Одним из знаковых явлений в российской политике 1990-х годов стало провозглашение автономии местного самоуправления. Согласно статье 12 Конституции России 1993 года, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом местное самоуправление определяется законом как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения». Казалось бы, страна сделала значительный шаг на пути к местной демократии, решительно порвав с прежней практикой советского периода, когда местная власть была лишь нижним звеном централизованного механизма управления. Однако возникла ли в России на деле муниципальная автономия, под которой понимается возможность органов местного самоуправления осуществлять свою деятельность (в пределах закона) независимо от контроля со стороны вышестоящих органов управления? Сегодня говорить об этом приходится с многочисленными оговорками.

Практические последствия автономизации местного самоуправления во многом оказались ограничены муниципальными выборами. Вопреки декларациям, государство отнюдь не стремится передать часть своих полномочий (наряду с ресурсами для их исполнения) органам местного самоуправления. Состояние муниципальных финансов в большинстве муниципальных образований по-прежнему зависит от отчислений из федерального и региональных бюджетов; доходы немногих прибыльных муниципальных образований - прежде всего, крупных городов - регулярно изымаются в региональные бюджеты; возможности местного налогообложения со вступлением в действие Налогового кодекса оказались существенно ограничены. Наконец, принятые летом 2000 года поправки к федеральному законодательству предоставили Президенту России и главам исполнительной власти регионов право прекращения полномочий органов местного самоуправления в случае нарушения ими федеральных и/или региональных законов. В итоге уровень основных показателей муниципальной автономии - объема компетенций и иммунитета от вмешательства со стороны вышестоящих органов управления - оказался весьма невысок.

Причины такого положения дел разнообразны. Прежде всего, идея отделения местного самоуправления от государства опиралась на практику, не укорененную в российском обществе. Традиции земств оказались утрачены, по всей видимости, навсегда. Первые конкурентные выборы местных Советов (после 70 с лишним лет неконкурентных голосований) прошли лишь весной 1990 года. Но уже в конце 1991 года автономия местного самоуправления была ограничена назначениями сверху глав администраций - т.н. «исполнительной вертикалью». В октябре 1993 года под лозунгом "Советы и демократия несовместимы" представительные органы местного самоуправления в городах и районах России были распущены по указу Б.Ельцина. Трудно было рассчитывать на успешное насаждение начал самоуправления «сверху», когда разрушены условия для его появления «снизу».

Кроме того, постсоветский муниципальный проект вовсе не был продуктом некоего последовательного курса российских властей. Его реализация стала результатом стихийно складывавшегося баланса сил. Так, думские фракции выступали в поддержку муниципального проекта в основном по идеологическим соображениям. Если КПРФ пыталась использовать автономию местного самоуправления в качестве инструмента реставрации советской власти, то «Яблоко» рассматривало муниципальный проект как средство для достижения идеалов демократии и гражданского общества. Часть чиновников правительства России и президентской администрации была заинтересована в укреплении местного самоуправления в целях политической борьбы, стремясь к ограничению власти региональных элит «снизу». Позиция же региональных лидеров по отношению к муниципальным реформам носила двусмысленный характер: с одной стороны, они пытались не допустить появления автономии местного самоуправления, с другой стороны, в рамках «торга» с федеральным Центром намеревались заручиться поддержкой со стороны муниципальных образований (прежде всего, крупных городов). Таким образом, принимавшиеся на федеральном уровне решения в этой сфере неизбежно являлись компромиссными и/или декларативными, будучи полны противоречий, умолчаний и лазеек для обхода.

Несмотря на скромные результаты муниципальных реформ в стране в целом, региональные вариации муниципальной автономии оказались весьма велики. На одном «полюсе» реформ местного самоуправления разместились регионы, где о какой-либо самостоятельности муниципальной политики говорить не приходится. Это прежде всего Татарстан и Башкортостан, где местное самоуправление ограничено уровнем сел и поселков, в то время как в городах и районах оно попросту отсутствует. Сюда примыкает, например, Саратовская область, где главы местного самоуправления «выбирались» муниципальными советами из, как правило, единственного кандидата, предложенного губернатором. В эту же печальную категорию попадает и Приморский край, где затяжной конфликт вокруг управления Владивостоком привел к полному подчинению муниципальных властей региональным, и ряд других регионов. На другом «полюсе» оказывается менее значительная по численности группа регионов, где местное самоуправление в течение последних лет добилось определенной автономии и сохраняет ее, несмотря на противодействие региональных властей, как это происходит в Свердловской области. В этих регионах мэры региональных столиц способны при определенных условиях победить на губернаторских выборах (Пермская, Новосибирская область) или по крайней мере играть самостоятельно значимую роль в регионе (Псковская, Волгоградская области). Стремление к обретению муниципальной автономии обнаруживается все чаще даже в тех регионах, где до самого последнего времени местное самоуправление находилось в явно подчиненном состоянии (например, республика Коми).

Было бы чрезмерным упрощением трактовать борьбу муниципальных властей за свою автономию исключительно как конфликт губернаторов с мэрами, зачастую имеющий личностную окраску. За этими явлениями стоит фундаментальное для России и ее регионов противостояние модернизационных центров, в роли которых выступают прежде всего крупные городские агломерации, и консервативных периферий и полупериферийных зон, в которые фактически проваливается почти все остальное пространство страны. В большинстве регионов (в силу их моноцентрической пространственной структуры) это противоречие сводится к дихотомии «региональная столица - остальная часть региона». Общепризнанно, что развитие центр-периферийных отношений является одним из ключевых аспектов политической модернизации, в том числе - формирования национальных государств, партийных систем и моделей электорального поведения. Сходные тенденции наблюдаются и в постсоветской политике. С одной стороны, раскол «центр - периферия» (фактически, «город-село») оказался наиболее значимой характеристикой поведения избирателей на федеральных выборах 1989-2000 годов в России. С другой стороны, проведенный нами сравнительный анализ трансформации политических режимов в шести регионах России позволил сделать вывод о динамике центр-периферийных отношений как основном факторе, объясняющем успехи и/или провалы региональной демократизации (см.: В.Гельман, С.Рыженков, М.Бри (ред.) Россия регионов: трансформация политических режимов. М.: Весь мир, 2000). Эти же процессы во многом обусловили и достижение политической автономии местного самоуправления в городах России (или отсутствие таковой).

Что же касается роли федерального Центра в становлении местного самоуправления в городах России, то она пока что сводилась к принятию нормативных актов, которые задавали рамки муниципальных реформ. Действия Центра по отношению к конкретным городам не являлись результатом ни общей стратегии, ни тем более специального курса в отношении тех или иных субъектов Федерации. Отчасти эта политика (или, точнее, отсутствие таковой) обуславливалась характеристиками общероссийского политического режима 1990-х годов. Но с 2000 года наблюдается радикальная смена региональной политики Центра. Речь идет не только о реформе федеративных отношений, но и росте региональной активности общероссийских финансово-промышленных групп на фоне экономического роста. Обе этих тенденции работают на централизацию политического и экономического управления, но каково их влияние на становление местного самоуправления в России?

В общем плане, стремление Центра к рецентрализации управления страной и, соответственно, к превращению органов местного самоуправления в нижнее звено "исполнительной вертикали", действительно, ограничивает политические возможности местного самоуправления и во многом снижает эффективность стратегий агентов по достижению муниципальной автономии. Но не следует преувеличивать вероятные последствия этого явления. На общероссийском уровне вряд ли в ближайшее время следует ожидать радикального пересмотра федерального законодательства, который привел бы к полному отказу от автономии местного самоуправления. Во всяком случае, пересмотр ключевой для местного самоуправления нормы статьи 12 Конституции возможен лишь в случае полномасштабной смены основ конституционного строя России. Вместе с тем, экономический рост провоцирует нарастание противоречий центров и периферий в регионах, а появление в регионах новых акторов (представители Президента России в федеральных округах со своими структурами, региональные представители крупных российских корпораций) способствует полицентризму политической и экономической власти, тем самым поощряя и развитие муниципальной автономии. Наконец, изменения политики Центра с неизбежностью ставят на повестку дня вопрос о его возможных союзниках в регионах: в противном случае волны инноваций могут угаснуть, так и не достигнув периферии. Тот факт, что муниципальные власти в большинстве крупных городов являются лучшими претендентами на эту роль, не вызывает сомнения. Хотя вполне вероятно, что местное самоуправление вновь может оказаться своего рода разменной монетой в «торге» Центра и регионов, но нельзя исключить и вариант, при котором одним из следствий политики рецентрализации, как это ни парадоксально, может стать расширение (а отнюдь не сужение) политических возможностей местного самоуправления.

Если рассматривать проблему муниципальной автономии в более широкой перспективе развития страны, то следует признать ее критическое значение для процессов социальных и экономических реформ в России. Города (главным образом, региональные центры) сегодня выполняют исключительно важную функцию адаптации страны к стремительно надвигающейся глобализации. Они выполняют посредническую и цивилизаторскую миссию, «подтягивая» отсталую периферию до более или менее соответствующего современности уровня развития. Это касается не только аккумуляции капитала и привлечения инвестиций в отрасли экономики, не связанные с добычей и переработкой природных ресурсов. Речь идет и о роли городов как центров инноваций на уровне повседневной жизни - от доступа к информационным технологиям до распространения культурных образцов поведения. Но выполнение этой функции городами становится затруднительным, если не невозможным в условиях политической зависимости центров от периферий, которая приводит к принудительному перераспределению экономических ресурсов городов в пользу регионов. Регулярное же проведение выборов провоцирует как региональных лидеров, так и федеральные власти на то, чтобы подобным образом спонсировать электоральную лояльность избирателей сел и малых городов. Следовательно, инновационный потенциал городов искусственно распыляется, что, в конечном итоге, отбрасывает сами города на уровень периферий.

Иными словами, разрешение дилеммы между муниципальной автономией и равномерным развитием регионов в пользу последнего фактически означает равенство в нищете. Предельно огрубляя, альтернативы центр-периферийных отношений в социальном и экономическом развитии городов России можно сформулировать примерно так. Необходимо, условно говоря, либо подключать все школьные классы в крупных городах к Интернету и добиться, таким образом, инновационного прорыва за счет того, чтобы обрекать сельские школы на массовую безграмотность, либо же равномерно перераспределять ресурсы по принципу «один компьютер на каждую школу», тем самым воспроизводя отсталость в новых поколениях. Таким образом, от достижения муниципальной автономии в значительной мере зависит, будут ли российские города частью современной мировой экономической, социальной и культурной системы или останутся заложниками бесперспективной российской периферии. Пока, похоже, выбор между этими вариантами развития не то, чтобы не сделан, но даже и не осознается большинством российских политиков, по привычке рассматривающих проблемы местного самоуправления вообще и автономии российских городов в частности как "задний двор" Большой Политики.