|
ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дело № 5-Г00-111
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Кнышева В. П., судей Горохова
Б. А., Харланова А.В. рассмотрела в судебном заседании б октября 2000 г. по кассационной жалобе Павленко А.В. на решение Московского городского
суда от 6 сентября 2000 г. дело по заявлению Жарко Вадима Павловича, Павленко Александра Владимировича, Шмелева Владимира Алексеевича о
признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению ч.1 ст.1, ч.11 ст. 4, ч.1 ст.5, ч.1 ст. 12, ч.5 ст.13, ст. 19
Закона города Москвы «О Районной Управе в городе Москве».
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения заявителя Павленко А.В., представителей
Московской городской Думы Коданевой С.И. (доверенность от 14.07.2000г. № 8-23-5629/0) и Мэрии г. Москвы Хуснутдиновой Д.С. (доверенность от 29.11.99г.
№ 4-14-17165/9), заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда отменить,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
УСТАНОВИЛА:
в соответствии с ч.1 ст.1 Закона г. Москвы от 11 сентября 1996года№ 28-91«О Районной Управе в городе Москве»
(в ред. Законов г. Москвы от 10.03.1999 №7, от 01.12.1999 № 38, от 14.07.2000 №23) Районная Управа в городе Москве - орган власти района.
В состав Управы входят избираемое жителями района районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы.
Согласно ч.11 ст. 4 данного Закона Председателемрайонного Собранияпо должности является глава Управы.
В силу ч.1 ст.5. и ч.1 ст.12 Закона глава Управы избирается районным Собранием по представлению Мэра
Москвы тайным голосованием.
В случае систематического неисполнения своих обязанностей или однократного грубого их нарушения глава Управы может быть досрочно освобожден от должности Мэром Москвы самостоятельно либо по представлению префекта соответствующего административного округа сучетом мнения районного Собрания (ч.5 ст. 13 Закона города Москвы).
Статьей 19 указанного Закона Мэру Москвы предоставлено право самостоятельно либо по ходатайству префекта, отменять распоряжение главы Управы, противоречащее Законодательству Российской Федерации и правовым актом города Москвы, префекту –приостановить самостоятельно распоряжения глав Управ в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения; защиты прав и свобод граждан на срок не более трех дней до вынесения по данному вопросу решения Мэра Москвы, а Московской городской Думе - отменить решения районного Собрания, противоречащие законодательству.
Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелев В.А. обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению указанных положении Закона города Москвы «О Районной Управе в городе Москве», ссылаясь на то, что ими незаконно ограничиваются их права на осуществление местного самоуправления, а также их права избирать и быть избранными на должность главы районной Управы
Решением Московского городского суда от б сентября 2000 г. заявление Жарко В.П., Павленко А.В., и Шмелева В.А. было оставлено без удовлетворения по тем основаниям, что районная Управа г. Москвы не является органом местного самоуправления, поскольку районы г. Москвы не являются муниципальными образованиями. Муниципальным образованием является сам г. Москва, в котором право граждан на местное самоуправление реализовано на выборах депутатов Московской городской Думы и Мэра г. Москвы.
В кассационной жалобе заявителей поставлен вопрос об отмене решения как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, Судебная коллегияпо гражданским дел Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации установлениеобщих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьями 65 и 66 Конституции Российской Федерации установлено, что Москва является субъектом Российской Федерации, городом федерального значения.
Статус города федерального значения определяется Конституцией Российской Федерации и уставом города федерального значения, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Из этих положений Конституции Российской Федерации судом фактически сделан ошибочный выводо том, что в силуо собого положения г. Москвs как столицы Российской Федерации и города федерального значения, Устав г. Москвы может содержать в себе положения, не соответствующие федеральным законам, в частности - федеральному законодательству о местном самоуправлении. Между тем, в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам веденияРоссийской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Таким образом, федеральное законодательство о местном самоуправлении на территорииг. Москвы действует без каких-либо ограничений; нормы Устава г. Москвы, законов и иных нормативных правовых актов, противоречащие федеральным законам применению не подлежат.
Особый статус г. Москвы, как столицы Российской Федерации и города федерального закона, отражён в Федеральном законе от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18.07.95 г. № 107-ФЗ) и в ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Под статусом столицы Российской Федерации в соответствии со ст.2 Федерального закона от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О
статусе столицы Российской Федерации» понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными настоящим Законом
особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти
города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации.
Право жителей города на осуществление местного самоуправления не является особенностью правового положения города Москвы и осуществляется на основе федерального законодательства о местном самоуправлении.
В соответствия с п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субьектах Российской Федерации -- городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения едииства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов, определяются законами субъектов Российской федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петебурга.
В соответствии с п.п. 1 и 3 ст. 12 этого же Федерального закона население городского, сельского поселения независимо от его численностине может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербург местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменениеих территорий осуществляется законами субъектов Российской Федерация - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.
В соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москве и Санкт-Петербурге могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Таким образом, в федеральном законодательстве для городов федерального подчинения Москвы и Санкт-Петербурга установлены некоторые особенности, направленные на сохранение единства городского хозяйства, которые ни в коей мере не отменяют действия общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.
В обоснование решения об отказе в удовлетворения требований заявителей суд сослался на то, что статьей 6 Устава города Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 года, установлен двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательноустановленными полномочиями указанных органов.
Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума.
Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация.
Мэр Москвы согласно ст.51 Устава города Москвы избирается жителями Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и является одновременно главой субъекта Российской Федерации и главой городского муниципального образования.
Между тем, указанные нормы материального права противоречат федеральному законодательству о местном самоуправлении и при рассмотрении настоящегодела в силу прямого указанил в п. 1 ст.76 Конституции Российской Федерации применению не подлежали.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Пунктами 5 и б ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно.
Тот факт, что Мэр г. Москвы и Московская городская Дума являются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, следует не только из положений Устава г. Москвы, но и из законодательно определённых полномочий этих органов государственной власти, на которые распространяются действие Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Мэр г. Москвы и Председатель Московской городской Думы в качестве руководителей законодательного и исполнительного органов государственной власти г. Москвы являются членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г. Москвы, как субъекта Российской Федерации, в форме совмещения правового статуса органов государственнойвласти и органов местного самоуправления является незаконным и не может рассматриваться иначе, каклишение жителей г Москвыконституционного права на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления.
С учётом этого, осуществление полномочий местного самоуправления в г. Москве мэром г. Москвы и Московский городской Думой, равно как и придание им статуса городских органов местного самоуправления, не может быть признано соответствующим, федеральному законодательству. Из этого следует вывод о том, что общегородских органов местного самоуправления в г. Москве не существует, а их функции незаконно осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Решение суда основано на применении норм материального права, не подлежавших применению при рассмотрении настоящего дела, и подлежит отмене в соответствии с п. 4 ст. 306 и п.2 ст.307 ГПК РСФСР.
Помимо этого, имеются основания для отмены решения по п. 1 ст. 306 ГПК РСФСР, поскольку судом неправильно определены юридически значимые для данного дела обстоятельства.
В соответствии с ч.6 ст.б Устава города Москвы Районные Управы являются органами власти районов города Москвы, осуществляющие функции органов местного самоуправления в пределах, установленных Уставом и законами города Москвы.
Закон города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 «О районной управе» в городе Москве» устанавливает основные нормы организации и деятельности районной Управы в городе Москве - органа власти района города Москвы: Районная Управа в городе Москве - орган власти района, осуществляющий установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города.Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления.
С учётом того, что городских органов местного самоуправления в г. Москве не существует, а положения Устава г. Москвы о совмещении статуса органов государственной власти г. Москвы и городских органов местного самоуправления как незаконные применению не подлежат, суд должен был либо поставить вопрос о соответствии законодательства г. Москвы о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации перед Конституционным Судом Российской Федерации, либо проверить соответствие этого законодательства федеральному законодательству по этому предмету и определить, возможно ли отнесение Районных Управ г. Москвы к органам местного самоуправления безотносительно к не подлежащим применению положениям Устава г. Москвы. Между тем, независимо от выбора одного из этих вариантов разбирательства возникшего спора, оснований для вывода о соответствии норм обжалуемого заявителями закона федеральному законодательству о местном самоуправлении у суда не было.
При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и рассмотреть заявления Жарко В.П., Павленко А.В. и ШмелеваВ.А. не на предмет соответствия обжалуемых положений закона г. Москвы «О Районной Управе в г. Москве» Уставу г. Москвы, о чем вопроса они не ставили, а о соответствии законодательства г. Москвы о местном самоуправлении федеральному законодательству по этому предмету совместного ведения Российской Федераций субъектов Российской Федерации. При этом суду следует обратить внимание на то, что прокурором г. Москвы опротестованы положения Устава г. Москвы, ограничивающие право жителей г. Москвы на самостоятельное осуществление местного самоуправления (л.д.62-65). В связи с тем, что вопрос о законности этих положений Устава г. Москвы уже поднят прокурором и непосредственно рассматривается при разбирательстве дела по заявлениям Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелева В.А., суду следует обсудить вопрос о привлечении к участию в деле прокурора и о расширении предмета судебного разбирательства с целью реальной защиты конституционного права жителей г. Москвы на местное самоуправление.
На основании п.2 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегич по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации,
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Московского городского суда от 6 сентября 2000 г. отменить, дело направить на новое расмотрение в тот же суд.
Председательствующий (подпись)
Судьи (подписи)
См. далее Решение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда о местном самоуправлении в г. Москве, 6 декабря 2000 года
|
