| Взаимодействие субъектов процесса развития территории в городе | ||||||||||||||||||||||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
1. Система проектирования и строительства жилых
домов и комплексной застройки земельных участков, принятая в Канаде. П.П. МАКАГОНОВ По материалам Управления мэра Москвы (П.П. Макагонов, К.Б. Норкин, В.В. Целиков, Громов В.И.), а также Б. Валлетта (ПАДКО), Э. Трутнева и Т. Афанасьевой (Международный Институт Правовой Экономики) 1. Система проектирования и строительства жилых домов и комплексной застройки земельных участков, принятая в Канаде.В Канаде эффективно функционирует, отличная от нашей, система взаимодействия всех субъектов инвестиционного процесса, включая органы управления. Эти отношения опираются на детально разработанную экономико-правовую базу. Организации, являющимися ключевыми звеньями в общей системе взаимодействия: Ф - фирмы по производству и комплектации строительными изделиями и деталями объектов строительства часто с собственными разработками и технологиями; М- Мэрия и департамент экономического развития города; П - проектно-строительная фирма, занимающаяся разработкой архитектурно-планировочной документации, рабочих чертежей инженерной подготовки территории и выступающая заказчиком строительства инженерных коммуникаций, сооружений и дорог; Д - девелопер поселка на территории для развития жилищного строительства. Ниже описана схема взаимодействия участников строительного процесса и последовательности разработки проектной документации. Принцип построения схемы основан на принятой в Канаде системе налогообложения и юридической ответственности всех участников. Главное звено - фирма девелопер (заказчик-застройщик). Городская мэрия финансирует разработку генплана города, рассчитанного на 20-летний период и разрабатываемого Управлением планирования Мэрии. Мэрия утверждает генплан, ведет переговоры с владельцами предлагаемых генпланом к освоению земель, при необходимости лоббирует продажу этих земель, вплоть до принудительного выкупа. Девелопер покупает землю и на определенных, довольно жестких, условиях заключает с мэрией договор на освоение земли, заказывает и утверждает Концепт-план освоения земли, подготавливает данные (в т.ч. лоты на конкретные участки) для внесения в городской земельный кадастр, организует и финансирует работы по полной инженерной подготовке территории, нанимая для этого необходимых проектировщиков и строителей. Девелопер уплачивает налоги городу за приобретенную для застройки землю до передачи (продажи) земельных участков застройщикам под строительство жилых домов и несет юридическую (судебную) ответственность на протяжении всей жизни проекта за эксплуатационные качества подготовленной территории. Все изменения в утвержденный проект в процессе строительства и эксплуатации земли могут быть внесены только с согласия девелопера. Через девелопера осуществляются инвестиции всех заинтересованных участников проекта освоения земли, которые рассчитывают на получение дивидендов от продажи более дорогих участков после их освоения. Для разработки проекта "освоения земли" (проект застройки, вертикальная планировка, дороги, инженерные сети и сооружения, озеленение и благоустройство, экология, экономика, разбивка участка на лоты для индивидуальных землепользователей) девелопером нанимается проектно-строительная фирма. Эта фирма, в лице ее Инженера, также несет юридическую ответственность на протяжении всей "жизни" проекта. Каждый Инженер, имеющий право разработки подобных проектов, имеет свою лицензию, персональную печать, выдаваемую органами власти. В случае, если по каким-либо причинам, в построенном поселке зафиксируются чрезвычайные происшествия, повлекшие ущерб или жертвы, обязательно производится расследование. если фиксируется отступление от проекта, ущерб возлагается на Инженера, который, кроме всего прочего, может быть и лишен лицензии. Проектно-строительная фирма по конкурсу привлекает специализированные фирмы, занимающиеся строительством сетей и объектов инженерной подготовки территории и осуществляет авторский контроль за ходом строительства, защищая экономические интересы фирмы девелопера. После окончания полной подготовки площадки для строительства домов, схема организации работ может развиваться по разным сценариям. В первом варианте (а) подготовленная документация продается домостроительным фирмам для последующего строительства домов и продажи участков с домами конкретным заказчикам-покупателям. В этом случае доходы девелопера (и его инвесторов) определяются разницей цен на землю до и после ее инженерного освоения, а приобретающая освоенную землю домостроительная фирма платит городу налоги по повышенной ставке до момента продажи земли вместе с домом - будущим владельцам домов. При этом эта фирма берет на себя работы по маркетингу земель, поиску заказчиков (покупателей) домов, подрядные взаимоотношения с проектно-конструкторскими фирмами, осуществляющими разработку конструкции и технологии домов, их поставку и комплектацию. Во втором варианте (б) девелопер сам проводит маркетинг домов и участков, вступает в подрядные отношения с проектно-конструкторскими и домостроительными фирмами, осуществляет продажу участков с домами будущим владельцам, получая прибыль от разницы цены на землю до ее освоения и цен на участки с домами. Потенциальные доходы девелопера в этом варианте увеличиваются. Однако их фактическое получение откладывается по сравнению с первым вариантом по времени и сопряжено со значительными дополнительными финансовыми и организационными усилиями для выполнения работ, которые более эффективно могут быть выполнены специализированными фирмами. Возможен и третий вариант (в), при котором застройщиком всего жилого поселка (или его части) выступает проектно-конструкторская фирма, создавшая конкурентно-способные дома, пользующиеся повышенным спросом и не желающая отдавать свою технологию другим домостроительным фирмам. В этом случае девелопер заключает с этой фирмой договор на застройку жилых поселков, поручает фирме маркетинг, строительство и продажу домов с участками и получает прибыль, оговоренную указанным договором. При наличии большого числа конкурирующих между собой проектно-конструкторских и домостроительных фирм третий вариант не получает в Канаде широкого распространения, однако в других в других странах, где владелец земли (или по договору с ним - девелопер) не имеют необходимого опыта домостроения канадские фирмы организуют работу и по такой схеме. В каждом варианте разработка необходимой для строительства домов документации ведется проектно-конструкторскими фирмами непрерывно и параллельно с работами по подготовке территорий и подбору покупателей домов. Подготовка и реклама каталогов типовых проектов и технологий оказывают существенное влияние на поведение как девелоперов, так и заказчиков и застройщиков домов. При этом автоматизация проектирования домов и индустриализация в изготовлении элементов домов позволяют всегда обеспечивать ситуацию, при которой окончательная планировка и дизайн разрабатывается и реализуется по индивидуальным заказам клиентов. Рассматриваемая схема, по сравнению с принятой в Москве, имеет ряд принципиальных отличий: 1. Экономической базой существования схемы являются имущественные отношения и налоговая политика при оценке земли и недвижимости, предусматривающая, в частности, динамику цен и ставок налога по мере освоения участков и движения недвижимости. Кроме территориального зонирования в Канаде принято функциональное зонирование со своей шкалой налогов. Чем выше "показатель потенциальной коммерциализации" использования земли, тем выше налог. Покупая у фермеров землю под будущую городскую застройку до утверждения Концепт-плана предусматривающего новое функциональное зонирование территории, девелопер платит первоначальную цену и налоги как за сельскохозяйственную землю. После утверждения проекта зонирования территории цена земли и ставки налога значительно возрастают (инфраструктура, объекты бизнеса, торговля и т.д.). Поэтому девелопер заинтересован максимально сократить сроки освоения земли от момента покупки земли до разработки Концепт-плана и от утверждения зонирования и внесения данных в городской кадастр до продажи под застройку, или постройки и продажи домов в целях переноса налогового "бремени" на плечи собственников недвижимости. Мэрия также заинтересована в сокращении сроков освоения земель, т.к. владельцы зданий и сооружений после внесения их в имущественные реестры начинают приносить городу дополнительные доходы от недвижимости. Заинтересованность фирм-участников процесса в ускорении оборачиваемости их средств не нуждается в разъяснении. Все участники процесса освоения земель оказываются заинтересованными и, тем не менее, ускорение процесса будет в значительной степени зависеть от сокращения числа этих участников. Их число прежде всего можно сократить за счет концентрации функций, как это делается у нас - путем создания "генподрядчика" и объединения функций проектирования и строительства объектов инженерной подготовки территории, строительства и комплектации домов. Однако такая концентрация функций на практике открывают дорогу к монополии генподрядчика, диктату желаний и возможностей генподрядчика над желанием и потребностями девелопера. В отечественной практике такая организация ведет еще и к монополии цен. В канадской практике концентрация ограничивается конкурсным отбором оптимального числа функционеров при явном разделении функций подготовки территорий от функций производства и строительства домов. 2. Второе отличие рассматриваемой схемы - индустриализация производства и строительства домов при полной индивидуальности каждого конкретного заказчика. Из цепи проектирования домов практически исключены архитекторы-проектировщики, деятельность которых в основном концентрируется на крупных объектах строительства. Все проекты домов выбираются из каталогов (около 10-ти годовых выпусков с общей номенклатурой более 5000 проектов домов) с участием заказчиков. рабочая документация разрабатывается специализированными фирмами (Ф) с помощью хорошо развитых компьютерных систем проектирования. Общая экономия времени на проектирование и строительство составляет не менее 6 месяцев (в применении к малоэтажному строительству), чему способствует применение индустриальных технологий как на заводах-изготовителях элементов домов, так и на строительной площадке. 3. Наличие конкуренции и борьба на рынке домов гарантирует высокое качество не только строительства, но и эксплуатации домов. Обозначенная на схеме фирма Ф выбирается проектно-строительной фирмы конкурсу. Больше шансов выиграть конкурс имеют фирмы, обеспечивающие следующие условия: 1. Высокое качество разработанных фирмой домов и высокий уровень организационно-хозяйственной деятельности. 2. Конструкции для жилых домов, изготовленных такой фирмой, должны быть теплосберегающими. Отсюда - экономия на инженерных сетях и в эксплуатации, и как следствие - повышение спроса на рынке. 3. Максимальная простота сборки, отсутствие мокрых или экологически вредных и трудоемких процессов, что снижает требования к обучению персонала и повышает мобильность в политике подбора и замене рабочих кадров. 4. Размещение оборудования для изготовления конструкций и домов фирмы не требуют больших площадей, применяемое оборудование не сложно в эксплуатации, не требует высокой квалификации рабочих, расход материалов небольшой. Типовой двухэтажный дом площадью 120-150 кв. м (точнее - основа дома, без отделки и оборудования) по технологии одной из таких фирм - это 6 куб. м пиломатериалов, 80 куб. м бетона и примерно 180 человеко-часов работы. Остальное - пенопласт, отделка и оборудование. Отделка бывает самая разнообразная - доски, кирпич, пластик, металл, сухая штукатурка, ДСП и др. Сантехническое и кухонное оборудование делается, в основном, из пластика и металла. Этим элементам конструкции дома уделяется особое внимание. Выводы и рекомендации 1. Перенос канадского опыта в Россию - это не только инженерно-техническая проблема. Это, по существу, изменение философии домостроения. До конца неясно, в какой мере эти подходы привьются в России, но очевидно, что другого способа поселить 70 % населения страны (в наших климатических условиях) в благоустроенных собственных домах человечество пока не знает. Модификация способов зависит от фирмы-изготовителя, но общая идея, примерно, одинакова - легкий, дешевый, "воздушный" каркас и оборудование повышенной комфортности. Представляется целесообразным апробировать данное направление домостроения в наших условиях, хотя бы в качестве одной из альтернатив традиционным подходам. 2. Себестоимость домов существенно ниже отечественной, что соответствует интересам индивидуальных застройщиков. При закупке канадской технологии или (поскольку канадцы могут не захотеть ее продать) при создании совместного предприятия наладка оборудования на отечественных производствах возможна за 10 недель. Все комплектующие материалы в Москве имеются. Все это позволяет надеяться на возможность производства и строительства в Москве новых домов высокого качества. 3. Представляется целесообразным разработать необходимое программное обеспечение для проектирования освоения земель в условиях Москвы, повысить качество и сократить сроки разработки проектной документации, перенять положительный зарубежный опыт в проектировании малоэтажных поселков с наиболее рациональным использованием земли. В качестве эксперимента возможно отработать предлагаемую технологию проектирования на одной из намечаемых к застройке площадок, с тем, чтобы в дальнейшем использовать схему взаимодействия участников строительства при проектировании и застройке других поселков и других площадок малоэтажного строительства. 2. Экономико-финансовый и организационный механизм застройки. Корпорации развития территорий.Центральным звеном экономического механизма строительства жилья является мобилизация и использование средств. Традиционно осуществление программ жилищного строительства финансировалось за счет государственных капитальных вложений. Но современный кризис экономики, огромный бюджетный дефицит не дают основания рассчитывать на государственный бюджет. Экономическая жизнь на территориях угнетена. Население не имеет постоянного, каждодневного интереса к получению прибыли. Организационный потенциал крайне низок, и если ориентироваться на естественный ход событий, то должно пройти, по оценкам, 20 и более лет, чтобы появились те самые предприниматели ( в цивилизованном понятии), чтобы их количество в числе 2-5 процентов населения организовало его производительный труд на основе интересов. Поэтому предусматривается изыскание иных источников капитальных вложений. В этой ситуации исключительное значение приобретает проблема финансирования строительства и приобретения жилья для основной массы потребителей за счет источников негосударственных средств. Рассмотрим технологию привлечения средств на территорию от нескольких различных субъектов экономической деятельности и объединение их ресурсов через механизм корпорации развития территории (КРТ). Ее задачи - привлечение средств, производственных мощностей и основных фондов государственных организаций и предприятий с иными формами собственности, зарубежных инвесторов и граждан Российской Федерации. На базе КРТ может быть организован консорциум, включающий государственно-коммерческие банки, научно-исследовательские учреждения, совместные и малые предприятия, общественные и благотворительные организации и фонды, консорциуму предстоит не только объединить различные структуры, но и обеспечить активацию коммерческой деятельности. За счет привлечения Корпораций развития территории может быть обеспечено наилучшее сочетание предпринимательской инициативы и интересов населения при комплексном развитии территорий. Подготовка и осуществление различных проектов реконструкции, нового строительства (инвестиционных проектов), заключение связанных с этими проектами сделок - все это по сути коммерческая деятельность. Государственным органам заниматься ею не следует - это неэффективно, а во многих случаях и противозаконно - органы власти не должны заниматься коммерцией. Они должны передавать активы этим корпорациям в доверенное (трастовое) управление на условиях гарантирующих баланс интересов населения и предпринимателей. Спорные вопросы должны решаться с привлечением Наблюдательного Совета, создаваемого одновременно с наймом Корпораций развития территории. Смысл создания КРТ и состоит в том, чтобы освободить государственных чиновников от несвойственных им функций и построить такую систему взаимоотношений между органами власти и управления, инвесторами, подрядчиками, собственниками и арендаторами недвижимости, населением территории, которая бы максимально способствовала привлечению инвестиций, осуществлению различных проектов развития с учетом и согласованием различных интересов. Преимущества КРТ состоят в непосредственной "корыстной" заинтересованности и сосредоточенности на локальной территории. Очевидно, что тем глубже будет проработана силами КРТ концепция развития "подведомственной" ей территории, тем больше ресурсов (порой скрытых) будет выявлено; чем тщательнее и с расчетом на перспективу будут подготовлены проекты, тем большую выгоду в итоге получит КРТ. В такой системе КРТ должна играть роль связующего звена, увязывающего интересы и выполняющего комплекс услуг для различных упомянутых структур, организаций и лиц, действующих в этой сфере. Корпорация развития территории, таким образом, представляет собой ничто иное, как "девелоперную" (иначе говоря землеустроительную) фирму, занимающуюся развитием и обустройством определенной локальной территории, представляющей интерес с точки зрения привлечения значительных инвестиций. В наших условиях такие Корпорации по-видимому лучше иметь коммерческими. Предлагаемая правовая форма КРТ - акционерное общество открытого типа. При этом, на первом этапе деятельности КРТ вся первичная эмиссия акций КРТ полностью выкупается ее учредителями в заранее оговоренных долях, а вторичная эмиссия, производящаяся после завершения первого этапа, в значительной своей части размещается среди населения, проживающего на соответствующей территории. Органы власти передают профессионалам активы в доверенное управление, а сами коммерцией не занимаются. КРТ аккумулируют активы территорий, основные из которых: - бюджетные средства ( из бюджета территории), с возвратом; - финансы, для коммерческого использования; - активы уже существующих на территории холдинговых компаний; - переданная КРТ недвижимость; - переданная КРТ собственность; - земельные ресурсы, - иные виды ресурсов. Использование этих активов регламентируется как общим (генеральным) договором с территориальной администрацией, так и многосторонними договорами с владельцами активов. Представляется целесообразным создание КРТ в форме "двухъядерной" структуры. При этом в качестве одного из ядер будет выступать одна или несколько консалтинговых фирм, связанных договором о совместной деятельности (своего рода "мозговой центр" КРТ). В качестве второго ядра предлагается один из банков, пользующихся доверием соответствующей региональной администрации, - "финансовый центр" КРТ. Эти две структуры, доли которых в капитале КРТ в течение всего периода функционирования этой организации должны оставаться равными, в совокупности держат контрольный пакет акций КРТ. Соответственно, Банк и консалтинговая группа должны обладать исключительным правом представлять кандидатуры президента и генерального директора на утверждение собранию акционеров. В качестве остальных учредителей рекомендуются: - фонды имущества, комитеты по управлению имуществом; - государственные, муниципальные и приватизированные организации и предприятия, играющие незаменимую, ключевую роль в комплексной реконструкции данной конкретной территории и являющиеся, в некотором смысле монополистами. В числе последних во всех, по-видимому, случаях можно указать компании, специализирующиеся в области строительства и инженерных коммуникаций, энергетического снабжения, связи, а также архитектурно-планировочные и иные подобные организации. Вопрос о привлечении иных компаний, играющих критическую роль в комплексной реконструкции каждой конкретной территория, должен определяться в каждом конкретном случае по согласованию с местной администрацией. Аналогично применительно к конкретным ситуациям должен решаться вопрос о форме вкладов каждого участника в уставной капитал КРТ (денежные средства в рублях и в СКВ, права на земельные участки и объекты недвижимого имущества, услуги, "ноу-хау" и т.п.). КРТ имеет свой финансовый центр, банк. Учредителями КРТ в наших условиях могут выступать фонды имущества (основной "застрельщик"), а также основные, доминирующие на территории государственные, муниципальные, частные, уже приватизированные предприятия. Разумеется, нельзя обойтись без предприятий энергоснабжения, строительных, в первую очередь специализирующихся в строительстве инженерных коммуникаций, связи, проектно-изыскательных, архитектурно-планировочных и т.п. организаций. КРТ размещает заказы на предварительную и проектную документацию, а впоследствии заказывает и строительные работы, т.е. выступает как заказчик-застройщик. При реализации этих этапов КРТ "увязывает" все имущественные отношения, связанные с недвижимостью, разрабатывает схему финансирования, координирует распорядительную деятельность местной власти, необходимую для осуществления проекта, формирует общественное мнение. Правовой основой деятельности КРТ является генеральный договор с местной администрацией, где найдут отражение обязательства КРТ, по порядку действий направленных на развитие территорий КРТ, а также обязательства администрации по передачи прав КРТ. Баланс интересов должен состоять не только в развитии территории, но и в получении прибыли КРТ как коммерческой организации. В основном договоре, его предметной части могут быть, например, записаны следующие положения: - реализация комплексного подхода к реконструкции и застройке территории, - развитие инженерной, информационной, транспортной инфраструктуры, - эффективное использование земельного фонда при размещении коммерческих объектов, - организация и проведение приватизации, демонополизации эксплуатационных территориальных служб, - разработка схем финансирования с целевым сокращением бюджетных расходов, привлечение инвесторов, в т.ч. иностранных. Этот список можно продолжить и детализировать по направлениям деятельности КРТ: - проведение тендеров, конкурсов при выборе инвесторов, - маркетинговые исследования, - разработка учредительных документов новых территориальных предприятий, помощь в их регистрации, - создание инвестиционных пулов, и т.д. Для эффективной деятельности КРТ в соответствии с договором, администрация должна выполнить некоторые "санитарные" функции; освобождать территорию от прав физических и юридических лиц, если такая необходимость возникнет в процессе реконструкции, например, отселение жителей при сносе ветхого фонда при реконструкции жилых зданий. В целом все эти вопросы допускают хорошую предварительную проработку и "на бумаге" можно получить достаточно строгую и стройную схему. Экологически важные объекты также целесообразно поручать в доверенное управление коммерческим компаниям. Эти компании поставляют региону за плату конкретную экологическую услугу (например, - чистую реку), платят неустойки за нарушение условий договора и используют охраняемый ими объект в коммерческих целях с обязательным соблюдением установленных Генпланами сервитутов. Корпорация развития территории может быть заказчиком таких работ как выбор территорий под застройку, разработка планов застройки, инженерное освоение территорий поселений, строительство ведущих к ним транспортных магистралей, линий передачи электроэнергии, газа, других магистралей. Эти работы финансируется частично на возвратной основе за счет городского бюджета или внебюджетных фондов. Возврат средств осуществляется включением стоимости этих работ в цену продажи участков, в арендную плату или в налоги на территорию. Заказчиком строительства жилья могут быть: Корпорации развития территорий, Исполнительная дирекция программы, добровольные объединения граждан-индивидуальных застройщиков, субподрядные фирмы, владельцы индивидуальных участков. Финансирование строительства осуществляет заказчик. Функции корпорации развития территории. Функции КРТ - это услуги предоставляемые в целях реализации тех или иных проектов развития территории. Эти услуги в значительной степени сводятся к тому, что принято в строительстве называть функциями заказчика и застройщика. То есть это подготовка по заказу КРТ необходимой предпроектной и проектной документации, заказ необходимых подготовительных и непосредственно строительных работ. Такие организации занимаются инфраструктурным обустройством территории, подыскивают земельные участки для сдачи в аренду, в т.ч. иностранным инвесторам, оказывают им консалтинговые услуги. Корпорация осуществляет программно-целевое планирование и управление развитием территорий. Четко выделяются проекты, вся система управления и их реализация до завершающей стадии. Прорабатываются концепции развития территории, на этой стадии выявляются скрытые ресурсы и возможности. Чем успешнее будет осуществлен этот и реализованы последующие этапы, тем большую прибыль получит КРТ как коммерческая организация. Однако этим функции КРТ не ограничиваются. В современных экономико-правовых условиях чрезвычайно важное значение приобретают учет всех имущественных, правовых аспектов любого проекта, тщательность подготовки договоров (контрактов), учет и формирование общественного мнения. Это значит, что КРТ может и обязана не только заниматься архитектурно-строительными проблемами, но и контролировать имущественные отношения по недвижимости, вовлеченной в проект, разрабатывать экономические (финансовые) схемы осуществления проекта, необходимые распорядительные документы местных властей, готовить договора и контракты, проводить кампании в сфере public relations. Естественно, что КРТ не может и не должна ограничиваться функциями чисто консалтинговой фирмы, предоставляющей услуги фирмам непосредственно осуществляющим проекты. Занимая центральное, координирующее место в вопросах развития конкретной территории, имея необходимые полномочия, полученные по договорам с органами власти и управления КРТ сама становится активным участником проектов, извлекая прибыль, приобретая права на недвижимость и т.д. Правовая основа деятельности корпорации развития территории - система договоров. Успешное выполнение КРТ ее задач требует установления ею надежных долгосрочных договорных отношений с соответствующей администрацией. Такие отношения оформляются Генеральным договором и следующими в его развитие частными договорами, соглашениями. Общий смысл этих договоров - обязательства КРТ выполнять функции и действия, необходимые для развития территории в направлениях, определяемых и/или согласованных муниципалитетом, а также обязательства муниципалитета предоставлять определенные права КРТ, которые дают ей возможность не только возместить свои затраты, но и получить прибыль. Эти права включают возможность заключения различных сделок (в том числе и от имени муниципалитета) в рамках осуществления проектов, проведения конкурсов, тендеров и аукционов на объекты недвижимости (опять-таки в целях и в рамках осуществления проектов развития) с получением за это вознаграждения, а также преимущественных прав приобретения прав на недвижимость через участие в проектах (в том числе и в качестве инвестора). Предметом Генерального договора являются совместные согласованные действия и распределение между соответствующей Администрацией и КРТ прав и обязанностей по осуществлению комплексной реконструкции объектов на территории, включая, но не ограничиваясь нижеследующим. *1. Отработка и реализация комплексного подхода к реконструкции и застройке территории в целях создания на ней полноценной современной городской среды, предусматривающего осуществление взаимосвязанных мероприятий по совершенствованию и гармонизации жилой среды, созданию современной системы бытового обслуживания населения, улучшению санитарно-гигиенических и экологических условий, опережающее развитие транспортной и инженерной инфраструктур, эффективное использование земельного фонда, путем, в частности, широкого использования подземных пространств, а также размещение объектов коммерческого назначения как инвестиционной основы для реализации проекта в целом. *2. Разработка и реализация предложений по комплексному обслуживанию территории средствами жизнеобеспечения и содержанию муниципальных объектов на основе внедрения принципов социально ориентированной рыночной экономики, предусматривающих, в частности, демонополизацию и частичную приватизацию служб эксплуатации зданий и иных объектов городского хозяйства на территории в целях формирования конкурентного рынка услуг в интересах населения. *3. Разработка и реализация предложений по финансовому обеспечению комплексной реконструкции и развития территории, предусматривающих сокращение расходов соответствующего местного бюджета на эти цели за счет, в частности, привлечения децентрализованных и негосударственных (в том числе иностранных) финансовых ресурсов путем широкого использования современных рыночных механизмов, включая отработку методов самостоятельной консолидации и эффективного управления привлекаемыми финансовыми средствами. В ходе исполнения Генерального договора Администрация и КРТ могут заключать между собой отдельные договоры, контракты и/или соглашения для реализации каждого конкретного проекта в рамках программы реконструкции и развития территории. Согласно Генеральному договору Администрация может поручить КРТ выполнить следующие работы: а. Сбор исходных данных о территории, изучение и прогнозирование процессов изменения существующего положения, выполнение предпроектных работ, в том числе: - анализа и оценки динамики существующих структурнопланировочных особенностей территории в надсистеме, взаимовлияния территории и прилегающих территорий; - анализа социально-демографической динамики населения; - сравнительного анализа эффективности различных вариантов использования территории; - выработка рекомендаций по комплексному опережающему развитию инженерной инфраструктуры на территории, включая системы связи; - сравнительный анализ вариантов схемы и опорного плана функционального зонирования территории и соответствующих технико-экономических показателей, выбор оптимального варианта; - сравнительный анализ возможных вариантов изменения природной характеристики территории и комплексная оценка динамики соответствующего состояния природной среды; б. Разработка градостроительной программы комплексного развития территории, составление эскизов ее застройки с учетом современной градостроительной и социально-экономической политики, предусматривающей: - оптимизацию структуры жилищного фонда за счет нового строительства и реконструкции устаревшего жилищного фонда; - обеспечение необходимого качества бытового обслуживания на уровне микрорайонов и территории в целом; - оптимизацию системы постоянного и временного хранения транспортных средств индивидуального пользования; - эффективное использование подземного пространства; - транспортное обслуживание территории; - очередность, ресурсное и организационное обеспечение реализации проектных решений; - разработку природоохранных мероприятий и расчет их экономической эффективности, стратегии реализации природоохранной программы; - опережающее инженерное обеспечение территории; - разработку принципиальной схемы благоустройства, озеленения, размещения объектов городского дизайна; - эколого-градостроительную оценку формирования коммунальной зоны; - разработку вариантов эскизного проектного решения; - разработку концепции архитектурно-планировочных ограничений территории; - обеспечение возможности строительства объектов коммерческого назначения как основы для развития социальных структур; - составление системы бизнес-планов. с. Обеспечение организации разработки Эскизноархитектурных проектов застройки (ЭАП) локальных территорий в рамках территории (микрорайона, квартала и т.п.) и предоставление указанных ЭАП (после согласования уполномоченными на то по законодательству органами власти и управления) на рассмотрение и утверждение в соответствующий Градостроительный Совет. Генеральным договором должно быть также предусмотрено, что при установлении неспособности какого-либо инвестора исполнить свои обязательства по заключенному таким инвестором с Администрацией договору на реализацию конкретного инвестиционного проекта (реконструкции, строительства) на территории, повлекшем приостановление действия или прекращение указанного договора в порядке, определенном этим договором и/или законом, КРТ в целях осуществления инвестиционного проекта в срок и на условиях, установленных прекращенным договором, вправе беспрепятственно принять на себя осуществление всех прав и исполнение всех обязанностей указанного инвестора по такому договору на период приостановления его действия, равно как и беспрепятственно вступить в права и принять на себя исполнение всех обязанностей инвестора, договор с которым был прекращен. Сложным в этом случае является вопрос, в какой степени жители такой территории могут диктовать свое видение ее развития по сравнению с будущими жителями, силами которых эта территория только и может быть освоена. Если будущие жители - это организация граждан типа коллектива индивидуальных застройщиков (КИЗ), или некая надтерриториальная общность, то их шансы выступать заказчиком перед КРТ вполне реальны. Активы КРТ образуются за счет уставного фонда, авансированного капитала учредителей КРТ, выручки от реализации работ (услуг), за счет кредитов, приобретения имущества из прибыли, а также за счет повышения стоимости земли. Уставной фонд КРТ составляется с учетом исходной денежной оценки 1 га земли. Повышение стоимости земли в результате хозяйственной деятельности является совместной собственностью учредителей КРТ. Можно уверенно сказать, что в будущем (и наверное не очень далеком) Корпорации развития территории появятся во многих регионах, так как это эффективная структура, способная сама пробивать себе дорогу. Вместе с тем представляется целесообразным выступить с законодательной инициативой принятия соответствующего акта, которым бы поощрялось создание такого рода Корпораций. Однако зарубежный опыт работы корпораций развития основан на их функционировании в условиях во-первых, стимулирующей производство налогово-правовой среды, во-вторых, хотя КРТ на территории и является в известном смысле монополистом, общая обстановка существенно антимонопольна, имеются сдержки и ограничения; в третьих, корпорации работают в сфере заведомо рыночной, где успешно функционируют и конкурируют многочисленные субъекты рынка, т.е. партнеры корпорации в имеются и умеют работать. У нас эти факторы отсутствуют или все сразу, или в значительной мере. Несколько ближе к нам опыт Китая, где корпорации развития сыграли выдающуюся роль в развитии свободных экономических зон. Однако этот опыт вряд ли применим в должной мере: невозможно привить населению конфуцианскую мораль и вообще оказаться в условиях "китайской специфики", связанной в том числе с ролью компартии и политической стабильности. Как, в наших условиях сориентировать КРТ на работу с населением, а не быть проводником и выразителем интересов "зеленой (долларовой) зоны" экономики - тех нескольких процентов населения, которые эксплуатируют основную его часть путем откачки природных ресурсов и используют разницу цен? Для эффективной работы наблюдательного совета нужна законодательная база и квалифицированные люди, которые сами являются продуктом осмысленной, продуктивной экономической деятельности. Как к работе в КРТ привлечь энергичную квалификацию? На первых порах КРТ не будет иметь такой прибыли, которую сегодня дает торгово-посредническая деятельность. Опыт корпораций в Москве, в ее наиболее привлекательных для инвестиций центральных районах, показывает, что их функции сводятся к обслуживанию богатых инвесторов. Выдающихся результатов по вовлечению населения в совместную деятельность пока нет. В таком же духе смогут работать корпорации в районах аэропортов, крупных транспортных узлов. А что делать средне-стандартной территории? Могут ли в такой ситуации корпорации, для "прокорма", заниматься параллельно чистой коммерцией? Как в условиях разочарования вовлечь жителей, их средства на территорию, если таковых нет? Как защитить членов КРТ в прямом смысле, ведь их деятельность призвана обесценить усилия сомнительных конкурентов, которые уже "осваивают" территорию? Сколько это будет стоить? Можно задать еще немало таких вопросов. Однако идее КРТ нет альтернативы. Вероятно, потребуется обмен опытом, создание школы-инкубатора на федеральном уровне для подготовки специалистов. 3. Планирование развития территории.Отличие модели централизованного планирования и рыночной модели планирования объясняется различием двух основополагающих допущений, лежащих в основе данных моделей. Во-первых, в модели централизованного планирования делается допущение о том, что все градостроительные проекты будут финансироваться за счет единого бюджета, и что надлежащая координация всех аспектов урбанизации будет обеспечиваться благодаря иерархической организации процесса согласования градостроительной документации. В рыночной модели делается допущение о том, что строительство объектов инженерной и социальной инфраструктуры, строительство жилья и строительство производственных объектов, а также строительство предприятий обслуживания будет финансироваться за счет различных источников, и что сроки и уровень инвестиций в каждый вид строительства будут разными в разные годы. Ключевой метод координации всех аспектов урбанизации — это долгосрочное финансирование, а надлежащее соответствие указанных аспектов достигается только с течением длительного временного периода по мере накопления индивидуальных капиталовложений. Разрабатываемые планы и процесс планирования должны направлять и стимулировать эти многочисленные капиталовложения. Во-вторых, в модели централизованного планирования застройка и планирование по существу рассматривались как технические процессы. Вопросы, связанные с выбором надлежащих типов, уровня и темпов застройки городских территорий, обсуждались партийным руководством с точки зрения социальных, политических и организационных аспектов без привлечения служб, которые непосредственно занимались планированием и строительством. В результате это привело к тому, что обычные рабочие решения принимались исключительно техническими специалистами, а важные решения (которые очень часто противоречили рекомендациям технических специалистов) диктовались партийным и политическим руководством. В рыночной модели планирования делается допущение о том, что вопросы планирования и застройки частично являются техническими вопросами, а частично политическими и социальными. "Демократические" процессы используются, чтобы разрешить споры. Методы обучения и привлечения общественности к участию в процессе используются, чтобы придать законность решениям по вопросам планирования, а процедуры открытых обсуждений и строгие требования, предъявляемые к принятию решений, используются с целью ограничения полномочий политических и административных органов. Теоретически механизмы планирования, которые применялись в прошлом, по-прежнему берутся за образец для управления процессом градостроительства и для осуществления контроля за этим процессом. Чтобы решить вопрос о том, есть ли необходимость в реструктуризации системы планирования, и каким образом ее следует выполнять, возможно, будет полезным сравнить прежнюю систему с системой, характерной для типичного "рыночного" города, и определить, какие элементы обеих моделей можно с успехом включить в современную российскую систему планирования. Две модели планирования и регулирования застройки. Традиционная модель градостроительства, характерная для системы централизованного планирования. Этой модели присущи четыре главных элемента: 1) Государственные, региональные и "секторные" планы, которые регулировали обширную структуру "системы заселения территорий" и пространственного размещения основных элементов промышленных, транспортных и энергетических систем. 2) Генпланы городов, которые определяли общую пространственную форму города, местоположение основных функциональных видов деятельности и систем инфраструктуры и транспорта, объединяющих различные функциональные территории. В генпланах предполагалось, что индивидуальные проекты и виды пользования землей должны быть "нацелены" на конкретные участки земли, что обеспечивалось в процессе подготовки "градостроительной документации". 3) Проекты детальной планировки (ПДП), которые определяли пространственную модель размещения индивидуальных проектов, их размер и масштаб, а также необходимые объекты инфрастуктуры, транспорта и другие общественные территории, которые обслуживали бы эти проекты. В проектах ПДП определялись "красные линии", с помощью которых участки земли, выделенные под застройку (в виде кварталов), отделялись от улиц и территорий, необходимых для прокладки инженерных сетей. Кроме того, в этих проектах указывались такие параметры, как размер и масштаб зданий, а также их размещение в рамках квартала. 4) Проект строительных объектов, разрабатываемый для зданий и ансамблей зданий, в котором определялись точное местоположение зданий на территории, отдельные функциональные территории и озеленение открытых пространств, окружающих здания, а также точное местоположение и описание точек подключения к городским инженерным сетям. Предполагалось, что строительство объектов инфраструктуры должно осуществляться и оплачиваться одновременно со строительством зданий. Планы, разрабатываемые на всех высших уровнях процесса планирования, увязывались с проектами, разрабатываемыми на самом нижнем уровне, в процессе подготовки градостроительной документации. Вопросы, затрагивающие детали конкретного проекта (включая размещение зданий на территории по отношению друг к другу и определение количества необходимых уровней инженерной и социальной инфраструктуры для обслуживания предложенной застройки), можно было найти в заранее определенных нормах и правилах, которые были едиными для всех городов (СНиП). Каждый проект сам по себе начинал реализовываться в полном размере и масштабе в соответствии с тем, как это было определено в планах и заканчивался по причине последующего урезания бюджета с неполной реализации в части соц-культ-быта. Б. Система планирования, характерная для типичного "рыночного" города. В системе планирования, характерной для города, живущего по законам рынка, есть несколько элементов, которые отсутствуют в традиционной системе централизованного планирования и которые вызваны необходимостью предвидеть и скоординировать решения, принимаемые независимыми инвесторами. В общей структуре планирования предполагается двухуровневый контроль: непосредственный контроль за государственными инвестициями (в основном в инфраструктуру) и косвенный контроль за частными инвестициями (Однако зонирование непосредственно контролирует оба типа инвестиций.). Кроме того, в данной системе планирования делается допущение о том, что па многих территориях осуществить застройку в полном масштабе сразу (как это прогнозируется в планах) будет невозможно, и что это произойдет с течением времени по мере последовательной реализации строительных проектов. 1) Государственные, региональные и "секторные" планы не обязательны, но если они все таки существуют, предполагается, что они являются чисто техническими и обучающими и служат в качестве руководства. В них нет "системы заселения территорий," и городам и регионам не назначаются инвестиции для вложения в промышленность. В этих планах могут быть достаточно точно определены основные транспортные и энергетические системы, финансируемые государством, а также их местоположение. Решения о размещении промышленных объектов будут приниматься частными лицами и предприятиями в рамках зонирования и нормативных актов. 2) Генеральные планы городов содержат ту же необходимую информацию, что и российские генпланы, однако у них другой правовой статус. С правовой точки зрения они могут быть обязательны в отношении определения местоположения городских инвестиций (дороги, канализация, водоснабжение, школы и т.д.). Но они не являются обязательными с правовой точки зрения в отношении местоположения, размера и масштаба частных инвестиций (если только в самом плане не содержатся ссылки на правила зонирования; в том случае положения зонирования, включенные в план, являются обязательными с правовой точки зрения). 3) Карта "красных линий" дает представление о границах кварталов; красные линии отделяют территории, выделенные под застройку и частное владение, от территорий, необходимых для прокладки улиц и инженерных сетей. На данной карте могут также указываться территории, зарезервированные под парки и будущие общественные сооружения; однако по причине того, что эти территории могут находиться в частном владении, и в дальнейшем должны быть приобретены коммунальными службами, в отношении этих земель данная карта не может быть обязательной с правовой точки зрения до тех пор, пока эти земли не будут куплены или экспроприированы городом. 4) В Законе о зонировании устанавливаются правила использования всех земельных участков в отдельной зоне и определяются параметры в отношении размера, масштаба зданий и их размещения на участках. Это обязательные правила, которые должны соблюдаться как представителями частного, так и государственного секторов; однако, обычно инвестору предоставляется возможность выбора нескольких вариантов конкретных использований, а в отношении размера и масштаба застройки устанавливаются как максимум так и минимум, что позволяет инвестору осуществлять застройку в меньшем масштабе, чем планировалось. 5) Планы межевания показывают внутреннюю разбивку городских кварталов, внешние границы которых показаны в планах красных линий. В планах межевания показаны: схема расположения участков, выделенных под застройку в рамках квартала, включая границы земельных участков; любые зарезервированные земли для общественных сооружений: любые сервитуты, обеспечивающие право прохода и право размещать инженерные сети (здесь также может содержаться информация о мощностях). Кроме того, ради информации в этих планах могут показываться линии отступа и другие открытые пространства, которые требуются согласно параметрам зонирования. Эти планы разрабатываются для того, чтобы гарантировать: • что при формировании и регистрации земельных участков (в процессе инвентаризации, в процессе проведения продаж, аукционов и торгов), эти участки будут действительно соответствовать параметрам зонирования, установленным для минимального размера участков и их формы; • что они будут иметь прямой доступ к улицам и инженерным сетям; • и что они будут обеспечивать возможность для рационального управления территорией (т.е. на данной территории не будет бесконтрольных пустых пространств). В теории система планирования, характерная для городов с рыночной экономикой, основана на важном допущении о том, что процесс урбанизации (как с точки зрения планирования, так и с точки зрения последующей застройки) ведет к повышению стоимости земли. Эту стоимость земли можно "капитализировать" (т.е. превратить в действительный капитал, используя ипотечный механизм или механизм выпуска облигаций муниципального займа), чтобы оплатить расходы на строительство инфраструктуры, которая делает возможной урбанизацию. Занимая деньги, город может построить объекты инфраструктуры сегодня и выплатить долг в последующие годы по мере сбора налогов, определенных плат и процентных отчислений от цены продажи в процессе осуществления будущей застройки. Город может разумно контролировать рост новых территорий (посредством упорядоченной установки новых инженерных подсетей) даже в том случае, если городские руководители и планировщики не могут непосредственно контролировать сроки и масштаб проектов застройки, которые будут предприниматься частными инвесторами и владельцами. Для того чтобы реализовать высококачественную систему планирования в российских городах, прежде всего, необходимо понять, что переход к соответствующей застройке и перепланировке земель и объектов недвижимости с течением времени будет медленным и явится результатом совокупного действия мелкомасштабных мероприятий и инвестиций, а не результатом выполнения крупных комплексных проектов застройки. Осуществляя планирование развития города, ориентированное на постепенное незначительное повышение темпов роста и застройки, города смогут обеспечить участие большого числа горожан в процессе экономического роста, который будет иметь место в результате реализации истинной стоимости земли. В нынешней ситуации имеется выраженное рассогласование практикуемой системы градорегулирования с социально-экономической ситуацией и потребностями рыночных преобразований. Свидетельством этого является ряд противоречий-парадоксов. Выделим основные из них. 1. Инвесторы не имеют правовой информации о потенциальных вложениях в обустройство недвижимости 2. Застройщики не получают гарантированных прав долгосрочного владения земельными участками 3. Владельцы недвижимости не имеют возможности оперативно реагировать на меняющиеся условия рыночной конкуренции Приведенные противоречия свидетельствуют о том, что ныне практикуемая система градорегулирования пока еще не ориентирована на высокоэффективное землепользование в городах и нуждается в изменениях. 4. Правовое зонированиеПравовое зонирование территории города это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Правовое зонирование действует как механизм реализации планов градостроительного развития, намерений местного сообщества и граждан по созданию благоприятной среды проживания. Правовое зонирование это процесс подразделения городской территории на определенное число зон с установленными границами. Для всех зон и применительно к каждому земельному участку, в этих зонах расположенных, определяются правила использования и строительного изменения недвижимости. Эти правила включают: - виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе избирать приемлемые для них виды использования, а также менять их в зависимости от конъюнктуры рынка; в специально оговариваемых случаях для этого требуется соблюдение определенных условий и согласования по критериям непричинения ущерба сопряженным владениям); - предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков; - предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках: - минимальные отступы построек от границ земельных участков, - максимальные показатели: - высоты/этажности построек, - процента застройки участков (отношение площади поверхности участка, занятой строениями, ко всей площади земельного участка), - коэффициента использования земельных участков (отношение суммарной площади пола всех строений - существующих и тех, которые могут быть построены дополнительно, ко всей площади земельного участка). - показатели мест парковки автомобилей, иные показатели и требования. Правовое зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местных нормативных правовых актов, например, как "Правила землепользования и застройки" соответствующего города, поселения. Эти акты имеют обязательную юридическую силу и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, - административными органами надзора и контроля, владельцами недвижимости, инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке. Правовое зонирование "работает" в условиях рынка недвижимости, т.е. в ситуации, когда целевые установки городских органов и методы реализации их планов должны измениться кардинальным образом. Логика этих установок теперь выглядит существенно иначе, чем прежде: - местная власть уже не может претендовать на неограниченное владение и содержание всей недвижимости в пределах города; она должна грамотно выделить сферу своей прямой ответственности, ограничив ее минимально необходимым набором объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы; одновременно, ограничивая сферу своей прямой ответственности, город должен выработать и сохранить за собой действенные механизмы косвенного воздействия на процессы городского развития, используя инициативу и средства частных лиц; отсюда - ориентация на формирование градостроительной системы партнерства между городскими властями и частными лицами - владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами; - градостроительная система партнерства предполагает создание местной властью благоприятных условий, которые побуждали бы частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость, и гарантировали бы соблюдение их интересов; эти инициирующие условия должны включать три главных компонента: гарантированные долгосрочные права на землю, которые могут быть обеспечены кредитами; информацию относительно правил разрешенного использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в масштабах всего города; эффективный механизм финансирования строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктуры как основы для привлечения инвестиций для строительства на заранее подготовленных и переданных частным лицам землях. По мере утверждения рыночных отношений, все более возрастает необходимость именно в такой градостроительной системе партнерства, и наоборот - утверждение этой системы закладывает основы цивилизованного рынка недвижимости и инициирует его поступательное развитие. Правовое зонирование является исходной точкой в создании такого партнерства и в равной мере необходимо его двум главным участникам - муниципалитетам, с одной стороны, нынешним и потенциальным владельцам недвижимости, инвесторам, застройщикам - с другой стороны. Муниципалитеты посредством зонирования получают возможность более эффективно осуществлять политику обустройства территории и местные социальные программы. Основными компонентами этой политики станут: - резервирование за муниципалитетами земельных участков, необходимых для обеспечения транспортной, инженерно-технической, социальной инфраструктуры (включая земельные участки для строительства муниципального жилья), при одновременном гласном предъявлении тех земельных участков, которые муниципалитеты готовы передать частным лицам - инвесторам, застройщикам; - инициирование приватизации муниципальной земли, которая является избыточной для обеспечения общественных/муниципальных функций, включая продажу земли приватизированным предприятиям, организацию конкурсных и аукционных продаж земельных участков под индивидуальное жилищное строительство и для реализации инвестиционных проектов; - сосредоточение бюджетных средств для социальных программ с использованием, так называемого, "кумулятивного эффекта зонирования". Этот эффект возникает как своего рода цепная реакция, импульсом для которой становятся правовые гарантии владения и пользования недвижимостью. Такие гарантии снижают риск инвестиций в строительство и увеличивают стоимость недвижимости, поскольку увеличивается возможность получения кредитов под залог недвижимости, оживляется строительная деятельность. Рост стоимости недвижимости приводит к увеличению налоговых поступлений в местный бюджет. Расширение объемов строительства увеличивает основные фонды предприятий, их возможности наращивать выпуск конкурентной продукции и создавать новые рабочие места и т.д. Для владельцев недвижимости, застройщиков и инвесторов (а также лиц, желающих ими стать): - во-первых, ситуация возвращается "с головы на ноги": сначала будет приобретаться земельный участок с "пакетом" четко обозначенных и гарантированных прав его использования, а затем уже владелец участка будет готовить полномасштабный проект и выполнять строительные работы; - во-вторых, быстрее станет увеличиваться число субъектов недвижимой собственности в результате появления информационно открытого рынка недвижимости, где будут представлены юридически оформленные единицы недвижимости, которые "ждут" своих потенциальных владельцев; - в третьих, возрастает инвестиционная активность, снижается риск инвестиций в недвижимость, появляется возможность выбора наиболее выгодного и эффективного использования недвижимости и оперативного реагирования на изменения рыночной ситуации; - в четвертых, возрастают финансовые возможности владельцев обустраивать недвижимость благодаря расширению масштабов ипотечного кредитования. Правовое зонирование является средством реализации планов развития города. Оно нуждается в исходном плановом документе как своем основании. Таким документом является генеральный план. В свою очередь документы правового зонирования закладывают основу для реализационных документов последующего уровня вплоть до проектов строительства отдельных объектов. Состав документов градорегулирования муниципального уровня может варьироваться в зависимости от политики органов местного самоуправления и специфики конкретного города. В качестве примерной (модельной) может быть предложена следующая схема: 1. Документ градостроительного планирования развития города - генеральный план; 2. Местный нормативный правовой акт, регламентирующий права использования и строительного изменения объектов недвижимости - "Правила землепользования и застройки"; 3. Градостроительные документы применительно к частям городской территории - проекты планировки, проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки; 4. Проекты отдельных объектов. - будет открытым для граждан документом; - будет содержать базовую информацию для разработки местных нормативных правовых актов - юридических документов правового зонирования. Генеральный план будет иметь меньшую юридическую силу в сравнении с документами зонирования. Общие решения генерального плана будут иметь, главным образом, рекомендательный характер и не будут иметь силы прямого указания для исполнения владельцами недвижимости. Эти решения, учтенные в документах зонирования, будут преобразованы в юридическую форму, прежде всего в виде списков и значений параметров разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, расположенных в различных зонах города. Решения нормативно-технического документа (каковым ныне является генеральный план) проходят через фильтр нормативного правового акта (в виде документов зонирования) и только после этого напрямую адресуются всем владельцам недвижимости и иным лицам в качестве обязательных к исполнению решений. Должно измениться и содержание генерального плана. Он мог бы включать две части: стратегический план и пространственный план. Часть I, стратегический план, устанавливает: - реалистическую оценку существующих и потенциальных ресурсов города; - 2-3 сценария возможного развития города, основанных на различных допущениях относительно его места в общем контексте региональной и национальной экономики; - концепции городских программ по инициированию строительного обустройства города применительно к каждому из сценариев. Часть II, пространственный план, устанавливает; - приближенное описание функциональных зон с позиции их потенциальных возможностей для различных видов строительства и их соотношения с другими функциональными зонами города; - описание основных транспортных и инженерно-технических коммуникаций, а также генерализованные программы по их строительству, поддержанию и финансированию. Пространственный план может содержать рекомендации для разработки документов правового зонирования, а также основания для такой разработки в форме схем ограничений землепользования по различным основаниям - охраны культурного наследия, экологии, охраны природных ландшафтов, соотношения застраиваемых и не застраиваемых территорий и др. Правила землепользования и застройки. "Правила землепользования и застройки" устанавливают юридически фиксированные границы территориальных зон с перечнями видов разрешенного использования и строительного изменения недвижимости в этих зонах. Правила используются как юридическое основание для согласования строительных намерений владельцев или претендентов на владение недвижимостью, для предоставления разрешений на строительство на конкретных земельных участках, а также как граничные условия при разработке проектов отдельных частей города, связанных с установлением и изменением, перепланировкой границ земельных участков, формированием единиц недвижимости. Проекты планировки. Сохраняют свою значимость как важный компонент системы градостроительного проектирования, но они модифицируется в зависимости от того, разрабатываются ли эти проекты на вновь осваиваемые или реконструируемые территории. Устанавливают: - пространственную структуру проектируемой территории в форме общей схемы или концепции, - красные линии, - схему временной последовательности освоения, преобразования территории в зависимости от инвестиционно-строительных намерений застройщиков, - экономические обоснования эффективности использования территории. Особенности проектов: - преобразования планируются не как "одноразовая" строительная акция, а как координация многих малых проектов, часть которых осуществляется городскими службами, а часть - за счет инвестиций большого количества частных лиц; - разрабатывается стратегия действий городских и государственных органов по руководству и инициированию процесса привлечения максимального объема инвестиций в реализацию проекта; - решаются вопросы финансирования строительства инженерно-технической инфраструктуры и вопросы возврата средств, потраченных городом на эти цели; эти вопросы решаются в контексте городских планов капитального строительства объектов муниципальной инфраструктуры; - в состав проектов планировки могут включаться проекты подразделения территории на земельные участки, однако это не является обязательным и такие проекты подразделения могут разрабатываться позже как самостоятельная стадия проектирования, так как это описано ниже. Проекты подразделения (межевания) территории на земельные участки. Назначение документа: - обеспечить основания для формирования земельных участков как единиц недвижимости в соответствии с зональными предписаниями относительно предельных параметров участков, их пропорций и формы; - обеспечить рациональную планировочную организацию территории таким образом, чтобы предоставить каждому участку непосредственный доступ со стороны улицы/проезда и к линиям инженерно-технической инфраструктуры с установлением (при необходимости) границ действия публичных сервитутов, предотвратить появление нестандартных и неиспользуемых земельных участков. Проекты отдельных объектов. Особенности: хотя город не имеет возможности прямо и непосредственно контролировать время и объемы строительных проектов, осуществляемых частными лицами, он (город) обладает не менее эффективными средствами косвенного воздействия на этот процесс (в форме зонирования, подготовки муниципальной инфраструктуры). Выполняя планирование для первоначально скромного и поступательного роста строительной активности, города смогут обеспечить самым действенным образом привлечение большого числа горожан и инвесторов к участию в экономическом развитии, которое может стать следствием и результатом осознания реальной стоимости земли. Зонирование подготавливает правовые основания для градостроительной деятельности и тем самым помогает решать проблемы двух основных групп субъектов этой деятельности: - городов как социально-экономических и административных образований, - частных лиц, приобретающих и обустраивающих отдельные объекты недвижимости. Решение проблем городов посредством зонирования имеет свои особенности. Во-первых, зонирование как таковое проблем не решает, а подготавливает необходимые юридические условия для того, чтобы эти проблемы решались посредством действий, масштабы и характер которых предопределены зонированием. Во-вторых, зонирование предопределяет решение проблем в определенном направлении путем запрещения одних действий и разрешения, инициирования других. В третьих, зонирование само по себе не гарантирует, что предусмотренные им действия состоятся автоматически (без приложения со стороны города и частных лиц определенных усилий), но зонирование гарантирует другое - то, что не предусмотренные им действия не состоятся никогда; тем самым сразу и однозначно блокируются заведомо нежелательные направления развития города и негативные последствия, которые они могут вызвать. В четвертых, зонирование помогает решать проблемы города посредством усилий и финансовых средств частных лиц - инвесторов, застройщиков. Проблемы развития городов, которые зонирование помогает решать, могут быть объединены в три основные группы: - проблемы финансовых ресурсов развития, - проблемы качества среды проживания, - проблемы пространственных ресурсов развития. Остановимся на первых двух. Проблемы финансовых ресурсов развития городов. Главный внутренний ресурс потенциального развития городов - это земля. Зонирование, определяя характер использования, устанавливает ее ценность и стоимость не только на текущий момент, но и на будущее. Поскольку использование гарантировано соответствующим нормативным актом, то реальная стоимость земли начинает последовательно осознаваться и воплощаться в реальных оценках при совершении операций с недвижимостью. Осознание реальной стоимости городской земли побуждает формировать местные бюджеты на основе ежегодного снятия части этой стоимости в виде фиксированного процента. Города получают стабильный внутренний источник финансовых поступлений для нужд развития, основанный на налогообложении недвижимости по ее реальной рыночной стоимости. Зонирование создает условия для более активного привлечения внешних финансовых источников частных лиц и структур. Это происходит ввиду трех главных причин. Первая состоит в наличии правовых гарантий на соответствующее использование земли в целях инвестирования проектов строительства. Вторая заключается в возможности вступления в права долгосрочного владения земельными участками еще до начала полномасштабных проектных проработок, а эти права открывают дорогу для ипотечного кредитования под залог земли. Третья состоит в сокращении сроков получения согласований и разрешений на проведение инвестиционно-строительной деятельности, а также с уменьшением связанных с этим издержек. В итоге, процесс инвестирования в городское развитие приобретает более широкие масштабы и протекает более быстрыми темпами. Города получают более широкие возможности для решения проблем развития муниципальной инженерно-технической инфраструктуры. Это происходит, во-первых, за счет использования части возрастающих налоговых поступлений в местный бюджет и, во-вторых, за счет налаживания экономического механизма возврата потраченных на эти цели муниципальных средств. Проблемы качества среды проживания. Зонирование помогает последовательно решать экологические и эстетические проблемы качества среды проживания. Для этого оно располагает соответствующими правовыми нормами. Зонирование, устанавливая виды и параметры разрешенного использования недвижимости, фиксирует, по меньшей мере "нижнюю планку" качества среды применительно к различным территориальным зонам. То, что не закреплено в соответствующем нормативном правовом акте как разрешенное уже не может произойти и, соответственно, ухудшения качества среды проживания происходить уже не будет. В то же время то, что разрешено, побуждает действовать в направлениях, улучшающих наличную ситуацию. В документах зонирования содержится такая правовая норма как "несоответствующее использование". Согласно этой норме те объекты недвижимости, которые существовали до введения документов зонирования и чьи характеристики и параметры использования расходятся с регламентами зонирования, объявляются несоответствующими и продолжают существовать в особом режиме. Они могут использоваться и поддерживаться при условии, что степень несоответствия с документами зонирования не будет возрастать. При этом любое последующее изменение этих объектов должно будет происходить только в направлении приведения их в соответствие с документами зонирования. В части решения проблем городского развития зонирование выполняет двойную задачу. Оно представляет собой юридический механизм реализации политики градостроительного развития, параллельно обеспечивается взаимодействие этого юридического механизма с экономическими механизмами и приведение последних в действие. Взаимодействие этих двух механизмов позволяет более эффективно решать проблемы, ранее трудно поддававшиеся разрешению, например, проблемы перепрофилирования и перебазирования вредных производств. Следует подчеркнуть, что само наличие правового зонирования приводит в движение экономический механизм - механизм реализации запланированной градостроительной политики. Пока нет правового зонирования, экономический механизм не заработает. 5. Вступление в долгосрочные права владения земельными участками при различных системах градорегулирования
Литература "Опыт градостроительного регулирования в пяти странах: возможность его использования в условиях России" Стивен Б. Батлер, Роберт Одланд, август 1996, перевод с английского, апрель 1997 1. Б. Валлетта. Связь зонирования, планирования обеспечения инфраструктуры и пространственного планирования в системе рыночных отношений. 2.. Т. Афанасьева, Э. Трутнев, Б. Валлетта. Правовое Зонирование Города. Введение в проблемы организации современной системы землепользования и застройки в российских городах в условиях формирования рынка недвижимости. Москва 1997. Фонд "Институт экономики города". |
||||||||||||||||||||||||||||||||||
