обеспечении инфраструктуры, экономических и законодательно-нормативных условий развития бизнеса, а администрации — лучше узнать нужды предпринимателей.

Особыми участниками процесса муниципального экономического развития являются также только еще начинающие создаваться у нас в России независимые негосударственные аналитические центры, занимающиеся разработкой вопросов социально-экономической политики. Примером такого центра является Фонд “Институт экономики города” — независимая некоммерческая организация, имеющая целью анализ и содействие решению социально-экономических проблем развития городов и регионов.

Такие центры ликвидируют государственную монополию на разработку стратегии общественно-экономического развития, делают этот процесс более открытым. В их задачи входят повышение качества подготовки решений, анализ последствий их реализации, обеспечение открытости и доступности этих результатов для общественного обсуждения.

И, наконец, вопрос — как сформировать процесс муниципального экономического развития?

Ответить на этот вопрос и легко, и сложно. Легко, потому что в мире существует множество примеров успешного экономического развития городов и других территорий, обобщение опыта которых дает возможность анализа конкретных механизмов подготовки и реализации планов и программ местного экономического развития. Сложно — потому, что каждый такой опыт уникален.

В качестве примера можно привести разработанные в начале 1999 года администрациями городов Нижний Новгород, Саратов и Ярославль с участием Фонда “Институт экономики города” программы муниципального экономического развития. Каждая из этих программ индивидуальна. Их объединяет то, что для их реализации практически не требуется дополнительных бюджетных ресурсов. Напротив — они направлены на создание условий для привлечения дополнительных ресурсов экономического развития и более эффективного использования имеющихся, в том числе:

формирование системы планирования социально-экономического развития города;

повышение эффективности расходов местного бюджета;

обеспечение устойчивости и роста эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства;

улучшение транспортного обслуживания и снижение дотационной зависимости муниципальных предприятий транспорта;

введение новой системы землепользования на принципах правового зонирования, стимулирование рынка земли и недвижимости;

развитие системы жилищной ипотеки;

конкурсное финансирование социальных программ, дальнейшее развитие адресной помощи малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам;

создание механизмов финансового обеспечения экологической политики.

Девизом этих программ стали слова: “Город — это люди. Их свободное участие в правовой, социальной и экономической жизни есть основа развития. Задача городской власти — создать для этого условия.”

Надеюсь, данная книга поможет найти новые возможности для экономического развития муниципальных образований, что усилит их стабилизирующее воздействие на национальную экономику.