| "СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ СЕКТОРЕ" | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
1.1. Есть ли у стратегического подхода
к муниципальному управлению политический контекст? О.Б. Алексеев 1.1. Есть ли у стратегического
подхода к муниципальному управлению политический контекст?
В последние годы часто приходится слышать, что отставание России во многом определяется несовременными методами управления. Действительно, управление осуществляет связь между производительными силами и производственными отношениями, и его значение нельзя переоценить. Сегодня уже невооруженным взглядом можно выделить успешно работающие предприятия, при целом ряде факторов, определяющих успешность, безусловно управление играет центральную роль. По простой аналогии можно предположить, что в государственной и муниципальной сфере качество управления играет не последнюю роль. Так что же в ней происходит сейчас? Процесс государственно-политического строительства в России начинает приобретать одну интересную зависимость - он замирает в преддверии выборов. А выборы в России пока не то время, когда принято обсуждать какие-либо серьезные вопросы государственно-политического устройства, слишком еще сильна у нас ориентация на харизму лидера, а не конституционно-правовые методы реализации власти. Итак, мы замерли в ожидании. В ожидании предложения какой-либо новой политической и управленческой рациональности, в которой станет возможно более эффективное использование имеющихся в стране ресурсов. Вот, казалось бы на дворе “дефолт”, а политические лидеры все твердят, что у нас всего навалом, только, мол, распорядиться не умеем, т.е. управленческого ума недостает. Посылают за этим умом за границу. Много уже наших руководителей за бюджетные деньги и простых граждан за свои побывало там, однако серьезного прибытка в управленческом уме что-то не заметно. Может не на то смотрим, не тому учимся. Ведь и в управлении бывают такие же устаревшие технологии, как и в технике. Как отличить новое, современное от старого и дряхлого? Второй вопрос, который постоянно дискутируется в обществе: Можно ли прорваться? Найти канал прорыва... Поиск правильной опоры в промышленности можно определить как баланс между тем, что мы можем производить для внутренних нужд сами и тем, что будет выгоднее покупать, как выбор ключевых, опорных отраслей: нефтедобыча и переработка, машиностроение, аэрокосмическая отрасль, энергетика и т.д.. Вариантов много, а выбор небольшой. Мы также не можем определиться с нашими городами, кому и зачем они нужны. Не можем сообразить, 89 субъектов Федерации это много или нормально. А 14 тысяч больших и маленьких муниципальных образований - это много или мало для такой страны как наша. А в связи с тем, что в государственном и муниципальном секторе к проблемам управления отношение “плевое”, выяснить, какая управленческая модель или какой управленческий подход рациональнее без учета конкретной управленческой ситуации в целом невозможно. Но принципы, общие установки все же должны существовать. Государственные и муниципальные руководители должны отличать старые и современные технологии управления, отдавать себе отчет в том, что они теряют, доверяясь старым проверенным, но не эффективным методам управления таким образом, если в промышленности мы приближаемся к ответу на вопрос где и как мы будем прорываться, то в сфере государственного и муниципального управления до самой постановки вопроса еще нужно время. Мы понимаем, что во многом та или иная модель, управленческий подход будут приниматься в зависимости от того, насколько успешно они будут способствовать решению социальных и экономических проблем. И все же давайте это время поторопим. Попытаемся ответить на вопросы о том, что такое современное рациональное муниципальное управление. Можно с уверенностью сказать, что все, кто сталкивается с муниципальным управлением, особенно в средних и крупных городах, готовы согласиться, что к его специфическим характеристикам относятся: плотность среды, концентрированность ресурсов, сильное взаимное влияние принимаемых решений и взаимозависимость различных процессов. Из этих характеристик следует и основное требование к управлению: целостность и комплексность. 1.2. Стратегическое управление. Что мы делаем?Внимание, которое в последние годы уделяется стратегическому управлению в России, по нашему мнению является в большей степени откликом на вопрос о том, с помощью какого метода и каким способом мы можем делать расчеты на будущее, проецировать желаемое будущее состояние на текущую ситуацию, строить планы и достигать поставленные цели. Таким образом, проблематика развития стала у нас побудительным мотивом обращения к вопросам стратегического управления. Следующий вопрос, который пока остается без ответа в рамках существующих управленческих моделей - вопрос Что мы делаем? Поскольку этот вопрос относит нас к долгосрочной перспективе, стратегическое управление привлекается для определения перспектив деятельности и является распределенным во времени пониманием, в отличии от тактики, которая отвечает на вопрос Как делаем? в конкретном периоде времени и определяет виды используемых средств и последовательность их включения в деятельность. 1.3. Что необходимо знать о стратегическом управлении?Впервые проблема стратегического управления становится объектом серьезных систематических дискуссий в 1960-х годах. Стратегическое управление в это время рассматривается в контексте разработки новых управленческих моделей и подходов, в частности перехода от кризисного управления к корпоративному управлению. Новый стимул развитию представлений о стратегическом управлении дал процесс “экономической глобализации”. Глобализация оказала глубокое воздействие на государства, регионы и населенные пункты. Показатели их функционирования во все большей степени стали подвергаться влиянию процессов и сил, которые находятся за пределами географических границ. Для государственного и муниципального сектора эта проблематика является сегодня не просто инновационной, но и чрезвычайно слабо проработанной. Однако по мере развития процессов государственного строительства, организационно-правового обособления федеральных структур управления, более точного определения объемов полномочий субфедеральных и муниципальных органов власти создаются условия для более энергичных усилий по совершенствованию систем управления. Стратегическое управление начинает складываться в пространстве рефлексии наиболее успешно зарекомендовавших себя в послевоенный период управленческих технологий, как ответ на вызов времени, сформулированный в концепции устойчивого управляемого развития. Итак, попробуем выделить управленческие модели-подходы, из которых выросло Стратегическое управление:
Помимо развития теории управления, серьезное влияние на повышенный интерес к стратегическому управлению оказали изменения в государственно-политическом устройстве, как в Европе, так и в России. Был сделан шаг от правового к гражданскому государству, произошло переосмысление идеи субсидиарности. Для российской ситуации важно, что субсидиарность предполагает отказ от сугубо иерархических отношений. За этим принципом следует повышение уровня самостоятельности всех субъектов политики и управления, в частности, города, поселения, гражданских сообществ. Можно предположить, что первые конструкторы-разработчики стратегического подхода старались выделить наиболее ликвидные инструменты всех известных им управленческих технологий и объединить их. В идеях стратегического управления стал концентрироваться вызов, который бросают лидеры управленческих реформ в муниципальном секторе старым, заскорузлым, социально-корпоративным методам управления, порождающим коррупцию и безответственность. Стратегическое управление начинает рассматриваться как шанс, точка прорыва к эффективному государству. Мы уже пробовали взять на вооружение модернизационные модели управления: сначала пытались сделать все по-советски, за счет новой перестроечной риторики, не меняя содержания управленческой деятельности, в частности, планов социально-экономического развития, они по-прежнему строились на нормативах обеспеченности жителей услугами, финансируемых из бюджета учреждений, и поэтому оказывались несостоятельными. Затем стали доходить своим умом до изменения методов управления, например, решили, если у нас кризис, потом подумали и добавили - системный кризис, а если так, то необходимо готовить антикризисных управляющих с системными наклонностями, а кризисное или антикризисное управление сделать базовой моделью. Даже избирательные кампании проводим как кризисные мероприятия. Однако эксперименты и новации не дают пока главного результата, а именно - нет ответа на вопрос о целях, перспективах, и способах их достижениях. Никто точно не знает, какое государственно-политическое устройство мы действительно из себя выдавливаем, в чем наши национальные интересы, кто наши друзья, а кто враги и так далее. Если взглянуть на послевоенную историю Европы, историю последних лет - этапа складывания новой Европы, то мы увидим, что эти ключевые периоды начинались с серьезного переосмысления и развития содержания регионального и муниципального управления. Их общее направление можно определить как усложнение технологий управления. Новые задачи требовали резкого умножения числа равноправных участников процесса, их разносторонней координации, новых средств разрешения конфликтов. Появился серьезный запрос на эффективные и в то же время мягкие управленческие технологии. Так стал оформляться новый подход в региональном и муниципальном управлении, который в последствии назовут стратегическим. Стратегический подход к деятельности организации, руководства и управления в противовес разработке и реализации управленческих моделей - указание на современное, наиболее широкое, релевантное понимание управленческой деятельности. Стратегический подход позволяет руководителям избежать навязывания какой-то одной модели управления и необходимости всем под нее подстраиваться, т.е. использовать методы, характерные для тоталитарного сознания. Стратегический подход позволяет сделать совсем иное - увязать разнонаправленные цели, многообразные ресурсы в границах одного потока деятельности, вместо принуждения и насилия перейти к сотрудничеству и пониманию. Сравнительные характеристики стратегического подхода к муниципальному управлению:
1.4. Влияет ли федеративное устройство российского государства на предпосылки перехода к стратегическому управлению?В соответствии с Конституцией Российской Федерации мы имеем три уровня организации власти, между которыми распределен тот объем полномочий, который составляет суть государственной деятельности. На схеме это можно представить следующим образом:
Следует отметить, что распределение полномочий между каждым уровнем власти организовано таким образом, что их объем может значительно различаться в каждом конкретном случае, в зависимости от того, как решается вопрос о совместных полномочиях, к чьей компетенции в результате переговорного процесса будет отнесено то или иное совместное полномочие, организован ли процесс финансового и материального обеспечения федеральных мандатов. Для регулирования процесса передачи каждого конкретного полномочия, отнесенного к совместному ведению Федерации и субъектов Федерации, с одного уровня власти на другой используется договорная процедура. При передаче полномочий с Федерального уровня на субфедеральный заключаются Федеративные договора, а передача полномочий с субфедерального уровня на уровень местного самоуправления регулируется законом субъекта Федерации, на основании которого заключаются договора на передачу отдельных государственных полномочий. В последствии сложный процесс перераспределения совместных полномочий становится основанием для расчетов объемов федеральных трансфертов субъектам Федерации и организации межбюджетных отношений. Исходя из принципов организации государственного управления, можно предположить, что каждый из уровней власти имеет схожую компетенцию. В управленческих терминах ее можно описать следующим образом: 1. Определение национальных интересов. Приоритетов, принципов государственной политики в соответствующих сферах, концепций, целевых программ и проектов. Постановка целей социально-экономического развития. 2. Организационное проектирование (формирование системы органов власти и управления, за которыми закрепляется определенный набор задач и функций, являющихся в свою очередь декомпозицией полномочий). 3. Нормативно-правовое проектирование (формирование системы законов и иных нормативно-правовых актов - указов, постановлений, решений, распоряжений, уставов и т.д., социальных гарантий и норм их реализации.). 4. Планирование деятельности (координация взаимодействия различных организационных структур во времени по использованию имеющихся ресурсов: организационных, материальных, пространственных, финансово-бюджетных, человеческих).
Ввиду содержательных различий в целях, полномочиях, ресурсах между органами власти, на государственном уровне появляется сложная задача по согласованию целей, обеспечению взаимодействия организационных структур, координации планов работы и использованию единой системы индикативного планирования, согласованности нормативно-правовой базы. Проведенная унификация целей и задач каждого уровня власти и управления позволяет поставить вопрос как о необходимости согласования каждого отдельного пространства-фокуса управленческой работы в рамках всего государства, так и необходимости согласования деятельности структур различных уровней управления. Именно на этом основании появляется потребность в едином правовом пространстве, непротиворечивом федеральным и субфедеральным законодательстве, наличии единой согласованной системы статистики, финансовой отчетности, организации эффективного взаимодействия органов управления в различных сферах и т.д.. Пожалуй сегодня только представители местных органов власти так понимают задачи развития системы управления в общественном секторе. Федеральные ведомства и органы государственной власти субъектов Федерации пока проявляют недальновидность, желая установить полный административный контроль за деятельностью зависимых от них учреждений. Судя по внешним проявлениям высшее звено государственного управления находится в сильной зависимости от стереотипов мобилизационной экономики эпохи индустриализации и восстановления народного хозяйства. 1.5. Как понимаются государственными и муниципальными служащими нынешние особенности управленческой работы?Анализ существующей практики управления показывает, что доминирующей рамкой понимания основных особенностей управленческой работы у государственных и муниципальных служащих в настоящее время является перманентный кризис, характеризующийся тотальным дефицитом финансовых и материальных ресурсов. Акценты в их деятельности расставлены на ликвидации рассогласований и разрывов в каждом отдельном процессе, который попадает в зону пристального государственного или муниципального внимания. В связи со значительным числом таких процессов не согласованные действия в каждом отдельном случае могут лишь усилить общую дихотомию и способствовать созданию новых точек напряжения в системе управления. С объективной точки зрения следует подчеркнуть, что при проекции содержания деятельности одного уровня власти на другой с учетом многообразия условий, в которых осуществляют свою деятельность органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, мы будем иметь весьма непростую карту рассогласований. Эти рассогласования будут усугубляться различными управленческими моделями и подходами, которые используются органами управления в своей деятельности. В одних случаях мы сможем обнаружить так называемую “реагирующую” модель управления, в которой действия организуются по методу “проб и ошибок”, в другом случае мы найдем признаки ситуационного управления, в третьем, кризисного, направленного на ликвидацию разрывов в процессах функционирования, в четвертом случае обнаружим устремленность на координацию деятельности между процессами функционирования в различных сферах жизнедеятельности и даже обнаружим следы действий по согласованию процессов функционирования и развития. Буквально это означает, что используемая модель управления, принимая ту или иную инновацию с вышестоящего уровня власти, будет ее обрабатывать в соответствии с собственными целями и теми управленческими средствами, которые предопределены уже используемой моделью управления. Если вышестоящий менеджер передает свое указание в терминах кризисного управления, а нижестоящий менеджер работает в рамке реагирующего управления, то естественно степень их взаимопонимания будет минимальной. Поэтому в системе государственного и муниципального управления так важно вкупе в целями и задачами передавать исполнителю и строго определенные средства их реализации.
Таким образом, мы утверждаем, что описанная конструкция является каркасом стратегического управления в государственном и муниципальном секторе. Мы уверены в том, что содержание стратегического подхода к муниципальному управлению будет варьироваться в зависимости от глубины понимания общего контекста, в котором оно осуществляется, но всегда у него должен присутствовать главный признак - наличие функции координации деятельности различных субъектов по использованию ключевых местных ресурсов. 1.6. Что необходимо знать об основных характеристиках ситуации в системе государственного и муниципального управления с точки зрения становления стратегического управления.Развитие процесса децентрализации государственного управления, расширяющего полномочия региональных и местных властей, и повышение уровня автономности в принятии решений создали предпосылки для выделения стратегических аспектов регионального и местного управления как самостоятельной сферы анализа. В связи с тем, что расширение полномочий нижележащих уровней власти не оформлялось должным образом законодательно, деятельность региональных органов власти выпала из правового поля и стала все больше ориентироваться на обслуживание практических целей относительно небольшой группы влиятельных людей. В случае, когда та или иная группа присваивает себе право подменять общественные цели групповыми, происходит утрата содержания стратегического управления в государственном и муниципальном секторах, поскольку в государственном и муниципальном секторах важнейшей характеристикой управленческой деятельности является ее публичность. Следует отметить, что в настоящее время планы и расчеты органов власти в своем большинстве строятся кулуарно, игнорируя публичный характер деятельности в государственном секторе. Региональные и местные финансово-промышленные элиты старались подчинить своим внутренним корпоративным интересам местные ресурсы, игнорируя как объективные тенденции развития регионов и городов, так и интересы региональных и местных сообществ. Нельзя не отметить, что резкое падение темпов экономического развития было фоном (контекстом), на котором местные элиты осваивали свое право на самостоятельное планирование. В этих условиях недолгая борьба между стратегическим и тактическим отношением к региональным и местным ресурсам завершилась в пользу последнего. Вопросы, что необходимо делать, оказались полностью вытесненными вопросами как будем делать. Пожалуй только необходимость избираться через определенное время заставляет региональных и местных руководителей как-то соотносить решение тактических и стратегических вопросов. Итак, зафиксируем исходную ситуацию более жестко: система регионального и местного управления пока отдает явное предпочтение тактическим задачам над стратегическими, использует тактические, а не стратегические подходы к ресурсам. И в то же время в подавляющем большинстве органов власти вне зависимости от того, каким задачам в них отдается предпочтение, публичности, выраженной в предъявлении и обсуждении собственных намерений, планов, в настоящее время не придается серьезного значения. Однако между стратегическим управлением и публичным характером деятельности в государственном секторе существует прямая связь, одно без другого просто невозможно. В оправдание “позднего развития” методов стратегического управления в России можно привести много аргументов, в том числе и тот, что в тех странах, где процесс децентрализации государственного управления совпал с процессом экономической глобализации, местные органы власти сумели переориентироваться в формулировании собственной социально-экономической политики и оказались более подготовленными для преодоления структурного кризиса местной экономики. Там, где этого не произошло, экономический спад приобрел серьезные масштабы и значительно повлиял на благосостояние городского и сельского населения. Сейчас очевидно, что экономический и политический контекст принятия стратегических решений значительно отличается от такового 10–15-летней давности. И все же внешние факторы, задающие объективную потребность в методах стратегического управления могут быть восприняты как объективные, а могут быть игнорированы, и это зависит от профессиональных качеств государственных и муниципальных служащих. Поэтому тактическое отношение к ресурсам, которое как правило заключается в постоянном разделе и распределении их наиболее простой и видимой части - финансовых средств, препятствует росту профессионализма и затемняет важность стратегического управления. Внешним стимулом внимания и даже некоторой популярности стратегического управления является тот интерес, который уже на протяжении 20 лет вызывает на Западе вопрос об обеспечении устойчивого или управляемого развития. Обеспокоенность человеческого сообщества своим будущим основывалась на варварском отношении к стратегическим ресурсам, которое ставит под сомнение саму возможность сохранения человечества. Национальные приоритеты, государственные интересы, стратегические планы - являются чрезвычайно важным инструментом влияния органов власти, сохранения государственной “направляющей” развития. Именно наложение стратегического управления на проблематику устойчивого развития позволяет без дополнительных аргументов отбросить попытки подмены стратегического управления в гражданской сфере комплексным планированием социально-экономического развития советского времени, контрабандой протащенного в большинство российских законов и включенного в состав полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления. Отметим, что и в советское время попытки уложить местное развитие в планы социально-экономического развития не увенчалось успехом, несмотря на относительную обеспеченность этих планов централизованными ресурсами. В современной ситуации дело с ресурсным обеспечением планов социально-экономического развития обстоит даже хуже, поскольку источник и контингент финансирования разработки и реализации планов не указывается при составлении местных бюджетов и установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов органами государственной власти субъектов Федерации. Пока можно утверждать, что планы социально-экономического развития фактически финансируются из текущих расходов органов местного самоуправления. Отметим, что глубинным основанием целого ряда конфликтов между губернаторами и мэрами региональных столиц является вопрос о том, кто из них отвечает за региональное развитие в целом, выработку региональной стратегии развития, расстановку акцентов в использовании и обеспечении воспроизводства региональных и местных стратегических ресурсов. Следует признать, что такой конфликт, имеющий в основе отношение к фундаментальным ценностям, носит мировоззренческий характер. Его разрешение не имеет под собой правовой основы, а следовательно побеждает в нем тот, кто обладает большей властью. Никакой совместной деятельности органы государственной власти и местного самоуправления в рамках программ и планов развития сегодня не осуществляют, а следовательно и не несут субсидиарной ответственности за это. В редких регионах сейчас можно обнаружить контуры такой совместной деятельности, но выражаются они чаще всего в декларации намерений и совместному лоббированию органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления своих интересов в Правительстве РФ и президентских структурах. Со всей определенностью можно сказать, что никакие планы социально-экономического развития ни за какие воспроизводственные процессы не отвечали. В условиях централизованного государственного управления это было просто невозможно. Характер использования стратегических ресурсов относился к сфере высшей государственной политики, определялся и диктовался исключительно из Центра. И все же, что такое унаследованный нами план социально-экономического развития. Может быть мы зря подвергаем сомнению его стратегическую направленность, может быть нет ничего дурного в этих планах, а главное, стоит ли их отвергать до тех пор пока мы не можем ничего предложить им на замену. Итак, план социально-экономического развития включает в себя цели на соответствующий временной период, перечень объектов, которые предполагается ввести в эксплуатацию, увеличение объема услуг, которые предполагается предоставить населению. Поэтому дело в методической базе разработки этих планов. В советское время методически разработка планов была привязана к объемам производства промышленной продукции и социальным стандартам и нормативам обеспеченности жителей социально-бытовыми и культурными услугами. Как правило, финансирование социальной сферы производилось по остаточному принципу, причиной этого было несоответствие декларируемых стандартов и нормативов финансовым возможностям государства. Формально при разработке планов социально-экономического развития не учитывались тенденции развития тех или иных процессов, прогностическую составляющую планов так и не удалось реализовать в советской практике, таким образом, планы изначально уже во время их производства были не реалистичными. Обратим внимание и на то, что декларируемые в планах приоритеты носили в основном идеологический характер. В силу распределительного механизма советской системы централизованного планирования в развитии страны наблюдалась серьезная дифференциация в пространственном размещении элементов инфраструктуры. Приоритетные отрасли и приоритетные регионы получали значительно больше материальных и финансовых ресурсов из центра. И в то же время мы имеем примеры, когда финансовых и материальных ресурсов выделялось столько, чтобы построить целые города в основном закрытые, в которых градостроительный проект реализовывался в точном соответствии с социальными стандартами и нормативами. Однако говорить, что от этого в этих городах качество жизни оказывалось выше, чем в других сегодня уже нельзя, хотя бы потому, что сами по себе соответствующие учреждения не расширяли возможности выбора той или иной формы поведения в городе. Сегодня мы по инерции продолжаем двигаться в рамках этого подхода, стараясь принять законы о минимальных дифференцированных социальных стандартах и нормативах на федеральном и субфедеральном уровнях, но оказывается, что за ними снова стоит финансирование учреждений и сложившегося типа инфраструктуры вне зависимости от того, удовлетворяет ли она потребности населения по качеству и разнообразию, и по-прежнему не учитываем в системе планирования основных прогностических характеристик развития социально-экономических процессов. В связи с этим, сегодня огромное число объектов социальной инфраструктуры оказалось просто не удел. А власти по-прежнему централизовано планируют капитальные затраты в большинстве сфер, не обращая внимания на то, что и в каком количестве может потреблять за счет средств бюджета, а что за счет частных источников и собственных средств. 1.7. ОБЩИЕ ПРИЗНАКИ УСПЕШНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ. КАК ЭТО ПРОИСХОДИТ “У НИХ”?В силу значительных различий социально-экономических систем, в которых осваивается стратегическое управления, мы посчитали осмысленным провести работу по выделению общих признаков успешного стратегического управления. В качестве объекта анализа мы использовали материалы, предоставленные Агентством США по международному развитию, подготовленный в рамках программы “Мобилизация ресурсов местных сообществ в целях экономического развития” (1998-1999 гг.), материалы проекта “Стратегии активных городов на пороге ХХ! века”, подготовленные Санкт-Петербургским Институтов ЕВРОГРАД и Центром политического образования земли Баден-Вюртенберг (ФРГ) в 1998 году и “Резюме исследования основных тенденций развития населенных пунктов”, опубликованные Европейской экономической комиссией по результатам работы Восьмой конференции по исследованиям в области развития городов и районов, состоявшейся в Мадриде в июне 1998 года. Используемые нами описания процессов стратегического планирования (управления) более, чем в 20 городах США и 10 городах Европы, позволяют с высокой степенью вероятности выделить ключевые общие шаги по освоению методов стратегического управления на местном уровне и изменения в формах наднациональной (региональной) и национальной политики в сферах, подлежащих государственному регулированию. 1.7.1. Как можно сформулировать признаки наличия стратегического управления в муниципальной сфере?1. Понимание необходимости изменений. Органы местного самоуправления приходят к пониманию необходимости осуществлять наряду с оперативным - тактическим управлением и планированием - стратегическое, как правило, в результате анализа крупных ошибок в выборе направлений развития или организации управления в городе. Переход к стратегическому управлению связан с осознанием ошибочности увлечения краткосрочными проектами. Резкое сокращение финансовых и материальных ресурсов требует от местных властей отказа от грандиозных и дорогостоящих проектов и перехода к политике малых приращений, что влечет за собой усиление функции планирования, согласования интересов всех типов местных сообществ в выборе тех или иных решений. Резко возрастает политическая зависимость местных властей от каждого достаточно крупного политического и управленческого решения. 2. Определение содержания стратегического управления. После этого наступает момент, когда в органах местной власти формируется свое собственное понимание содержания стратегического управления. От характера и глубины понимания зависит чрезвычайно много. Так, например, часты случаи, когда под стратегическим понимается разработка концепции развития или сценариев развития, выделение тем или иным способом перечня основных проблем и путей их решений, иногда понимается четкий план действий. Понимание формирует набор субъектов стратегического управления и способы организации взаимодействия между ними. 3.Разработка организационных проектов направленных на реализацию стратегического управления. После достижения определенного понимания и в зависимости от него, формулируются принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Развитие всегда связано со стимулированием частного сектора. 4. Определение приоритетов развития. Как правило, приоритеты местного развития должны быть связаны с повышением качества жизни населения. В связи с тем, что качество жизни - характеристика относительная и сравнительная, анализ городских проблем и состояния города проводится на основе сравнения его базовых характеристик с городами (поселениями) в ближайшем окружении или целом регионе, иногда сравнительные преимущества анализируются в международном масштабе, например, если речь идет о мировых столицах. В рамках этой работы формируется установка на усиление сильных сторон, и превращение слабых сторон в сильные. Следует проделывать специальную работу по выделению проблем, которые находят наибольшую поддержку граждан, но в то же время находятся в компетенции местных органов власти. Для этой цели используются различные опросы. Различные социологические исследования также важны для выяснения цены, которую жители готовы заплатить за тот или иной сценарий развития. 5. Формирование установки на длительную работу для достижения изменений. Стратегический подход к управлению требует от высших должностных лиц изменения способов личной самоорганизации. Прежде всего признания того, что изменения будут происходить медленно, постепенно. Следовательно, проекты местных властей должны выстраиваться таким образом, чтобы жители видели результаты - небольшие социальные приращения в каждой промежуток времени. Нельзя забывать о продвижении таких изменений в социальной среде. 6. Выделение местных сообществ, противодействующих стратегическим переменам. Следует понимать, что на пути любых планов возникнут препятствия. Аналитиками особо отмечается сопротивление предпринимателей в тех случаях, когда решения затрагивают их проекты по более прибыльной форме эксплуатации местных ресурсов. Как правило, эти решения наносят вред окружающей среде. В этом случае выгодна опора на такие бизнес-сообщества, которые в большей степени привязаны к месту. 7. Выработка политики по отношению к возможности использования внешних консультантов. У властей всегда существует дилемма между приглашением консультантов и получением внешней технической помощи и опорой на собственные силы. В этом вопросе следует ориентироваться на комбинацию внутренних и внешних интеллектуальных ресурсов. при отборе внешних консультантов следует оценить тип предоставляемых услуг, включают ли они передачу современных методов управленческой работы и обучение им местного персонала. 8. Изменение внутренней системы территориального деления и управления. Переход к методам стратегического управления часто ведет к изменению внутримуниципального районирования. Реформа внутреннего территориального управления является неотъемлемой частью реформы муниципального управления в целом. Такая реформа должна быть направлена на умножение числа субъектов местного развития с целью максимального учета их интересов, а также вовлечения их на коалиционной основе к решению местных вопросов. 9. Создание органов управления процессом разработки и управления стратегическим планом. Для работы над стратегическим планом обычно создаются постоянно-действующие рабочие комиссии. Устанавливаются фазы разработки стратегического плана: после выделения общих проблем и приоритетов на 3-5 лет. В фазы разработки стратегического плана включаются следующие работы: определение факторов, которые будут способствовать стратегическому управлению, разработка методов управления и условий обеспечения решения проблем, проведение анализа эффективности их решения, тип подведения итогов. Следует использовать административные рычаги - закреплять конкретные проблемы за конкретными подразделениями и руководителями. 10.Признание местных сообществ равноправными участниками процесса стратегического управления. В российской практике этот этап является с нашей точки зрения наиболее сложным. Поэтому мы решили ввести в текст выдержки из Методического Пособия “Основы Европейской Хартии местного самоуправления”, Москва,1999, стр.63, в рамках которой только и может возникнуть сам смысл равноправного участия местных сообществ в стратегическом управлении. 1.7.2. Что такое субсидиарная ответственность центральных и местных властей?Субсидиарность является сегодня, вероятно, самым модным словом среди специалистов-политологов и правоведов. Возможно, это увлечение объясняется тем фактом, что как заметил нынешний президент Европейского союза Жак Сантер по этому поводу на одном из коллоквиумов, организованном Европейским институтом государственного управления, проходившим в Маастрихте в 1991 году, “мы знаем, что подлинное согласие по поводу принципа субсидиарности стало возможным только благодаря тому, что это понятие вбирает в себя различные интерпретации”. В нашу задачу здесь не входит обстоятельное обсуждение значения и последствий принципа субсидиарности. Однако важно иметь в виду, что это понятие восходит своими корнями как минимум в Альтузию. Как бы то ни было, именно папа Пий XI своей энциклике “Ouadrogesimo Anno” (1931 г.) использовал его в качестве средства интеллектуального размышления в нашем веке. Выделяют два важнейших аспекта принципа субсидиарности: · субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами; · субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления. Расплывчатость этого понятия определяется тем фактом, что, по словам Жака Делора, “субсидиарность не сводится лишь к вмешательству вышестоящих органов власти в дела отдельного лица или сообщества, способных действовать самостоятельно, но она также требует от этого органа действий по отношению к этому лицу или сообществу таким образом, чтобы они получили необходимые средства для своей самореализации” (выступление на коллоквиуме по концепции субсидиарности, организованном в Маастрихте Европейским институтом государственного управления в 1991 году). Во-первых, в соответствии с принципом субсидиарности, целесообразно сохранять полномочия центра только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется на высшем уровне, при этом фундаментальным принципом остается положение о том, что эти полномочия должны осуществляться на уровне, который находится ближе всего к гражданам. Во-вторых, полномочия должны передаваться на высший уровень власти, если они могут осуществиться на этом уровне более эффективно. Нет необходимости говорить, что каждый может ссылаться на принцип субсидиарности в соответствии со своей собственной точкой зрения, как для того, чтобы ратовать за усиление децентрализации, так и для того, чтобы выступать за централизацию. Тем не менее, на наш взгляд, понятие субсидиарности не является лишь изысканно оформленным, но пустым конвертом, который может быть использован для оправдания всего и вся, оно имеет свое собственное значение. Наша задача здесь состоит не в том, чтобы пуститься в лингвистический и теоретический спор о символах, но нам представляется важным подчеркнуть тот факт, что символ (как слово) может приобретать различное значение в зависимости от конкретной ситуации, которая может привести к изменению его значения с течением времени. Нам кажется, что в прошлом слово субсидиарность ассоциировалось с идеей социальной системы, которая была лишь заменой для индивида, а центральная администрация - заменой для органов местного самоуправления. Таким образом, индивиды и местные органы власти (то есть элементы системы в своей совокупности) приобретали самостоятельное значение, не зависящее от социальной и политической системы, частью которой они являются. Сегодня уже больше нет необходимости (по крайней мере в странах западной Европы) отстаивать права индивидов и местных органов, чтобы быть признанными в качестве самостоятельных единиц. Соотношение (другими словами, смысл) между словом “субсидиарность” (то есть символ) и конкретной реальностью уже концентрируется не на ее сущности, но на ее функционировании. Современная мысль озабочена вопросом функций и функционирования, а не структуралистским аспектом вещей. Вопрос, интересующий нас, состоит в следующем: каким образом можно гарантировать согласованность между индивидом и системой, с одной стороны, и между государством и местным самоуправлением, - с другой? Принцип субсидиарности дает оригинальный ответ на этот вопрос. До настоящего времени политическая теория предлагала два принципиально различных ответа на проблему согласования: - иерархическое: координация обеспечивается определенным типом иерархии, будь то иерархия внешних полномочий или внутренних усвоенных ценностей, это решение предлагается традиционными социологическими школами и политической теорией в Европе (см. Вебер и Дюркгейм); - коалиционное: политические и социальные системы существуют лишь постольку, поскольку их составные элементы (то есть индивиды или органы местного самоуправления) имеют возможность свободно решать вопрос о принадлежности к этой системе в целом (или, наоборот, ее покинуть), договариваясь об условиях своего членства в ней. В этом случае система является коалицией. Такова основополагающая теория, лежащая в основе наиболее распространенного подхода, характерного для современных политических и социальных наук в Соединенных Штатах Америки, известная как теория общественного выбора. Субсидиарность способна дать третий ответ в решение вопроса согласования (координации), который удовлетворит требованиям современной мысли и одновременно несет в себе определенную культурную новизну. Согласно принципу субсидиарности, составные части системы действуют согласованным образом не потому, что они подвергаются давлению сверху (члены системы являются органическими составляющими этой самой системы, то есть они существуют потому, что существует система) и не потому, что они представляют собой самостоятельные единицы, свободно принимающие решение войти в коалицию, либо выйти из нее (то есть система существует только потому, что ее составляющие элементы так решили), но потому, что и сами они, и система имеют что-то общее (будь то ряд ценностей и (или) общие интересы). Составные элементы не могут покинуть систему (так как они не в состоянии выжить вне системы), но система не обладает никаким иерархическим превосходством по отношению к своим составляющим частям (поскольку и сама она не может выжить без них). Центральная администрация необходима не более, и не менее, чем какая-либо местная община. Местное сообщество в свою очередь нуждается в центральной администрации для того, чтобы обеспечить согласование решений. Индивиды и органы местного самоуправления пользуются автономией, которая не может быть ограничена ни политической системой (по отношению к отдельным лицам), ни центральной администрацией (по отношению к местным органам власти). Мы не будем рассматривать философские аспекты этой проблемы и на этом завершим концептуализацию понятия субсидиарности. Тем не менее зададимся еще двумя вопросами: 1. Почему принцип субсидиарности пользуется таким признанием? 2. Каких последствий можно ожидать от применения этого принципа? Отвечая на первый вопрос, следует сказать, что в основе этой популярности лежат те же причины, которые сделали местное самоуправление столь необходимым в современном мире (изменение функций государства и глобализация общественной жизни), что и сделало субсидиарность таким привлекательным феноменом. Расширение государственных функций требует обеспечения подхода, способного защитить индивида и его самостоятельность. Оно также предполагает наличие принципа, который позволил бы обеспечить гибкую координацию, с одной стороны, между множеством местных органов и, с другой, - между местными властями и центральным правительством. Процесс глобализации обусловил необходимость создания механизма горизонтальной координации, который является одновременно и более жестким, чем тяжелые неповоротливые переговорные процедуры, характерные для коалиций, и более гибким, чем иерархические структуры (которые очень подвержены риску “закупорки сосудов”). Что же касается второго вопроса, то здесь можно предвидеть три ряда последствий:
Европейская хартия местного самоуправления предоставила местным властям свободу сотрудничать между собой , а также и с зарубежными местными органами власти .” Из приведенного выше текста видно, что граждане и гражданское сообщества признаются равноправными участниками процесса планирования использования местных ресурсов. Из этого следует набор организационных шагов местных властей по вовлечению сообществ в стратегическое управление. Можно сказать, что без этого шага, без этого субъекта управление не может в публичном секторе стать стратегическим. Все предложения граждан и сообществ фиксируются в письменном виде и публикуются. Обсуждаются на конференциях, семинарах, слушаниях и т п.. После подготовки текста документа, отражающего общественное видение перспектив развития населенного пункта, его обсуждение может длится ровно столько, чтобы достичь информированного согласия. Программа развития - стратегический план всегда ориентируется на удовлетворение потребностей населения. 1.8. Как это делается в России?На перечисленных в предыдущем разделе не заканчивается работа по стратегическому планированию, но мы пока прервем перечисление этапов с тем, чтобы сосредоточить внимание именно на начальном этапе, имеющим наиболее общий характер для всех органов местного самоуправления. Несмотря на то, что органы власти в России имеют несравненно меньший опыт стратегического управления, по сути это новый тип организации управленческой деятельности, тем не менее мы сочли возможным выделить из известных нам примеров основные признаки и работы, на которых происходит освоение методов стратегического управления. 1. Опора на научный потенциал. Большой опыт научных разработок в социальной сфере в советское время стал серьезным основанием для привлечения научных коллективов особенно в начале 90-х годов к разработке всевозможных концепций и программ развития регионов и городов. Несмотря на то, что результаты этого сотрудничества хорошо известны, а именно ни одна концепция или программа не послужили основанием для организации работ, экономисты тем не менее привлекаются для подобных работ до сих пор. Основная беда заключается в том, что руководители органов власти часто не могут точно поставить задачу и самостоятельно подготовить техническое задание на работу научных коллективов, поэтому результаты научных разработок часто оказываются невостребованными. В отличии от консультантов, научные работники предпочитают делать то, что они уже умеют, а не решать задачи клиента. 2. Создание структур управления разработкой стратегического плана. Известен опыт Санкт-Петербурга, когда для разработки стратегии развития города была создана специальная организация. По идее эта организация должна была разработать, а затем реализовать собственный план. В результате такого подхода, между данной структурой и собственно правительством города сохранилась дистанция огромного размера, поскольку ни одно из ключевых подразделений не собиралось отчуждать от себя функции стратегического управления и делегировать их какому-то особому органу. Мы продолжаем ошибочно думать, что функция развития - внешняя функция, которая требует организационного обособления. 3.Определение форм продвижения идей стратегического плана во внешней среде. Чтобы результаты разработок Концепций и программ развития совсем уж не пропадали, органы регионального управления и местного самоуправления устраивают так называемые “презентации”, на которых демонстрируется научный интеллектуальный потенциал региона. Однако фактически на этих презентациях демонстрируется упаковка совсем другого продукта. 4.Использование стратегического плана для получения внешних заимствований. Разного рода экономические концепции являлись долгое время обоснованием для организации заимствований. Мы не знаем, оказывали ли они влияние на условия заимствований, думаем, что очень незначительное. Теперь, когда сам факт заимствований поставлен под сомнение, число заказов на подобные работы резко снизилось. Возможно, что возвращение к заимствованиям произойдет на более реальных, а не фиктивных, основаниях. 5. Закрепление принципа стратегического планирования в нормативно-правовых документах. Отметим, что в России сложилась практика обсуждения разных вариантов стратегических планов в законодательных и представительных органах. В Уставах субъектов Федерации иногда закрепляется обязанность органов исполнительной власти ежегодно вносить коррективы в принятый Стратегический план, планировать бюджет развития на его основе. 6. Распределение задач стратегического планирования за организационными структурными. В тех органах местного самоуправления, где сохранилась организационная культура сохранилась и практика закрепления за отдельными подразделениями и их руководителями ответственности за те или иные положения Концепции (Стратегического плана). 7. Проведение общественных экспертиз в игровых формах. В целом ряде городов за последние годы были проведены общественные экспертизы и разрабатывались различные программы и концепции развития в игровой форме. Как правило, такие действия приводят к созданию жизнеспособных творческих коллективов, перерастающих в рабочие группы по отдельным направлениям развития, семинары, кафедры, кузницу политических “кадров”. 8. К очевидному недостатку стратегического управления относится сохранение старых принципов организации деятельности структур государственного и муниципального управления в целом. Почти повсеместно вопросы стратегического развития решаются в отрыве от глубокой реорганизации структур управления, слабо используются нормативно-правовые инструменты (Уставы) - хотя кое-где принимаются законы или положения о Концепции развития, предусматривающей необходимость согласования бюджетных планов и приоритетов развития. Местные сообщества редко и слабо вовлекаются в разработку стратегий развития. Выбор стратегии местного развития может оказать серьезное влияние на использование местных ресурсов. Известно, что традиционно регионами с самым большим экономическим потенциалом являлись те, которые имели высокий экспортный потенциал, основанный на природных ресурсах. Эти естественные преимущества в новых условиях стали терять свою значимость с развитием новых информационных технологий, систем транспортировки и телекоммуникаций. Исследования показывают, что на бизнес сегодня оказывает огромное влияние качество местной жизни. Предприниматели стремятся именно в те регионы и города, где относительно высок уровень жизни, где можно привлечь квалифицированный труд, где возможен доступ к современным средствам обслуживания и коммуникаций. Таким образом, богатые богатеют, а бедные беднеют. Каждое местное сообщество стремиться к тому, чтобы или сохранить свое преимущество или достичь его. На этом основании можно утверждать, что стратегия развития носит соревновательный, конкурентный характер. Поэтому важно правильно выбрать свою конкурентную среду, спланировать силы. Безусловно на государство возлагаются особые обязательства по сбалансированному развитию всех территорий, но не следует переоценивать возможности государства в решении этой задачи. Средняя подушная бюджетная обеспеченность в российских городах составит в 2000 году 100 или чуть больше американских долларов, в Москве оно будет составлять несколько сотен долларов, а в Нью-Йорке несколько тысяч долларов. Разнообразие ситуаций, в которых находятся местные органы власти таково, что при всей очевидности тенденций мирового развития не существует ни магических решений местных проблем, ни волшебной стратегии успешного местного развития. Прежде всего это связано с серьезными различиями в интересах групп, содействующих местному развитию, что в свою очередь влияет на многообразие вариантов стратегии. И все же есть целый ряд общих положений разработки стратегии местного развития, соблюдение которых объективно увеличивает возможность успеха. Слабыми звеньями в работе органов местного самоуправления являются организаторская деятельность и стратегическое планирование. Несмотря на ряд уже имеющихся на местном уровне инициатив, об успехах говорить пока не приходится как ввиду изолированности проектов, осуществляемых без ясно выраженной, реальной, общественно значимой цели, так и по причине отсутствия более широкой перспективы и возможности проследить и оценить результаты этих проектов. По свидетельству экспертов, местные администрации испытывают большие трудности при установлении иерархии приоритетов и целей. А так как местная администрация располагает весьма ограниченными ресурсами, то определение приоритетов становится важнейшей управленческой задачей. В то же время развертывание нескольких конъюнктурных инициатив не может создать соответствующий фундамент для преобразования экономики и поощрения политической активности. Региональные различия в России в настоящее время очень велики и, они растут. Таково одно из следствий введения рыночной экономики. Чтобы успешно развиваться, общество должно знать, чего оно хочет, и уметь добиваться этого. А значит, стратегическое управление должно сообразовываться с местным уровнем развития и учитывать состояние сообщества. Поскольку стратегическое управление нацелено на максимальную концентрацию местных ресурсов и прояснение образа будущего для сообщества, оно требует участия в его разработке самого сообщества. Следовательно, стратегическое управление является важным фактором консолидации местных ресурсов, так и выражением общих ценностей. Общей чертой переходных экономик является движение от иерархического контроля к демократическому участию. При прежнем строе и общество, и экономика имели иерархическую структуру, что соответствовало тоталитарному режиму и государственной собственности на предприятия. Они были единственно существующими моделями коллективных мероприятий или коллективной деятельности. Когда строй сменился, региональные власти оказались лишенными вообще каких-либо организационных моделей как для сообщества, так и для экономических агентов. Хотя стратегическое управление ориентировано на местные ресурсы и задачи, это не значит, что в круг его забот входят только местные проблемы, никак не связанные с национальным или мировым контекстами. Стратегическое управление должно учитывать и вертикальные связи — с высшими уровнями государственной власти, и горизонтальные — с соседними муниципальными образованиями. А это значит, что стратегическое управление испытывает на себе существенное влияние множества факторов, включая и те, что находятся за пределами данного сообщества. Все задачи местного развития следует рассматривать в их сравнении и сопоставлении с другими планами данного сообщества. Таковы социальные, политические и культурные проблемы, а также проблемы окружающей среды. Это необходимый фактор построения общего плана, поскольку превалирование экономических задач значительно заужает ресурсную базу местного самоуправления. 1.9. Что мы имеем ввиду, когда говорим о четырех составляющих стратегического управления в российской муниципальной действительности?Когда мы говорим о стратегическом управлении, мы имеем ввиду четыре его составляющие: 1. Целе- и смыслообразование, к которому относится концептуализация или разработка местных политик (politics), программ и проектов; 2. Организационное проектирование, включающее проектирование организационных структур и ситуаций, направленное на приращение ресурсов организационными средствами; 3. Нормативно-правовое проектирование, включающее проектирование норм и правил в различных юридических формах; и 4. Координация планирования использования организационных, экономических, финансовых, материальных, пространственных и иных ресурсов. Основная проблема в понимании и освоении метода стратегического управления заключена в сложности достижения баланса между этими типами работ и их синхронизации. Наиболее характерной ошибкой является разрыв между смыслом и содержанием стратегического управления и организационным проектированием. “Организационное проектирование направлено а) на коллективы и отдельных людей, б) на подразделения учреждений, в) на материальное закрепление (и организацию через это материальное закрепление) процессов мыследеятельности.”[1]. В случае, когда мы говорим об участии в стратегическом управлении, осуществляемом властными структурами, то вопрос о механизмах его реализации становится особенно важным. Структуры управления в государственном секторе наиболее консервативны, следовательно их восприимчивость и самонастройка на новые цели и типы задач, новые методы работы являются очень низкими. Каждый раз, когда возникает инновационная ситуация, ее развитие во многом упирается в необходимость производить серьезные изменения в организационных структурах. Мы часто становимся свидетелями, когда инструменты организационного проектирования используются не по назначению или с их помощью решаются фиктивно-демонстративные задачи. Наиболее ярко неадекватное использование инструментов организационного проектирования можно продемонстрировать на стандартных решениях - новая функция или новая задача - новое рабочее место или новое подразделение. Такой способ решения, как правило, демонстрирует не желание решать поставленные задачи по существу. Создание новых структурных элементов целесообразно только тогда, когда решение новой задачи невозможно за счет изменения приоритетов, функциональных связей, организации рабочих мест, повышения квалификации сотрудников, то есть создания нового необходимого ресурса за счет чисто организационных изменений. Очевидно, что попытка имплантировать стратегическое управление в организационную структуру посредством создания специального подразделения не может изменить всю систему функциональных связей в организации и поменять приоритеты в ее деятельности. Так что видимое простое решение - создавать под новую задачу новое подразделение и считать, что все сделано, не дает ожидаемого эффекта. Скорее наоборот, новое структурное подразделение как органически чуждое существующей организационной структуре отторгается, а сама новая задача компрометируется неспособностью руководства ее реализовать. “После дополнения абстрактной и идеальной программы оргпроектом, указывающим направления и пути распределения наличных ресурсов, мы можем перейти к последней процедуре оргуправленческой работы и на основе имеющейся программы и оргпроекта разработать план осуществления работ.”[2]. Согласование и координация целей субъектов муниципального развития. В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств, если при этом изменяются квалификационные требования к наемным работникам. Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления и сообщества в целом. Следует обратить внимание, что одной из целей стратегического планирования является установление баланса между соперничеством и конкуренцией различных местных сообществ, с одной стороны, и их стремлением к ассоциативности и сотрудничеству, с другой. Приведенные выше процессы являются базовыми для любого города, и, не освоив их, выйти на стратегическое планирование не представляется возможным. Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений администрации и других субъектов муниципального развития. Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами. Он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля. В программном подходе центр тяжести переносится с результата — текста программы как выражения статичного состояния — на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая, таким образом, эластичность и способность к изменениям. Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах ведомственной компетенции и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе. Согласованное планирование использования местных управленческих ресурсов Практика традиционного планирования сегодня уже не работает. Новая концепция планирования требует оптимального использования человеческих, природных, культурно-исторических и финансовых и других ресурсов на местах. Система планирования, пронизывающая все уровни управления, гарантирует согласованность и прозрачность деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Для оценки результативности деятельности подразделений можно применять совокупность количественных, качественных и экспертных показателей. Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций, эффективности использования бюджетных средств и т. д. 1.10. Как организовать бюджетное
планирование в муниципальном образовании?
Бюджет - это политический документ. Представляя собой план текущей работы Администрации, бюджет должен определять, формулировать и пояснять цели городской политики на предстоящий год. Городская политика - это основные направления работы, стратегические задачи на будущее. Обычно городской совет вырабатывает и конкретизирует городскую политику в течение всего года, а в бюджетном бюджетное послании должно быть дано краткое изложение основных ее направлений. Бюджет - это финансовый план. Бюджетный процесс должен быть построен таким образом, чтобы гарантировать формирование сбалансированного, эффективного и рационального бюджета, отражающего взвешенное коллективное мнение всех участников процесса на то, как должны распределяться и использоваться муниципальные фонды и ресурсы. Бюджет - это организационный план. Он должен не только служить основой для выработки политических решений, в нем также должны быть изложены задачи, стоящие перед исполнительной властью. Бюджет не должен ограничиваться чисто финансовыми аспектами, в нем должно быть четко показано, выполнением каких функций занимаются те или иные структуры городской администрации и сколько человек работает в этих организациях. Бюджет - это канал передачи информации. Опубликованный бюджетный документ должен быть адресован в первую очередь населению - налогоплательщикам и избирателям. Очень важно, чтобы в нем широко использовались словесные пояснения, приводились наглядные графики и диаграммы, поскольку бюджет должен быть понятен людям, далеким от сферы муниципальных финансов. Что же касается бюджетного календаря (графика этапов подготовки бюджета), то его муниципальный совет должен официально утвердить своим решением, указав сроки, к которым: 1. Департаментам будут переданы исходная формулировка целей, закладываемые в бюджет предпосылки (по доходам, численности населения и т.д.), формы, которые они должны заполнить, и инструкции по заполнению этих форм; 2. Будет закончен прием предложений, наказов и пожеланий от населения; 3. Департаменты должны будут представить свои заявки на финансирование на будущий год (заполненные формы, выданные им раньше); 4. Будут проведены встречи с главами или представителями департаментов для выяснения и уточнения информации, включенной в поданные ими материалы; 5. Проект бюджета будет представлен на рассмотрение городского совета; 6. Предлагаемый бюджет будет опубликован согласно требованиям действующего законодательства; 7. Бюджет и связанные с ним нормативные акты будут официально утверждены; Тогда новый бюджет вступит в силу. Если глава городской администрации хочет разъяснить, как будет происходить бюджетный процесс, рекомендуется выпустить меморандум (информационное письмо), в котором сообщить основные требования, бюджетный календарь, образцы форм, которые предстоит заполнять. 1.11. Что мы понимаем под системой муниципального заказа, как формой материального планирования и условием обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды?Если руководство муниципальным образованием считает необходимым привлекать к исполнению своих задач предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды и повышения качества услуг при одновременном уменьшении их стоимости, снижение накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство — муниципальный заказ.
Средства координации деятельности в стратегическом планировании
1.12. Как связаны между собой стратегический подход к муниципальному управлению и организационно-административная структура управления.Сами структуры муниципального управления созданные для реализации стратегического подхода к управлению и развитию могут отличаться друг от друга в связи с размерами муниципального образования, установленными приоритетами деятельности, однако все они должны соответствовать строго определенной системе принципов организации деятельности. Система принципов выглядит следующим образом: в основу деятельности органов местного самоуправления должен быть положен приоритет нормативно-правовых методов управления над социально-корпоративными; деятельность органов местного самоуправления должна носить публичный характер, информация по ключевым вопросам управления должна быть открытой и доступной; следует жестко разделить управленческие, хозяйственные и коммерческие функции, не допускать их совмещения в структуре управления4 планы деятельности органов местного самоуправления должны иметь локальную интерпретацию в соответствии с системой внутригородского управления; органы местного самоуправления должны делать упор на освоении и реализации собственных полномочий. В соответствии с изложенными принципами следует распределить функции стратегического управления между представительным и исполнительными органами. Мы имеем достаточно примеров, когда разработка стратегии развития наталкивается на серьезное сопротивление местных чиновников, их стойкое нежелание изменять принципы организации своей работы. Эта преграда остается непреодолимой для значительного числа городов. Следовательно, для успеха на ниве стратегического управления необходимо включить деятельность органов местного самоуправления собственно в объект стратегического управления, то есть сама структура органов местного самоуправления является средством достижения стратегических целей. Разработка стратегического плана развития города является одной из форм, в которых осуществляется стратегическое управление. Это систематический процесс, с помощью которого сообщества рисуют картину своего будущего и определяют этапы его достижения, исходя из местных ресурсов. Оно включает в себя: согласование групповых интересов внутри сообщества перед тем, как приступить к планированию; инвентаризацию реальных свободных ресурсов, ограничений и благоприятных факторов; определение реально осуществимых задач и целей; назначение ответственных за исполнение плана действий по осуществлению поставленных задач. Не менее существенными для нового подхода являются следующие направления работ: 1.Формирование базы социально-технических нормативов. Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета. Эту задачу очень хорошо понимают управленцы из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения нормы затрат и стоимости каждой из них. Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, осуществить нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета. Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражает специфики конкретного муниципального образования и его возможностей, и делает бюджет нереалистичным. 2.Анализ внешней и внутренней ситуации как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения Безусловно, аналитическая работа — дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения. Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления теряет ориентацию на собственную социально-экономическую ситуацию и интересы местных сообществ. 3.Публичность деятельности как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия Принцип публичности в деятельности органов местного самоуправления — эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением. Понимание намерений власти и их поддержка населением — условие реализации муниципальных программ и проектов. В противном случае власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как таковой. 4.Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера. Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении. На этом основании следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. К ним, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации. 5.Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления. Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций. Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями. На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня. В администрациях, как правило, нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела — задачи заместителя главы. Можно сделать вывод, что распределение поручений и заданий в системе управления производится в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления, и содержанием поручения. Внешние требования к рабочим местам очень неопределенны, они никак не диктуются регламентами деятельности, а следовательно не влияют на требования к качеству работы. Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет внешних требований: чем более полными и охватывающими различные аспекты деятельности они будут, тем успешнее работники будут их осваивать и на практике повышать свою квалификацию. 1.13. Что надо знать и соблюдать при проведении реорганизации системы внутригородского управленияКлючевым вопросом, связанным с выбором типа взаимоотношений общегородского (муниципального) уровня управления с внутригородскими территориальными образованиями, является точное нормативно-правовое определение количества уровней системы муниципального управления. Следует отметить, что в разных странах и разных городах, прежде всего крупных, существуют различные подходы к количеству уровней управления. Как правило, это связано с распределением полномочий между функциями государственного управления и функциями местного самоуправления. Сложившаяся практика городского управления, а также Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” предусматривает возможность создания внутригородского территориального управления, определяя статус внутригородских территориальных образований в форме внутригородских муниципальных образований. Одновременно, вопрос о структуре муниципального управления отнесен к полномочиям местного самоуправления, что означает, что каждое муниципальное образование решает этот вопрос, исходя из собственных конкретных условий и целесообразности. Выбор модели управления строится на комбинировании следующих конструктивных элементов:
Таким образом, возможны следующие модели управления: Двухуровневая модель управления. Модель а1. Городской уровень - Административные Округа в статусе подразделений городской администрации. Признаки: высокая степень централизации городского управления, максимально возможная дистанцированность органов муниципального управления от местных сообществ(жителей), отсутствие баланса прав и ответственности у Административных Округов, нарушение баланса прав и ответственности перед жителями у Городского Совета, повышенная конфликтность между структурными подразделениями (Департаментами) городской Администрации и Администрациями Округов. Модель а2. Городской уровень - Внутригородские муниципальные образования. Признаки: разграничение полномочий между городским и внутригородским уровнями управления, реальная, но ограниченная децентрализация управления, строгая иерархия управления, разделение ответственности перед жителями общегородского и внутригородского уровней управления, расширение возможностей участия в решении городских задач для жителей, приоритет нормативно-правовых средств управления над административно-распределительными функциями. Трехуровневая модель управления. Модель б1. Городской уровень - Административные Округа - Муниципальные районы (внутригородские муниципальные образования). Признаки: как в модели А2, дополнительно: тотальное разукрупнение внутригородского территориального управления, за Административными Округами сохраняются функции тактического управления в статусе подразделения городской Администрации, максимальная приближенность органов управления к жителям, детальное разделений функций стратегического управления, тактического управления, хозяйственного обеспечения. Реально это модель коммун. По формальным признакам она очень похожа на московскую модель, правда, без коммунальной идеи. Модель б2. Отличается от модели Б1 тем, что не предполагает тотального создания муниципальных районов (внутригородских муниципальных образований) на всей территории города. Муниципальные районы создаются только в анклавах. Модель может рассматриваться как пилотный проект разукрупнения структур внутригородского управления. Основной сложностью для понимания (и принятия) трехуровневой модели городского управления является смена стереотипа “ необходимость усиления централизации управления (администрирования) в условиях нестабильности и низкой активности жителей” на “необходимость децентрализации управления (уменьшения администрирования) в условиях нестабильности и стимулирования инициативы жителей”. Общие признаки 4-х моделей.
Муниципальные районы имеют нормативно закрепленные полномочия и собственные [1] Г.П. Щедровицкий “Программирование научных исследований и разработок Из архива Г.П. Щедровицкого. Т.1.” Москва 1999 г. [2] Г.П. Щедровицкий “Программирование научных исследований и разработок Из архива Г.П. Щедровицкого. Т.1.” Москва 1999 г. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
