Оглавление:

• ВВЕДЕНИЕ
• Основные положения
• Анализ городской ситуации
• Местное сообщество и местное самоуправление
• Пространственное развитие города
• Стратегические принципы пространственного развития
• Социальная политика
• Принципы и ориентиры городской социальной политики
• Средства и механизмы реализации социальной политики
• Образовательная политика
• Принципы образовательной политики
• Приоритеты образовательной политики
• Программы Городского развития

---

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с используемым авторами программно-целевым подходом к проблемам городского развития, обеспечение комплексности и непротиворечивости процесса разработки программ развития в различных сферах деятельности в городе, что является необходимым условием их реализуемости, возможно только при задании объемлющей рамки такого процесса. В качестве такой рамки выступает концепция городского развития.

Концепция городского развития – по своим содержанию и целям – является управленческим инструментом, т.е. адресована в первую очередь к представителям местной власти, к специалистам, профессионально занятым деятельностью городского управления и, в принципе, к тем жителям города, кто не равнодушен к его будущей судьбе и готов – в порядке гражданского участия – работать на ниве местного самоуправления.

Процесс становления местного самоуправления в нашей стране, муниципализации всех городских процессов и образа жизни горожан вновь, после 80-летнего перерыва, начался сравнительно недавно. Можно сказать, что местное самоуправление в России еще только делает первые шаги. Вместе с тем, путь этот долгий и трудный, требующий от всех участников городского процесса немалых усилий по изменению взглядов на природу городского управления, овладения новыми управленческими компетенциями и внедрения в городскую практику новых управленческих технологий.

Предлагаемая модель концепции из идей и опыта программно-целевого подхода имеет своей конечной целью переход к состоянию устойчивого городского развития.

Этот переход, если он будет признан целесообразным, предполагает определенную последовательность изменений в стратегии городского управления.

Ее первыми шагами являются:

Разработка концепции городского развития, смысловым ядром которой является представление о природе устойчивого развития как такового.

Определение первоочередных, доступных управлению зон и направлений развития, тех его программных фокусов, на которых целесообразно в первую очередь сосредоточить управленческие усилия.

Разработка ориентированных на эти фокусы политик и программ развития, технологически обеспеченных наличными организационно-управленческими, информационными, интеллектуальными и материальными ресурсами.

Создание условий для активного гражданского участия населения в обсуждении политики развития и тех его программ, которые городские власти предлагают реализовать в городе в ближайшее время.

Оглавление

Основные положения

По большому счету принятие установки на управляемое развитие означает изменение всей системы городских отношений. При этом объектом управленческих усилий становятся прежде всего люди и их отношения, а средством их регулирования – институциональные инструменты (правила игры, ценностные предпочтения, концептуальные представления о городе и городском образе жизни). От того, кто, как и к кому будут применяться эти усилия и будут зависеть направленность, темпы и издержки городского развития.

Сегодня стало достаточно понятным, что наличные материальные ресурсы и человеческое долготерпение уже не допускают больше каких бы то ни было “революционных ломок“, что нереалистично полагаться на успех быстрых решений. Стратегия управляемого развития предполагает решительный отказ от “революционных” путей достижения быстрого благополучия, от наивной веры в то, что оно может быть достигнуть в духе русского “авось”, путем сохранения ставших привычными управленческих знаний, навыков и умений.

Обращение к стратегии управляемого развития, среди прочего, означает признание того, что:

• Изменения состояния городских отношений обеспечиваются за счет минимизации внешних воздействия при максимизации использования существующего городского потенциала.
• Каждое единичное воздействие, независимо от его объектной направленности, оказывает различное влияние и по многим другим направлениям.
• Использование своего потенциала развития доступней и эффективней обращения к потенциалу внешнему.

Иначе говоря, для управляемого развития характерно, что ни одно из управляющих усилий не может проявляться (быть осуществлено или воздействовать на что-либо) отдельно от других .

Переход к принципам управляемого развития, вместе с тем, предполагает смену целого ряда целей и направлений действия практически всех участников городской жизни. Новая система установок и правил и составляет основные положения концепции городского развития сегодняшнего этапа.

К основным положениям, определяющим смену целей и направлений развития относятся:

Смена гражданской позиции :

Переход от привычного выполнения всеми субъектами городского процесса (физическими и юридическими лицами) распоряжений и планов власти (партии и правительства) - к полноценному гражданскому участию, без которого невозможно реальное местное самоуправление.

При этом государственная власть (и федеральная, и областная) являются лишь гарантами местного самоуправления, а муниципальная власть обеспечивает условия для самодеятельности и самоорганизации жителей (при соблюдении достигнутых в гражданском согласии представлений о социальной целесообразности и справедливости).

Смена деятельностной позиции:

 с привычной установки на государственное (властное или, в крайнем случае, производственное) обеспечение жизненных потребностей - на их самообеспечение с опорой на внутренние городские возможности.

 При этом деятельность местной власти инициирует (или создает) условия для инвестиционной привлекательности всех видов деятельности любых субъектов (жителей, сторонних инвесторов, государства), направленных на городское развитие.

Смена производственной позиции города:

 с преимущественной установки на материальное производство (изотопы, карбюраторы, ковры и т.п.) - на производство социальных услуг, на развитие процесса сервилизации городского образа жизни.

 При этом материальный продукт становится не целью существования города и его жителей, а лишь одним из средств городского развития и роста благосостояния жителей.

Смены социальной политики:

переход от установки на принудительное социальное равенство (социальная однородность позднего “застоя”) – к установке на социальную справедливость, сочетающей законодательно декларированное равенство возможностей с реальным положением различных групп населения (выражающемся в экономической, социальной и территориальной неоднородности городской ситуации).

 При этом все виды стратификации оформляются функционально и пространственно и стимулируется деятельностное самоопределение (свобода выбора, перемещения и т.п.) жителей.

Смена установок, целей и направлений развития безусловно означает и согласованную смену основных правил поведения (деятельности) всех участников процесса развития (властей, жителей, хозяйствующих субъектов), к основным из которых можно отнести:

• Приоритет использования существующих городских объектов (улучшение их функционирования, регенерация, санация, реабилитация) перед внедрением и созданием новых.
• Опора на наличные позитивные сдвиги и направления развития (укрепление и использование позитивных сторон) текущих процессов вместо и вместе с запуском новых.
• Обеспечение привлекательности потребных для развития видов и объемов деятельности всех её субъектов за счет опережающего создания соответствующих материальных условий или поведенческих прототипов (прецедентов).
• Обеспечение массовой привлекательности малых приращений в развитии (за счет создания и рекламы рынка городских “малых” предпринимательских проектов и инициатив).

Основными городскими процессами, обеспечивающими реализацию сформулированных положений можно считать :

1. Процесс достижения деятельного общественного согласия.

Способ запуска данного процесса станет широкое общественное обсуждение, инициативно предъявляемых властью своих деятельностных намерений, а не традиционных спущенных сверху властных решений.

Основными субъектами такого гражданского согласия становятся жители города (во всех возможных формах социального, профессионального и территориального их объединений, представляющих различные городские интересы), муниципальные власти (всех ветвей) и действующие, хозяйствующие субъекты и предприниматели.

2. Процесс взаимного принятия ответственности и разделения рисков.

Необходимо стремиться к максимально жесткому разделению зон ответственности и уровней рисков между всеми участниками процесса развития (предъявляемому уже на уровне намерений, проектов и программ).

Любой переход от предъявленных намерений к реальным материальным действиям должен быть возможным лишь при четко сформулированном адресном обращении - отдельно к каждому из вольных или невольных участников - с публично подтвержденным согласием сторон.

Предъявленные идеи, правила и обеспечивающие результат средства, составляющие основные положения концепции городского развития, станут реалистичными и результативными лишь в случае деятельности, адресно интерпретированной для каждого из возможных участников городского развития. Если при этом какая-либо из групп не найдет в городских начинаниях своего “интереса”, то она неминуемо становится тормозом в развитии города.

Поскольку город является неизмеримо сложным “организмом”, то даже наиболее общие направления его развития не могут быть в однозначной трактовке предъявлены всем адресатам. Необходим постоянный городской процесс согласования проектных и программных намерений, включаемых в концепцию развития города.

Внешняя политика развития города обращена на использование государственного потенциала и привлечение внешних инвестиций. Внешняя политика представляется в своей государственной иерархии и в функциональных взаимосвязях города. Опорой внешней политики города является использование его собственного потенциала, с выраженным приоритетом собственных внутренних задач.

На федеральном (государственном и межгосударственным) уровне - город должен стремиться стать открытым (привлекательным) для новых стратегических действий, программ и проектов, что возможно лишь при успешной реализации упомянутых задач.

Приоритетность, выражающуюся в местной поддержке, льготах и т.п., имеют:

• Реабилитация существующих производственных технологий (в разных отраслях производства).
• Максимальное, если не исключительное, использование наличного материального и человеческого потенциала.
• Программы укрепления и расширения государственного и внегосударственного партнерства (экономического и функционально-производственного).
• Проекты, направленные на сервилизацию жизни горожан, реструктурирование традиционно-ведущих городских производств и укрепление обслуживающей инфраструктуры.

На региональном (областном) уровне – город сохраняет приоритеты, предъявленные на федеральном уровне, и заключенные в:

- правовом обеспечении становления местного самоуправления;

- проектно-программном целевом укреплении (достижении) финансовой самостоятельности города;

- представлении более льготных условий для инвестиции по выбранным приоритетам;

- максимизации ограничений и “обременений” для проектов и программ, не отвечающих выбранным приоритетам, с исключительным направлением образующейся при этом “разницы” на развитие городской инфраструктуры.

На уровне непосредственного окружения (соседние муниципальные образования и функционально-зависимые объекты) – город представляет прилегающему району максимальный внешний приоритет, ведет льготную кредитную политику по развитию общих элементов инфраструктуры. Для остальных внешних субъектов развития функциональные программы имеют приоритет над административной принадлежностью.

Реальными инструментами реализации внешней городской политики становятся информационно-открытая деятельность властей, как доверенного лица жителей по следующим направлениям:

- нормативно-правовое обеспечение городского развития во всем диапазоне конституционных прав местного самоуправления;

- обеспечение внешней инвестиционной привлекательности за счет инфраструктурного опережения развития;

- опережающее проектно-программное обеспечение развития;

- организация свободного рынка локальных деятельностных предложений (городских проектов и программ).

Оглавление

Анализ городской ситуации

Для успешной разработки концепции, в частности, для выделения приоритетных направлений развития, реализация которых возможна в конкретном городе, необходимо провести анализ городской ситуации по нескольким группам характеристик.

Существенными характеристиками города являются:

·Природно-климатические. Инженерно-геологические условия; климат; условия сельскохозяйственного производства в прилегающем районе; рекреационные ресурсы; экологическая ситуация.

·Экономико-географические. Транспортная инфраструктура: наличие железной дороги, автодорог федерального значения, развитость сети местных автодорог, судоходных путей, аэропортов; инфраструктурные связи с прилегающими территориями.

·Территориально-политические. Административное положение города; экономическая характеристика субъекта федерации; отношение областных властей к реформе местного самоуправления; нормы отчислений в областной бюджет.

·Экономические. Экономическое положение ведущих предприятий; предпринимательский климат; развитость мелкого и среднего бизнеса в городе.

·Культурно-исторические. История, существование местных традиций; миграционная характеристика; национальный и конфессиональный состав; напряженность в отношении этнических, конфессиональных и иных групп.

·Социально-культурные. Интеллектуальный потенциал; общественные движения; культурная жизнь города.

·Социально-экономические. Показатели среднемесячных зарплат; динамика сокращения занятости, в том числе и перехода на частичную занятость; прогноз развития ситуации в связи с развитием экономической ситуации.

Оглавление

Местное сообщество и местное самоуправление

В проблематике местного самоуправления теснейшем образом переплетаются различные по своей природе измерения жизни и деятельности людей - воспроизводящийся процесс производства/потребления условий жизни и жизненных благ, пространственность (пространственная выраженность городского образа жизни, ее приуроченность к определенному месту) и тот специфический для оседлой жизни в городских поселениях тип социальных связей, который именуется местным сообществом[1].

 Естественный рост городов, равно как и их целенаправленные (проектно-инновационные) трансформации затрагивают все три названные измерения. Поскольку расширенное воспроизводство вместе со структурными изменениями (процессами дифференциации/интеграции) принято называть развитием, то управляемость жизнедеятельностью городов будет означать не что иное как их воспроизводящееся во времени, устойчивое развитие.

 Большинство предметов ведения местной власти относится к так называемым структурам повседневности и связаны с удовлетворением текущих (ежедневных, еженедельных и т.д.) массовых запросов населения. Объектами ее усилий являются городские системы жизнеобеспечения (сети обслуживания, социально-институциональная и технологическая инфраструктуры), а также – пространственно-организованная городская среда.

 Структуры повседневности - это структуры образа жизни, то, что проживается и оценивается самими людьми по ходу их жизни и деятельности; тогда как системы жизнеобеспечения - это объекты деятельности городских служб и властей. Людей, как показывают опросы, в первую очередь волнуют не не общенациональные политические проблемы, а чисто практические вопросы местного значения: личная безопасность, благосостояние, здоровье и возможности отдыха, образования детей и т.п. Запросы повседневной жизни, уровень удовлетворенности ею, степень идентичности с местом проживания, степень вовлеченности в жизнь местного сообщества зависят от состояния городских систем жизнеобеспечения (а - через них - от качества городского управления), но одно все же не тождественно другому.

 Согласно представлениям, заложенным в законодательные документы о местном самоуправлении, оно неразрывно связано с местным сообществом, которое и есть подлинный субъект самоуправления.

 Организация, планирование и проектирование жизнедеятельности советского города, методы управления его функционированием и развитием, равно как и сложившиеся в нем образы жизни городского населения, во многом, если не целиком, определялись теми процессами индустриализации, которые переживала страна в эпоху советской власти.

 На тех территориях, где этот процесс был особенно интенсивен, советский город и был индустриальным по преимуществу. Ключевое понятие народнохозяйственного планирования и градостроительного проектирования того времени - градообразующие, то есть определяющие функционирование и развитие города факторы, - имело в виду прежде всего предприятия, относящиеся к сфере материального производства, размещенные на территории города. Развитию производства подчинялось все, вплоть до численности и социальной социально-демографической структуры населения, мощности сетей коммунально-бытового, торгового и культурного обслуживания[2].

Образно говоря, советский город был приговорен к индустриальному типу функционирования и развития. Тип этот для каждого города был принудительно задан планами развития производства и совершенно ни в чем не зависел от воли проживающего в нем населения.

 Город в России за время советской власти оказался существенно демуниципализированным, т.е. лишенным реального самоуправления. И это положение дел не могло быть изменено в порядке быстрых правовых решений. Ибо законодательные нормы муниципального права, являющиеся по своей природе проектами юридических институтов, устанавливают возможные параметры правопорядка, тогда как реальные правоотношения зависят не только и не столько юридических проектов/норм, сколько от стартового состояния этих отношений, от реального уровня урбанизированности и муниципализированности города.

В условиях вновь начавшегося процесса муниципализации городской жизни перед каждым городом встает вопрос о необходимости выбора городской политики развития, а в рамках ее - о концептуальном самоопределении в отношении того стратегического статуса (типа) города, который определяет:

- его место в региональном, страновом и - что для многих городов стало уже актуальным - наднациональном пространстве развития (на рынках капитала, труда, информационных, человеческих и прочих ресурсов);

- и его инвестиционную привлекательность (для внешних и внутренних инвесторов), т.е. способность города мобилизовать ресурсы и активы развития, делать их операционально доступными.

Разработка концепции развития, отвечающей типологии города и сложившейся в нем городской ситуации - отправная точка для реализации городской политики развития и выбора критериев оценки ее реалистичности и эффективности. Это стратегическое (одновременно, концептуальное и политическое) самоопределение далее реализуется в разработке городского пакета программ развития (объем которого зависит от реальных управленчески-инновационных и от финансово-инвестиционных возможностей города) [3].

Актуальная сегодня идеология городского развития, опирающаяся прежде всего на муниципальную собственность и городскую недвижимость, на ноу-хау (с просчитанными бизнес-планами и инвестиционными проектами) и на финансовые схемы "займов из будущего", тяготеет скорее к иной, инновационно-инвестиционной манере стратегического самоопределения.

Это - город-предприниматель, город-хозяин, город-собственник. Это - непременно активный город, сплоченный город, умело рекламирующий себя город.

Для практической реализации этой стратегической установки важно наличие привлекательных идей, проектов и программ городского развития, согласованность действий всех субъектов городского развития (включая различные группы населения) и дух соперничества с другими городами (в региональном, страновом и наднациональном пространстве), поддержка основных идей концепции развития различными группами населения, местными властями и представителями деловых кругов, наличие конкретных программ городского развития и, разумеется, активность в изыскании необходимых ресурсов.

Для того, чтобы городское развитие из намерения власти и цели специалистов-управленцев стало реальностью городской жизни необходимо всячески способствовать становлению прямого гражданского участия населения в делах местного сообщества и в ходе городского управления. Есть три направления его вживления в ткань городской жизни:

·        Отработка механизма сотрудничества органов власти и местного сообщества

Необходимо создать механизм, который позволял бы отдельным гражданам и общественным группам выражать свое отношение к общегородским проблемам и участвовать в их решении на всех этапах. Граждане должны иметь возможность предлагать решения, предлагать конкретные проекты и участвовать в осуществлении решений, в которых они наиболее заинтересованы.

·        Изменение отношения к гражданскому участию

Необходимо разрабатывать и осуществлять городские программы информированного согласия, которые помогали бы людям своевременно знать о намерениях власти в области городского развития, поверить в возможности своими силами повышать уровень и качество жизни в городе.

Работа по формированию гражданского сознания, имеющая долговременный характер, может быть включена в число целей городских социальной, образовательной и культурной политик.

·        Информационное сотрудничество

В настоящее время городская власть, ее намерения, решения и действия не являются достаточно информационно прозрачными. Тогда как хорошая информированность населения о положении дел в городе и перспективах его развития составляет основу информированного согласия, эффективности городского управления и способствует укреплению социальной стабильности.

Оглавление

Пространственное развитие города

Пространственное развитие города по своей сути является профессиональной градостроительной интерпретацией развития города как такового, во всех его социальных, экономических, экологических и прочих аспектах[4].

Пространственное развитие является одним из важнейших объектов управления города и в этих целях в его пространственной организации целесообразно выделять следующие аспекты:

• управленческий,
• структурно-функциональный,
• архитектурно-пространственный,
• культурно-экологический,
• эколого-рекреационный,
• инфраструктурный (транспорт, инженерное обеспечение и благоустройство),
• технический (состояние застройки и территорий)
• и городская недвижимость, т.е. земля, здания и сооружения, неразрывно с ней связанные.

Управление пространственным развитием города - это поаспектный анализ состояния города в его пространственном, средовом представлении, формулирование проблем пространственного развития и возможных градостроительных сценариев их решения, обсуждение и выбор тех из них, энергичные решения которых сегодня может привести к ощутимому улучшению жизни горожан.

Предлагаемая концепция пространственного развития города – по содержанию своему – должна строится как прогностический, проектный и планировочный, а потому – как управленческий документ, определяющий основные направления развития города в целом.

Она является содержательным основанием, регламентирующим назначение, характер и меру существующего и перспективного использования городской территории, развитие магистральной транспортной и инженерной инфраструктур, уровень использования открытых пространств и сельскохозяйственных угодий.

Согласованные действия

Пространственное развитие города, в своем естественном состоянии характеризуется устремленностью всех составляющих его “мест” (локализованных площадок) к несогласованным действиям. Поэтому основной проблемой управления пространственным развитием является управляемая согласованность действий.

Реализация различных городских политик и программ в разной форме и мере проявляются на территории через развитие недвижимости. Некоторые из них приводят к появление новых типов общественных сооружений (таких, например, как офисы местных сообществ). Другие потребуют восстановления исторически известных форм общинного проживания (таких как, народные дома, недвижимость конфессиональных или этнокультурных сообществ) или формирование внутриквартальных пространств. Диверсификация рекреационной и досуговой активности потребует расчета сбалансированного ночного и вечернего освещения, основанного на дифференциации мест досуга и отдыха. И так далее.

Пространственное развитие требует от городских властей максимальной внимательности и ответственности, и - что особо важно - общественной согласованности.

Приоритетность в направлениях пространственного развития города определяются содержанием городских политик развития (и их основных стратегий).

Одной из эффективных форм управления пространственным развитием является активное участие муниципалитета по кредитованию градоустроительных проектов.

Внегородские факторы пространственного развития

Города безусловно обладают внутренним потенциалом для самостоятельной реализации своих же собственных устремлений. Но город не мыслим без активного внешнего сотрудничества.

Определение характера влияния внешних факторов на процессы, происходящие в городе, возможно через идентификацию его как места проживания городского сообщества, осознание им себя как субъекта местного самоуправления, а также осознание им границ муниципальных интересов, прав и возможностей.

Стратегия управления процессами жизнедеятельности на территории города связано не с ограничением внешних вмешательств и влияний, а с их сбалансированным использованием в рамках городских программ и проектов, имеющих конкретные адреса.

Первыми шагами такой стратегии могут стать:

• Жесткая муниципализация городских территорий и при этом интенсификация их использования.
• Инвентаризация территорий города с выделением территорий находящихся в ведении и не находящихся в ведении местного самоуправления.
• Использование административно-управленческого и функционально-пространственного потенциалов региона и области в развитии муниципальных территорий.
• Создание нормативно-правовой инфраструктуры для привлечения инвестиционной активности, обеспечение правовых гарантий и поддержки инвестиций со стороны городских органов местного самоуправления.
• Содержательное программирование областей инвестирования с последующим размещением информации об инвестиционных программах в средствах массовой информации (местных, региональных, страновых, а возможно, и в международных).
• Приведение к мировым стандартам пространства инвестиционной деятельности с муниципальной недвижимостью, в частности, и с городской недвижимостью вообще.
• Опережение и разнообразие предложений к инвестированию, делаемых городом по формам, видам и срокам инвестирования.

Качественная дифференциация внутригородской территории

Территории и объекты элитного качества в европейском градоустроительстве в основном расположены в центре города, но при условии его особой исторической и культурной ценности.

В 60-80-е годы средние европейские города, в отличие от российских, индустриальная реформа затронула в достаточно малой степени. Благодаря активному участию городских сообществ, все изменения в центре проводили путем бережной реконструкции или регенерации, или по крайней мере санации.

Это в немалой степени было связано с осознанием того обстоятельства, что историческая и культурная ценность всякого “места” в городе складывается, “выращивается” на протяжении десятков, а то и сотен лет. И потому требует в свое поддержание немалых творческих и материальных ресурсов.

Однако, рекультивация городских “мест” осуществима и в более сжатые сроки - за счет обильного финансирования и привлечения высоких технологий. В современном городе один из способом достичь “элитарности” его центра -это провести реконструкцию, опираясь на частный капитал городских предпринимателей. При этом участники такого проекта получают городскую легализацию и общественное признание капитала, объединяются в особое сообщество (с эксклюзивными правами на внедрение качества), получают обширную рекламную поддержку и, вероятно , контакты с внешними инвесторами.

Территории и объекты среднего класса качества занимают в устойчиво развивающемся городе около 60% его объема.

Управленческая работа с такими объектами и территориями в современном российском городе, помимо отсутствия необходимых ресурсов, отягощена еще и тем обстоятельством, что в стране не сформировалась новая, идущая на смену СНИПам, система социальных и профессиональных стандартов, относящихся к жилью, сфере обслуживания и городской среде. Кроме того, недвижимость консервативная по своей природе (она “осадочна”” и “застойна”).

Поэтому вопрос о территориях и объектах среднего класса качества сегодня - это в первую очередь вопрос о социальной наглядности этого качества и социальном согласии в отношении него. А также – о городом поиске собственного лица, выражающегося, среди прочего, в представлениях горожан о приемлемом для них на сегодня уровне и качестве городской жизни.

Территории и объекты массовой застройки стандартного качества, соответствующие минимальным социальным стандартам (федерального, регионального или муниципального уровней) впрямую зависят от тех социальных и профессиональных стандартов, которые будут приняты в ближайшее время.

Это – наиболее знакомая большинству населения категория качества, но по своему содержанию она далека как норма от советской стандартизации, так и от нынешнего состояния дел в городе.

Особенность стандартного качества в муниципальных образованиях заключена в его гибкости, так как нормирование качества может быть максимально приближено к реальной ситуации в городе и должно отвечает нуждам завтрашнего дня.

Сохранение на территории города значительного объема объектов стандартного качества должно быть совместимо с максимальной функциональной дифференциацией объектов и территорий.

Местная строительная база в первую очередь должна соответствовать требованиям закладываемым в концепцию пространственного развития.

Важным фактором формирования рынка жилья (а через это и управления недвижимостью вообще) является его последовательная дифференциация по различным признакам, включая такие виды жилья как: ночлежки, дома престарелых, казармы военных, дома коммуны, социальное жилье, льготное жилье, элитное, среднее и стандартное массовое жилье, гостиницы различных категорий, деловое жилье (жилье для бизнесменов исключающее социально необхдимые бъекты, но имеющие развитую инфраструктуру и пр.), доходные дома, особняки и т.д.; по видам собственности: жилье муниципальное, ведомственное, кооперативное, частное и обязательные различные формы собственности на него.

Ремонт жилого фонда, модернизация жилого фонда, обустройство мест проживания, освоение мансардного пространства, все процессы по изменению категории жилья, оформление (организация) землевладения, индивидуальное жилищное строительство - сектор пространственного и объектного развития, наиболее доступный местным властям. Большинство этих процессов протекают непосредственно на территории города и основная задача тут - признать их своими, муниципальными, оформив в нормативно-правовой и иных управленческих рамках.

Функционально-деятельнотная дифференциация

Стремление к максимально возможной функциональной дифференциации распространяется на все виды отношений к городским объектам и пространствам — к консервации, регенерации, созданию новых объектов, использованию временных объектов и т.д.

Отношение к временной застройке - это зондаж успешной будущности ее предприятия-владельца. Риски, связанные с этой категорией качества городских объектов, состоят в их реверсивности. Учитывая большой удельный вес таких объектов в российских городах, раскрутку отечественных производств, специализирующихся на павильонах (а также их западный приток), нельзя забывать что это качество временное (мобильность - его основная черта).

Скорая, в среднем 10 % от “постоянного вращения “ в городе, ротация временных объектов, делает возможным шаги пространственного развития, опирающегося на эту ротацию и полученные результаты.

Вряд ли найдется существующий дом , в котором невозможно было бы реализовать какие-то требования , предъявляемые к современному жилью. Поэтому работа по реконструкции является постоянным жанром пространственного и объектного развития и должна быть выделена в отдельную городскую программу.

Необходимо создающее “городской уют”, обустройство, которое непосредственно окружает человека во внутренних дворах, на улицах и площадях, так как именно здесь человек проводит большую часть своего свободного времени. Городская жизнь основана на многообразии и чем его больше , тем богаче, привлекательней для жителей и живее сам город.

Оглавление

Стратегические принципы пространственного развития

Представление о пространственном развитии города, как правило, связывается исключительно с разрастанием его территории. Вне внимания остается поиск ресурсов уже освоенных городских территорий. Расчет при этом прост: освоение новых территорий и строительство новых объектов выступают как наглядная демонстрация градостроительной активности (при видимой простоте решений). Но эта видимая активность (и простота) так и остается видимостью. На самом деле, напротив, процессы организации городского пространства и жизнеобеспечения усложняются, удорожаются, ведут к социальному дискомфорту и потере качества городской среды.

Эта схема освоения городской периферии не рациональна, современные требования к качеству жизни горожан не всегда обеспечиваются качеством вновь освоенных городских земель. А существующие методы и ресурсы повышения качества остаются не использованными. К тому же при таком подходе оказывается “проваленным” городской центр, так как строительная постсоветская индустрия способна лишь к “бульдозерной каллиграфии” и, в лучшем случае, ориентируется на “евроремонт”.

Эффективная политика пространственного развития города может быть обеспечена путем реализации следующих стратегических принципов:

Социально-пространственное единство и разнообразие города

В пространственном отношении города часто состоят из различных, во многом полярных (по принципам возникновения и развития) планировочных структур: из естественно складывавшийся исторического ядра и искусственно внедренных в ткань города в советское двух районов. Объединение их в единую социально-пространственную городскую структуру составляет главную стратегическую задачу пространственного развития города.

При этом чисто территориальная полицентричность может быть сохранена и даже усилена (например, за счет образования нескольких городских муниципальных районов), но - направление концепции по становлению центров городских поселений, соподчиненных между собой и ориентированных на единый исторический центр, создавая тем самым систему полифункциональных ядер.

Переход от идеологии новодела к идеологии регенерации

Это означает, что необходимо, опираясь на существующую пространственную структуру города и используя уже построенные здания и сооружения, сосредоточить свои усилия на регенерации городской среды.

Политика регенерации предусматривает использование сложившихся инженерной и транспортной инфраструктур, и, вместе с тем, позволяет внедрять новые технологии, размещать новые (воссоздаваемые или заново проектируемые объекты) для восстановления утраченной городской застройки. Эта политика ориентирована как на сохранение исторического и культурного своеобразия города, так и на реализацию современных стандартов качества и уровня городской жизни..

В городе имеются незаполненные пустоты между зданиями или неиспользуемые в данный момент участки земли, которые существенно нарушают планировочную структуру города, снижая качество городской среды. Пустоты необходимо застраивать, стремясь к выявлению самобытного облика города. Строительство на существующих в городе пустырях экономически разумно и застраивание пустот дает импульс развитию соседских связей.

Кроме того, с точки зрения экологии, культуры и политики жилищного строительства имеет смысл использовать пригодные для строительства участки в центре города.

Инвестирование в регенерацию города - один из эффективных способов достижения скорого видимого эффекта развития, что немаловажно для демонстрации успехов проводимой городскими властями политики развития.

Повышение качества городской среды

Тенденции к повышению качества городской среды неисчерпаемы и любые позитивные изменения в социальных или организационных процессах должны иметь выход и воплощение в городском устройстве.

Следует стремиться к повышению качества городской среды, как выражению желаемого качества городского образа жизни, на всей муниципальной территории и закрепить это стремление как норму городского управления и критерий успешности городского развития.

Максимизация разнообразия

Использовать в планируемом развитии городской среды не только принятые в федеральных и региональных документах нормы, но активно и целенаправленно разрабатывать свои собственные городские нормы качества городской среды, адаптированные к разрабатываемым в городе программам развития, учитывающие климатические условиям региона, историческую и культурную самобытность города, и, что немаловажно, ориентированные на внедрение мировых стандартов качества городской среды и образа жизни.

В городе должно звучать поддержка администрацией (льготы и гарантии) и общественностью (моральное поощрение) деятельности субъектов, реализующих нестандартные градостроительные и архитектурные решения, и быть известным отрицательное отношение ко всякой “серости” в деятельности на территории города.

В экономической политике города следует уходить от размножения старых однотипных предприятий и переходить к поддержке разных форм предпринимательства, к образованию различных разномасштабных производственных объединений, организованных по территориальному или по объектному признаку.

Инфраструктурное опережение развития

Опережающее развитие городских инфраструктур есть инструмент, позволяющий гибко работать c недвижимостью на территории города, дифференцируя ее по функциональному назначению, техническому состоянию, качеству оказываемых населению услуг и т.д., управляя формами дальнейшего развития и инвестирования.

При этом важна готовность власти формировать опережающие муниципальные заказы, на действия с недвижимостью, предлагать свои варианты действий (с кооперацией по различным схемам).

Направленность этих опережающих действий, в свою очередь, должна быть сориентирована на объединение существующих объектов инфраструктуры в укрупненные функциональные системы.

Дифференциация объектов и пространств

Город как среда жизни и деятельности населения города представляет собой организованное пространство и одно из основных свойств этого пространства - его неоднородность.

Неоднородность - не значит неупорядоченность. Смысл неоднородности в ее дифференциации представлений о возможностях удовлетворения человеческих способностей и потребностей, об увеличении частного и общественного благополучия, о развитии городского образа жизни, что – через производственную и потребительскую активность горожан – впрямую влияет и на облик города.

Рынок деятельности с недвижимостью

Возможности управления недвижимостью связаны с формированием рынка недвижимости (точнее говоря, рынка деятельности с недвижимостью). При этом формирование его должна проходить под жестким контролем городской власти.

 Рынок недвижимости позволит расширить возможности выбора вариантов поведения для всех горожан и субъектов процесса городского развития, существенно увеличить их подвижность в городском пространстве, число степеней свободы их деятельности.

Значительный эффект достигается при взаимодействии деятельности с недвижимостью – с управленческими действиями по инфраструктурному опережению (нечто вроде “наслаивания” деятельности с недвижимостью и результатов на инфраструктуру).

Ротация жилья и рынок недвижимости

Планомерная реконструкция “хрущевок” (изменение планировки, этажности, типологии этажей) приобретает другое качество вместе с параллельной реабилитацией среды.

Этот процесс позволяет развести по разным углам – и тем самым ослабить - возникающие на почве жилищной проблемы социальные конфликты. При этом власть осмысливает жилищную сегрегацию населения прошлых лет и планирует будущую.

Основная задача в ликвидации конфликтов (социальным, административным, территориальным, экологическим, нормативно-правовым и прочим признакам), примирение многочисленных, часто противоположных интересов и притязаний различных групп населения и частных лиц , касающихся использования городского пространства .

Целесообразно создание “буферного” органа (или подразделения) для разрешения возникающих конфликтов между различными “пользователями” городского пространства.

Каждый житель города посредством ротации жилья идентифицирует себя, свое место в социальной иерархии города и, опираясь на городскую политику, должен принимать участие в своем будущем.

Реструктуризация монофункциональных объектов и территорий

Подобная реструктуризация позволяет организовать на монофункциональном объекте или территории разные виды собственности (домовладение, землепользование), различные городские обязанности и возможности), что даст возможность использовать также процессы ротации жилья и/или территории, а также придать ей иные, новые качества городской среды (с разной интенсивностью использования) .

Развитие внутригородской кооперации сообществ

Речь идет о сообществах не столько территориальных, сколько “подвязанных” к тем или иным “транстерриториальным” процессам, управляемым в рамках политики развития города.

Эти внутригородские сообщества, по разным признакам относящиеся к программам управляемого развития недвижимости, объединяет между собой их взаимная, консолидированная рентабельность.

Например, как сообщество руководителей вредных производств, перечисляющие средства на развитие рекреации, так и сообщество ‘’зеленых’’, борющихся с загрязнением окружающей среды, вынуждены жить и взаимодействовать на общей территории. При этом конфликт “функционально-ролевых” интересов, все же так или иначе разрешается в городском переговорном процессом, но важно, чтобы политика и позиция власти способствовала максимизации выгоды населения города в целом.

Управления городской недвижимостью

Тот факт, что управление недвижимостью оказывается в современных условиях тем звеном развития города, в котором воедино сходятся максимальное число аспекты развития (пространственных, экономических, социальных, экологических и т.д.), делает целесообразным создание департамента, специально занимающегося этими вопросами.

В его функции входят:

• информационное обеспечение градостроительной деятельности;
• обеспечение нормативно-правового управления текущей градостроительной деятельности и градостроительным развитием города;
• регистрация деятельности участников градостроительных процессов;
• оформление , выдача и контроль исполнения разрешений на градостроительную (строительную) деятельность в городе;
• регистрация землевладений и землепользования в городе;
• регистрация городского и муниципального недвижимого имущества в городе;
• осуществление технической инвентаризации городского имущества;
• ведение единого городского реестра недвижимости;
• осуществление регистрации юридических лиц в городе;
• осуществление лицензирования физических и юридических лиц по предмету деятельности Департамента;
• подготовка предложений к проекту городского бюджета по предмету деятельности Департамента;
• разработка программ и проектов градостроительной деятельности;
• координация бюджетной инвестиционной политики города;
• подготовка и контроль договоров аренды земельных участков и муниципального недвижимого имущества на территории города;
• организация конкурсного распределения муниципального заказа;
• подготовка и контроль исполнения договоров на программные, проектные, строительные, эксплуатационные, ремонтные и иные виды работ;
• осуществление функций заказчика по строительным объектам муниципального заказа;
• осуществление контроля за исполнением и подготовка предложений к проекту городского бюджета по реализации социально - технических нормативов жизнеобеспечения города;
• исполнение иных функций и осуществление иной деятельности , не запрещенной действующим законодательством, необходимых для решения задач деятельности Департамента.

Градостроительная концепция

Градостроительная концепция как предварительная ступень директивного градостроительного планирования содержит прежде всего решение вопросов архитектурно-планировочной организации и формирования образа города.

Градостроительная концепция разрабатывается в форме конкурса на градостроительную идею (с общественным обсуждением).

Программа первоочередных мероприятий

• Программа архитектурно-пространственной реабилитации городской среды.
• Проект структурно-функционального зонирования территории города.
• Программа реконструкции отдельных микрорайонов.
• Проект застройки исторического центра и центров поселений.

Оглавление

Социальная политика

Муниципальная социальная политика связана с постановкой и решением задач обеспечения жизнедеятельности и развития социальной сферы города. В широком смысле, она включает в себя весь набор вопросов, связанных с повседневными нуждами и заботами горожан. В этом плане, задачи социальной политики смыкаются с задачами жизнеобеспечения города и развития местного самоуправления, непосредственно определяя понимание сути “вопросов местного значения”, решение которых и составляет компетенцию местного самоуправления. На этом полюсе, круг задач социальной политики непосредственно совпадает с предметами ведения местного самоуправления, а сама социальная политика оказывается политикой развития местного самоуправления и вовлечения в него жителей, т.е. гражданской политикой, с одной стороны, и политикой, направленной на повышение эффективности и оптимизацию использования наличных ресурсов, т.е. управленческой политикой, с другой.

В узком смысле, социальная политика ориентирована на решение задач, связанных с развитием системы социальных отношений, складывающихся в городе. Здесь ее задачи смыкаются с задачами муниципальной культурной политики.

Взятые вместе, обе эти составляющие социальной политики охватывают весь спектр вопросов, непосредственно относящихся к жизни человека в городе и оформляют то, что может быть обозначено как социальная сфера города.

Столь широкая зона, охватываемая социальной политикой, требует внимательного и точного построения системы управленческих решений и действий, в которых она реализуется и которые должны быть соразмерны, с одной стороны, масштабу задач, а с другой, реальным возможностям системы управления. Подлинным носителем ценностей и активности, определяющих социальную сферу города, и, соответственно, подлинным субъектом социальной политики являются сами жители города. Но для того, чтобы стать управленческим действием, эти ценности, ориентации и активность должны быть выражены в такой форме, которая позволяет включать их в систему отношений, учитывающих то, что делается в других сферах городской жизнедеятельности, а также за пределами города. Первая составляющая предполагает участие в управлении сферой широких слоев жителей города, вторая представляет собой задачу для профессиональных управленцев. Сборка и состыковка этих разных частей одной работы - основная задача, требующая решения в рамках задачи формирования муниципальной социальной политики.

Состояние социальной сферы современного города определяется теми моделями развития, которые реализовывались в нем в исторически-недавнем прошлом. Наиболее значим, в этом отношении советский этап развития города, связанный с индустриальной моделью развития.

Особенности развития города, на этапе реализации индустриальной модели развития, задавала специфика базового производства, вокруг которого он разворачивался. Все городские инфраструктуры, обеспечивающие жизнь людей, в рамках этой модели развития, обязательно привязывались к развитию базового производства. Производственная идеология была определяющей также в образовательном и культурном отношениях, оказываясь, таким образом, абсолютным центром социальной сферы. То, что, все же, не вписывалось в выстраиваемую таким образом систему отношений, рассматривалось как отклоняющееся от нормы и антиобщественное.

Системные трансформации, происшедшие в социальной сфере за последние годы, меняют представления и модели городского развития. Определяющие изменения связаны, прежде всего, с процессами дифференциации. Люди получили возможность делать то, что они считают нужным и думать об этом так, как они могут и хотят, в результате чего одни из них остались без точек опоры, а другие, наоборот, адаптировались к новым условиям жизни и интенсивно их осваивают. Люди и социальные группы стали разными. Соответственно, разными оказываются как условия и возможности их включения в управление социальной сферой, так и формы работы с ними, на которые могут опираться органы городского управления.

Определяющими факторами управления социальной сферой сегодня являются смена основных управленческих ориентиров и форм организации деятельности, а также возникающая, как следствие, недостаточность необходимых ресурсов (как материально-финансовых, так и организационно-управленческих).

В рамках индустриальной модели развития механизмы, обеспечивающие поддержание и развитие социальной сферы обеспечивались базовым производством и государственным участием. Сегодня централизованное государственное участие резко ослабло, а предприятия резко сбрасывают свой "социально-бытовой сектор" как несоответствующий основному характеру их деятельности в условиях открытого рынка. Со своей стороны, город чаще всего оказывается не в состоянии принять этот груз, поскольку не имеет ни средств, необходимых для его поддержания, ни управленческих технологий, соответствующих сегодняшним реалиям.

Все это формирует запрос на новые формы организации управленческой работы и управленческие технологии. В сегодняшних условиях реальная система управления социальной сферой должна строиться, исходя из понимания того, что большой круг связанных с ней вопросов будет подниматься только самим городом, как реальным пространством совместного проживания людей. Задача организации нормальной жизни и обустройства города может быть решена только теми людьми, для которых он является их собственным местом жизни.

Управление социальной сферой сегодня начинается с ответа на вопрос о формах обустройства повседневной жизни, которые сам город принимает для себя как нормальные. Вторая сторона этого вопроса связана с оценкой того потенциала, который город в состоянии привлечь для решения этой задачи.

В частности, очень важным (особенно сегодня) является согласование принципов и ориентиров городской социальной политики с основными направлениями общероссийских социальных реформ: здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной, пенсионной. Такое согласование - залог возможности опереться на потенциал государства, а также сберечь ресурсы от излишней растраты в бесплодных противопоставлениях социальных политик разного уровня.

Основным содержанием социальной политики как формы и технологии управленческой деятельности является построение коммуникации между разными субъектами деятельности, преследующими разные цели, и соорганизация их в рамках общегородских интересов. Эффективная социальная политика дает, таким образом, возможность, не нарушая жизненных укладов, значимых для отдельных социальных групп, привлекать потенциал этих групп для решения задач городского развития.

Городская социальная политика должна строиться как распределение общей ответственности за свое будущее и жизнь города, которую разные субъекты активности сами берут на себя: она не может проводиться "сверху" и в приказном порядке, она может быть только политикой социального сотрудничества, взаимной договоренности и общего дела. Поэтому субъектами такой политики выступают не только органы местного самоуправления, но и городские социальные объединения, хозяйствующие субъекты, просто активные граждане.

Такая социальная политика не может быть политикой социального иждивенчества, которая вырастает из идеологии тотального равенства и обеспеченности социальными благами. Сегодня у города (и не только у города) просто нет ресурсов, которыми он мог бы обеспечить такую политику. Реалистичная социальная политика сегодня обязательно должна быть дифференцированной, учитывающей различия в ориентациях и возможностях разных людей и социальных групп.

Оглавление

Принципы и ориентиры городской социальной политики

В соответствии с принципом дифференцированности городской социальной политики, можно выделить три базовых ориентира, связанных с тремя разными социальными группами:

• привлечение городской элиты - людей и социальных групп, обладающих высокой активностью, статусом и возможностями;
• стимулирование среднего класса - поощрение и поддержка людей и социальных групп, потенциально способных и стремящихся к росту и развитию;
• обеспечение социальных гарантий для незащищенных - поддержка людей и социальных групп с ограниченными возможностями и оказавшихся в экстремальном положении.

Кроме того, должны быть выделены базовые принципы городской социальной политики:

• принцип ценности активной позиции: преодоление социального иждивенчества и беспомощности (нежелания и неумения быть самостоятельным), поощрение и поддержка разных форм социальной активности;
• принцип стратификации: построение возможностей для реализации разных интересов разных людей и социальных групп;
• принцип равенства возможностей: неущемление интересов одних людей и социальных групп другими;
• принцип паритетности: построение систем и механизмов, обеспечивающих внимание к социальным последствиям всех программ и решений, определяющих развития города.

Оглавление

Средства и механизмы реализации социальной политики

1. Построение и реализация самостоятельной дифференцированной социальной политики требует сформировать дифференцированную систему городских социальных стандартов и ориентиров, включающую:

• разработку минимальных жизненных стандартов и механизмов их обеспечения;
• разработку модельных социальных ориентиров разного типа, соответствующих запросам и возможностям разных социальных групп;
• построение механизмов взаимоувязки городских, региональных и федеральных ориентиров и стандартов;

Одной из важных точек, организующих социальные отношения, общие для многих разных социальных групп, является семья, значение которой заставляет говорить о ее выделении как приоритетной социальной группы и целенаправленного разворачивания инфраструктуры, ориентированной на поддержание и развитие моделей образа жизни, центром которых является семья (консультации, организация свободного времени, семейные клубы и др.).

2. Дифференциация социальной политики требует обеспечить адресность программ социальной помощи и поддержки. Для этого необходимо:

• разграничить задачи и средства социальной политики разного уровня: федеральной, региональной, местной;
• сформировать механизмы координации деятельности органов, обеспечивающих реализацию городской социальной политики, с соответствующими службами федерального и регионального уровня, предприятиями и производственными объединениями;
• создать механизмы адресного субсидирования в жилищно-коммунальной сфере;
• обеспечить развитие разных форм медицинского, социального и пенсионного страхования;
• развернуть систему "повышения социальной квалификации": учебные центры и программы, направленные на расширение видения людьми перспектив собственного и городского развития, освоение новых форм жизнедеятельности, поддержка людей и социальных групп, формирующих и осваивающих новые направления деятельности (курсы, консультации, группы взаимопомощи и т.п.), муниципальная программы труда и занятости.

3. Соорганизация различных субъектов в общей работе требует освоения программно-функциональных подходов к управлению. Механизмами, способными обеспечить освоение таких подходов, являются:

• мониторинг и анализ социального пространства города (социологические и статистические исследования, опросы общественного мнения, выявление строения социального пространства города, процессов, определяющих его развитие, ориентаций и предпочтений различных социальных групп);
• формирование системы "социальных заказов" по различным аспектам жизнеобеспечения;
• разработка комплексных целевых программ, направленных на реализацию городской социальной политики, и включающих всех субъектов, заинтересованных в их реализации и имеющих к ним отношение;
• формирование предпосылок и возможностей для инвестиций в сферу социальной политики.

4. Ориентация на включение в формирование и реализацию городской социальной политики всех возможных субъектов этой политики, требует повышения публичности и открытости деятельности органов городского управления. Механизмы, способные это обеспечить, состоят в:

• построении нормативного пространства и финансово-бюджетных механизмов, определяющих городское развитие (Устав и Концепция развития Города, согласованные городские политики и программы, регламенты управленческой деятельности, городской бюджет как средство управления, а не смета расходов);
• вовлечении городских социальных групп в совместную работу с Концепцией и муниципальными программами развития;
• развитии общественного самоуправления;
• поощрении взаимодействий различных социальных групп и формировании инфраструктуры для таких взаимодействий (проведение общественных слушаний и дебатов по вопросам, определяющим городское развитие и другим проблемам, важным для жителей);
• построении механизмов, обеспечивающих прозрачность действий городской власти (программ "связей с общественностью", системы обратной связи с различными социальными группами по поводу предполагаемых решений и проектов и т.п.);
• построении нормативно закрепленных отношений (системы договоров и соглашений), учитывающих взаимные интересы, с городскими субъектами хозяйственной деятельности.

Принципы и ориентиры городской социальной политики должны реализовываться во всей деятельности, связанной с городским управлением. Одновременно, должны быть выделены программные направления, специфичные именно для социальной сферы. Сегодня это, в значительной степени, программы чрезвычайных действий в зонах, связанных с реальными угрозами для жизнедеятельности сферы и города в целом. Основные такие угрозы сегодня связаны с низким уровнем жизни многих людей и ряда социальных групп: ограниченностью доходов, проблемами занятости, ухудшением здоровья, потерей жизненных горизонтов. Ответ на эти вызовы требует построения специальной целенаправленной деятельности в области муниципального здравоохранения, социальной защиты, образования и расширения возможностей для обеспечения занятости.

В этих рамках специально должны быть выделены работы, связанные с формированием системы показателей, позволяющих отслеживать реальные процессы, протекающие в социальной сфере города, а также системы городских стандартов, которые могли бы задавать основные социальные ориентиры, характеризующие уровень жизни в городе (как минимальный, так и достаточный).

Оглавление

Образовательная политика

Принципы образовательной политики

Образование выступает «тягловой лошадкой» социально-культурно-образовательной сферы города не только потому, что эта сфера в любом регионе определяет перспективы и возможности будущего, но и потому, что здесь собраны достаточно «продвинутые» кадры и сложилась определенная система работы, существует и без сбоев функционирует инфраструктура образовательных учреждений, есть программные средства управления.

Но в этой устойчивости системы образования, по своей сути воспроизводящего и порождающего социальный менталитет, общественные ценности и схемы мышления, кроются и порождаемые ею самой городские проблемы.

Основная политическая проблема - снятие набившего оскомину, декларативного тезиса о «приоритете образования». Главной и «приоритетной» склонна считать себя каждая городская сфера и инфраструктура: и коммунальное хозяйство, и землепользование с градостроительством, и социальная защита... Но в муниципальной Семье и общем Доме рачительного хозяина приоритетны сотрудничество и взаимопомощь. Идеологический тезис «приоритетности», если он не подкреплен содержательно, способен лишь обострять ситуацию, нацеливая, вместо деятельной кооперации, на борьбу за приоритетное финансирование.

Чтобы убедить других в приоритетности инвестирования в образование, необходимо научиться продуктивно действовать не только для собственной «отраслевой пользы» (гуманистических ценностей личности, безопасности ребенка, духовности, нравственности и т.д., которые вполне очевидны только с позиции учителей и родителей); но и для других областей муниципального образования: труд и занятость, безопасность и правопорядок, внешние и внутренние миграции, рынок профессий, жилья, услуг... Научиться на деле реализовать цели и задачи других субъектов муниципальной политики своими образовательными средствами, показывая и доказывая этим реальную выгоду инвестирования в образование. В противном случае, отсроченность последствий образовательной деятельности, достаточно большой срок между вложением денег в образование и получением реального результата, при общей тенденции к уменьшению срока оборачивания денег не может не формировать отношения к образованию «по остаточному принципу».

Таким образом, первый принцип образовательной политики - переход от «приоритетности» к «паритетности».

Он касается как внешних взаимоотношений отношений сферы образования, так и самого образования, в частности, говорит о паритетности отношения ценностей Города, Личности, Общества и Государства.

Традиционная система образования исторически воспроизводит «вертикальный» менталитет отношений «начальник-подчиненный»: «Вот приедет барин...», «Я начальник - ты..., не очень умный», и наоборот.

Соответствующим образом была устроена и система государственной власти, воплощенная в административно-территориальном делении: федеральный центр - область - город - район.... И хотя сегодня, после принятия Закона об основных принципах организации местного самоуправления, это скорее треугольник: центр - субъекты Федерации - муниципальные образования, традиционный менталитет по инерции «сплющивает» его в вертикальный отрезок, когда взгляд, обращенный вверх из нижней точке, вопрошает «Что делать?», а голос сверху грозно изрекает «Кто виноват?».

Формирование самостоятельной позиции - города, местного сообщества или персоны - на базе «вертикального» менталитета невозможно, для этого необходимо более сложно организованное пространство, в котором значимым становится различение Прав и Обязанностей, Своего и Чужого, Свободы и Ответственности..., вообще, ценность различений и различий как таковых... Различие выступает как предпосылка к разнообразию.

Таким образом появляется основание для формулировки второго принципа образовательной политики - принципа границ, провозглашающего необходимость сочетания многообразия возможностей с отчетливостью и внятностью границ и предполагающего переход от монофокусного альтернативного видения (или-или) к полифокусному(и-и).

Устремление к городу-предпринимателю, взвешивающему риски и цену вопроса, порождает третий принцип - свободного самоопределения и ответственного выбора.

В настоящее время в социальном менталитете преобладает ожидание перемен сверху при одновременном критическом отношении ко всем выдвигаемым властью предложениям. Изменение этой ситуации возможно при обращении к ресурсу публичности и прозрачности предлагаемых изменений, коллективном распределении ответственности за решения, влияющие на судьбу города. В управленческой рамке это подразумевает переход от планов и мероприятий к программно-функциональному подходу, от тотального контроля к сочетанию контроля с оценкой и самооценкой.

Используя программно-функциональный подход, образовательные учреждения могут обрести свое лицо, разработать стратегию своего развития, определиться в разработке и составлении основных, дополнительных, факультативных программ, в соответствии с общей культурой и наиболее существенными компонентами местного социального менталитета.

Оглавление

Приоритеты образовательной политики

Перечисленные проблемы и провозглашенные принципы, учитывающие целостность и многообразие при развитии, позволяют зафиксировать цель муниципальной образовательной политики как согласование и консолидацию:

• интересов городских субъектов муниципальной образовательной политики;
• заказа государства как федеральной власти;
• запросов образовательной общественности и местных сообществ:
• образовательных потребностей личности.

В качестве городских субъектов муниципальной образовательной политики могут выступать предприниматели, бизнесмены, предприятия, конфессии, общественные объединения и т.д. Их интересы корпоративны и могут противостоять друг другу.

Государственный заказ сфере образования направлен на стабилизацию и управляемость социальной ситуацией. С этим связана ориентация на «формирование единого образовательного пространства» однородного в масштабах России, субъектов Федерации и муниципального образования. Основным средством решения этой задачи выступают образовательные стандарты, финансово-экономические нормативы, а также нормировка процедур инновационных изменений в образовании через систему повышения квалификации, аттестации, лицензирования.

Запросы образовательной общественности и местных сообществ сегодня не могут быть отчетливо предъявлены, поскольку не сформированы местные сообщества, несущие и формулирующие городские ценности. Необходима разработка переговорных технологий достижения общественного согласия по поводу муниципальной образовательной политики.

Образовательные потребности личности формируются, исходя из того, что каждый человек заинтересован в самовыражении и самореализации и нуждается в безопасности. Реализация образовательные потребности личности связана с образованием как гарантией получения работы, возможности профессионализации и обретения соответствующего высокого социального статуса.

Основные приоритеты муниципальной образовательной политики определяются включением муниципального образования в новый этап российских образовательных реформ, и связаны с:

• реорганизацией системы управления образованием;
• построением муниципальных финансово-экономических основ рынка образования;
• формированием муниципального содержания образования.

Реорганизация системы управления образованием ставит, одновременно, по крайней мере, две управленческие проблемы - как сделать образовательный процесс, работу учреждений, профессиональную образовательную деятельность соответствующей образцам и канонам мировой культуры, а также - как инициировать творчество и инновации. Одностороннее увлечение только развитием (личностно-ориентированный подход, педагогические инновации, психологизация процесса управления...), интерпретируемое как уход от командно-административной системы, создает нежелательный крен, связанный с целом рядом деструктивных последствий.

Оптимальным является различение и одновременное удержание (в соответствии с принципом границ) двух фокусов: развития и функционирования. Приоритетен не перевод из режима функционирования в режим развития, а разведения этих процессов по разным образовательным нишам, структурам управления, вплоть до штатных расписаний и персон. «Администратор» и «развиватель» принципиально не могут находиться в одной точке пространства.

При этом нужно отличать процессы «обновления», «совершенствования», « улучшения», которые ведут к нормальному культурному функционированию, от развития, предполагающего изменение самих социокультурных норм.

Альтернативное видение только крайностей (вертикальный менталитет), привнесенное в представление о «модели выпускника» в качестве только сегодняшнего «лидера» (банкира, предпринимателя, бизнесмена...) приводит к утрате пафоса рабочей профессии и наемного труда. Чрезмерное увлечение формированием модной ныне связки «школа-вуз», соответствующей этой тенденции и удовлетворяющей амбиции родителей, может отрицательно сказаться на городском рынке труда и миграции интеллектуальной элиты за пределы города. В мировом опыте некоторым странам пришлось пересмотреть практику поддержки преимущественно высшего образования и укрепления элитарной образовательной системы, когда они обнаружили, что гораздо менее способны выдерживать конкуренцию, чем страны которые обеспечивали более экстенсивное формальное и неформальное образование и массовую подготовку для всего корпуса рабочей силы. Великобритания и Австралия - примеры первой системы в то время когда Япония и Германия - примеры последней.

Экономическое здоровье города, потенциал и качество человеческого ресурса полностью зависит от того, насколько образование и подготовка доступны всем потенциальным работникам.

«Вертикально организованный менталитет», который определяет сегодня воспроизводственные процессы в образовании, приводит к «склеиванию» разных позиций в одной функции. Примером этого является механизм единоличного принятия школой решения о направлениях профессиональной подготовки без учета потребностей города и структуры рынка труда. Для недопущения таких перекосов необходимо разведение функций «заказчика» - «потребителя» - и «исполнителя» в системе управления образованием, другими словами, разработка процедур формирования муниципального образовательного заказа. В частности, требуется создание городской системы начального профессионального самоопределения, которая могла бы решить существующую сегодня проблему трудоустройства девятиклассников; освобождение образования от несвойственных ему хозяйственных функций, опеки и попечительства несовершеннолетних и т.д.

Построение муниципальных финансово-экономических основ рынка образования связано с тем, что сегодня система образования воспроизводит не только «вертикально организованный менталитет», но и «замкнутый менталитет», задающий установку на взаимодействие при ограниченных резервах без обратной связи: образование «дают» и «получают», а не «берут», личность «формируют», ученик - «должен» и т.д. В свою очередь, в замкнутой системе господствует затратный принцип: «чем дольше человек учится - тем больше образован», «чем больше вложить денег, тем образование станет лучше», «чем больше зубришь - тем больше знаешь, повторение - мать ученья» и проч. Отсюда и методы, позволяющие (и требующие) выдавать детям ответы без вопросов - «время надо экономить, чтобы выполнить заданную сверху программу».

Такое понимание, присущее сегодня педагогам, может деформировать самые замечательные идеи, - например, минимальные образовательные стандарты, вводимые как гарантии государства и власти, могут дать возможность «производителю» образования (учителю, школе, инфраструктуре) оценивать «потребителя» - то есть ученика. Это противоречит рыночной логике и переходу к рынку образовательных услуг.

Школа вообще далека от рынка. Существующая классно-урочная система, построенная на принципе «от звонка до звонка», продолжает воспитывать только логику подчинения и механического исполнения, милитаристскую этику «лагеря» труда и отдыха, «зоны» пионерского действия, педагогического «арсенала» и т.д. Школа фиктивного послушания мешает как стать Хозяином, так и принять этику работника наемного труда. В формах и содержании образования во многом скрыты, поэтому, и финансово-экономические проблемы самого образования.

Новое содержание может появиться лишь при многообразии форм и методов образования, для чего требуется использование всего спектра форм организации образования, предусмотренных Законом об образовании: от экстернатного до семейного образования. Все это при удержании целостности, за счет введения федеральных, национально-региональных и муниципальных образовательных стандартов.

Введение образовательных стандартов как минимального уровня образованности граждан, гарантированного государством, непосредственно связано с нормативами и процедурами финансового обеспечения достижения этого уровня. Разработка этого приоритетного направления требует согласования как местной законодательной инициативы, так и федеральных реформ образования. Своевременное подключение Димитровграда к федеральному процессу реформирования образования может способствовать повышению федерального статуса города.

Формирование муниципального содержания образования определяется тем, что в образовании ответ на вопрос «где взять ресурс?» звучит так - «в первую очередь в изменении собственного менталитета». Начинать надо с себя, в первую очередь вводя различения «педагогического» и «образовательного». Для педагогики важны внешние инвестиции, неважно какие, - финансово-экономические, материальные, научно-методические, организационно-политические и т.д. В образовании приоритетны внутренние, причем, главный ресурс - содержание. В частности, содержание образования.

Содержание образования - это не учебный материал, не ЗУНы, учебные планы, государственные или авторские программы. Они, вместе с образовательными технологиями, выступают лишь условиями появления содержания образования. Содержание образования - это то, что остается, когда все выученное забыто. Оно позволяет человеку, получившему образование, ориентироваться в быту, повседневной жизни, социальных и производственных отношениях, науке, религии, мировоззрении. Это могут быть способы деятельности и схемы мышления, каноны и табу, представления о себе, городе и окружающем мире.

Чтобы различить «педагогическое» и «образовательное» в своем профессиональном педагогическом менталитете, приходится отказываться от собственного традиционного опыта, преодолевать педагогическую замкнутость школы. А это - самое сложное, так как касается содержания образования самих педагогов, воспитателей и их руководителей. В логике мышления возникает замкнутый цикл: чтобы решить экономические вопросы нужно менять содержание образования, чтобы его изменить необходимы высокопрофессиональные кадры, для привлечения которых нужны финансовые вливания... Поэтому, необходимо отчетливое понимание того, что образовательная политика требует видеть долгосрочные горизонты: то что сегодня закладывается в образовании даст результаты отнюдь не сразу.

Оглавление

Программы Городского развития

Сформированная Концепция Развития города позволяет разрабатывать программы развития, задающие основные направления и формы организации субъектов городского развития.

Значение разработки программ городского развития определяется тем, что город сегодня находится в ситуации, когда он вынужден брать на себя ответственность за перспективы собственного развития и, в связи с этим, взвешивать и оценивать свои возможности и ресурсы. Сегодня уже достаточно понятно, что сложности, с которыми сталкивается город, не могут быть преодолены за счет помощи извне, будь то государственные субсидии, потенциал работающих предприятий или какое-либо спонсорство. Город сегодня, в значительной степени, предоставлен самому себе, и только его собственные возможности организовывать свою жизнедеятельность могут рассматриваться в качестве надежного (и, в этом смысле, основного) ресурса воспроизводства и развития.

Принятие городом ответственности за себя и свое будущее означает необходимость “самостоятельно и под свою ответственность” (“Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”) организовывать свою жизнедеятельность, изыскивая необходимые для этого ресурсы и выстраивая соответствующие отношения между активными субъектами, определяющими эту жизнедеятельность. Это, в свою очередь, означает, что необходимо внимательно и рачительно относиться к имеющимся возможностям, собирая и усиливая их друг другом. В отличие от внешних (например, государственных), внутригородские ресурсы вполне обозримы и всегда недостаточны. Организационно-управленческая работа, опирающаяся на такие ресурсы, должна строиться и планироваться максимально аккуратно, дабы, по возможности, избежать шагов, несогласованных друг с другом, дублирующих друг друга, требующих переделок ранее сделанного и т.п. На решение этой задачи и направлена работа по программированию городского развития.

Начало разработки конкретной программы городского развития состоит в оформлении ее предметной и тематической направленности и выделении тех субъектов, активность которых позволит решить задачи, возникающие в рамках программы. Другими словами, необходимо ответить на вопросы, какие задачи решает данная программа, и какая активность может быть ее основным двигателем. Конкретная программа городского развития представляет собой системную сборку, в которой базовые предпосылки, порождающие активность конкретных субъектов (ценности, принципы, цели, подходы, средства и т.д.) собираются в представление о наборе действий, которые отвечают этим предпосылкам, позволяют рассчитывать на улучшение тех или иных характеристик городской жизни и не противоречат (а учитывают и, по возможности, включают) предпосылки активности других субъектов. Реализация программы позволяет увязать в единое целое действия разных субъектов активности, осуществляемые в разное время и в разных местах. Такая увязка позволяет строить работу этих разных субъектов как общую, когда действия одних участников сопрягаются и усиливают действия других, что позволяет совместными усилиями сделать работу, непосильную для каждого из участников по отдельности.

В самом общем виде можно выделить три различных полюса активности, так или иначе заинтересованных в решении задач городского развития. Это - государство (в первую очередь, в лице Субъекта Федерации), органы местного самоуправления (Администрация Города и Совет), активные группы, существующие внутри города: предприятия и учреждения, деятельность которых связана с городом, группы жителей, озабоченные теми или иными вопросами, общественные объединения, политические партии и т.д. Консолидация их активности в рамках конкретных программ городского развития требует специальной организационно-управленческой работы. Каждый из активных субъектов деятельности стремится к достижению своих собственных целей, обычно достаточно узких, с точки зрения города в целом. Превращение активности, возникающей на этом стремлении, в формы, работающие на достижение нового качества городской жизни, - специальная организационно-управленческая задача, субъектом которой могут быть только группы, которые стремятся работать на город в целом. Наиболее естественна такая позиция для органов местного самоуправления, хотя в отдельных конкретных случаях ее могут занимать и другие субъекты активности. Задачи работы, связанной с этой позицией состоят в построении и удержании перспектив и горизонтов развития города в целом, поиске точек активности разного рода и уровня, построении таких форм организации деятельности и деятельностной кооперации, которые позволяют консолидировать усилия отдельных субъектов, используя все возможности, связанные с их работой, на благо города в целом.

Программа развития является инструментом, который позволяет делать намерения и деятельность конкретных субъектов активности прозрачными для всех заинтересованных, без ущерба для самой этой деятельности. В программе деятельностные намерения и структура работы сформулированы и представлены в развернутом виде (обычно, в тексте). Такая представленность служит средством консолидации усилий, поскольку дает возможность любому из участников программы видеть и понимать свое место в общей системе деятельности. Кроме того, наличие программы деятельности повышает публичность городского управления, т.к. появляется возможность знакомиться с намерениями действующих субъектов до начала (и, тем более, завершения) их деятельности и сопоставлять намерения с действиями, последовательность которых также представлена в программе.

Типовая структура отдельной программы развития должна включать в себя характеристику основных предпосылок для ее разработки и ее места в пространстве городского развития, формулировки целей основных участников, механизмы их взаимодействия, характеристику основных ресурсов программы, рабочие задачи, планы работы, средства и механизмы контроля за реализацией программы, прогноз позитивных и негативных последствий реализации программы, основные механизмы предъявления программы жителям и другим заинтересованным лицам.

---