Содержание раздела

Оглавление:

1. О разграничении компетенции между уровнями правового регулирования  
2. О федеральном законодательстве в области местного самоуправления
2.1. Конституция России о местном самоуправлении 
2.2. Иные акты федерального законодательства о местном самоуправления
3. О региональном законодательстве в области местного самоуправления
3.1. Состояние регионального законодательства 
3.2. О соответствии регионального законодательства в области  местного самоуправления федеральному законодательству 
4. Нормативные правовые акты муниципальных образований           

• Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества       
• О содержании нормы пункта “н” части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации  
• Объективные трудности формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления 

---

     

А.А. ЗАМОТАЕВ

начальник отдела Управления Президента РФ

по вопросам местного самоуправления

Нормативно-правовая база местного самоуправления

Нормативно-правовая база местного самоуправления в Российской Федерации включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации (региональное[1] законодательство) и нормативные правовые акты муниципальных образований.

1. О разграничении компетенции между уровнями правового регулирования

Разграничение компетенции между федеральным, региональным и муниципальным уровнями правового регулирования в наиболее общем виде осуществлено Конституцией Российской Федерации, в которой содержатся нормы о государственных гарантиях местного самоуправления (статьи 12, 133); об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установления общих принципов организации местного самоуправления (пункт "н" части 1 статьи 72); о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132).

Регулирование вопроса разграничения компетенции по вопросам местного самоуправления между уровнями власти получило свое развитие в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названный Закон содержит специальные статьи 4 и 5 - "Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления" и "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления", а также статью 6 "Предметы ведения местного самоуправления".

В статье 6 названного Закона содержится перечень из тридцати вопросов местного значения. Этот перечень не может быть сокращен правовыми актами субъектов Российской Федерации, но региональными законами к вопросам местного значения могут быть отнесены и иные вопросы. В статье 6 содержится также принципиально важное положение о праве муниципальных образований принимать к своему рассмотрению вопросы не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Данные нормы входят в состав федеральных гарантий самостоятельности местного самоуправления.

Наряду с указанными нормами в Федеральной Конституции предусмотрены также наличие государственных гарантий местного самоуправления (статьи 12, 133) и возможность ограничения прав граждан федеральными законами с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55).

Из изложенного следует, что:

на уровне Российской Федерации подлежат установлению федеральные государственные гарантии местного самоуправления, общефедеральные принципы организации местного самоуправления, а также могут устанавливаться федеральным законом ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления в целях, указанных в статье 55 Конституции России;

на уровне субъектов Российской Федерации подлежат установлению региональные государственные гарантии местного самоуправления, общерегиональные принципы организации местного самоуправления, а также может устанавливаться законом перечень вопросов, исключенных из ведения муниципальных образований соответствующего субъекта Федерации;

на муниципальном уровне должны приниматься нормативные правовые акты о решении вопросов местного значения, с соблюдением условий, установленных федеральными и региональными нормативными правовыми актами в пределах компетенции соответствующего уровня государственной власти.

Оглавление

Содержание раздела

2. О федеральном законодательстве в области местного самоуправления

2.1. Конституция России о местном самоуправлении

Местное самоуправление занимает значительное место в Конституции. В 20 из 137 её статей содержатся нормы, непосредственно касающиеся вопросов осуществления местного самоуправления. Имеется специальная глава VIII (статьи 130 - 133) “Местное самоуправление”.

Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:

гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).

Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции России “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”. Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.

Оглавление

Содержание раздела

2.2. Иные акты федерального законодательства о местном самоуправления

Конституционные нормы о местном самоуправлении развиты в имеющих фундаментальное значение для становления и развития муниципального уровня власти федеральных законах « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (вступил в силу 01.09.95) и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (вступил в силу 30.09.97). Особо следует отметить первый из названных Законов. Он является одним из концептуальных законов о власти (пока еще, к сожалению, немногих). Не случайно ряд политических исследователей ставят принятие этого Закона по значимости, по влиянию на общественно-политическую обстановку в стране в один ряд с принятием Конституции России в 1993 году.

В настоящее время основными федеральными законами, составляющими фундамент нормативно-правового регулирования местного самоуправления, наряду с Федеральным законом "Об общих принципах..." являются также федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, ”О закрытом административно-территориальном образовании".

Кроме того, общие вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов регулируются Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Вопросы деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений в значительной мере урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации.

Наряду с указанными федеральными законами вопросы муниципальной проблематики регулируются на уровне Российской Федерации еще в ряде указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации. Особо необходимо отметить указы Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" и от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации». Первый из названных указов стал основным правым актом, регулирующем вопросы организации местного самоуправления, в период от принятия Конституции России 1993 года до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах...» Последним Указом установлено, что активное содействие становлению и развитию местного самоуправления является приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В общей же сложности существует около 150 федеральных нормативных актов, содержащих нормы, затрагивающие вопросы осуществления местного самоуправления. Следует отметить, что среди них есть немало актов, принятых до декабря 1993 г., т.е. исходящих из концепции местного самоуправления, не соответствующей концепции ныне действующей Конституции России.

Вместе с тем формирование федерального законодательства о муниципальном уровне власти еще далеко от завершения. Становление местного самоуправления в стране настоятельно требует дальнейшего развития федерального законодательства по муниципальной проблематике. Требуют разработки и принятия федеральные законы о государственных минимальных социальных стандартах, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, о порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, о порядке реализации права муниципальной собственности на землю, о порядке передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность, об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях.

Формирование органов местного самоуправления вызвало необходимость принятия законов, регулирующих федеральные аспекты статуса должностных лиц, осуществляющих местное самоуправление, - депутатов представительных органов, мэров, глав муниципальных образований, иных лиц, обретших свои полномочия в результате муниципальных выборов. Федеральный закон "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации. В настоящее время находится в стадии доработки согласительной комиссией палат Федерального Собрания.

Кроме того, необходимо внести изменения, следующие из требований Конституции Российской Федерации и Федерального закона “Об общих принципах...”, в Законы Российской Федерации "О милиции", "О пожарной безопасности", в Кодекс об административных правонарушениях. Требуют корректировки и нормы, касающиеся муниципальной проблематики, недавно принятых Бюджетного и Налогового кодексов. Исходя из практики проведения муниципальных выборов представляется целесообразным уточнить также отдельные положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Оглавление

Содержание раздела

3. О региональном законодательстве в области местного самоуправления

3.1. Состояние регионального законодательства

Круг вопросов осуществления местного самоуправления, относящихся к ведению субъектов Федерации (то есть, подлежащих регулированию региональными законами, а также иными нормативными правовыми актами органов государственной власти и государственных должностных лиц субъектов Российской Федерации), определен в статье 5 Федерального закона "Об общих принципах...". В данной статье указано 16 таких вопросов, причем перечень этих вопросов закрыт. В развитие данной нормы статьи 5 названного Федерального закона в иных его статьях изложен ряд вопросов, подлежащих регулированию исключительно законами субъектов Российской Федерации:

1) разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления (п.3 ст. 6);

2) определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации (п.4 ст. 6);

3) установление порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований (п.3 ст. 8);

4) определение порядка установления территорий муниципальных образований (п.1 ст. 12);

5) установление гарантий учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (п.2 ст. 13);

6) установление порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (п.3 ст. 13);

7) установление рамочных условий определения полномочий, порядка формирования, сроков полномочий, организации деятельности, наименований органов и должностных лиц местного самоуправления выборных лиц местного самоуправления (п.1 ст. 14, п.4 ст. 16, п.2 ст. 17);

8) установление порядка проведения муниципальных выборов (п.1 ст. 15, п.2 ст. 16, п.2 ст. 23);

9) установление рамочных условий осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (п.6 ст. 15);

10) установление рамочных условий определения порядка проведения местного референдума, собрания (схода) граждан, принятия и изменения соответствующих решений (п.6 ст. 15, п.6 ст. 22, п.2 ст. 24);

11) установление рамочных условий наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядка их принятия, полномочий по их изданию (п.1 ст. 19);

12) установление административной ответственности за нарушения сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (п.3 ст. 26);

13) установление рамочных условий порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления и иных форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления (ст. 27);

14) определение ситуаций, в которых население непосредственно осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности (п.2 ст. 29);

15) установление ограничений хозяйственной деятельности, которые вправе вводить органы местного самоуправления (п.3 ст. 32);

16) установление нормативов отчислений в местный бюджет от налогов субъектов Федерации (п.1 ст. 36);

17) установление минимально необходимых расходов местных бюджетов (п.3 ст. 37);

18) регулирование вопросов получения муниципальными образованиями платы от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст. 40);

19) досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления либо должностного лица местного самоуправления в случае установленных судом нарушений федеральных или региональных законов, а также устава муниципального образования (п.3 ст. 49);

20) установление порядка наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами (ст. 50).

Оценивая ситуацию с формированием регионального законодательства по вопросам местного самоуправления можно констатировать, что во всех субъектах Российской Федерации во исполнение требований Конституции Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76) идет формирование регионального законодательства о местном самоуправлении. В значительной части субъектов Российской Федерации уже приняты законы, как по общим вопросам осуществления местного самоуправления, так и по отдельным вопросам, подлежащим регулированию на региональном уровне, в том числе - по вопросам проведения муниципальных выборов, осуществления муниципальной службы, государственной регистрации уставов муниципальных образований, порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, разграничения объектов муниципальной и региональной государственной собственности и т.д.

Вместе с тем процесс формирования регионального законодательства по вопросам местного самоуправления еще далек от завершения. Более того имеется группа субъектов Российской Федерации (в частности, Республики Алтай, Коми, Саха (Якутия) Хакассия, Ингушская Республика, Ульяновская область), где процесс формирования законодательства о местном самоуправлении еще находится в начальной стадии.

Оглавление

Содержание раздела

3.2. О соответствии регионального законодательства в области
местного самоуправления федеральному законодательству

Качество действующих региональных законов вызывает серьёзные нарекания. Согласно данным Генеральной прокуратуры России[2], значительная часть актов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления содержит нормы, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Можно выделить следующие наиболее типичные нарушения, носящие концептуальный характер.

1. Установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне. В частности, к таким ограничениям относятся:

- установление исчерпывающего перечня органов местного самоуправления, подлежащих созданию во всех муниципальных образованиях, а также подробная регламентация деятельности органов местного самоуправления, что противоречит статье 131 Конституции, установившей, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

- установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности, на формирование и исполнение местных бюджетов, что противоречит пунктам "ж" и "о" статьи 71 Конституции, установивших, что вопросы финансового регулирования и гражданского законодательства относятся к ведению Российской Федерации.

2. Ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления, гарантированных Конституцией России и федеральными законами. Наиболее часто встречаются ограничения избирательных прав граждан, в частности, установление ценза оседлости и возрастного ценза, превышающих допустимые федеральным законодательством; установление имущественного ценза; установление запрета на снятие своей кандидатуры в выборные лица. Подобные положения регионального законодательства противоречат статье 55 Конституции Российской Федерации, определившей, что права граждан могут быть ограничены только федеральными законами.

3. Превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования решения вопросов местного значения, установленных в федеральных законах. Например, в статье 19 Федерального закона "Об общих принципах..." содержится норма: "наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации". Данное положение предполагает установление на уровне регионального законодательства рамочных условий решения указанного вопроса, в пределах которых муниципальное образование должно самостоятельно через нормы устава урегулировать вопрос исчерпывающе. Однако в законах ряда субъектов Федерации данный вопрос регламентирован в полной мере. Тем самым самостоятельность местного самоуправления выхолащивается до права принимать к руководству установления региональной государственной власти. Такой подход противоречит статье 12 Конституции, установившей самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.

4. Отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации. Данный подход противоречит статьям 12 и 130 Конституции, установившим самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, а также статье 6 Федерального закона "Об общих принципах...", установившей в качестве федеральной гарантии местного самоуправления перечень вопросов местного значения, подлежащих решению исключительно через местное самоуправление.

5. Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, что противоречит статье 132 Конституции, установившей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также статье 133 Конституции, установившей, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Следует отметить, что данный недостаток присущ и ряду федеральных законов. Наиболее яркий пример - Федеральный закон “О ветеранах”.

6. Выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении (в частности, установление, что местное самоуправление осуществляется исключительно в границах поселений). Данный подход противоречит нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации о прямом действии и применении Конституции на всей территории России, а также статьи 12 Федерального закона "Об общих принципах..." об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

7. Преобразование (в частности - упразднение) в качестве муниципальных образований территорий, в которых местное самоуправление осуществлялось в соответствии с Законом Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 года, а также Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", без учета мнения населения соответствующей территории. Такой подход противоречит статье 131 Конституции, установившей, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, а также пункту 2 раздела второго Конституции, согласно которому законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции применяются в части, не противоречащей Конституции (а не утрачивают силу).

8. Установление, что необходимым условием вступления в силу устава муниципального образования является его государственная регистрация. Это положение противоречит статье 12 Конституции, установившей, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и статье 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установившей, что в уставе муниципального образования подлежат регулированию вопросы, относящиеся к собственной компетенции муниципального образования, а также, что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (иных норм, регламентирующих порядок вступления в силу уставов муниципальных образований в названном Законе не содержится).

При установлении региональным законом нормы о том, что условием вступления в силу устава муниципального образования является его государственная регистрация, отказ региональных органов государственной власти в государственной регистрации устава муниципального образования будет фактически означать отмену решения представительного органа местного самоуправления или местного референдума о принятии устава муниципального образования. Такой результат применения правовой нормы противоречит Федеральному закону "Об общих принципах..." (пункт 2 статьи 44), установившему, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Положения, нарушающие избирательные права граждан (пункт 2), по данным Центризбиркома России[3], имеются в законах Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики, Республик Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Хакассия, Алтайского края, Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Кировской, Курганской, Курской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Омской, Пермской, Ростовской, Рязанской, Сахалинской областей, Агинского Бурятского, Корякского, Ненецкого, Усть-Ордынского Бурятского, Эвенкийского, Ямало-Ненецкого автономных округов.

Замечания, изложенные в пунктах 4 и 6, относятся в первую очередь к Республикам Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия); Карачаево-Черкесской, Удмуртской Республикам; Новосибирской, Оренбургской областям.

Нарушения, указанные в выше приведенных пунктах 1, 3, 5, 7, 8, проявляются в той или иной форме в законодательстве подавляющего большинства субъектов Российской Федерации.

Оглавление

Содержание раздела

4. Нормативные правовые акты
муниципальных образований

Виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления согласно Федеральному закону “Об общих принципах...” (статья 19) определяются “уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации”. То есть, на региональном уровне устанавливаются рамочные условия решения данной проблемы, а на муниципальном уровне регулирования принимается окончательное решение по ней. Однако, имеются и федеральные нормы по данному вопросу. Статьи 6 (подпункт 1 пункта 2) и 8 названного Закона предусматривают обязательность принятия такого нормативного акта, как устав муниципального образования.

Понятие устава муниципального образования в действующих федеральных законах не сформулировано, однако представляется вполне очевидным, что названный устав следует рассматривать как нормативный правовой акт муниципального уровня, имеющий высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования.

Существование муниципальных уставов было впервые предусмотрено Законом Российской Федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” (в названном Законе использовался термин: “положение (устав) о местном самоуправлении”). Однако в условиях действия этого Закона, где были подробно расписаны полномочия органов местного самоуправления, также их иерархия, значимость уставов была невелика. Тем более, что указанный Закон устанавливал обязательность принятия уставов лишь в районах и городах, а в отношении иных территорий местного самоуправления - лишь допускал их наличие. В связи с чем в период действия этого Закона муниципальные уставы были приняты в очень немногих муниципальных образованиях.

Федеральным законом “Об общих принципах...” уставу муниципального образования придается гораздо большее значение. Это обусловлено в первую очередь большим уровнем децентрализации государственного устройства, заложенным в Конституции Российской Федерации 1993 года. Естественным следствием повышения уровня децентрализации стало повышение значимости нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня. Названным Законом (статья 8) предусмотрено 14 вопросов, подлежащих изложению в уставе муниципального образования, причем перечень этих вопросов открыт. Значительная часть статей Федерального закона “Об общих принципах...” содержит нормы, указывающие на необходимость урегулирования тех или иных вопросов именно уставом муниципального образования. На текущий момент уставы приняты в значительной части из примерно 14 тыс. муниципальных образований, юридически оформленных в настоящее время.

Наряду с уставами муниципальных образований в практике муниципального нормотворчества применяются также такие акты, как решения представительного органа местного самоуправления, постановления главы муниципального образования, иных должностных лиц, обладающих полномочиями на единоличное решение отдельных вопросов местного значения. В целом можно констатировать, что муниципальные нормативные правовые акты в настоящее время являются элементом правового поля России.

Однако, юридическая корректность муниципальных правовых актов еще явно недостаточна. По информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации[4] в течение четвертого квартала 1995 - первого квартала 1997 года в ходе прокурорских проверок в представительных органах, администрациях городов, районов, сельских поселений выявлено свыше 70 тыс. правонарушений. К числу наиболее типичных нарушений относится игнорирование муниципальными властями требований налогового, земельного, жилищного, трудового, административного законодательства. При этом Генеральный прокурор, характеризуя нарушения законодательства органами местного самоуправления, выявленные в ходе проверки, организованной во второй половине 1996 года в 19 субъектах Федерации, оценивает их как связанные “с грубейшими нарушениями прав и свобод граждан”.

Наиболее типичной формой нарушения является вторжение муниципальных органов власти в компетенцию государственной власти. В частности, отмечаются факты установления органами местного самоуправления норм, предусматривающих:

- установление льгот по уплате федеральных и региональных налогов (противоречит пункту ”з” статьи 71 и пункту “и” части 1 статьи 72 Конституции России);

- ограничения избирательных прав граждан, выходящие за пределы, установленные федеральными законами (противоречит статье 55 Конституции России);

- установление особого порядка привлечения к уголовной и административной ответственности выборных лиц местного самоуправления (противоречит пункту “о” статьи 71 и пункту “к” части 1 статьи 72 Конституции России).

Нельзя не отметить, что на данную ситуацию оказывает серьезное негативное влияние наличие значительного числа противоречий между нормами федерального и регионального законодательства по местному самоуправлению. В результате правовые акты муниципальных образований, принятые на основе соответствующих положений регионального законодательства, попадают в число противоречащих федеральным правовым нормам и наоборот.

---

Оглавление

Содержание раздела

 

Приложения[5]

Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества

Говоря предельно кратко о сути местного самоуправления, можно сказать, что наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы - интересы, связанные с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются как имеющие самостоятельное значение, а не как частный случай проявления государственных интересов.

Таким образом, местное самоуправление является формой народовластия, обеспечивающей защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории, из необходимости и неизбежности взаимодействия жителей этой территории.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства, не случайно положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе I “Основы конституционного строя” Конституции Российской Федерации. Из установления необходимости существования местного самоуправления на конституционном уровне следует признание государственной значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики России.

Проблема осуществления властных полномочий по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция России (статья 18) установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления. В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Европейская Хартия местного самоуправления (статья 4) говорит о местном самоуправлении, как о власти, максимально возможно приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать, как показатель уровня развития демократии в государстве.

Из подхода к местному самоуправлению, как к институту, важному с государственной точки зрения, следует обоснованность установления гарантий местного самоуправления со стороны государства. Одной из форм этих гарантий является обеспечение исполнения решений, принятых в пределах своей компетенции органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований непосредственно, путем использования механизмов государственного принуждения, в частности, через государственные органы судебной власти, что предусмотрено статьей 133 Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Упомянутая система нередко понимается исключительно как механизм взаимоотношений Президента и Парламента России или их аналогов уровня субъектов Российской Федерации, позволяющий согласовывать позиции различных политических сил, стоящих у власти, не допускать ее необоснованной концентрации в одних руках. Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходим баланс интересов государственного уровня (всероссийских или региональных) и интересов местных, то есть интересов каждого отдельно взятого города, села, станицы, аула, района, волости и т.д. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, а именно, интересов, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы этих жителей.

Еще одним аспектом местного самоуправления, как элемента государственного устройства, является использование муниципальных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать использование государственных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом оно экономически выгодно государственной власти. Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей государственного значения и, следовательно, должно обеспечиваться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А местное самоуправление, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, объективно является наилучшей властью с точки зрения способности решения вопросов местного значения в формах экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждого отдельно взятого муниципального образования. Именно из данного отношения к местному самоуправления исходят страны Западной Европы, проводя реформы децентрализации, предусматривающие передачу полномочий по обеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимально возможно приближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты и состоят на 40-70 % из государственных дотаций.

Таким образом развитое местное самоуправление освобождает органы государственной власти от “текучки”, позволяет им сконцентрироваться на решении проблем, которые иначе, как на национальном или, соответственно, региональном уровне решены быть не могут, способствует оптимизации государственного управления.

Оглавление

Содержание раздела

О содержании нормы пункта “н” части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (пункт “н” части 1 статьи 72), установила, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится “установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления”. Возможны шесть вариантов прочтения данного конституционного положения, регулирующего вопросы осуществления двух форм народовластия - государственной власти и местного самоуправления.

Вариант 1. Установление общих принципов организации системы, элементами которой являются местное самоуправление в целом и органы государственной власти.

Понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, то есть находятся между собой в определенных упорядоченных связях и образуют таким образом некоторую целостность. В данном случае речь идет о системе, включающей в себя разнопорядковые элементы: местное самоуправление - всероссийский феномен, являющийся неотъемлемой частью государственного устройства, одной из форм выражения власти народа и, одновременно, органы государственной власти - то есть, федеральные и региональные учреждения (суды, парламенты, министерства и т.д.). Рассмотрение этой системы может иметь лишь чисто теоретическое значение. С точки же зрения формирования законодательства установление общих принципов организации системы, состоящей из столь разнородных элементов, интереса не представляет. К тому же, такое правовое регулирование неизбежно предусматривало бы установление норм высокой степени обобщенности, а нормы такого типа обычно излагаются в рамках не предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, а исключительного ведения Российской Федерации.

Вариант 2. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов местного самоуправления.

При этом варианте нормы федеральных законов согласно частям 2 и 6 статьи 76 Конституции России не должны были бы выходить за пределы общих принципов местного самоуправления, как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако этому требованию не соответствует уже Основной Федеральный Закон - Конституция России, в главе VIII которой содержатся нормы, регулирующие отдельные вопросы организации местного самоуправления, в частности, указаны формы осуществления населением местного самоуправления, установлен ряд вопросов, подлежащих решению через местное самоуправление, определены в общем виде полномочия органов местного самоуправления, изложен порядок передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Таким образом и это прочтение неприемлемо, как приводящее к внутреннему противоречию в Федеральной Конституции.

Вариант 3. Установление общих принципов организации единой системы органов власти, включающей в себя как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления.

Вариант 4. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы местного самоуправления.

Вариант 5. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления.

Эти варианты недопустимы с лингвистической точки зрения. При таких прочтениях речь идет о двух самостоятельных системах - и, следовательно, в конституционной формулировке слово “система” должно было бы использоваться не в единственном, а во множественном числе.

Вариант 6. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и установление общих принципов организации местного самоуправления.

Данное прочтение конституционного положения лишено недостатков предыдущих вариантов. Оно корреспондируется и с нормами Конституции России по вопросам организации государственной власти. В частности, - с частью 3 статьи 5, установившей единство системы государственной власти в Российской Федерации, и частью 1 статьи 77, определившей, что федеральным законом подлежат установлению общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Именно этот вариант был использован законодателями при разработке Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и, соответственно, воспроизведен в его наименовании.

Оглавление

Содержание раздела

Объективные трудности формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления

Следует отметить, что большой объем нарушений законодательства в процессе формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления имеет определенные объективные обстоятельства.

К числу таковых можно отнести следующие.

1. Новизна проблематики местного самоуправления в России (впервые сам термин “местное самоуправление” вошел в отечественное законодательство лишь в 1990 году). Отсутствие общепризнанной теории российского муниципального права. Следствием указанных обстоятельств является, в частности, неполнота и эклектичность законодательства по местному самоуправлению как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также отсутствие достаточного числа специалистов, в первую очередь - юристов, владеющих проблематикой местного самоуправления. В условиях современного российского законодательства для принятия юридически безупречного правового акта недостаточно просто изучить нормативные правовые акты. Акты законодательства, принятые соответственно до вступления в силу Конституции России, федеральных законов “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” необходимо проанализировать на предмет соответствия им, что крайне затруднительно в условиях дефицита соответствующих специалистов.

2. Недостаточное понимание многими деятелями публичной политики, включая и ряд региональных и муниципальных лидеров, принципиально новой концепции Конституции Российской Федерации о государственном устройстве России, кардинально отличающейся от ранее существовавшей концепции жестко централизованного государства.

С одной стороны - это отсутствие понимания того, что согласно действующей Конституции России властные функции разделены между тремя уровнями: федеральным, региональным (субъектов Федерации) и муниципальным. При этом каждый из уровней власти обладает собственной исключительной компетенцией, в которую органы власти иного уровня вторгаться не имеют права, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

С другой стороны - это недостаточное понимание положения местного самоуправления в государственном устройстве России. Нормы Конституции о самостоятельном решении вопросов местного значения, об организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти интерпретируются в ряде случаев как установление права органов местного самоуправления на обладание всей полнотой власти на соответствующей территории. В то время, как конституционные нормы предусматривают не безбрежную самостоятельность местного самоуправления, а лишь - “в пределах своих полномочий”.

Оглавление

Содержание раздела

---