| Становление местного самоуправления в разных типах муниципальных образований | ||||||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Т.В. БОЧКАРЕВА В. Н. КАЛУЦКОВ С.Е. САМАРЦЕВ Становление местного самоуправления в разных типах муниципальных образований(по материалам конкурса муниципальных образований России в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления)[1] Вопросы становления местного самоуправления, включая разные необходимые изменения в структурно-функциональной организации деятельности органов местного самоуправления, рассматриваются на основе анализа материалов муниципальных образований, участвовавших в конкурсе муниципальных образований в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления[2]. О типологии муниципальных образований в РФПроцесс формирования муниципальных образований охватил за последние два-три года в той или иной мере все регионы России, в результате чего на различной административно-территориальной базе (от столиц субъектов Федерации до сельских волостей ) сформированы разного вида муниципальные образования. Постепенно эти новообразования заполняют собой пространство организации жизни на местном уровне; формируется новая реальность местной жизни. Анализ присланных на конкурс материалов анкет свидетельствует о значительном многообразии форм муниципальных образований в современной России. Типологизация - один из хорошо зарекомендовавших методов "преодоления" разнообразия материала - широко применяется в практике государственного строительства как за рубежом, так и в России. Отечественная наука и практика имеет богатый опыт теоретических и прикладных территориально ориентированных исследований и разработок. Этот опыт накоплен в таких областях знания, как социально-экономическая география, региональная экономика, урбанистика, территориальное проектирование. Значение типологических и классификационных разработок применительно к поселениям, городам, системам расселения для разработки типологии муниципальных образований трудно переоценить. Объектная сторона типологии муниципальных образований (прежде всего как объектов управления) в указанных разработках представлена полно и развернуто. Они позволяют выявить принципиальные различия в "стартовых условиях" муниципальных образований: учесть разные социокультурные основания, разную хозяйственную базу местного самоуправления, в том числе и разные ресурсные основания. Таким образом, муниципальное образование представляет собой новый объект для типологических и классификационных разработок. С одной стороны, отечественная школа последних достаточно обеспечена в методическом плане, но с другой стороны, требуется дополнительная методологическая проработка рассмотрения муниципальных образований не только как статичных объектов, а в динамике их функционирования и развития в ходе процесса становления местного самоуправления в современной России. Основания выделения типологических группНа основании экспертного анализа подходов к типологическим разработкам и классификациям поселений и территорий сотрудниками АНО "УРБЭКС-развитие" выявлен круг базовых типологических характеристик муниципальных образований. Основные требования к разработке типологии муниципальных образований были сформулированы в виде набора принципов: целостности представлений; исторической преемственности разработок; иерархичности характеристик; правовой обоснованности - соответствия действующему законодательству; "обратной связи" - с муниципальными образованиями и экспертами. Выделены и рассмотрены следующие типологические характеристики муниципальных образований (в порядке значимости): 1) территориальная основа и состав территории; 2) административное значение "ядерного" поселения; 3) численность населения; 4) площадь; 5) географическое положение (по основным экономико-географическим районам); 6) возраст освоения территории и дата основания центрального поселения; 7) профильность хозяйства; 8) основные сферы деятельности. Для определения типологических групп были реально использованы три основания - территориальная основа, состав территории и административное значение центрального поселения и общая численность населения. Соответственно этим характеристикам (в их взаимосвязи) сформированы три основные типологические группы муниципальных образований: городского, комплексного а и сельского типа. Такое выделение имеет под собой хозяйственную, социокультурную и пространственно-территориальную основу различения принципиально разных возможностей и разных ресурсов развития. Типологические группы муниципальных образований РФДля городского типа муниципальных образований свойственен городской тип организации жизнедеятельности, значительные человеческие и, как правило, незначительные территориальные ресурсы. Городская группа включает в себя четыре подгруппы: 1) города - центры Субъектов Федерации (с выделением крупных и средних городов); 2) городские поселения (средние и малые города) республиканского, краевого, областного значения; 3) городские поселения (средние и малые города), в основном бывшие районные центры; 4) поселки городского типа, рабочие поселки, военные городки. Комплексная форма территориальной организации муниципального образования снимает территориальные ограничения для развития городов и поселков муниципального образования, позволяет задействовать агломерационный потенциал города и окрестностей, с одной стороны, и ресурсы деревни, с другой. Как показывает анализ комплексных образований, значительную их часть составляют бывшие административные районы, включающие районные центры, а также агломерационные муниципальные образования, включающие в свой состав города, окружающие поселки, села, деревни. Группа комплексных муниципальных образований состоит из: 1) агломерационных муниципальных образований (центральный город среднего и малого размера с прилегающими поселками и сельскими территориями); 2) районов (очень крупных, крупных, средних, малых) с городским центром; 3) сельских районов с поселковым центром (ПГТ или рабочим поселком). Сельский тип отличает особый "деревенский" тип организации жизнедеятельности, проявляющийся в современных условиях в усилении процессов натурализации всего хозяйства, а также наличие, как правило, значительных территориальных ресурсов для развития; выделяются такие типы сельских муниципальных образований, как районы с центром, не имеющим статуса города и поселка, районы без города ("бублики"), а также тип карликовых сельских муниципальных образований - округа и волости. К группе муниципальных образований сельского типа относятся: 1) крупные и средние сельские районы с "внешним" административным городским центром (бывшим районным центром); 2) средние и малые сельские районы с центром не городского типа; 3) сельские округа и волости. Характеристики типологических групп и подгрупп муниципальных образований по численности населения.Группа I. Муниципальные образования городского типа 1.1. Города - центры Субъектов Федерации 1.1.1. Крупные города (свыше 250 тыс.) 1.1.2. Средние города (от 50 до 250 тыс.) 1.2. Городские поселения (средние и малые города) республиканского, краевого, областного значения 1.2.1 Средние города (от 50 до 250 тыс.) 1.2.2. Малые города (до 50 тыс.) 1.3. Городские поселения (средние и малые города, в основном бывшие районные центры 1.3.1. средние города (от 50 до 250 тыс.) 1.3.2. малые города (до 50 тыс.) 1.4. Поселки городского типа, рабочие поселки, военные городки Группа II. Муниципальные образования комплексного типа 2.1. Агломерационные муниципальные образования (центральный город с прилегающими поселками и сельскими территориями) 2.1.1.агломерационные центры - средние города (свыше 50 тыс.) 2.1.2. агломерационные центры - малые города (до 50 тыс.) 2.2.Районы с городским центром 2.2.1 очень крупные районы (свыше 100 тыс.) 2.2.2. крупные районы (от 50 до 100 тыс.) 2.2.3. средние районы (от 25 до 50 тыс.) 2.2.4. малые районы (до 25 тыс.) 2.3. Сельские районы с поселковым центром (ПГТ или рабочий поселок)) Группа III. Муниципальные образования сельского типа 3.1. Крупные и средние сельские районы с "внешним" административным городским центром (бывшим районным центром) 3.2. Средние и малые сельские районы с центром негородского типа 3.3. Сельские округа и волости Классификация конкурсных групп муниципальных образованийВ соответствии с типологией и на основании анкетных материалов осуществлена классификация муниципальных образований и их отнесение к конкурсным группам. Конкурсные материалы подтвердили адекватность выполненной типологической разработки: участники заполнили все группы и подгруппы, отражая значительное разнообразие форм процесса муниципализации России и его региональные особенности. Участвующие в конкурсе муниципальные образования, распределились по конкурсным группам следующим образом: самая большая по численности - группа комплексных муниципальных образований представлена 45% участников; городские муниципальные образования составили 38%, а сельские - 17% участников конкурса. Типологические и классификационные разработки были предъявлены представителям муниципальных образований, участвующих в конкурсе. Сами названия типологических групп и отнесение конкретного муниципального образования к определенной группе и подгруппе принято всеми участниками конкурса. Становление местного самоуправления и развитие муниципальных образованийВ конкурсных материалах отражены сведения об имеющемся опыте становления местного самоуправления во всех основных сферах жизнедеятельности муниципальных образований. Однако, вопрос становления местного самоуправления как потенциально мощного механизма развития муниципального образования в Российской Федерации не вполне осознан как научным сообществом, так и властными структурами как значимый. Именно по этой причине в современной научной литературе практически отсутствуют разработки по этой тематике, и среди причин отмечается и запаздывание проведения реформ, и различное понимание сути местного самоуправления, и отставание теории, и несовершенство избирательных технологий, и пассивность населения, и слабое кадровое обеспечение, и многое другое. При этом отсутствует понимание местного самоуправления как механизма развития на местном уровне, и по этой причине принципиальное понятийное отличие вопросов становления и вопросов развития не проводится. В связи с отсутствием критериальных разработок к оценке процесса становления местного самоуправления АНО "Урбэкс-развитие" был разработан подход к его рассмотрению как системе механизмов развития муниципального образования, и на этой основе выделено четыре стадии развертывания процесса: Первая стадия - оформление муниципального образования; Вторая стадия - правовое закрепление местного самоуправления; Третья стадия - создание механизмов местного самоуправления; Четвертая стадия - запуск реализационных механизмов местного самоуправления. Для определения каждой стадии развертывания процесса местного самоуправления на основании Федерального Закона об общих принципах местного самоуправления разработана система критериев. Критерии становления местного самоуправленияПервая стадия - оформление муниципального образования Создание выборных органов муниципального образования представляет собой первый шаг в становлении механизма местного самоуправления и запуска самого процесса муниципализации, хотя зачастую он осуществляется формально. Одним из базовых критериев первой стадии является проведение выборов как реализация прав граждан на осуществление местного самоуправления и формирование органов местного самоуправления. Последние наделяются собственной компетенцией в соответствии с уставами муниципальных образований. С точки зрения властных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, в том числе представительными органами, картина по муниципальным образованиям, участвовавших в конкурсе, достаточно однообразная, хотя в ряде случаев использованы отличные от наиболее распространенных схем организации местного самоуправления. Самостоятельное формирование бюджета и подготовка к принятию устава муниципального образования - важные критерии этой стадии. Для этой же стадии характерна первичная "инвентаризация" территории местного самоуправления и потенциальной муниципальной собственности. Вторая стадия - правовое закрепление местного самоуправления Ключевым критерием второй стадии можно считать обязательную разработку и принятие Устава - своего рода местной конституции, на которой зиждется правовая основа муниципального образования. Законом "Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ" закладывается широкий круг вопросов, которые должны быть раскрыты в Уставе (границы и состав территории муниципального образования; вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; виды, порядок и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др.). Именно Устав можно считать первоосновой механизма местного самоуправления: им обеспечиваются гарантии населения на местное самоуправление, а также определяются основные моменты создания и функционирования муниципального образования. Грамотно разработанный Устав позволяет предотвращать многие конфликтные и проблемные ситуации. Формирование властных структур "запускает" административно-управленческий механизм местного самоуправления. Анализ документов выявил, что ни в одном из муниципальных образований сформированная структура органов местного самоуправления не соответствует определенным в уставах предметам ведения, которые в свою очередь не соотнесены с до сих пор действующими стандартами ЕСГД. Имеющиеся несоответствия, в первую очередь, определяются тем, что органами местного самоуправления не различаются в должной мере вопросы власти и вопросы управления. Например, в предметах ведения вопросы промышленности и сельского хозяйства, практически везде отсутствуют, в то время как в структурах исполнительной власти подобные подразделения часто имеются. Это вероятно связано с тем, что в период приватизации предприятий органы местного самоуправления стали считать эти вопросы вне своей компетенции. Другим объяснением является отсутствие, в новых условиях, действенных механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и приватизированных предприятий. В уставах крупных городов, практически во всех случаях, отсутствуют, как предмет ведения местного самоуправления, вопросы сельского хозяйства. Тем не менее в структурах местного самоуправления крупных городов, как правило, присутствует ветеринарная служба. Практически нигде в муниципальных образованиях наука не является предметом ведения местного самоуправления. Исключением являются Протвино, Екатеринбург и Краснодар. Это говорит о том, что власти не заинтересованы в развитии инноваций и новых технологий, по всей видимости из-за того, что смежные сферы приложения этих вопросов - промышленность и сельское хозяйство находятся вне предметов ведения местного самоуправления. На второй стадии устанавливаются и оформляются территориальные границы, которые в значительной мере определяют жизнеспособность муниципального образования. К сожалению, в этом вопросе Закон "Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ" оказался не обеспеченным необходимым набором подзаконных актов. Так, отсутствие четких правил территориального выделения муниципальных образований обусловило стихийность этого процесса. По этой причине, вероятно, часть образованных муниципальных образований могут оказаться не жизнеспособными, а часть, будучи зависимыми от других муниципальных образований, - хозяйственно несамостоятельными. Поэтому спустя три года после принятия Закона и самодеятельного установления границ становятся все более актуальны "методики" и процедуры изменения (оптимизации ) границ. Важными критериями являются также установление регламента деятельности представительного органа власти, определение компетенция и разграничение полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. В ходе конкурса было выявлено три основных варианта распределения полномочий между должностными лицами местного самоуправления. Первый - наиболее часто встречающийся: глава местного самоуправления курирует деятельность всех заместителей, между которыми распределены предметы ведения. При этом первый заместитель курирует часть вопросов, а при необходимости заменяет главу местного самоуправления. Второй вариант, при котором функции главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны - в этом случае возникает дублирование полномочий. Третий - при котором часть вопросов курирует глава местного самоуправления, а остальные распределены между заместителями. Другие значимые критерии второй стадии включают разработку реестра муниципальной собственности и принципов управления муниципальной собственностью с соответствующим нормативно-правовым закреплением. Третья стадия - создание механизмов местного самоуправления Ключевым критерием, отражающим момент создания механизма местного самоуправления, можно считать критерий реформирования структуры администрации муниципального образования. Преодоление структуры администрации советского типа, все еще широко распространенной и не соответствующей современным реалиям и требованиям развития, представляет собой одну из основных управленческих проблем. Анализ схем организации местного самоуправления в конкурсных муниципальных образованиях показал, что в большинстве случаев представлены схемы административных структур вне какой-либо связи с введением местного самоуправления и образованием муниципального образования. Проще перечислить те немногие конкурсные муниципальные образования, где представленные схемы имеют отношение к местному самоуправлению: г. Буй Костромской области, г. Сосновый Бор, Воткинский район, Грязовецкий район Вологодской области, Каширский район Московской области, Тотемский район, Ростовский м.о., Угличский м.о., Колтушская волость Ленинградской области, Круппская волость Печерского района Псковской области. Особенно следует выделить развернутые организационные схемы местного самоуправления Благовещенска, Кондопоги, г. Людиново и Людиновского района Калужской области, Нижнего Новгорода. Кроме того, при формировании органов местного самоуправления имеется попытка отразить в структурных схемах (так называемых "структурах местного самоуправления", а чаще "структурах администрации") соотнесение органов местного самоуправления и многочисленных органов государственной власти на местах, хотя очень часто все смешано в кучу. Далее, организация органов местного самоуправления выстраивается главным образом структурным образом, а функциональная составляющая в основном закреплена только в положениях о структурных подразделениях и должностных инструкциях (как правило, не соотнесенных между собой). На третьей стадии органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия путем заключения соглашений и договоров между муниципальным образованием и государственными структурами федерального, регионального и местного уровня. Осуществляется также управление муниципальной собственностью, включаются местные финансовые механизмы. Формируется бюджетный процесс при разграничении ответственности за разработку, утверждение и исполнение бюджета. Следует отметить, что вопросы, связанные с бюджетом муниципального образования и муниципальной собственностью, нашли отражение в разных критериях на всех стадиях становления местного самоуправления. Выявлено, что показатель экономической активности населения (количество предприятий в муниципальном образовании, деленное на количество жителей и умноженное на 100) в прямую коррелирует с бюджетом на душу населения. Как правило, чем выше экономическая активность, тем больше бюджет на душ у. Показатели бюджета на душу населения в муниципальных образованиях (самое богатое - самое бедное) различаются в 141 раз. При этом в 69% наблюдается рост дефицита и только в 19% - дефицит уменьшается. Важное место среди критериев занимает просветительская работа по привлечению населения к местному самоуправлению, формирование местного сообщества, хотя конкурсные материалы свидетельствуют о том, что этим вопросам уделяется неадекватно мало внимания. Четвертая стадия - запуск реализационных механизмов местного самоуправления К ключевым критериям стратегического характера можно отнести наличие в администрации органа, отвечающего за вопросы развития, наличие бюджета развития и наличие программ развития муниципального образования. Среди других значимых критериев укажем на наличие территориального общественного самоуправления. Только на этой стадии местное самоуправление становится реальным механизмом, работающим на развитие муниципального образования. В этой связи при рассмотрении конкурсных материалов большое внимание уделялось программным разработкам, ориентированным на развитие муниципальных образований. При отнесении муниципальных образований к четвертой стадии становления местного самоуправления одним из значимых моментов являлось наличие стратегических аспектов деятельности органов местного самоуправления. В частности, разработка и реализация программ развития муниципальных образований. Из представленных на конкурс разработок, обозначенным участниками как программы или концепции развития, больше половины (54%) отнесено экспертами к непрограммным (они по сути являются "мероприятиями" или намерениями деятельности администрации в текущем году или в ближайшие 2-3 года), 34 % разработок - к концепциям развития и только 12 % - действительно к программам развития. Выборочная экспертиза оргуправленческих разработок, представленных муниципальными образованиями на конкурс, показала, что большинство из них не соответствуют по своей структуре заявленному содержанию, и только одна треть - соответствует. Большая часть так называемых программ социально-экономического развития муниципальных образований представляет собой перечни мероприятий в деятельности администраций муниципальных и полностью не соответствует требованиям, предъявляемым к программам и тем более к программам развития. Из 11 наиболее грамотных разработок только 3 относятся к программам развития. Сильная инерционность структур управления на местном уровне в сочетании с отсутствием специального оргуправленческого образования привели к тому, что даже среди разработок участников конкурса, включенных в состав опорных зон, преобладают программно неориентированные перечни мероприятий, выполненные в режиме функционирования администраций. Вместе с тем среди представленных на экспертизу материалов отсутствуют грамотно составленные годовые планы деятельности муниципального образования - они замещены либо годовыми "концепциями", либо годовыми "прогнозами", либо просто текущими намерениями администрации. Это означает, что на местном уровне утрачена такая важная процедура и техника оргуправленческой деятельности как планирование. Отметим, что и для текущих, и для перспективных направлений деятельности администраций муниципальных образований характерно то, что все они исходят из современного состояния муниципальных образований, пролонгируя его в будущее. Проблемно-аналитический, целево-задачный и ресурсный блоки, как правило, отсутствуют. Вопросы развития учитываются только на терминологическом уровне. Указанные разработки не технологичны, что вызывает сложности при их реализации. Группы муниципальных образования по стадиям становления местного самоуправления и их типологическая представленностьВ соответствии по стадиями становления местного самоуправления выделено четыре группы: I - муниципальные образования, где закладываются основы местного самоуправления; II - муниципальные образования, в которых правовым образом закреплены основы местного самоуправления; III - муниципальные образования, в которых происходит создание реализационных механизмов местного самоуправления; IV - муниципальные образования, в которых возможности местного самоуправления используются для целей развития муниципального образования. Группа конкурсных муниципальных образований, соответствующих критериям I стадии становления местного самоуправления, представлена 10-ю образованиями: 1 - городское (точнее поселковое); 5 - комплексных; 4 - сельских (все они относятся к "карликовым" муниципальным образованиям). Группа муниципальных образований, соответствующих критериям II стадии становления местного самоуправления, представлена 30-ю образованиями из них: 11- городских (в том числе 3 - поселковых), 10 - комплексных (включая 2 агломерационных и 8 сельско-городских), 9 - сельских муниципальных образований (из них 3 "бублика" и 6 карликовых). Группа муниципальных образований, соответствующих критериям III стадии становления местного самоуправления, представлена 75-ю образованиями: 26 - городских, 37 - комплексных (включая 6 агломерационных и 31 сельско-городское), 12 - сельских муниципальных образований (из них 6 "бубликов" и 1 карликовое). Эта самая многочисленная группа муниципальных образований - участников конкурса. Ее основной корпус представлен комплексными муниципальными образованиями. Группа муниципальных образований, соответствующих критериям IV стадии становления местного самоуправления, представлена 46 муниципальными образованиями: 24 городских, 20 - комплексных (включая 6 агломерационных и 14 сельско-городских), 2 - сельских муниципальных образований. Против ожидания "стадиальная" группа включает все 3 конкурсные (типологические) группы муниципальных образований. Это означает, что высокий уровень развития местного самоуправления не является "уделом" только городов. Разработанной подход к оценке процесса местного самоуправления, включая систему критериев показал свою высокую эффективность при проведении конкурса муниципальных образований в рамках Федеральной программы. Участники конкурса муниципальных образований в соответствии с разработанными критериями становления местного самоуправления распределились следующим образом: из 195 муниципальных образований только 28% участников относятся к 4-й стадии, основной массив (46% участников) - к 3-й стадии, 19% - ко 2-й и 6% - к 1-й. Это означает, что, несмотря на значительные региональные различия в скорости и формах процесса муниципализации, значительная часть муниципальных образований России за короткий срок обрела большой опыт и близка к тому, чтобы в полной мере реализовать возможности местного самоуправления как системы механизмов развития муниципального образования. Наиболее же продвинутые муниципальные образования, относящиеся к 4-й стадии, располагают элементами инновационных технологий муниципального образования. Автономная некоммерческая организация по
городскому и региональному развитию “УРБЭКС-РАЗВИТИЕ” [1] При подготовке материала использованы следующие публикации: · Бочкарева Т.В., Калуцков В.Н. Становление местного самоуправления и развитие муниципальных образований - в сб.: "Местное самоуправление и государственная власть". М.:РОПЦ,1998 (в печати). · Бочкарева Т.В., Калуцков В.Н. Типы муниципальных образований в РФ. В сб.: Доклад "Местное самоуправление и государственная власть". М.:РОПЦ,1998 (в печати). · Бочкарева Т.В., Самарцев С.Е. Поиск опорных зон. "Муниципальная власть", 1997, N 2, с.72-75. [2] По контракту с Миннацем России АНО "УРБЭКС-развитие" в сентябре-декабре 1997 г. провело конкурс муниципальных образований, который был направлен на выявление конкретных результатов использования в муниципальных образованиях возможностей местного самоуправления, его действительного становления, а также на выявление инициативной готовности органов местного самоуправления к дальнейшему системному развертыванию своих действий в рамках программ комплексного устойчивого социально-экономического развития и готовности работать в определенных направлениях системы опорных зон. Всего в конкурсе муниципальных образований (в обоих турах или в каком то одном из них) приняло участие 195 муниципальных образований, представляющих 43 субъекта Российской Федерации. Участники конкурса представили по специальной форме материалы, в которых освещен основной круг вопросов в соответствии со статьями и отдельными пунктами Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Представленные материалы были проанализированы для выявления реальной ситуации со становлением местного самоуправления в конкурсных муниципальных образованиях. Ключевым технологическим элементом при проведении конкурса стало создание систематизированной информационной базы - сведение единообразных данных по различным сторонам жизнедеятельности муниципальных образований в различные табличные формы для различных целей обработки (проведение соотнесения, сортировки, выборки, статистической обработки и т.д.). Специальным образом упакованная в таблицы информации по муниципальным образованиям позволила параллельно осуществлять и организационно-технические конкурсные мероприятия (от рассылки анкет до подведения итогов), а также развертывать исследовательские и экспертно-аналитические работы работ (по типологии, критериям становления и развития и т.д.). |
||||||||||||||||||
