| ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ СТРУКТУРЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ | ||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
О. Б. АЛЕКСЕЕВ П.И. ЛАПШЕВ Введение.По своим сущностным характеристикам система муниципального управления сегодня представляет паллиатив между советско-партийной территориальной и производственной системами управления. Адаптация указанных моделей управления к муниципальным задачам невозможна, поэтому становление системы муниципального управления может произойти только в том случае, если все известные средства и методы управления будут соотнесены со спецификой муниципального управления. В противном случае, специфика муниципального управления будет подавляться за счет воспроизводства стереотипов управления, освоенных конкретными руководителями городских администраций в иных системах деятельности. Создание системы местного самоуправления на базе существовавших административно-территориальных единиц, очевидно, замедлило процесс разделения в работе структуры муниципального управления собственно муниципальных и государственных полномочий с вытекающими из них функциями. Поэтому большинство подразделений органов местного самоуправления перегружено исполнением документов, поступающих от субъектов Федерации. Непонимание специфики муниципального управления не позволяет руководителям подразделений проводить анализ поступающих указаний на их соответствие целям муниципального развития. Дополнительные сложности возникают при объединении в рамках одного муниципального образования территорий городского и сельского типов. Такое объединение ставит серьезный вопрос об интеграции специфических функций, реализуемых администрациями относительно каждого типа территорий в системе муниципального управления. Для сбалансированного развития городских и сельских территорий нельзя допустить разрушения единого муниципального управленческого пространства, так как это приведет к созданию неравных условий для жителей, нарушению принципов внутримуниципальной демократии. Но это не означает того, что не допустима автономизация отдельных функций управления городом и районом. Можно утверждать, что управление рядом сфер, например, здравоохранением, природоохранной деятельностью, транспортом и т.п., носит экстерриториальный характер, тогда как управление, например, жилищно-коммунульной сферой, муниципальным имуществом, благоустройством территории в силу территориальной (городской, сельской) специфики может быть дифференцировано по территории и приближено к ее жителям. Однако, реализовать эту модель в полной мере можно лишь после нормативного и организационного оформления внутрирайонного устройства муниципального образования. Общие требования к повышению устойчивости системы муниципального управления.В России сегодня не найти муниципальных образований, которые имели бы совпадающий набор полномочий, предметов ведения и исполняемых функций. По этому признаку нельзя корректно сравнить и бюджетную обеспеченность муниципальных образований одного типа. Поэтому управление объемом исполняемых полномочий со стороны муниципального образования сегодня является рамочным условием для повышения устойчивости муниципального управления. Объем исполняемых полномочий оказывает влияние на структуру расходов бюджета и, собственно, структуру Администрации, формирует поле целей и задач исполнительного органа, непосредственно влияет на приоритеты муниципального развития. Отраслевая структура муниципального управления в принципе не может решать задачи сокращения расходов, объективной оценки своей деятельности, повышения открытости и прозрачности своих намерений. Профессионализация муниципального управления.Основное отличие муниципального управления от государственного заключено в его максимальной приближенности к жителям, к их повседневным нуждам и заботам. Установка на профессионализацию муниципального управления появляется тогда, когда руководство муниципального образования задает себе вопрос: в какой форме население муниципального образования должно принимать участие в решении вопросов местного значения, являются ли местные сообщества ресурсом муниципального управления? От ответа на данный вопрос зависит дистанция, которую устанавливает структура муниципального управления между собой и населением. В настоящее время эта дистанция определяется преимущественно «отчетным» характером взаимодействия руководства муниципального образования с населением, а также системой внутримуниципального территориального управления, слабо учитывающей специфику социально-территориальных образований. Если говорить о составе задач муниципального управления, то необходимо учитывать, что, кроме специфических муниципальных задач, оно включает в себя ряд общих управленческих функций, функций, характерных для государственного и бизнес-управления. Общие принципы построения муниципальной системы управленияПеречень задач и функций муниципального управления.в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности деятельности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств. Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления. Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений Администрации и других субъектов муниципального развития. Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля. В программном подходе центр тяжести переносится с результата - текста программы как выражения статичного состояния - на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям. Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах деятельности подразделений и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе. 2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления. Это прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления. Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности. Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления. При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основания для судебной защиты прав местного самоуправления. 3. Формирование базы социально-технических нормативов. Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета. Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения стоимости каждой из них. Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета. Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей. 4. Анализ внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения. Безусловно, аналитическая работа - дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения. Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентировано на собственную социально-экономическую ситуацию. В тех областях, где структура муниципального управления не имеет своих целей, их замещают цели Субъекта Федерации. 5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени. Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы. Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д.. 6. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере. Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера. Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении. На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации. 7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности. Как правило, работа с сотрудниками Администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает весьма узкий круг задач, главным образом, определяемый функциями учета кадров. В результате, муниципальный служащий не имеет четких представлений ни о системе требований к выполняемым им функциям, ни об условиях его продвижения по службе. Управление персоналом состоит из решения следующих задач:
8. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления. Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций. Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями. На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня. В большинстве администраций нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела - задачи заместителя главы. Можно сделать вывод, что распределение поручений и заданий в системе управления производится в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления и содержанием поручения. Внешние требования к рабочим местам очень неопределенны, они никак не диктуются регламентами деятельности, а следовательно не влияют на требования к качеству работы. Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет внешних требований: чем они будут более полными и охватывающими различные аспекты деятельности, тем успешнее работники будут их осваивать и, на практике, повышать свою квалификацию. 9. Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды. Если руководство муниципального образования считает, что бюджет муниципального образования - это собственность местного сообщества, а не структуры муниципального управления, то первым условием исполнения расходной части бюджета является публичность. Если руководство муниципального образования считает необходимым привлекать к исполнению своих задач предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды и повышения качества услуг при одновременном уменьшении их стоимости, снижение накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство - муниципальный заказ. 10. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия. Принцип публичности деятельности органов местного самоуправления - эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением. Понимание намерений власти и их поддержка населением - условие реализации муниципальных программ и проектов. В противном случае, власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как таковой. Информированность населения о намерениях власти повышает коэффициент реализации программ и проектов вдвое. Таким образом, затраты на обеспечение публичности деятельности органов местного самоуправления имеют вполне конкретный финансовый эквивалент. Базовые процессы муниципального управления.В связи с тем, что предметы ведения местного самоуправления прописаны в законе недостаточно развернуто, нельзя автоматически превратить их в объекты управленческой деятельности. Выделение базовых процессов, на работу с которыми должна быть ориентирована структура муниципального управления, основано на соорганизации общих задач муниципального управления и ситуации, в которой находится муниципальное образование. Базовые процессы являются также основанием для формирования ключевых организационно-управленческих блоков и их внутренней структуры, целей, задач и функций. Исходными посылками для выделения базовых процессов являются следующие фиксации: 1. Обеспечение доходной части местного бюджета, соответствующей объемам исполняемых полномочий, в среднесрочной перспективе является проблематичным. 2. Нагрузка по финансированию социальной сферы муниципального образования будет увеличиваться. 3. Социальное расслоение населения будет продолжаться. Доходы среднего класса стабилизируются, богатых возрастут, бедные станут еще беднее. 4. Инвестиционная активность останется на сложившемся уровне и будет опираться в основном на внутренние ресурсы. 5. Будет доминировать тенденция «самообеспечения» как условия выживания. 6. Внешние ресурсы будут привлекаться исключительно для эксплуатации элементов региональной и федеральной инфраструктуры. В основу стратегии поведения муниципального образования может быть положен принцип стабилизации положения на основе сложившихся укладов жизни. Для этого должны быть подготовлены и утверждены соответствующие программы деятельности Администрации и организована работа по их реализации. Учитывая ситуацию в бюджетно-финансовой сфере, можно сделать вывод о том, что наиболее реальным ресурсом в ближайшее время является аккуратная работа с расходной частью бюджета; именно здесь можно найти эффективные пути решения городских проблем. Таким образом, главным лозунгом деятельности Администрации на ближайший период может стать лозунг “наведения порядка” во всех сферах управления муниципальным образованием. Раскрытие этого лозунга, который может по различным экспертным оценкам дать от 15 до 30 % снижения расходов бюджета по отдельным статьям, видится следующим образом: 1. Прямое сокращение затрат бюджета может быть осуществлено за счет перевода всех расходов бюджета на муниципальный заказ, распределяемый на конкурсной основе. Необходимы, как минимум, соответствующее структурное подразделение, система городских социально-технических нормативов (минимальных стандартов, финансовых лимитов, тарифов), Положение и Регламент о муниципальном заказе. 2. Лишение подразделений, выполняющих управленческие функции, прав юридического лица и перевод их счетов в централизованную бухгалтерию Администрации. Создание юридических лиц непосредственно в муниципальных учреждениях: школах, детских садах, поликлиниках и т.п. Ликвидация промежуточного звена, распределяющего бюджетные финансовые ресурсы, дает, по опыту, снижение бюджетных затрат в сфере на 25 %. Требуется сокращение количества бюджетополучателей, прежде всего в социальном блоке. 3. Важное место в решении муниципальных проблем должны занять деятельностные и планировочные регламенты работы с городской и районной недвижимостью и, прежде всего, в сфере градостроительства. Это - очевидный резерв повышения налогооблагаемой базы и арендных ставок на муниципальную недвижимость, улучшения облика города и застройки села, дополнительные возможности регулирования инвестиционных процессов. Здесь необходима, в первую очередь, работа над градостроительным Уставом города, включая новую регламентирующую планировочную документацию. 4. Необходим анализ и планирование в бюджетно-финансовой сфере, как средство оптимизации бюджетного процесса. Необходима реорганизация структуры управления сферой, включение в деятельность Администрации программно-проектных методов управления, соответствующих Положений и Регламентов. В перспективе следует ориентироваться на работу с нормативно-расчетным бюджетом. 5. Обеспечение процессов развития. Создание структурного подразделения, обеспечивающего формирование политики муниципального развития, подготовку и контроль осуществления тактических (программно-проектных) и стратегических концептуальных задач деятельности Администрации. Это может быть информационно-аналитическая служба. 6. Несмотря на то, что эта фиксация становится общим местом, очень важным аспектом решения городских проблем является жилищно-коммунальная реформа. Необходима, как минимум, целенаправленная работа Администрации по “инвентаризации” жителей города. Ибо только точная информация может сделать “адресную поддержку” действительно действенным инструментом реформы и не приведет к новому витку социальной напряженности в городе. Этапность реформы выглядит следующим образом:
По нашему мнению, проводимая в муниципальном образовании реформа ЖКХ, построена на ошибочных организационных началах и приводит к снижению интегрированности управления ЖКХ в систему муниципального управления в целом. 7. Необходима также программа создания равнопрочной системы административно-распорядительных документов Администрации, регламентирующих деятельность ее подразделений и цивилизованно организующих документооборот. Нужна своего рода программа “бюрократизации” работы Администрации, в противовес доминирующим социально-корпоративным отношениям. 8. Еще один резерв - муниципализация сферы управления городом заложен в освоении сотрудниками и структурами Администрации полномочий и ответственности, возлагаемых на органы местного самоуправления законодательством о местном самоуправлении. Это потребует коренной реорганизации системы (и структуры) муниципального управления и, соответственно, политической воли руководителей. Прежде всего это относится к бюджетно-финансовой сфере, управлению городской недвижимостью, включая городскую землю, управлению жилищной и инженерно-коммунальной сферами. 9. Решение проблемы становления института местного самоуправления (а это тоже очевидный ресурс роста благополучия города) связано с действиями Администрации в направлении:
Успех деятельности Администрации потребует активизации ее общественно-политической роли. Это требует целенаправленной деятельности всех структур Администрации (и формирования соответствующей программы) по общественной адаптации принимаемых ею решений, создания, через соответствующее городское нормативное обеспечение, “прозрачной” системы работы, механизма сбора, обработки и учета мнения жителей города и общественно-политических организаций. ООО “Империал Менеджмент
Сервис” |
||||||||||
