| Казначейская система исполнения бюджета. Создание замкнутой системы внутригородских клиринговых расчетов на базе Автоматизированного Центра Контроля исполнения Муниципального Бюджета (АЦК) | ||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
1. Необходимость смены существующей системы контроля
исполнения и краткосрочного планирования бюджета в условиях рыночной
экономики и дефицита бюджетных средств. Холдинг “Банковские Системы и Технологии” 1. Необходимость смены существующей системы контроля исполнения и краткосрочного планирования бюджета в условиях рыночной экономики и дефицита бюджетных средств.На уровне исполнительной власти структура органов бюджетной сферы города представлена в виде Финансового и Планово – Экономического Управлений (они могут быть слиты в одно), территориальных и отраслевых распорядителей кредитов (территориальные распорядители могут отсутствовать), учреждений и организаций – бюджетополучателей, а также подрядчиков муниципального заказа (см. рис 1). Слева на рисунке изображена бюджетная сфера, справа – банковская система города, так, что соответствующее кредитное учреждение – РКЦ ЦБ (Расчетно-Кассовый Центр Центрального Банка) или КБ (Коммерческий Банк) – держит счета учреждения бюджетной сферы, расположенного слева напротив.
Рис. 1. Иерархическая структура органов бюджетной сферы Состав и объемы доходной и расходной части бюджета определяются путем их взаимоувязки с учетом текущей экономической и социальной ситуации, перспективных планов развития региона и наказов избирателей. Принятие решения по данному вопросу относится к компетенции местных органов законодательной власти (Губернская Дума или Городская Дума с последующим утверждением Губернской Думой). Основными источниками формирования доходной части являются следующие два: 1) Перераспределенная законодательно установленная часть федеральных налогов и сборов – перераспределение идет «сверху–вниз». Агентом по сбору и перераспределению таких налогов, как правило, является система Федерального Казначейства. В некоторых случаях (например, целевые сборы), агентом по сбору и перераспределению выступает Государственная Налоговая Служба РФ. 2) Установленные на основании норм действующего законодательства местные налоги и сборы. В качестве двух дополнительных источников формирования доходной части бюджета рассматриваются: 3) Заемные средства (привлечение кредитов или выпуск долговых ценных бумаг). 4) Получение целевых федеральных ассигнований на осуществление федеральных программ – данные средства проходят через финансовые органы «транзитом» и показываются как в доходах, так и в расходах местного бюджета. Действующий порядок, при котором счета распорядителей кредитов различного уровня, а также учреждений – бюджетополучателей находятся в различных коммерческих банках или РКЦ, а сами учреждения являются отдельными юридическими лицами, в условиях бюджетного дефицита, неизбежно приводит к негативным последствиям, в частности:
Схема, описанная в настоящем разделе, была разработана и надежно обкатана в течение десятилетий. Для устранения свойственных ей недостатков необходимо собирать и обрабатывать огромные объемы информации за очень малое время, что было невозможно без высоких экономических технологий и в отсутствии современных достижений научно - технического прогресса. При настоящем развитии экономических и компьютерных технологий, а также средств и способов связи, можно при относительно небольших вложениях безболезненно решить все описанные выше проблемы путем создания городского АЦК. 2. Объединение расчетно-клиринговых и учетно-контрольных функций в структуре АЦК, как механизм создания казначейской системы исполнения бюджета, альтернативной существующей. Создание замкнутой платежной системы города, сконцентрированной в АЦК.С 1997 года идет активное внедрение и расширение функций Федерального Казначейства в структуре Министерства Финансов. Кроме того, необходимо отметить требование МинФина ко всем муниципальным образованиям о переходе с 2001 года на обслуживание по казначейской системе. Чтобы не попасть в полную финансовую зависимость от центра, необходимо создание Казначейства в составе городского Финансового Управления. Механизм функционирования Муниципального Казначейства предполагается отличным от Федерального и базируется на создании городского АЦК. Технология АЦК призвана создать структуру управления городом, отвечающую следующим принципам:
Итак, в соответствии с описанием выше, в городе создается замкнутая система пробега бюджетных средств, в которой каждый платеж снабжен классификаторами дохода и расхода и автоматически отображается на бюджете города в соответствии с заданными лимитами, которыми можно оперативно оперировать. Таким образом, ядром Казначейской системы является бюджет города, заведенный на центральном компьютере в Финансовом Управлении. Лимиты по статьям, а также саму классификацию статей доходов и расходов можно оперативно изменять при возникновении необходимости. В каждый момент времени электронный бюджет отражает реальную картину полученных и израсходованных средств по классификаторам на всех уровнях бюджетирования. Юридически все денежные и неденежные расчеты внутри бюджета (напрямую или опосредованно через банки города) осуществляет финансовая структура - АЦК. АЦК может быть создана при муниципальном или уполномоченном банке, или при РКЦ ЦБ (при наличии соответствующей договоренности), а также в виде отдельного юридического лица и должна быть полностью подконтрольна Мэрии. Схема организации АЦК представлена на рисунке 2. 
Рис.2 Роль АЦК в финансовых потоках города, а также в функции контроля местного бюджета. Управление Казначейства, созданное в Комитете (Управлении) Финансов, имеет прямой выход к электронному бюджету и осуществляет контроль и управление всеми финансовыми потоками в АЦК, вплоть до отказа платежа. За счет внедрения современных экономических, информационных и компьютерных технологий АЦК позволит оперативно сортировать и обрабатывать огромные территориально распределенные потоки данных. Это позволит осуществлять управление финансами города так же «прозрачно» и оперативно, как в случае небольшой организации. 3. Преимущества АЦК.Создание Казначейской системы исполнения бюджета на базе описанного выше АЦК имеет для города следующие преимущества:
4. Способы организации АЦК.АЦК может быть организован двумя путями: § В виде подведомственного Мэрии юридического лица, предоставляющего исключительно расчетные услуги, выступающего как инструмент управления ликвидностью города и сбора статистической и аналитической информации и не ставящего своей основной целью получение прибыли. § На базе Уполномоченного или Муниципального банка, подконтрольного Мэрии. В отличие от первого случая здесь есть тот минус, что банк может проводить рисковые операции, однако, есть и плюсы, как-то наличие отлаженной инфраструктуры и лицензии ЦБ. Выбор одного из двух предложений путей организации АЦК есть политическое решение Мэрии и зависит от целого ряда факторов, в том числе и от конкуренции между банками города, что исчезает при организации АЦК в виде отдельного юридического лица. АЦК ведет счета банков, обслуживающих учреждения - бюджетополучателей или непосредственно учреждений с предварительным депонированием средств на счетах в АЦК, причем расчеты проводятся как в системе центра, так и вовне, через коррсчет АЦК в РКЦ, банке или другом АЦК. Клиринг с предварительным депонированием средств на счетах Банков – участников осуществляется в соответствии с «Положением о порядке проведения платежей и расчетов по клирингу с предварительным депонированием средств на счетах банков – участников в клиринговом учреждении» (документ ЦБ РФ). АЦК в этом случае является Расчетным агентом для банков – участников. С точки зрения методологии расчетов, счет банка в АЦК является полнофункциональным расчетным счетом. Однако, с точки зрения получения информации для Мэрии этот счет является транзитным для всех обслуживающихся в банке учреждений бюджетной сферы и распорядителей кредитов различного уровня. На счете банка «расшифрованы» все дебетовые и кредитовые платежи предприятий, в том числе планируемые и не прошедшие платежи (псевдокартотека), попадающие в систему в электронном виде. Классификаторы бюджета, заложенные в систему, позволяют однозначно привязать платеж к той или иной статье дохода или расхода. Аналитическая классификация платежных документов дает возможность формировать любые отчеты, своды, разрезы и расшифровки по бюджету в режиме реального времени. Эта информация, а также сама суть клирингового взаимозачета (платеж в результате анализа накопленных на счетах банка и готовых к клирингу сумм может уйти при отсутствии средств на счету – «круговой» взаимозачет) позволит Мэрии не только полностью контролировать обороты бюджетной сферы в частности и управлять ликвидностью города в целом, но и расшивать цепочки неплатежей путем точно направленного кредита. АЦК может вести счет другого АЦК, банка г.
Москвы или иных городов, что позволит осуществлять платежи «город
– город» или «город – центр» день-в-день. При этом депонирования
средств АЦК на корсчете в Московском или городском банке можно
избежать путем правильного анализа финансовых потоков «город –
центр» или АЦК является самоокупаемой структурой. Расчеты на основе клиринга позволят привлечь а АЦК не только бюджетные, но и остальные финансовые потоки города. При этом необходимо брать плату за провод платежа, меньшую той, которую берет ЦБ (в средем - 2 рубля/платеж). Анализируя среднее количество дневных платежей по городу, можно ввести плату за провод, обеспечивающую самоокупаемость АЦК. 5. Этапность создания АЦК для безболезненного внедрения в структуре Муниципального образования.Технология создания и функционирования АЦК разработана Компанией «Банковские системы и технологии» и имеет ряд успешных внедрений. Однако, уже разработанный комплекс АЦК нуждается в адаптации условиям конкретного города. Различия от города к городу заключается, прежде всего, в следующем: Способы организации АЦК - на базе Уполномоченного, Муниципального банка или как отдельного юридического лица (см. п. 4). Это определяется политической ситуацией и степенью подготовленности банковского сектора в городе. Текущее состояние счетов бюджета – нахождение бюджетных счетов в РКЦ, Муниципальном или иных коммерческих банках; взаимоотношения городского учреждения Центрального Банка и Мэрии. Используемой на момент создания АЦК бюджетной классификации или насколько глубоко в текущем бюджете формализованы статьи расходов и доходов. Таким образом, залогом успешного внедрения АЦК является тщательный анализ особенностей города. Отдельный программный продукт не даст желаемого результата, поскольку ему не сопутствует комплекс работ по экономическому консалтингу и юридическому сопровождению. По этой причине внедрение АЦК осуществляется последовательным проведением четырех описанных ниже этапов внедрения: ЭТАП 1 – ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ.
Срок проведения – 20 дней. ЭТАП 2 – АДАПТАЦИОННЫЙ.
Срок проведения 30 дней. ЭТАП 3 - ОПЫТНЫЙ.
Срок проведения – 30 дней. ЭТАП 4 – ПРОМЫШЛЕННЫЙ.
Срок проведения – 10 дней (без учета возможной задержки в получении лицензии ЦБ). Необходим, однако, и учет фактора эволюционности изменений, вносимых АЦК в структуру финансовых потоков бюджетной сферы. Действительно, революционные изменения ничего кроме неприятия и роста политической напряженности в городе не вызовут. Для этого сам АЦК создается последовательно: в начале, как только контроллинговая, а затем и как расчетно-клиринговая структура. Это, правда, опять-таки зависит от способа организации АЦК (см п.4) – в случае организации АЦК на базе, например, Муниципального Банка, АЦК создается сразу как клиринговая структура. АЦК, как контроллинговая структура. На этом этапе создания АЦК полностью соответствует описанному в настоящем предложении, однако, не проводит никаких расчетных операций, поэтому, не требует никаких лицензий или особых договоренностей с Муниципальным или иным банками. Все платежи внутри бюджетной сферы города идут старым привычным способом – через РКЦ, банки и т. д. Каждый платеж, однако, подлежит обязательной авторизации в Управлении Казначейства или АЦК, чьи функции объединены. Для этого с банками или РКЦ, обслуживающими распорядителей кредитов и бюджетополучателей, заключается договор, предполагающий электронное подтверждение в Управлении Казначейства любого списания с любого счета бюджета. На данном этапе также осуществляется электронная разноска выписки с основного бюджетного счета Мэрии по статьям доходной части бюджета. Роль АЦК как контроллинговой структуры в бюджете города, приведена на рис.3.
Рис.3 – Роль АЦК в контроле бюджета города. Ацк, как расчетно – контроллинговая структура. На этом этапе разделяются функции АЦК и Управления Казначейства. АЦК превращается в организацию, созданную как отдельное расчетное юридическое лицо или на базе Муниципального или Уполномоченного банка. Все финансовые расчеты внутри бюджетной сферы осуществляются (напрямую или опосредованно через банки) через АЦК. АЦК ведет свой счет в городском РКЦ. Организация АЦК как расчетно – контроллинговой структуры является окончательной. Наличие системы удаленного документооборота “Банк-клиент” и автоматической разбивки кредитовых документов выписки на всех уровнях бюджетополучателей. Наличие электронно-цифровой подписи и механизмов шифрации передаваемых данных. Возможность работы по телефонным линиям, выделенным линиям, сетям электронной почты и СПРИНТ, поддержка INTERNET. Возможность контроля как расходной, так и доходной частей бюджета. Работа с бюджетом -
Удаленный АРМ банка – участника бюджетного процесса -
Работа с лимитами –
Гибкие аппаратные требования – работа на IBM-совместимых компьютерах, от 386 процессора (оптимально – Pentium-166), сети – Novell, Windows NT, UNIX. 7. Пакет услуг по организации АЦК.1. Разработка схемы, структуры АЦК и адаптация комплекса программного обеспечения для данного Муниципального образования (финансовые схемы функционирования АЦК предлагаются заказчику с учетом оптимизации движения финансовых потоков в городе и специфики города). Разработка структуры Управления Казначейства в составе Комитета Финансов и его Связи с АЦК. 2. Выдача обоснованных рекомендаций по количественному составу технических средств обеспечения функционирования АЦК (оргтехника, коммуникационные системы и т. д.). 3. Проведение работ по доставке и установке технического оснащения (при необходимости). 4. Монтаж, установка, отладка оргтехники (при необходимости; установка, отладка адаптированного программного продукта на технических носителях). 5. Разработка и согласование классификаторов бюджета и лимитов, оптимизация краткосрочного планирования и корректировки лимитов (количество и состав классификаторов согласовываются с учетом пожеланий Мэрии, исходя из критериев, основанных на требованиях действующего законодательства). 6. Установка комплекса, позволяющая Управлению Казначейства осуществлять мониторинг платежей по каналам прямой компьютерной связи. 7. Адаптация алгоритма системы и анализа прохождения финансовых потоков «город - центр», в том числе коммерческих и бюджетных и обеспечения прямой квитовки с Москвой или другим городом «день в день». 8. Подготовка пакета документов, необходимых для регистрации АЦК в качестве небанковской кредитной организации и обеспечение правового сопровождения в ходе организации АЦК; проведение работ по получению лицензии ЦБ на совершение расчетных операций (в случае организации АЦК как самостоятельного юридического лица, см. п.4). 9. Обучение персонала АЦК и Управления Казначейства. 10. Организация «пробного внедрения» технологии, мониторинг, адаптация и ввод в промышленную адаптацию. 11. Сопровождение и поддержка АЦК, внесение изменений в алгоритмы программного обеспечения, обусловленных внесением изменений в законодательные и нормативные акты РФ. 12. Организация коммуникационных структур с внедрением полного комплекса программных средств для обеспечения взаиморасчетов (денежных и неденежных), анализа и прогноза внутри города. 13. Разработка внутреннего регламента работы АЦК и Управления Казначейства, определение структуры и требования к штатным работникам, составление положений по отделам и должностных инструкций. 8. Информация о внедрениях АЦК.Первое внедрение технологии было осуществлено в 1996 году для контроля исполнения бюджета НК «ЛУКОЙЛ». Средства и способы контроля, используемые в НК «ЛУКОЙЛ», во многом аналогичны существующим в предлагаемом АЦК для субъекта федерации и города. АЦК в НК «ЛУКОЙЛ» функционирует по настоящий момент и позволяет консолидировать ресурсы Компании, уменьшить расходную часть бюджета за счет целевого использования ресурсов и увеличить оборачиваемость средств НК в целом, сохраняя, при этом, структуру банков «ЛУКОЙЛ». Подписан договор и ведутся работы по созданию АЦК в г. Тольятти. К настоящему моменту полностью оформлено Техническое Задание и другая сопроводительная документация, проведен анализ бюджета города, осуществлена адаптация программного комплекса. Запуск первого эшелона АЦК планируется на конец 1998 года. По предварительным расчетам внедрение АЦК в г. Тольятти позволит:
Система АЦК была представлена и получила высокую оценку специалистов на правлении Союза Российских Городов и семинаре-совещании Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. В данное время на разных этапах идет организация АЦК в пяти городах России, с несколькими городами ближнего зарубежья идут переговоры об организации АЦК у них. Холдинг
“Банковские Системы и Технологии” |
||||||||||||||
