В. Филиппов: Сергей Сергеевич! Как Вы думаете, в какой степени целесообразно и оправдано последовательное конструирование асимметричной федерации в России в эпоху Б. Ельцина? Это был успех или провал федерального Центра?
С. Митрохин: Асимметричная федерация создавалась у нас, начиная с 90-го года. Фактически точкой отсчета реализации этой идеи в политической практике можно считать несостоявшийся Союзный договор, в процессе создания которого как раз и была закреплена и даже усилена та асимметрия, которая содержалась в советской Конституции. (В советской Конституции республики имели привилегированное положение, была зафиксирована иерархия административно-территориальных единиц.) В процессе подготовки Союзного договора предпринята первая попытка легализации асимметрии... Впрочем, точнее было бы сказать не легализации, а реализации, поскольку до этого асимметрия носила скорее декоративно-символический характер, у нее не было реальной юридической силы. С 90-го года она начинает постепенно набирать юридическую силу. Уже в процессе подписания Союзного договора выделились автономные республики как категория территорий, имеющих свои специфические интересы. Они начали борьбу за суверенитет под предлогом вхождения в СССР в качестве равноправных с союзными республиками субъектов Федерации. И если отвечать на вопрос о том, был ли это успех или провал федерального Центра, то я считаю, что это был провал.

В.Ф.: Был ли в той этнополитической ситуации хоть какой-то шанс избежать конструирования "асимметричного уродца"?
C. М.: Был, безусловно, еще на стадии разработки Федеративного договора. Когда Б. Ельцин еще возглавлял Верховный Совет, он мог привлечь на свою сторону руководителей союзных республик СССР, которые, конечно же, не были заинтересованы в том, чтобы количество полноправных субъектов СССР увеличилось. Это во-первых. Он мог, но не захотел это делать, поскольку его главной целью была борьба с М. Горбачевым, с союзным Центром. Для него проблема суверенной фронды была на втором плане. На первом плане была борьба за власть. В этой борьбе он использовал все средства, включая такое средство, как разрыхление государственности. Вспомните его знаменитое "Берите суверенитета, сколько сможете проглотить"! Это была сознательная политика, причем сознательная политика отнюдь не по отношению к регионам России вообще. Тогда вообще никто не имел в виду российские области. Прежде всего, политика безудержной децентрализации проводилась по отношению к "национальным" республикам, требовавшим суверенитета под флагом этнического самоопределения. С этим лозунгом он выступал в Татарии, Чечне, Башкирии. Это была абсолютно продуманная политика, поэтому в данном случае слово "провал" не очень точно отражает суть происшедшего. Это не был провал, это была сознательная политика, которая вела к разрыхлению государственности, безусловно. Причем с далеко идущими последствиями. Речь ведь идет не только о том, что эти республики получили все мыслимые и немыслимые привилегии и полномочия. Дело в том, что они стали ориентирами для остальных регионов. Но эта кампания перешла те рамки, на которые рассчитывал Б. Ельцин, она захлестнула все остальные регионы. Они тоже стали требовать суверенитета, расширение прав до того объема, который был передан республикам. Конечно, все это нанесло большой удар по единству федерации и сегодня нам остается только "расхлебывать" то, что стало результатом этой политики. Причем нужно иметь в виду, что многие изменения приобрели необратимый характер.
Асимметричная федерация стала катализатором распада, дезинтеграции. Процесс дезинтеграции, инициированный тогда, продолжает развиваться по ряду направлений, его нельзя остановить. Дело даже не в самой асимметрии. Асимметрия, как мы знаем, присутствует в моделях многих федеративных государствах. Даже в Германии есть элементы асимметрии, связанные со статусом Баварии, но там есть жесткие правила единые для всех и эти правила неукоснительно выполняются. У нас же асимметрия выстраивалась в отсутствие правил, в отсутствие законов и контроля за их выполнением. Вот скандальный факт: в Конституции РФ даже не предусмотрен институт федерального вмешательства! И это в стране, которая делает первые шаги в области реального федерализма.
У нас тогда все делалось конъюнктурно, сиюминутно, исходя из принципа политической целесообразности. И была такая особенность менталитета тогдашних политиков - действовать от противного. Вот есть, например, государственное регулирование. Что надо сделать? Надо сделать наоборот. Отменить государственное регулирование. Отпустить цены. Все, дескать, само собой образуется. Есть государственная собственность - надо ее отменить, надо все срочно приватизировать. Есть унитарное, централизованное государство - надо все переделать наоборот, надо провести обвальную децентрализацию. Эта ментальность опасна тем, что она не настраивает государственных мужей на создание институциональной среды. Что такое институциональная среда? Это система институтов, которые регулируют функционирование социально-экономических процессов. Цивилизованный рынок регулируется институтом частной собственности, множеством других институтов: нормальной банковской системой, ипотекой, всевозможными правилами, законодательно регулирующими рынок. Создание институциональной среды - это огромная работа, которую должно проделать государство. А если у вас такая установка, что нужно просто разрушить то, что есть и сделать наоборот, то вы не думаете ни о каких институтах. Тоже произошло и с федеративными отношениями. Институциональная среда федерализма не была создана. Достаточно сказать, что рамочный закон об органах власти субъектов Федерации был принят только после того, как в них прошли выборы. То есть формирование федеративных отношений проходило в условиях стихии. Указы Президента содержали очень тонкий слой нормативной базы. То, что было в Конституции - это тоже минимальная нормативная база. Таким образом, в условиях практически полного отсутствия регулирования, отсутствия институтов, регулирующих федеративные отношения, асимметрия стала разрушительным фактором. В рамках жесткого, четко отработанного законодательства, наверное, асимметрия была бы чем-то вполне приемлемым. Но у нас все происходило совершенно иначе.
В.Ф.: Как вы думаете, насколько политически целесообразно сохранение принципа этнической государственности в постсоветской России?
С.М.: Этническая государственность - это вообще какой-то рок, это тяжелое наследие коммунистической эпохи. Может быть, это было решение, неизбежное в России начала ХХ веке. Если мы внимательно посмотрим программы дореволюционных партий, то обнаружим, что единственной партией, которая не поддерживала принцип национально-территориальной автономии, были кадеты. Все остальные партии поддерживали эту идею. В данном случае большевики не были оригинальны. Они просто настолько раскрутили этот лозунг в ходе борьбы за влияние среди национальных меньшинств, что уже не смогли от него. Они закрепили национально-территориальное деление конституционно, возвели его в ранг законодательной системы. Понятно, что в советские времена это деление хотя и играло определенную роль в политической практике, но оно не имело юридической силы. Крушение советского государства произошло стремительно, у нас никакого переходного периода не было. Процесс разрушения советского идеологического комплекса имел обвальный характер. Вместо него никакой централизованный концептуальный комплекс не возник. Только на некоторое время эфемерно возникла идея демократии, но она быстро растворилась, не будучи в состоянии сыграть интегрирующую роль. В образовавшемся вакууме сразу же выросли, обрели силу идеологические комплексы совершенно другого рода. Центрами консолидации в республиках стали националистические доктрины. Отчасти это был объективный процесс, безусловно. Здесь не стоит всю ответственность возлагать на Б. Ельцина, но значительная часть ответственности все-таки лежит на нем. Вместо того чтобы противостоять этой тенденции (а такие возможности были) он и его руководство ее эксплуатировали.
В.Ф.: И все-таки, что с этим делать сейчас?
С.М.: Конечно же, ни в коем случае нельзя брать на вооружение радикальные лозунги отмены существующего сейчас административно-территориального деления. Унификация статусов субъектов Российской Федерации должна стать длительным процессом. Должна быть сформулирована и предложена народам России продуманная национальная политика, которая сделает политическое самоопределение менее привлекательным для представителей национальных меньшинств, убедит их в отсутствии ассимиляторских устремлений у центральной власти. Только тогда можно начать очень постепенное, осторожное движение к единому неэтническому территориальному принципу федеративного устройства.
Национальная политика должна состоять, прежде всего, в законодательном обеспечении защиты национальной самобытности, культуры, образования, языков. Суть ее в том, чтобы в будущем человек любой национальности, представитель любого национального меньшинства чувствовал себя абсолютно комфортно в России.
Параллельно все-таки можно и нужно идти (очень постепенно!) по пути пересмотра статуса ряда субъектов Федерации. Начать надо с тех субъектов Федерации, где титульный этнос практически присутствует только в названии этого субъекта, таких как Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Может быть, даже не с этих экономически сильных субъектов РФ начать, а с таких как Коми Пермяцкий автономный округ, например... И очень важно проводить особую национальную политику на уровне местного самоуправления. В Карелии есть, например, особый район - Вепский. В Астраханской области есть районы с казахским населением и т.д.. Помимо чисто культурных прав на уровне местного самоуправления должны быть реализованы политические права. А на федеральном уровне нужно все-таки постепенно эту этнически окрашенную асимметрию ликвидировать. При этом я не считаю даже, что, обязательно нужно менять названия этих субъектов Федерации, они могут сохранять свои традиционные этнические названия, но асимметрия, конечно, должна постепенно преодолеваться.
В.Ф.: Сергей Сергеевич, но ведь если мы сохраняем этнический маркер в названии субъекта, мы имплицитно признаем право этнократических элит, выступающих от имени "титульных" этносов, на особое положение, на определенные преференции на территории маркированного таким образом субъекта Российской Федерации. Ведь самая большая наша беда российская - это то, что фактически на большей части территории России (а этнические субъекты занимают более 50% всей территории страны) все "нетитульные" этносы, включая русских, фактически подвергаются дискриминации по этническому принципу. Сейчас в большинстве российских республик сформировались этнократические режимы, вытеснены из сферы управления, информации, правоохранительных органов представители "нетитульных" этносы. Вся экономика республик контролируется исключительно президентскими кланами..
С.М.: Да, я знаю...
В.Ф.: Как это сломать?
С.М.: Сломать это невозможно, можно только проводить постепенную, осторожную политику, направленную на изменение этой ситуации. Проблема здесь намного глубже, она не сводится только к этнической составляющей. Дело в том, что тенденция создания кланов в субъектах Российской Федерации универсальна, она не зависит от того, к какому этносу принадлежит региональная элита. Мы имеем сложившиеся кланы не только в республиках, но и почти во всех российских областях и краях. Просто в "национальных" республиках тенденция формирования властных кланов приобретает этнический колорит.
Но ведь в той же Татарии подавляющее большинство татар тоже лишены доступа к престижным социальным нишам просто потому, что они не принадлежат к правящему клану. С другой стороны, совершенно очевидно, что в Татарии из органов власти вытесняются русские и башкиры, в Башкирии, соответственно, вытесняются русские и татары. При этом очень часто этнократия оформляется даже в тех субъектах Федерации, где "титульные" этносы не являются большинством. Здесь опять-таки нужно отделить некоторые субъективные факторы от объективных. К субъективным факторам следует, конечно, отнести сознательную политику руководства этих республик. Но есть и объективные. Вот в Якутии, например (я изучал ситуацию, когда там был), русские как этнос не консолидированы…
В.Ф.: А они где-нибудь консолидированы?
С.М.: Да, пожалуй, вы правы, они нигде не консолидированы. Но в Якутии это наиболее ярко проявляется потому, что там якуты составляют меньшинство. Треть населения. Но на выборах этническая якутская община действует консолидировано, а русская - нет. Поэтому формируется большинство в Ил Тумене (Якутский орган представительной власти - В.Ф.).
В.Ф.: Сергей Сергеевич, позволю себе с вами не согласиться. Знаете, почему в Ил Тумене представлены в подавляющем большинстве якуты? Это следствие совершенно невероятной нарезки округов. От маленького якутского села и от русского города Мирный баллотируется равное число депутатов.
С.М.: Да, я же сказал, здесь "работают" два фактора. Один фактор - это сознательная политика этнополитических элит, но второй фактор все-таки существует: это неспособность к консолидации представителей "нетитульных" этносов.
В.Ф.: Как нейтрализовать субъективный фактор?
С.М.: Я думаю, здесь должна достаточно твердо и активно действовать федеральная власть и, что очень важно, федеральная власть должна конструировать гражданское общество в этих республиках, должна опираться на здоровые политические структуры.
Мы неоднократно слышали, например, что в Татарии и Башкирии проводятся акции протеста дискриминируемых категорий населения и, в первую очередь, конечно, политических организаций, которые их представляют. Но я никогда не слышал, чтобы федеральная власть каким-то образом на это отреагировала.
При Б. Ельцине это была сознательная политика, потому что он конструировал феодальную систему отношений между Центром и регионами. Федеративный договор, который был заключен под давлением этнократов - это, в общем-то, аналог феодального договора, это раздел власти. Есть суверен - Б. Ельцин, есть вассалы, с которыми он договаривается о взаимном сотрудничестве по сохранению власти. Позиция формулируется примерно так: "Вы делайте у себя, что хотите, но на выборах обеспечьте мне голоса". Вы обеспечиваете мне политическую поддержку, а в остальном - вы свободны. Отсюда такое равнодушие к гражданским движениям в этих регионах, на которые мог бы опереться Центр.
Сейчас Президент России дает такие авансы, которые он должен каким-то образом оправдывать. Если он провозгласил политику единого правового пространства, то должна проводиться особая работа с этими регионами по ликвидации факторов этнической дискриминации. Здесь в первую очередь следует добиться неукоснительного исполнения норм Конституции, связанных с равенством гражданских прав вне зависимости от этнической принадлежности. Это означает, что в региональных нормативных актах должны быть ликвидированы все положения, легитимизирующие дискриминацию по национальному или языковому признакам. Конечно, этого недостаточно, но это тот первый шаг, без которого невозможно сделать остальные шаги.
После этого должна вестись планомерная работа, кстати, не только президентских структур, прокуратуры, но и, например, уполномоченного по правам человека в этой области. Я считаю возможным даже создание института специального уполномоченного, который будет заниматься этими проблемами.
В.Ф.: Сейчас Комитет по делам национальностей готовит такой законопроект, но он, на мой взгляд, очень неудачно называется "Закон об уполномоченном по правам народов". Народ, этническая общность не может быть объектом или субъектом права. Права народа неизбежно будут представлять этнические активисты, узурпировавшие право выступать от имени всего этноса. Речь должна идти об индивидуальном праве граждан на защиту от этнической дискриминации.
С.М.: Коллективные права народов - это, конечно, очень опасно. Вот это, кстати, реликт коммунистической национальной политики, идеологема. Права, конечно же, есть только у личности, у индивида. И право на защиту национального достоинства - это право индивида.
В.Ф.: Как вы думаете, что предпочтительно для России - конституционная или договорная федерация?
С.М.: Конечно же, конституционная федерация.
В.Ф.: Почему?
С.М.: Договоры, они, в принципе, существуют в любой федерации, но это договоры, которые не имеют ранга закона, их юридическая сила не выше силы подзаконного акта. Какие-то договоры на уровне федерального правительства с губернаторами могут иметь место, безусловно, но принципиально важно, чтобы эти договоры не противоречили Конституции и федеральным законам.
Российская же договорная практика - это просто Авгиевы конюшни. Что там только не написано в этих договорах! И совершенно непонятно, каков теперь их статус. Татария, Башкирия, которые прокладывали дорогу договорной федерации, говорят о том, что договоры вечны, что для них первичен договор, Конституция России, федеральные законы - вторичны. Меня удивляет, что Президент или кто-либо из должностных лиц официальных до сих пор не дал ответа на этот вызов. Ответ должен быть очень простой. Договоры сохраняются в полном объеме в части, не противоречащей Конституции и федеральным законам. Вот этого ответа я почему-то до сих пор не слышу.
Я думаю, в ближайшее время должна быть проведена инвентаризация договоров, с точки зрения их соответствия Конституции России. Видимо, это должно быть одной из обязанностей полномочных представителей Президента России.
В.Ф.: Господа, как вы оцениваете реформы регионального управления, инициированные В. Путиным. Как вы думаете, создание федеральных округов - это первый шаг на пути укрупнения субъектов Федерации?
С.М.: Ну что за этим стоит, какие долгосрочные намерения - об этом сейчас трудно говорить. Но технологически, в управленческом смысле - это, конечно, правильная мера. Гораздо легче иметь дело с 7 полпредами, чем с 89. Это совершенно очевидно. И здесь никакого противоречия с Конституцией нет: это право Президента выстраивать управленческие схемы в той части, которая соответствует его полномочиям. В принципе, это движение в правильном направлении.
В.Ф.: Сергей Сергеевич, ваша политическая интуиция говорит, что это движение в заданном направлении, или что это единовременные политические акции? Инициативы Президента весны 2000 года исчерпывают содержание реформ или, напротив, лишь обозначают начало долговременного процесса?
С.М.: Я бы сказал, что это первые шаги в направлении, которое все ощущают очень смутно. При этом намерения тех, кто одобрял эти шаги, весьма различны. Есть люди в Администрации Президента, которые вообще считают, что должна быть выстроена абсолютная административная вертикаль - от Президента к полпредам, о них - к губернаторам, от них - к мэрам. Есть кремлевские мечтатели, которые лоббируют подобные схемы управления.
В.Ф.: Вы можете назвать наиболее влиятельных лоббистов?
С.М.: Сейчас не могу. Но эти люди занимают очень высокие посты в Администрации. Такие мечтания не только утопичны, но и опасны. Реализация таких мечтаний в политической практике просто превратила бы Россию в варварскую страну. Такая схема управления неслыханна даже для стран третьего мира. Конечно же, это нереально.
В.Ф.: Это жестко унитарное государство?
С.М.: Это жестко унитарное государство, абсолютно неповоротливое, не имеющее обратной связи с населением, нединамичное. Обсуждать неэффективность этой схемы излишне. Кстати, далеко не факт, что эта схема будет управляемой. Вспомните времена, когда губернаторы назначались Б. Ельциным. Так же, как позже выборные губернаторы, они не только воровали, но и открыто сопротивлялись Кремлю, саботировали решения Президента. И всегда у такого рода начальства имеются способы организовать круговую поруку, свою корпорацию, которая будет противостоять решениям о снятии с должности одного из ее членов. Это уже было продемонстрировано в первые годы правления Б. Ельцина. Поэтому такая организация вертикали власти будет абсолютным и необратимым закостенением бюрократического слоя. Подобная система власти была характерна для средневекового Китая: самостоятельный слой бюрократии живет своей жизнью, чиновников вообще не интересует, как живет народ.
Существует и иная интерпретация политического смысла формирования системы федеральных округов. Она заключаются в том, что округа нужны для реализации федеральных полномочий. Это управленческий механизм, позволяющий Центру осуществлять свои полномочия в стране с непомерным числом субъектов федерации. Такого числа субъектов нет ни в одной федеративной стране.
Почему "Яблоко" поддержало эту инициативу В. Путина? Потому что, в принципе, без такой меры невозможно обеспечить федеральное присутствие в регионе. А это присутствие необходимо, это присутствие - элемент системы сдержек и противовесов.
Кстати, если мы будем говорить об элементарных правах граждан, то без системы сдержек и противовесов их обеспечить невозможно. Мы же были свидетелями того, как в большинстве регионов беззастенчиво попирались гражданские и политические права. Когда власть сконцентрирована у губернатора (Президент далеко, федеральные структуры в подчинении у губернатора) - это один центр власти, фактически авторитарной власти, при которой гражданин не может защитить свои права. Именно такая модель сложилась в Приморье: региональный прокурор - человек губернатора, начальник УВД - карманный, председатель краевого суда - карманный, суды районные - все зависимы от губернатора. Это система абсолютной, авторитарной власти. Кстати, на примере же Приморья можно проследить, кто смог этому противостоять. Этому смог противостоять только представитель Президента, которого не удалось "купить", который жестко зависел от Центра.
В.Ф.: Как вы думаете, будут ли постепенно расширяться властные полномочия полпредов?
С.М.: В том то и дело, что властных-то полномочий у них практически нет. У них нет административных функций. В строгом смысле слова власти у них нет. Что такое власть? Власть - это способность принимать решения, имеющие принудительную силу. Вот этого-то и нет у полпредов. У них есть определенные рычаги, которые позволяют им реализовать какие-то решения Президента. Но эти рычаги больше напоминают влияние, чем власть. Это функции координационные, функции согласования и т.п.
В.Ф: Но они ведь руководят службами федерального подчинения - МВД, например...
С.М.: Опять-таки, они ими не руководят, они их координируют. Конечно, это может выглядеть как руководство, но под этим нет легитимной законодательной базы и денег. С моей точки зрения, нужно расширять контрольные функции, в первую очередь, в сфере финансов. Это должны быть функции по координации действий контрольных органов: контрольного управления Администрации и контрольных ведомств Правительства, типа КРУ Минфина и т.д. Перед ними должны быть поставлены несколько конкретных задач. Первая - это содействие переводу исполнения местных и региональных бюджетов на казначейскую систему. Это исключительно важно. Вторая задача - это реализация конкурсных принципов при закупке товаров и услуг за счет бюджетных средств регионов и местного самоуправления. Третья задача - осуществление контроля над бюджетным процессом в регионах и муниципалитетах. Они должны быть наделены и рядом других функций, которые являются контрольными, а не административными, что не противоречит Конституции.
В.Ф.: В кулуарах Кремля говорят о том, что уже готовится указ о наделении полпредов властными полномочиями. Как Вы думаете, это реально?
С.М.: Что понимается под властными полномочиями? Некоторые интерпретируют и нынешние функции полпредов как властные полномочия. Здесь нужно понять, о чем идет речь. Конечно же, у полпредов нет формальной власти, но у них есть очень сильное влияние. Это политически сильные фигуры, и здесь я не вижу ничего плохого. Конечно, если это политическое влияние не будет употреблено во вред. Ситуация при которой политическая власть губернаторов не имеет противовеса в виде фигур федерального уровня очень нестабильна. Фактически, до появления полпредов с их нынешним статусом, выше губернаторов в политической иерархии был только Президент, может быть премьер-министр. Это ситуация дисбаланса, она чревата дезинтеграционными процессами.
В.Ф.: Как вы думаете, реформы В. Путина - это реализация продуманной политической концепции или политический экспромт?
С.М.: Конечно же, очень трудно согласиться с мыслью, что изначально была продуманная концепция. Здесь можно было понять В. Путина. Он, придя к власти, хотел сразу же предъявить обществу какую-то стратегию. И то, что он уже в мае 2000 года внес в Парламент эти законопроекты и принял соответствующие Указы, было естественно. Нужно было показать, что новый Президент начал действовать. На деле никакой последовательной концепции не было. Доказательством тому служит тот факт, что сейчас в этой сфере никаких шагов не предпринимается. Дальнейшее движение в тумане. А ведь того, что сделано, далеко недостаточно.
В.Ф.: "Затухание" реформ - это следствие того, что В. Путин не смог сломить сопротивление региональных элит.
С.М.: Это тоже, кстати, имеет место. Но, по преимуществу, потеря темпа связана с отсутствием идей. У президентской команды нет идей. У них есть очень много идей, как кем манипулировать, как кого с кем стравить. Вот здесь мысль работает в творческом режиме. А вот, что касается стратегии развития государства, - эти идеи отсутствуют. Либо бродят всякие фантастические идеи типа сплошной вертикали власти.
С моей точки зрения, власть должна сделать еще один шаг в области федеративной реформы. Этот шаг должен заключаться в реализации системы мер по развитию и укреплению местного самоуправления. Реальный противовес сепаратистским тенденциям - это местное самоуправление. Оно живет по федеральным законам, заинтересовано в их выполнении. Оно не дает губернаторам взять все под свой контроль. Если этот естественный противовес не будет создан, то все эти контрольные механизмы, механизмы ответственности, которые были созданы пакетом президентских законов, - они просто не будут работать.
Ведь когда мы говорим о том, что в эпоху Б. Ельцина управление было отдано на откуп губернаторам, мы, прежде всего, имеем в виду то, что ресурсы местного самоуправления перераспределялись в пользу регионов. И ресурсы, и, что самое важное, финансовые полномочия. Местные налоги отбирались у органов местного самоуправления и передавались регионам. А что такое местный налог? Это право местной власти администрировать эти налоги, проводить политику на местах. Если налог передается регионам, то муниципалитет полностью бесправен, зависит от произвола региональной власти. Вот это должно быть пересмотрено полностью. В первую очередь в финансовом законодательстве должны быть приняты нормы, защищающие местное самоуправление (а, значит, и граждан) от произвола губернаторов. Местное самоуправление, как уровень власти, который непосредственно представляет жизненно важные услуги, должно быть защищено. Кроме того, нужно создавать специальный институт федерального надзора. Прокуратура с этим не справляется. Слишком много специализированных направлений, по которым нужно осуществлять надзор. Прокуратура может осуществлять только общеправовой надзор. Например, надзор за финансовой деятельностью регионов и муниципальных образований.
В.Ф.: А Счетная Палата?
С.М.: Счетная Палата осуществляет разовые проверки. Это несколько другое. А надзор - это система, которая позволяет упреждать финансовые нарушения. Например, на стадии формировании бюджета должен быть некий орган, который оценивает проекты, который может сказать, например: "У вас денег на учителей нет, а на строительство резиденции в Москве - есть. Так не положено". Вот такой орган должен быть. И я считаю, что его вполне можно встроить в действующее законодательство. К сожалению, этот императив институционализации сегодня исполнительной властью не воспринимается. Это касается многих областей государственной политики, но федеративных отношений, - в первую очередь. Нужно выстроить институциональную среду федерализма, которая по существу пребывает в эмбриональном состоянии. Те шаги, которые были сделаны - это самые первые шаги. Здесь просто необходимо сделать еще очень много. Специальная федеральная политика должна проводиться систематически и с долгосрочными перспективами.
В.Ф.: Как вы думаете, нынешнее перераспределение бюджета в пользу Центр - это долговременная бюджетная стратегия или ситуативное решение?
С.М.: Уверенности, что позиция, которая прошла в этом бюджете, будет побеждать и в будущем, у меня нет. Это позиция Минфина. Эта идея родилась на уровне мелких клерков в Минфине. Суть ее сводится к тому, что у каждого уровня власти должен быть свой налог. Но начали с федерального уровня. Для местного самоуправления такой налог создан не был, ему не было передано ничего, а на федеральный уровень передали весь НДС, который раньше частично шел в местные бюджеты.
У меня нет однозначного отношения к этой политике. Конечно же, недопустим перекос в балансе между финансовыми ресурсами Центра и регионов, но, видимо, этот баланс должен соблюдаться на уровне пятьдесят на пятьдесят. Но есть и другие соображения, которые делают эту позицию не столь однозначной. Например, пресловутые федеральные мандаты - они должны быть обеспечены. Значит надо знать, какой объем ресурсов должен концентрироваться для того, чтобы они были обеспечены. Видимо, все-таки должна быть совершена обширная аналитическая работа по оптимизации межбюджетных отношений, в первую очередь, - по распределению уровня налогов. И должен быть обеспечен минимальный неотчуждаемый минимум финансовых ресурсов на местном уровне - это первая задача. Вторая задача - это выстраивание механизма финансового выравнивания. Они у нас несовершенны. При таком перепаде финансовых потенциалов, который имеет место в России, должны существовать гибкие механизмы финансового выравнивания, которые принимались бы максимально большим числом субъектов и внутри субъектов муниципалитетами. Сегодня такие механизмы отсутствуют. Поэтому отсутствует и элементарная справедливость в перераспределении средств. Эта система выстроена таким образом, что она лишает доноров всякого стимула зарабатывать деньги (расширять налогооблагаемую базу), а реципиентов отказываться от иждивенчества. Это дестимулирующая система, которая, к сожалению, продолжает существовать, несмотря на всю очевидность ее разрушительного потенциала. И особенно это характерно для внутрирегиональных консолидированных бюджетов.
С другой стороны, увеличивать финансовые ресурсы регионов, можно только при одновременном усилении финансового контроля. А вот этим практически никто не занимается. У нас финансовый контроль опять-таки носит спорадический, выборочный характер. Отчасти это объясняется особенностями Конституции, но в большей мере это, по-моему, объясняется скверной работой Минфина, который не занимается стратегией развития бюджетных процессов. Такой стратегии просто нет ни у Минфина, ни у кого бы то ни было еще.
В.Ф.: Сергей Сергеевич, как вы думаете, удастся ли Президенту добиться приведения регионального законодательства в соответствие с Конституцией страны и нормами федерального законодательства?
С.М.: Очень нескоро, неизвестно когда. Может быть, никогда в полном объеме эта работа и не будет завершена. Но все-таки наиболее крупные, значимые нарушения будут устранены.
Что должен сделать Президент, чтобы устранить наиболее конфликтогенные противоречия? Он должен просто сделать запрос в Конституционный суд. Те нарушения, которые еще не отменены Конституционным судом, должны быть обозначены в этом запросе. Это должно быть крупной политической акцией, политическим шагом. Но этого не делается. Значит, такого импульса от Президента не поступает. Полпреды, конечно, в полном объеме этого сделать не могут. Кроме того, полпреды все время работают в режиме "торговли" с губернаторами, а губернаторы, конечно, заинтересованы, в том, чтобы максимум выгодных им несоответствий осталось. Они готовы, наверное, пойти на какие-то уступки. Собственно говоря, процесс приведения и носит договорный характер. Просто полпреды договариваются с губернаторами о том, какие виды нарушений должны быть устранены, чтобы полпреды отчитались перед Президентом, а губернаторы сохранили максимум удобных им нормативных актов. Процесс этот очень длительный, если ему не будут даваться дополнительные импульсы со стороны Президента, то он, конечно, затянется на многие годы.
В.Ф.: В какой степени можно считать оптимальным новый принцип формирования Совета Федерации?
С.М.: Тот принцип рекрутирования членов Совета Федерации, который принят сейчас, конечно, нельзя признать оптимальным. Мы в свое время настаивали на том, чтобы кандидатуры представителей губернаторов в Совете Федерации утверждались в региональном собрании. К сожалению, это положение не удалось реализовать в полной мере. Сегодня региональные парламенты имеют право только наложить вето (и то, только в определенный срок!) на решение губернатора. Это, конечно, порождает произвол, губернаторы направляют в Совет Федерации совершенно случайных людей. Поэтому говорить об оптимальном принципе комплектования нельзя.
Но, все-таки, главное достижение - это лишение неприкосновенности губернаторов! Ради этого стоило пойти на такой принцип формирования верхней палаты Парламента. Неприкосновенность должностного лица, обладающего такой огромной властью - это, конечно, нонсенс во всех отношениях. Но, конечно, в будущем надо переходить к выборам членов Совета Федерации.
В.Ф.: А Вы думаете, побудительный мотив В. Путина был именно таков?
С.М.: Да, это был один из основных мотивов, безусловно. Но, кроме того, есть и иные позитивные новации. Например, профессионализация Совета Федерации, соблюдение принципа разделение властей. Нельзя допускать, чтобы законодательством занимались главы исполнительной власти. То есть в принципе, я считаю, этот шаг в правильном направлении при всех его огромных издержках, которые нужно устранять.
В.Ф.: Реформы В. Путина заметно ущемили интересы губернаторов. В связи с этим, возможно ли формирование сильной губернаторской оппозиции Кремлю?
С.М.: Пока, на мой взгляд, это нереально. Главная линия оппозиции вряд ли пройдет между Президентом и губернаторами: последние слишком сильно зависят от решений Центра. Кроме того, и возможность отстранения губернаторов после возбуждения против них уголовного дела служит серьезным сдерживающим фактором.
В.Ф.: Как вы оцениваете перспективу мобилизации этнического фактора этнополитическими элитами наиболее амбициозных республик?
С.М.: Да, я думаю это возможно. Национальная карта - любимый козырь президентов республик. В той или иной степени, они будут прибегать к помощи радикальных националистов. Это вполне реальный вариант, особенно, если федеральная власть будет действовать достаточно жестко в отношении соответствующих этнополитических элит. Думаю, что да, не исключены провокации, сознательное обострение этноконтактной ситуации в ряде республик. Все это реально.
В.Ф.: Нуждается ли российская модель федерализма в модернизации?
С.М.: Главное направление реформ - это институционализация федеративных отношений. Создание институциональной среды, регулирующей взаимоотношения Центра и регионов, субъектов федерации друг с другом, регионов и местного самоуправления. Взаимоотношения эти должны регулироваться прежде всего законом.
В.Ф.: Спасибо за интересное интервью!

Москва, Государственная Дума,
26 февраля 2001 года.