Цели и основания оценки нормативно-институциональной
базы местного самоуправления

Становление местного самоуправления - это часть разворачивающегося в России полисубъектного, многоцелевого, многосвязанного модернизационного макропроцесса, а потому и процесс становления местного самоуправления (и само оно в его нынешнем состоянии) также не является чем то однородным и однонаправленным. Напротив, тенденции и перспективы его сегодня весьма противоречивы, а если смотреть на них с точки зрения вменяемых местному самоуправлению целей развития - достаточно проблематичны.

Это обстоятельство приходиться принимать во внимание при анализе и оценке состояния институциональной и нормативной базы местного самоуправления. Ибо направленность такого анализа и характер оценок зависят, - как легко убедиться из текущей литературы вопроса, - от понимания как общей природы указанного макропроцесса, так и роли и места институтов местного самоуправления в нем.

Задача аналитики осложняется еще и тем, что участники процесса становления местного самоуправления - в рамках общего для них макропроцесса - не только реализуют свои специфические интересы, но также формируют и предъявляют обществу свои достаточно различные видения, понимания природы и назначения местного самоуправления.

В той мере, в какой аналитика правовых основ (норм и институтов) должна быть проводиться в рамках единого государственно-странового контекста (и единого правового пространства), она должна отправляться от того уровня рассмотрения, где завязываются узлы системной целостности процесса и удерживается его субъектность и целенаправленность.

На этом уровне государственно-страновой макропроцесс чаще всего описывается сегодня:
во-первых, как совокупность реформ различных институциональных сфер общества (экономическая, военная, жилищно-коммунальная, образовательная и прочие реформы),
а во-вторых, как процесс государственно-правового и гражданско-правового строительства (Стоит принять во внимание, что если взгляд на происходящее в нашей стране как на реформационный процесс достаточно общепринят (и даже успел дескредитировать себя в глазах не только оппозиции, но и самих реформаторов, - о чем свидетельствует все чаще встречающиеся оговорки о нежелательности применять слово "реформа"), то понимание его как процесса государственно-правового строительства пока еще мало популярно (и вызывает упреки в измене либеральным ценностям)).

Различение этих двух измерений модернизационного макропроцесса имеет отнюдь не только аналитическое и терминологическое значение. Напротив, оно существенно как для понимания происходящих в стране изменений, так и для реализации возможностей устойчивого управления ими.

Суть дела тут в том, что инициатива проведения реформ - в большинстве случаев - исходит от высших эшелонов исполнительной власти (в лице ее президентской и/или правительственной ветвей). Осуществляются они путем разработки целевых программ и реализации основанных на них решений, приобретающих силу нормативно-правовых актов. Но, даже будучи административно легитимными, получают свое государственно-правовое, законодательное оформление, как правило, задним числом, с заметным запаздыванием во времени (от начала запуска реформы) или же вовсе остаются без такового. Не удивительно, что такой способ инициации реформ приводит к значительным общественным, государственно-правовым противоречиям и к снижению общей системной управляемости процессов изменения.

Достаточно вспомнить, как долго не утихали баталии вокруг легитимности ваучерной приватизации, какая неразбериха сопровождает много раз объявлявшуюся и столь вяло текущую военную реформу. Или - имеющую прямое отношение к судьбам местного самоуправления реформу жилищно-коммунальной сферы, начатую Правительством РФ путем обнародования "Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации". В такой же программно-административной манере проходит в настоящее время подготовка целого блока социальных реформ (медицинской, образовательной, пенсионно-страховой и т.д.).

Реформационный, программно-целевой подход к задачам макромодернизации на первом этапе российских реформ (1991-1997 г.г.) оказался в значительной мере оторванным от соразмерного ему им масштабу и глубине процессу государственно- и гражданско-правового оформления (=строительства).

Решая каждый раз вполне реальные проблемы, относящиеся к различным секторам государственной жизни, отраслям народного хозяйства и сферам жизнедеятельности населения, но не придавая надлежащего значения их правовому содержанию и социальным последствиям, наши реформы - вместе с решением поставленных перед ними проблем - порождали правовую неопределенность в обществе, были неоправданно избирательными в отношении различных социальных групп и тем самым снижали функциональную эффективность правопорядка, как такового.

К тому же: неопределенность в понимании содержания государственно-страновой идентичности (кризис системной целостности), в формулировании государственных интересов (кризис субъектности) также оставляла мало надежд на то, что процесс государственно и гражданскоправового самоопределения, - несмотря на конституционное провозглашение ценностей правового государства, - примет форму целенаправленно и планомерного государственного упорядочения, наведения правопорядка.

Следует сказать, однако, что совмещение - в пределах одной модели государственности - реформационного подхода к модернизации, с одной стороны, и параллельного ему государственного-правового строительства, с другой, задача не из простых: не только для России, государственность которой всегда была мало приспособлена для инновационных проектов, но и для других стран второго и третьего миров.

Ее решение на путях реализации модели "программно-целевого государства", являющегося разновидностью менедежерального, системно-управленчесокого подхода к процессам протекающим в обществах, - вольно или невольно -склоняет его сторонников к тому, чтобы и к праву относится не как фундаментальной социально-культурной реальности, а как разновидности деятельности управления (правового регулирования).

Однако, для решения проблем государственно-странового (национально-государственного) управления, на что претендуют наши реформаторы, первичными является не его административно-программная или административно-организационная сторона дела, а как раз его легистская, законодательно-правовая сторона.

Выражаясь метафорически, можно сказать, что право - это одновременно почва и воздух государственности; тогда как организационно-управленческие аппараты ее можно уподобить ветвям (=приводным ремням), а так называемую нормативноправовую базу (то есть совокупность правовых норм и нормативных актов) - клетчатой ткани растения.

В советское время основной, если не единственной учетной формой территориального было административно-территориальное деление страны. Иной, кроме административной, то есть властно-исполнительной теририториальности власть не признавала ни под каким видом.

Это, в частности, выразилось: в перекройке естественно-исторически сложившейся в России системы земель, краев и областей, обладавших природной и этнокультурной самобытностью; в сглаживании местного и исторического своеобразия городов, сел и иных типов населенных пунктов; в дерегионализации и демуниципализации образа жизни населения России. Транстерриториальные механизмы управления, нивелирующие это разнообразие, явно возобладали над механизмами, ориентированными на использование территориального разнообразия, что свидетельствует как о технократическом крене распостраненных управленческих стратегий, так и о недостаточной зрелости правовой культуры государственного управления.

На практике совмещение административно-программного и государственно-правового измерений макропроцесса обеспечивается в рамках наличной правовой политики, реализующейся различными властными институтами (а через них - различными политическими силами и государственно-политическими субъектами процесса).

При анализе сложившейся нормативно-институциональной базы муниципального управления в контексте правовой политики приходится исходить не только из отмеченной уже презумпции управляемого устойчивого развития, но также:

• из актуальных задач правовой политики (реализуемой при наличном раскладе действующих политических сил и наличном уровне развитости политической культуры);
• учитывая те ограничения, которые на управляемость развитием накладывают сложившиеся конфигурации государственно-политических сил разного уровня.

В настоящем обзоре выделены следующие основные направления (и темы) аналитики институциональной и нормативной базы местного самоуправления, относящихся к разным измерениям (и целеполаганиям) его становления. Это темы:

"Региональные субъекты" между федеральным центром и местным самоуправлением.
Представительные органы местного самоуправления Местное сообщество и местное самоуправление.
Местное самоуправление и становление гражданского общества.

Исходя из сказанного в настоящем разделе, в качестве ос-нований оценки состояния институционально- и нормативно- правовой базы местного самоуправления могут быть приняты следующие аналитические критерии:

• функциональная адресность и разрешающая способность элементов нормативной базы в отношении предметов ведения местного самоуправления (предметно-функциональная эффективность);
• согласованность территориальных и транстерриоториальных элементов нормативной базы местного самоуправления (включая согласованность нормативных актов федерального, регионального и собственно муниципального уровней);
• определенность воздействий элементов нормативной базы на процесс становления гражданских институтов местного сообщества (социально-фукциональная эффективность);
• сохранение единства правопонимания в условиях слабо определенного, но достаточно жесткого различения государственно-правовой, гражданско-правовой и частно-правовой сторон муниципального управления (формально-юридическая эффективность).

"Региональные субъекты" между федеральным центром и местным самоуправлением

Обращает на себя внимание одно малозначительное, на первый взгляд, обстоятельство: ряд авторов называют то, что происходит в нашей стране с местным самоуправлением реформой. И это не просто способ называния процесса, но вполне оп-ределенное понимание его природы, из которого следует столь же определенная политико-правовая стратегия.

Если это реформа, то значит то, что в ней реформируется, существовало и ранее, до реформы. А характер и цели реформы, равно как и критерии оценки ее социальной эффективности, должны объясняться тогда из состояния местного самоуправления на момент принятия решения о начале реформы. И тут воз-никает ряд вопросов, ответы на которые никак нельзя назвать очевидными.

Во-первых, сколь глубока историческая преемственность реформируемого местного самоуправления? Обозначается ли этим термином также система местных советов и если да, то с какого момента их возникновения? Со времен стачек в Иваново-Вознесенске? С лета 1917 года в Петрограде? Включатся ли в предполагаемую дореформенность история российского Земства? Или мы учитываем существование местного самоуправления и в более ранние времена ? Иначе говоря, что собственно реформируется в нынешней реформе местного самоуправления?

Во-вторых, в какой момент и какими решениями эта реформа начата?

Естественным ответом на данный вопрос считается принятие последней Конституции РФ. В правовом отношении это действительно так, хотя таким ответом и скрывается многое, что происходило в стране и в Москве с 1985 по 1993 годы.

Далее обращает на себя внимание тот временной зазор между моментом принятия Конституции и моментом принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", когда начались разрабатываться и были приняты многие региональные Законы о местном самоуправлении. И когда фактически складывалось и, выражаясь метафорически, "схватилось" муниципальное правопонимание.

Именно в это время выявились те неопределенности этого правопонимания, которые до сих пор во многом определяют состояние системы местного самоуправления в стране.

Они касаются роли Федерации в отношении системы местного самоуправления:

• ограничивается ли оно только декларацией института местного самоуправления;
• установлением только общих принципов организации системы органов местного самоуправления (точка зрения многих субъектов РФ);
• или же Федерация должна заниматься также реализацией этих общих принципов (поверх, а иногда и вопреки полномочиям субъектов РФ в области местного самоуправления, какова во многом фактическая практика) .

Неоднозначность прочтения законодателями субъектов РФ конституционной нормы, содержащейся в ст. 72, отразилась как в названьях законов субъектов РФ о местном самоуправлении, так и в их структуре . Хотя в целом содержание законов субъектов РФ о местном самоуправлении повторяет содержание Федерального закона, в некоторых из них (например, в Законах Омской области, Республики Тывы и Приморского края) присутствуют нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению разными областями и сферами жизни, что было характерно для Закона РФ 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР".

Разное отношение к местному самоуправлению в различных субъектах РФ выразилось и в сроках принятия Законов о нем: в некоторых регионах приняли Законы, не дожидаясь принятия Федерального закона, а в ряде субъектов РФ этот закон не был принят до 1997 года (Кемеровская, Новосибирская области).

Однако, главные неопределенности правопонимания и -толкования касаются того, что есть общие принципы организации местного самоуправления, как они соотносятся с предметностью местного ведения, какая ответственность за решение местных задач и для кого из этих общих принципов вытекает.

После принятия закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в России" и проведения - на его основе - муниципальных выборов получило распространение мнение, что дальнейшее развитие местного самоуправления переместилось на региональный уровень.

И, тем самым, вошло в прямую зависимость, во-первых, от "мудрости и ответственности руководителей органов государственной власти субъектов Федерации", а во-вторых, от степени активности участия "муниципальных политиков в деятельности региональных парламентов" и принятия, с их помощью, качественного "субъектного" законодательства по вопросам местного самоуправления .

Главное качество, о котором тут идет речь, касается как раз ответственности "субъектных" органов власти за те самые предметы ведения и вопросы местного значения, от решения которых зависит качество и уровень жизни населения в регионе.

В правовом же отношении речь идет о своего рода юридически-территориальной ассиметрии, выражающейся в том, что для органов местного самоуправления Федеральный закон предусматривает ответственность - перед населением и перед государством - за состояние систем жизнедеятельности в муниципальном образовании, а для органов "субъектного-федерального" управления прямой ответственности, по сути дела, не предусматривается.

Эта асимметрия обычно объясняется обстоятельствами новейшей российской истории, в которой большую роль играли субъектно-федеративные процессы (по феодальной старинке именуемые "суверенизацией"), чем процессы муниципального уровня.

Так оно и выглядит на столично-федеративной поверхности модернизационного макропроцесса, где все происходящее за пределами Садового кольца воспринимается как бы сквозь уменьшительное стекло: где-то там "на местах", "в провинциях", "в (на) краях".

В основе указанной асимметрии лежит неразличение, "склеенность" двух порядков государственного устройства: иерархически-управленческого (именуемого вертикальным) и территориально-странового (с точки зрения первого порядка оказывающегося горизонтальным) . Эта склеенность и составляет суть административно-территориальной (обкомовской) догмы, не признающей, как уже говорилось, никакой иной территориальности, кроме командно-административной.

Одним из следствий этой догмы и стало странное даже для здравого смысла обстоятельство право- понимания и -применения, согласно которому муниципальное образование - это территория, на которой проживает население, имеющее жизненные интересы, за удовлетворение которых власть несет ответственность, а регион, на этот случай величественно именуемый "субъектом федерации", будь то бы не есть такая же территория, за удовлетворение интересов которой нужно нести точно такую же ответственность. Благо, Госплана уже нет и региональную статистику некому директивно использовать для оценки социальной эффективности субъектно-региональной власти.

Сегодня вопрос о принятии субъектами Федерации ответственности за качество и уровень жизни населения (а также за цивилизационные, то есть человеческие качества образа жизни) часто ставится в зависимость от активности и формы участия "муниципальной группы" в формировании регионального законодательства о местном самоуправлении, в принятии решений, регулирующих отношения регионального и муниципального уровней власти.

Однако, будет ли это электоральная форма (поддержка на выборах кандидатов, лоббирующих интересы свое муниципального образования), прямое участие представителей муниципальной власти в работе региональных органов власти или - как наиболее радикальный путь - двухпалатная организация регионального органа представительной власти, все эти формы предполагают не только совершенствование содержания региональных Законов о местном самоуправлении, но и существенные подвижки в правопонимании и в концептуальных основаниях правовой политики. А именно:

1. Осознание муниципально-управленческими элитами себя в качестве корпораций публичного права , а выражаясь более привычно - в качестве внепартийной, "государственнической" силы, специфические местные интересы которой могут быть удовлетворены именно на путях государственно- и гражданско-правового строительства.

2. Преодоление указанной выше юридически-территориальной асимметрии, то есть принятие отношения к региону как территориальному образованию, однородному стране и муниципальным образованиям, а к населению региона - как субъекту регионального самоуправления (а не только как электорату, интерес к которому у власти обостряется лишь ко времени выборов) .

Эти "осознание" и "изменение отношения" не замыкаются в круг задач развития правосознания. Они составляют содержание той гражданско-правовой идеологии, разработка и распространение которой составляет ближайшую задачу государственнической мысли и правовой политики России. Речь тут не о поиске сублимированной и оторванной от государственно-правовой практике "национальной идеи", а о выборе модели гражданской идентичности населения многонациональной России, причем идентичности транстерриториальной.

В условиях складывающейся ныне синхронной связанности миропорядка происходит расщепление национально-страновой и гражданской идентичностей. Одним из следствий этой глобальной цивилизационной тенденции и является прогрессирующее расхождение государственно-правового и гражданско-правового порядков.

Вопросу об уточнении предметов ведения и ответственности между федеральным, региональным и муниципальном уровнями посвящен проект "Федерального закона об обеспечении единства правовой системы в РФ".

Цель закона - "обеспечить единство правовой системы путем конкретизации и развития конституционных положений, устанавливающих соотношение между нормативными актами Российской федерации и ее субъектов и введения санкций за умышленное его нарушение".

Закрепление за органами государственной власти или должностным лицом конституционных обязанностей и установление практики оценки их исполнения/неисполнения с точки зрения возможной угрозы единству правовой системы РФ должно, как можно понять намерения авторов закона, способствовать укреплению правовых основ государственного строя и деятельности государственного управления.

Кроме того, законодательное введение в публично-правовой оборот представления о служебном соответствии/несоответствии высших должностных лиц само по себе способно послужить оздоровлению обстановки вокруг пресловутого "парада суверенитетов". А то в массовом политическом сознании складывается неадекватное сути гражданского права представление "правовой неприкасаемости" сих лиц, неподверженности их праву как таковому.

Мы не берем на себя смелость оценивать реалистичность прохождения подобного закона через известные сита законодательного процесса. Хотя, зная политические обыкновения членов обеих палат Федерального Собрания, не трудно предположить, что вероятность его принятия в ближайшее время вряд ли достаточно высока. И все же внесение в повестку Думы этого законопроекта фракцией "Яблоко" стоит оценить как своевременное: он способен стать немаловажным аргументом в дебатах "за" и "против" изменения конституционных полномочий института президентства, градус которых по мере приближения 2000 г. будет скорее всего увеличиваться.

Впрочем, есть все основания предполагать, что данная законодательная инициатива способна возбудить встречные "симметричные" действия со стороны субъектов РФ. Они, с одной стороны, могут касаться единства правовой системы субъекта РФ и служить обуздыванию уставотворчества муниципальных образований, а с другой, могут оказаться очередной попыткой применения представлений о соответствии/несоответствии должностному положению к носителям высшей федеральной власти (включая президентскую ее ветвь) .

Куда большее влияние на состояние нормативно-институциональной базы местного самоуправления способен оказать Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", тесно увязанный в своих концептуальных основах с также находящимся в процессе законодательной работы Налоговым кодексом.

Судя по тексту проекта этого Закона, он не только конкретизирует положения Федерального закона "Об общих основах организации местного самоуправления в РФ", но и сам принадлежит к следующему, второму поколению российских муниципальных законов и, на наш взгляд, определеннее всего выражает дух второго этапа российских реформ, датируемого президентскими выборами 1996 г. и последовавшими за ними изменениями в составе Правительства.

Основное отличие этого этапа можно легко зафиксировать, сравнив стиль и содержание "Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ" с текстом проекта данного Закона.

Концепция, сама по себе не будучи правовым актом, ссылается на еще более низкого правового статуса документ - на давно отставленную в сторону в ходе предыдущего этапа реформ Государственную целевую программу "Жилье", что стало возможным разве что в расчете на полную амнезию читателей и предполагаемых пользователей данной Концепции.

Напротив, проект Закона "О финансовых основах местного самоуправления", долженствующий стать правовым актом высшего государственного уровня, вводит в правоприменительную практику целый ряд новых финансово-юридических концептов и принципов, касающихся взаимоотношений органов местного самоуправления с различными финансовыми институтами, а также практики пользования различными финансовыми инструментами и ресурсами. В этом смысле он, в отличие от "Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства" является опережающим, то есть действительно реформационным, а не догоняющим правовым установлением.

Вместе с тем, именно этим своим опережающим характером, он способен внести немалую неопределенность в правопонимание в области местного самоуправления. Особенно, если, как водится у нас, не будет проделана необходимая для его социально-эффективной реализации разъяснительная работа.

И дело вовсе не в насыщенности текста Закона новыми для российского уха терминологическими конструкциями и стоящими за ними макроэкономическими концепциями. Мы достаточно высокого мнения об интеллектуальных способностях российского законодателя.

Дело в несоответствии двух смысловых (правопонимательных) и логико-юридических тенденций, одновременно реализующихся в правовом поле муниципального законодательства. И касается оно как раз понимания предметности предметов ведения местного самоуправления и того, в каком смысле вопросы местного значения являются исключительно местными (а не транстерриториальными).

Авторы Федерального закона "Об основных принципах организации местного самоуправления" сочли необходимым дать весьма подробный - в 30 пунктах - перечень предметов ведения местного самоуправления, определив большинство из них в натуральной форме. Их забота о жизнеобеспечении несмышленых аборигенов распространилась аж до "организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения".

Авторы Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления" естественно вынуждены иметь дело не столько с натуральными объектами, сколько с предметностями ведения "в денежной форме". Хотя, когда речь заходит о социальных стандартах и нормативах, и им пристало быть "натуралами".

Можно ожидать, что - по мере освоения органами местного самоуправления предусмотренных Законом финансовых институтов и инструментов - интерес их к предметностям ведения, заданным в натуральной форме, будет неизбежно падать. Что неминуемо скажется на желании и способности органов местного самоуправления заниматься теми сами, приближенными к нуждам населения, вопросами местного значения, ссылками на которые чаще всего и обосновывалась специфика этой формы власти.

В связи с этим очевидно возрастает функционально-юридическая нагрузка на Уставы муниципальных образований, в составе которых учетные предметы ведения могут получить законодательное закрепление. Наш опыт работы с органами местного самоуправления различных (крупных и средних) городов показывает, что в настоящее время на местах уже созревает сознание необходимости более подробной фиксации в Уставах перечней и параметров предметов ведения (включая разного рода социальные услуги и качества), чем то принято было делать, ориентируясь на так называемые "примерные уставы" первого этапа реформы местного самоуправления.

Еще одна неопределенность проекта Закона "О финансовых основах местного самоуправления", способная, как можно предполагать, весьма затруднить его прохождение в обеих палатах Законодательного собрания, вновь связана с асимметрией ответственности, но на этот раз финансовой.

Закон устанавливает порядок и сроки перечислений средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований (субъектов РФ), не оговаривая, естественно, порядка и сроков пополнения самого этого фонда (в том числе из федеральных источников). Ответственность субъектов РФ перед муниципальными образования, определенная данным Законом, оказывается не уравновешенной ответственностью федерального центра перед этими субъектами. Разумеется, такое равновесие, важное для общей практики правоприменения и правопонимания, могло бы быть установлено в ином Законе - о финансовых основах регионального самоуправления, но отсутствие такового не меняет сути отмеченной неопределенности.

Представительные органы местного самоуправления

Взаимоотношения государственно-административных и местно-самоуправленческих начал в муниципальном управлении имеют несколько различных по своей социальной природе измерений, опирающихся на различные социальные технологии.

На региональном и муниципальном уровнях это прежде всего институты:

• представительной власти,
• общественного мнения,
• социального участия населения (в делах местного самоуправления),
• корпоративной солидарности .

Приходится констатировать, что региональная и муниципальная представительная власть в России в настоящее время находится прямо-таки в зачаточном состоянии. Ее влияние на ход дел в стране, с одной стороны, как бы маскируется энергичным поведением федеральной представительной власти, широко освещаемой СМИ, а с другой, блокируется публично менее заметными решениями и действиями региональных и муниципальных исполнительных властей .

Это положение дел обычно объясняется обстоятельствами становления нынешних форм региональной и муниципальной представительной власти. Считается, что их характере сказались:

• итоги процесса сильной регионализации (и сопутствовавшая ему борьба за максимизацию суверинитетов);
• известные кризисные события осени 1993 г. ;
• резко увеличившийся объем президентской власти, закрепленный в Конституции РФ и имеющей дело - на публичной арене - преимущественно с федеральной, а не с региональной и муниципальной представительными властями;
• слабая разработанность губернского, субъектно-федеративного права .

Однако, видимая простота таких объяснений не должна скрывать от внимания аналитиков, что такое положение дел с представительной властью находится в явном противоречии с духом местного самоуправления, являющегося, во-первых, самостоятельной формой народовластия , а во-вторых, путем и средством становления гражданского общества (и гражданско-правовой государственности).

В Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления" закреплены предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления (ст. 15 Закона), выделенные из общих вопросов компетенции муниципального образования (ст. 6 и 8 Закона).

К исключительному ведению представительных органов относится такие важные вопросы функционирования муниципальных образований, как:

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• установление местных налогов и сборов;
• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
• контроль за деятельностью исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В свою очередь для развития муниципальных образований особое значение имеют:

• принятие программ развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении;
• и правотворческая деятельность представительного органа местного самоуправления.

Последняя функция достаточно полно представлена в Законе "О местном самоуправлении в Воронежской области", где она отнесена к числу основных функций представительного органа местного самоуправления и включает в себя, - наряду с утверждением местного бюджета, местных налогов и сборов, программ, планов по экономическим, финансовым, социальным и иным вопросам местного значения, - также и "разработку, принятие и изменение правовых актов и решений по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, органов местного самоуправления" (ст. 24, п. 2б).

Следует согласиться с В.В.Таболиным в том, что большое значение для дальнейшего развития представительной местной власти могло бы иметь позитивное закрепление за ней "распорядительных полномочий … поскольку, хотя они и не запрещены юридически, но не предусмотрены ни федеральным правом, ни правом субъектов федерации" .

Важным, но практически слабо разработанным вопросом формирования представительных органов местного самоуправления является правовая регламентация депутатской деятельности.

Подробно регламентируя сессионную деятельность муниципальных представительных органов, законодательство субъектов РФ ничего не говорит об условиях созыва внеочередных сессий.

Представляется эффективной норма Закона "О местном самоуправлении а Республике Карелия", согласно которой руководители всех предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа (или главы местного самоуправления) являться на сессию думы для ответа на запросы депутатов и представления информации по вопросам, входящего в компетенцию данного органа, причем нечвка указанных лиц без уважительной причины влечет за собой ответственность, предусмотренную за неисполнение решения органа местного самоуправления (ст. 11 Закона).

Слабость местной представительной власти отчетливо проступает в вопросе о подконтрольности действий главы местного самоуправления (он же глава местной администрации). В большинстве уставов муниципальных образований нормы, обеспечивающие эту подконтрольность, вовсе отсутствуют (см, например, ст.16 - 18 часто цитируемого в качестве примера "Устава самоуправления Одинцовского района (районного сообщества Московской области)". Либо, хуже того, полномочия сего "двуглава" настолько расширены, что включают в себя: осуществление управления муниципальным хозяйством, распоряжение бюджетом, имуществом и иными объектами муниципальной собственности (ст. 31 Закона "О местном самоуправлении в Красноярском крае").

Показательно, что не нашлось места даже для упоминания местной представительной власти (и других гражданских институтов местного самоуправления) в тексте "Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ". В документе этом не указано то изменение границ ответственности местного бюджета за предметы местного ведения, которое будет происходить в ходе осуществления жилищно-коммунальной реформы. Не определено, за что точно и всегда будет отвечать местный бюджет и каковы его возможные источники.

Рекомендуя стимулирование создания товариществ собственников жилья, введение договорных отношений между собственниками жилищного фонда и нанимателем (владельцем) жилого помещения, создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы и другие решения, имеющие сильные социальные последствия, концепция не оговаривает их задач, возможностей и действий органов представительной власти, которые могли бы содействовать, а не препятствовать эффективному ходу реформ.

В отличие от других форм участия населения в процессе городского управления, представительные органы местной власти действуют на постоянной основе, обладая фиксированными полномочиями и принципиальными возможностями влиять на положение дел в городе и на действия органов исполнительной власти. Этот ресурс городского развития в настоящее время задействован крайне слабо и фактически выведен за пределы правового поля

Местное самоуправление без сильной представительной власти? Разве не эта идеология фактически закрепляется в практике именования мэра и/или главы администрации "главою местного самоуправления", а органа исполнительной власти "местным самоуправлением"? А ведь это не только языковая, но и властная практика, и она не соответствует ни духу, ни букве законов о местном самоуправлении.

Сложившиеся взаимоотношения ветвей власти на муниципальном уровне является сегодня тормозом в проведение всех начатых социальных реформ и препятствует дальнейшему развитию местного самоуправления.

Надо сказать, что Конгресс муниципальных образований, на базе которого делаются попытки придать развитию системы местного самоуправления общественно-государственный характер, на практике также может оказаться скорее как ассоциацией мэров, чем местных сообществ. Место в ней представительной власти также остается крайне неопределенным.

Это положение дел, понятное в свете тенденции восстановления в стране сквозной и сильной властной вертикали, необходимой для успешного осуществления реформ, мало продуктивно для достижения перечисленных выше макрополитических целей развития системы местного самоуправления. Это противоречие составляет актуальную проблему политики в области местного самоуправления. Между политическими намерениями и действия государственной власти в этой области остается значительный зазор. И тот того какими политическими решениями он будет заполнен будут зависеть направленность и темпы дальнейшего формирования системы местного самоуправления.

Однако, можно с полным основанием утверждать, что без дальнейшего укрепления муниципальной и региональной представительной власти, без правового и организационного обустройства их взаимодействия процесс формирования местного самоуправления будет все более тормозиться, а само оно не достигнет ожидаемой от него сегодня социальной эффективности.
(На местах часто приходится сталкиваться с мнением, высказываемым должно-стными лицами органов исполнительной власти, о том, что, де мол, представи-тельная власть безответственна, тогда как исполнительная несет все бремя ответ-ственности за положение дел в муниципальном образовании. Отчасти так оно и есть, поскольку именно на исполнительная власть должна являться проводником всех реформ и преобразований, инициирумеых федеральным центром. Упрек же в безответственности, свидетельствует лишь о потребности в иной, ответственной перед местным сообществом представительной власти. А властная ответствен-ность, как известно, производна от политической и социально-технологической компетенции, уровень которой у нынешней, новой и совсем юной представитель-ной власти действительно не достаточно высок. Развитие компетентности органов и работников представительной власти (а на ее основе и их ответственности) - од-на из очередных задач формирования местного самоуправления. В программах переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих должна быть предусмотрена работа с сотрудниками аппарата органов представительной власти (и - в какой-то форме - с ее депутатским корпусом).

Местные сообщества и местное самоуправление

Когда в стране началась реформа местного самоуправления, в ходе нее предполагается решать ряд разных по своему социальному масштабу и срочности проблем. Главными из них, согласно формулировкам различных официальных документов, были:

• укрепление институтов гражданского общества и правового государства;
• создание разнообразных институциональных инструментов осуществления народовластия;
• муниципализация различных сфер городской жизнедеятельности (образования, медицины, собственности, сетей, образующих городскую инфраструктуру и т.д.);
• создание социально-эффективной системы управления муниципальными образованиями ;
• укрепление социальной стабильности территориальных сообществ; повышение уровня благосостояния и качества жизни населения страны.

Ясно, что сформулированные таким образом проблемы с трудом соотносятся с теми конкретными текущими задачами, которые решаются в конкретных условиях муниципального образования. Это и не удивительно, поскольку социально-территориальной структуры общества (федеральном, региональном и муниципальном) одни и те же задачи имеют разную степень обобщенности, формулируются в разном языке, с использованием различных понятий и категорий.

Поэтому столь существенно, приближая общие целеполагания к местному уровню, с одной стороны, увидеть соответствующие им местные предметы ведения, а с другой, все же не потерять из виду политически заданные цели развития местного самоуправления.

Большинство предметов ведения местной власти относится к так называемым структурам повседневности и связаны с удовлетворением текущих запросов населения. Объектом ее усилий являются муниципальные системы жизнеобеспечения (сети обслуживания, социально-институциональная и технологическая инфраструктуры).

Структуры повседневности - это структуры образа жизни; то, что проживается и оценивается самими людьми. Тогда как системы жизнеобеспечения - это объекты деятельности муниципальных служб и властей. Людей, как показывают опросы, волнуют не политические, а чисто практические вопросы: личной безопасности, благосостояния, здоровья и возможностей отдыха, образования детей и т.п. Запросы повседневной жизни, уровень удовлетворенности ею, сила идентичности с местом проживания и степень вовлеченности в жизнь местного сообщества зависят от состояния городских систем жизнеобеспечения (а - через них - от качества городского управления), но одно все же не тождественно другому.

Хотя запас прочности структур повседневности есть величина, трудно поддающаяся прямой количественной оценке, ясно, что их устойчивость есть одно из условий идентичности образа жизни, удовлетворенности им, а также - условием общей жизнеспособности населения. Покуда структуры повседневности и структура образа жизни воспринимаются как устойчивые, люди не оценивают даже значительное снижение уровня жизни как жизненную катастрофу. Напротив, утрата этой устойчивости приводит к социально-психологической дезадаптации, выражающейся в повышенной невротизации (депрессивности или, напротив, агрессивности), и к различным формам отклоняющегося поведения.

Подобные аномии, то есть нарушения нормативных порядков повседневной жизни, прямо влияют на изменение ценностных, социальных и политических ориентаций населения, делая его социально-политическое поведение слабо мотивированным, понижая общую социальную стабильность.

В этих условиях особое значение приобретает работа местной власти с гражданско-городскими институтами, максимально приближенными к горизонту повседневной жизни (в муниципальных округах, микрорайонах, комитетах территориально-общественного самооуправления и т.д.).

 

Согласно представлениям, заложенным в законодательные документы о местном самоуправлении, оно неразрывно связано с местным сообществом, которое и есть подлинный субъект самоуправления. Однако, и Контитуция РФ, и Закон "Об основных принципах организации местного самоуправления" вопрос о природе и функциональной роли местных сообществ обходят молчанием.

От населения, понимаемого как статистическая совокупность людей проживающих на данной территории, местное сообщество отличается наличием у каждого жителя и у всех жителей , вместе взятых, чувства принадлежности месту проживания своей жизни (городу, селу), сознания своего права и возможностей влиять на ход жизни в нем и ответственности за него. На ином языке это и называется гражданской идентичностью.

Впрочем в обычной речевой практике слово "население" словосочетания типа "жители нашего города" (и другие словосочетания со словами "мы", "наше") мало чем по смыслу отличаются от употребляемого с оглядкой на Европейскую хартию о местном самоуправлении , термина "местное сообщество".

Поэтому, пользуясь этим термином, приходится учитывать:

• что местное сообщество, как наличная в данном муниципальном образовании социально-территориальная реальность, может обладать разной степенью социальной развитости;
• что одни гражданские институты в нем уже фактически реализованы и функционируют, а другие еще только должны быть сформированы;
• что местная власть (во всех своих видах) должна иметь политику развития местного сообщества и соответствующие ей программы формирования тех или иных гражданских институтов и регламент взаимодействия с ними; что развитие местного сообщества зависит от характера самоопределения муниципального образования в региональном, российско-страновом и наднациональном пространствах;
• и, наконец, что это развитие неотрывно от культурно-исторических традиций муниципального образования, глубины видения его исторических, культурных и гуманитарных перспектив.

Мы включили этот экскурс в семантику термина "местное сообщество" в обзор, посвященный нормативно-институциональной базе местного самоуправления, по одной простой причине: на наш взгляд, от того, насколько правопонимание природы местного самоуправления будет в дальнейшем связано с проблематикой местного самоуправления, будет зависеть и направленность правовой политики ближайшего будущего, и успешность развития гражданской идентичности. Об чем, в частности, свидетельствуют наблюдаемые уже сегодня попытки увязывания норм Закона "О национально-культурной автономии" - с практикой местного самоуправления.