Колонка редактора

Реформа

Экспертиза

Семинары, конференции, съезды

Реформа ЖКХ

События в регионах

Рецензии

1 января в Москве стартовала реформа местного самоуправления. 121 муниципалитет уже преобразован в районные органы городского управления, которым переходят все хозяйственные полномочия и, естественно, бюджетные деньги. Лишь четыре управы пытаются отстоять свое право на самоуправление.

24 января в Челябинске состоялась дискуссия на тему «Предстоящая реформа местного самоуправления в Российской федерации», участники которой приняли обращение к Президенту Путину об опасности изменения основ местного самоуправления.

28 января в Хабаровске прошло консультативное совещание по Дальневосточному федеральному округу, посвященное реформе местного самоуправления.

12 февраля Премьер-министр Михаил Касьянов рассказал депутатам Государственной Думы о ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства. «ЯБЛОКО» было одним из инициаторов приглашения Михаила Касьянова на «правительственный час». В конце февраля фактически завершена подготовка ко второму чтению правительственного законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Закон «Об основах федеральной жилищной политики». Правительство полностью удовлетворено проделанной работой. Дума рассмотрит законопроект 19 марта.

18 февраля в Совете Федерации прошло очередное заседание Совета законодателей России, органа, аналогичного Госсовету в представительной ветви власти. Собрание региональных законодателей было посвящено предстоящему через несколько дней рассмотрению в Госдуме законопроектов о местном самоуправлении и об организации власти в субъектах федерации. Публичную поддержку законопроектам выразили не только законодатели, но и сам инициатор грядущей реформы - Президент России Владимир Путин.

21 февраля Государственная Дума приняла в первом чтении так называемый «пакет Дмитрия Козака», в который входят два первых законопроекта предстоящей федеративной реформы – об организации региональной власти и о местном самоуправлении. Оба законопроекта были приняты 269 голосами. «За» проголосовали «Единство», ОВР, ЛДПР, «ЯБЛОКО» и часть депутатов от СПС. КПРФ организовано голосовала «против».

21-22 февраля состоялся Федеральный совет партии «ЯБЛОКО», на котором была принята официальная позиция РДП «ЯБЛОКО» по вопросу о реформе системы местного самоуправления. Федеральный Совет одобрил основные положения концепции нового базового закона о местном самоуправлении и выделил те положения, которые будут препятствовать одобрению фракцией законопроекта во втором чтении. Главной проблемой законопроекта признано отсутствие соответствующих поправок в Бюджетный и Налоговые Кодексы, без которых, из-за нехватки финансовых ресурсов, новая система самоуправления будет ничуть не лучше существующей.

Сергей Митрохин

Депутат Государственной Думы

Принятый депутатами в конце февраля в первом чтении закон о местном самоуправлении – очевидная победа демократических сил. Закон знаменует собой не только отказ от вертикали власти, но демонтаж такой чиновничьей вертикали в сельских районах, где она сегодня существует и процветает. Закон так же решает важную задачу создания организационных предпосылок разграничения полномочий, имущества и налоговой базы для разных типов муниципалитетов. Однако заложенная в законе концепция, по праву называемая революционной, может привести к тотальной и дестабилизирующей перекройке границ и переделу. Чтобы этого не произошло, закон нуждается в целом блоке поправок, гарантирующих права ныне существующих муниципальных образований и право населения определять формы власти в своем муниципалитете. Ко второму чтению законопроекта «ЯБЛОКО» разработало поправки, содержащие такие гарантии.

К новой редакции закона о местном самоуправлении отношение самое противоречивое. Демократические силы видят в нем конструктивный шаг в духе лучших мировых образцов и окончательное освобождение от постоянного страха, оказаться встроенными в бюрократическую вертикаль власти, преследующего российских муниципалов. А для кого-то – это лишний повод упорствовать в тотальном нежелании менять что-то к лучшему. Однако противники и критики предстоящей реформы власти забыли исторический контекст, в котором эти инициативы выдвигаются.

Когда к власти пришел новый Президент, то он почти с самого начала был настроен на реформу местного самоуправления. И первоначальный план реформы заключался в построении сугубо административной вертикали власти. Вынашивались и периодически вбрасывались конкретные проекты, которые содержали в себе идею о том, что во всех городах свыше 50 тысяч, да и вообще во всех городах, и уж тем более в районах должна быть установлена государственная власть, которая назначается сверху. В этой схеме местному самоуправлению отводилась роль некой общественной деятельности, которая должна быть спущена на уровень микроскопических поселений, а в крупных городах – микрорайонов.

Такая угроза повергала в ужас все муниципальное сообщество, которое полтора года только об этом и говорило. После того как в 2001 году была отбита первая атака, начался поиск решения, как избежать такой реформы, которая уничтожит местное самоуправление на корню. Началось формирование концепции, которая позволяла бы не только сохранить самоуправление, но и дать ему развиться. Концепция эта стала формироваться задолго до того, как была создана президентская комиссия по разграничению полномочий. Усилиями многочисленных экспертов, участвовавших в разработке новой редакции закона о местном самоуправлении, эта концепция нашла в нем свое воплощение.

Другое величайшее преимущество закона, по сравнению с действующей системой, – это не просто отказ от идеи властной вертикали, но демонтаж вертикали в сельских районах, где сегодня она существует и процветает. Право на местное самоуправление получат жители села и поселков городского типа, тех малых поселений, которые сегодня такого права лишены. Говорят, что это право можно отстоять в суде и по действующему закону. Но как это происходит – всем известно. Действующий закон не гарантирует в автоматическом режиме право любых самостоятельных поселений на местное самоуправление. Есть немало поселков и малых городов, которые присоединены или к району, или к крупному городу, не считаясь ни с историей, ни с желанием жителей. Там есть актив, там есть люди, там есть инициатива, там есть доходная база, там есть все, но там нет самоуправления. Даже если бы такие случаи были единичными, закон, который гарантирует это право, стоило бы принять.

Противники такого низового самоуправления выдвигают следующий аргумент – будет, мол, там много бюрократии и много депутатов. Но иногда бюрократия – это неизбежное следствие появления прав. Появляются права, появляется и обслуживающий права чиновник. К примеру, при Сталине у сельских жителей не было паспортов, а Хрущев дал паспорта на село. Противники такого шага могли привести совершенно идентичный аргумент: это же бюрократия, сколько паспортных столов придется создать и сколько бумаги на паспорта тратить. Так и сегодня мы продолжаем жить при своего рода «сталинизме», поскольку отсутствие местного самоуправления на поселенческом уровне это открытая дискриминация жителей села. Ведь жители городов имеют право на самоуправление, и никто не спрашивает, есть ли там бюрократия. Кроме того, аргумент этот неправильный, потому что бюрократия в небольших поселениях уже сидит. Это чиновники, назначенные сверху. А назначенный чиновник, будь он даже отличным управленцем и семи пядей во лбу, воспринимается как враг там, где есть хоть какие-то зачатки гражданского сознания.

Следующее преимущество – это разделение муниципальных образований на типы и создание местного самоуправления на двух уровнях, на поселенческом и районном в сельских районах. Двухуровневая система – универсальный ключ к решению очень многих проблем, которые сегодня существуют в действующем законодательстве. Это решение само по себе можно считать победой демократии, потому что первоначально на уровне района предполагалось осуществлять государственную власть. Но реализация такой схемы неминуемо обернулось бы гибелью местного самоуправления, в том числе и на поселенческом уровне. Потому что психология чиновника это всегда психология надзирателя. Чиновники никогда ничего не дадут развивать, а будут только мешать. Опыт такой есть в разных регионах, в Ставропольском крае, в ряде районов Московской области. Поэтому я считаю большой победой то, что на районном уровне сохраняется власть муниципальная.

В чем сейчас основная проблема? В том, что все муниципалитеты равны. И главная проблема тут даже не в том, что крупный город и мелкий поселок ставятся на одну доску. Ситуация полного тупика возникает, когда поселок обладает примерно таким же статусом, как и район, на территории которого он находится. Они одинаково могут предъявить права на все ресурсы, на доходную базу, на имущественную базу и на исполнение полномочий. В жизни эта теоретическая коллизия разрешается очень просто – по праву сильного. Район, разумеется, сильнее и он стягивает себе все. Следовательно, даже существующее на поселенческом уровне самоуправление абсолютно бесправно. Практически ни в одном регионе, нет местных бюджетов на этом уровне, есть смета. Там же, где муниципалитеты отсутствуют на уровне поселений, права граждан ограничиваются тем, что они избирают главу администрации, а он сидит от них в ста километрах и всем распоряжается. Разделение на типы – это признание разной природы муниципальных образований и возможность дифференцированного подхода и по вопросу полномочий, и по вопросу имущества, и, что самое главное, по вопросу доходных источников.

Принятый в первом чтении закон решает как раз важную задачу создания организационных предпосылок разграничения полномочий, имущества и налоговой базы для разных типов муниципалитетов. Что это означает? Теперь мы можем для городов установить такую налоговую базу, которая действительно адекватна их природе, а для сел такую, которая адекватна для них. Сейчас в рамках действующего законодательства мы это сделать не можем. Ликвидируется и обратная ситуация полного захвата и выделения в самостоятельное княжество отдельно взятого богатого муниципалитета, налоги которого кормят не только весь район, но и полрегиона. Новый закон гарантирует налоговую базу и поселениям и районам, производя ее разделение.

Разумеется, в новом законе и недостатков огромное количество, и с ними надо бороться. Необходим целый блок поправок, направленных просто на гарантию прав ныне существующих муниципальных образований и права населения определять формы власти в своем муниципалитете. Если население это уже сделало, то с этим нельзя не считаться. Даже там, где муниципальные образования существуют внутри района, они должны быть сохранены. Любое изменение возможно только путем волеизъявления населения. Один пример – глава Балашихинского района Московской области уже издал постановление, которым присоединяет к городу Балашихе все поселения этого района и превращает Балашихинский район в город. То есть закон еще не принят, а «черный передел» уже начался.

Ко второму чтению «ЯБЛОКО» уже разработало поправки, на которых мы будем жестко настаивать (текст поправок см. на с.11). Большая их часть как раз направлена на то, чтобы гарантировать все границы существующих муниципальных образований от произвольной перекройки. Мы предлагаем изменять границы только на основе референдума, волеизъявления населения. Да, в слабых муниципалитетах можно будет манипулировать результатами референдума, но значит там такая ситуация объективно. Но там где сильный мэр, где гражданская община уже сформировалась, сделать это будет практически невозможно. Относится это в первую очередь к малым городам, самым вероятным кандидатам на присоединение и неизбежную экспроприацию собственности. Единственная ситуация, в которой возможно установление новых границ – это отсутствие муниципального образования. Регионов, в которых не сформированы муниципальные образования, в стране более половины. Только там, где самоуправление начинается с нуля, право прочерчивать границы, безусловно, принадлежит региональной власти.

Второй спорный вопрос – право субъекта федерации определять формы власти в муниципальном районе. Это тоже нарушение права граждан. Наша поправка заключается в том, что это должны определять либо ныне действующие депутаты существующих районных муниципальных образований, либо этот вопрос также должен выноситься на референдум. Нельзя всем навязывать одинаковую схему и загонять силой в прокрустово ложе некой идеальной схемы. Идеал в представлении Дмитрия Козака – когда все малые города включены в состав района. Понятно, что такая схема не будет выстроена сразу, если вообще идеал этот осуществим. Нет ничего страшного в том, что процесс присоединения будет идти постепенно, а некоторые муниципальные образованья так, может быть, и останутся самостоятельными. Страшно это только для человека, у которого установлена схема, все поделено на равноценные районы на основании какого-то критерия, прописанного в законе, все фишки расставлены на свои места.

Еще один важнейший вопрос – создание твердой доходной базы и закрепление наиболее оптимальных налогов за местным самоуправлением. Если одновременно не решить налоговую проблему, практическая ценность закона будет поставлена под вопрос. Решение же этой проблемы зависит сегодня от правительства, которое всегда с трудом идет на новшества в налоговой системе. Даже если правительство формально выполнит условия и до третьего чтения закона внесет в Госдуму поправки в налоговое и бюджетное законодательство, есть огромная угроза, что эти поправки окажутся чем-то совершенно неудобоваримым. Но с другой стороны, расходных полномочий у самоуправления по новому закону станет на четверть меньше. То есть, даже при запаздывании налоговых поправок, финансовое положение муниципалитетов от принятия нового закона не станет ни лучше, ни хуже. А вот механизм финансового выравнивания, предусмотренный в законе, нуждается в отшлифовке.

Особняком стоит проблема не финансируемых мандатов. Для ее решения необходима активная политика федерального центра, который должен не перекладывать ответственность на региональные власти, а просто ликвидировать мандаты, повысив одновременно пенсии и зарплаты льготникам, тем людям, которые сейчас этими мандатами пользуются. И наконец последний крупный недостаток закона – отсутствие гарантий внутригородского самоуправления в городах федерального значения. Ко второму чтению «ЯБЛОКО» предлагает свою редакцию статьи 76 законопроекта, посвященной Москве и Санкт-Петербургу.

В целом, если подвести баланс достоинств и недостатков закона, то первые явно перевешивают. До сих пор идея властной вертикали остается вполне конкретной. В Кремле немало людей, которые ничего другого не понимают и не принимают. Поэтому за желанием оставить все как есть и не менять действующее законодательство подчас скрывается лукавство. Те люди, которые сегодня предлагают оставить действующий закон без изменений, завтра, вполне, могут подготовить законопроект о назначении всех мэров. «ЯБЛОКО» одобряет новый закон о самоуправлении, потому что это реальная политическая попытка защитить право граждан на самоуправление и разрубить тот узел правовых проблем, который создала практика развития российского самоуправления, то есть сама жизнь.

21 февраля Государственная Дума приняла в первом чтении так называемый «пакет Дмитрия Козака», в который входят два первых законопроекта предстоящей федеративной реформы – об организации региональной власти и о местном самоуправлении. Оба законопроекта были приняты 269 голосами. «За» проголосовали «Единство», ОВР, ЛДПР, «ЯБЛОКО» и часть депутатов от СПС. КПРФ организовано голосовала «против».

За новую редакцию закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов федерации» проголосовали 269 депутатов, против – 139, воздержались девять. Самая жаркая полемика разгорелась вокруг временного отстранения губернатора от должности и введения в регионах внешнего управления. Дискуссия затянулась настолько, что законопроект о местном самоуправлении был принят почти не глядя – процедура рассмотрения заняла не более часа. С докладом выступил Председатель думского комитета по самоуправлению Владимир Мокрый и сам Дмитрий Козак. Поскольку времени на дебаты не осталось, депутаты отменили даже традиционное выступление от фракций. Новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» была принята теми же 269 голосами, 128 депутатов проголосовали «против», а воздержались четверо.

Комплексная реформа власти должна унифицировать взаимоотношений федерального центра с регионами и регионов – с муниципалитетами, выстроив четырехступенчатую систему. От действующей системы власти ее будет отличать наличие двух уровней местного самоуправления, что позволит сделать этот уровень публичной власти одновременно и близким к народу (самоуправление на уровне поселений) и дееспособным (муниципальные районы, как более крупные единицы с точки зрения концентрации ресурсов). Вторая важная задача заключается в выстраивании системы ответственности, когда федеральный центр контролирует субъекты федерации, а они, в свою очередь, контролируют муниципальную власть.

Цель новой редакции закона о местном самоуправлении разработчики видели в усовершенствовании правового регулирования местной власти. Законопроект содержит более детальную регламентацию всех сторон системы местной власти, да и сама система усложнена и на первый взгляд усовершенствована. Разведение двух типов муниципалитетов, поселений и районов, предполагает разделение местных бюджетов на два уровня – поселенческие и районные; закрепление за каждым территориальным уровнем присущих им полномочий; вертикальное разделение доходных источников между уровнями бюджетной системы; формализация форм финансового выравнивания муниципальных бюджетов; право каждого муниципалитета, кроме сельского, иметь казначейство. Кроме того, устанавливается порядок передачи госполномочий, распределения средств и государственный контроль за делегированными полномочиями. Усиление ответственности предполагает введение такого института как режим временной финансовой администрации в случае, когда муниципалитет явно не справляется со своими обязанностями.

Причину, которая вынудила комиссию по разграничению полномочий полностью переписать закон о местном самоуправлении, Дмитрий Козак охарактеризовал как недостаточность существующего законодательства. По его словам, «действующий закон настолько расплывчато и декларативно формулирует вот эти конституционные принципы территориальной организации местного самоуправления, что определить, в том числе, и межбюджетные отношения в федеральном законе, невозможно». Поэтому предлагается «не просто продекларировать, что самоуправление обязательно на всей территории Российской Федерации, а установить конкретные механизмы реализации этого принципа», то есть доступности местной власти и ее эффективность. Главным из таких механизмов является новая двухступенчатая структура территориальной организации местного самоуправления. Такая «реалистичная система местного самоуправления», как ее назвал Д.Козак, уже успешно работает примерно в двадцати регионах.

Выступавший с докладом от думского комитета по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый, отметив положительные моменты и высказав мнение комитета о поддержке концепции законопроекта, остановился так же на недоработках, которые следует устранить во втором чтении. Необходимо уточнить критерии, в соответствии с которыми определяются границы муниципального образования. Потребуют обсуждения и вопросы местного значения, а также полномочия по их решению в поселениях и муниципальных районах: содержащийся в законопроекте перечень целесообразно уточнить. Возможно, придется искать компромисса по вопросу формирования представительного органа муниципального района. Замечания касаются и целесообразности установления минимальной численности представительного орган. Некоторыми депутатами и субъектами высказываются также сомнения в правомерности положения о выполнении депутатами своих обязанностей только на непостоянной основе. Высказывается соображение о включении норм социальной защиты выборных должностей, должностных лиц местного самоуправления. Это также требует обсуждения. Конечно, крайне важной является глава законопроекта, направленная на финансовое обеспечение местного самоуправления. Есть мнение о том, что механизм бюджетного выравнивания очень сложен. Три субъекта Российской Федерации и пять депутатов Государственной Думы выразили позицию о необходимости принятия законопроекта только при условии внесения Правительством поправок о соответствующем изменении налогового законодательства (в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению). Госдума приняла соответствующее обращение к главе правительства Михаилу Касьянову с пожеланием внести в Госдуму до 1 апреля 2003 года проекты федеральных законов об изменениях и дополнениях в бюджетное и налоговое законодательство.

После доклада Владимира Мокрого у депутатов была возможность задать вопросы докладчикам. Борис Надеждин (СПС) задал два вопроса. Первый касался пороговой численности населения, с которой начинается формирование муниципалитета, поскольку для густонаселенных регионов, таких как Московская область, это будет означать увеличение числа муниципалитетов в разы. Дмитрий Козак в ответ сказал, что поднимать планку выше 1 человек не целесообразно. Тем более что такая система, когда в каждом поселке была своя администрация, вполне оправдала себя в советское время и просуществовала, будучи в 1991 году преобразованной в систему местного самоуправления, до 1993 года: «Мы на самом деле должны вернуться к той структуре органов местного самоуправления – я имею в виду с точки зрения территориальной организации, – которая у нас была накануне известной конституционной реформы в 1993 году. Она успешно работала и функционировала». Второй вопрос депутата от СПС был исполнен тревоги по поводу роста численности муниципальных чиновников и депутатов: число депутатов вырастет в семь раз, а муниципальных служащих в полтора раза. Д.Козак призвал депутата обратиться к существующему положению дел, когда депутатов, конечно, значительно меньше, но большинство из них работает за хорошую зарплату, а по новому закону у нас все будет как в развитых демократиях – депутаты будут трудиться сугубо на общественных началах. К тому же в новом законе предусмотрена жесткая система ответственности за исполнение полномочий и расходование бюджетных средств, так что муниципалитеты просто будут вынуждены экономить на бюрократии.

Константин Зайцев («Регионы России») засомневался, не вмешивается ли новый федеральный закон о самоуправлении в компетенцию субъектов федерации по регулирования системы местной власти. Дмитрий Козак в ответ сослался на разнобой мнений и необходимость принятия «мудрого решения», чтобы местное самоуправление было максимально урегулировано на федеральном уровне: «Очень трудно определиться, кто за что. Органы местного самоуправления поселений категорически против того, чтобы были районы. Районы категорически против того, чтобы были муниципалитеты. Законодательные органы субъектов Российской Федерации за то, чтобы это все было максимально урегулировано в федеральном законе. Органы исполнительной власти, как правило, против. Мы должны здесь принять взвешенное, мудрое решение, для того чтобы реально заработал этот институт на всей территории Российской Федерации».

Александр Чуев (Единство) задал вопрос о судьбе самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге. Дмитрий Козак согласился, что ситуация чрезвычайно сложная и сослался на европейский опыт, в соответствии с которым и будет решаться проблема. «Этим двум субъектам Российской Федерации предоставляется возможность выбрать одну из двух схем. Либо мы сужаем – это совершенно естественно, поскольку города являются едиными организмами, – полномочия внутри городских муниципалитетов, и тогда местное самоуправление осуществляется только на внутригородском уровне. Здесь есть определенная опасность. Нам не нужны органы публичной власти, которые содержатся за счет средств налогоплательщика и не выполняют никакой общественно полезной функции. Либо как бы упраздняются органы государственной власти, так же как в Вене, Мадриде, Гамбурге и так далее, эти полномочия передаются местному самоуправлению и местное самоуправление выполняет, осуществляет государственную власть».

Оппозиция коммунистов законопроекту была выражена не только голосованием «против», но и риторическими вопросами о том, не станет ли хуже от всех этих новшеств. Коммунисты стали невольными выразителями позиции многих руководителей регионов и глав муниципальных образований, которые сомневаются в необходимости наведения порядка в системе МСУ. Главы муниципальных образований и губернаторы не без основания опасаются, что существующая ныне система будет разрушена, а новая не построена. Кроме того, реализация реформы потребует колоссальной работы по корректировке законодательства и серьезных административных усилий.

Александр Шульга (КПРФ) указал на то, что никто не спрашивает сам народ, а желает ли он вообще вот этой перестройки, желает ли он этих изменений. Вопрос, соединяющий в себе популистскую риторику и консервативное сопротивление всяким новшествам, прозвучал провокационно: «Не является ли это, в общем-то, той причиной, по которой данный закон вновь не будет работать?» На что Дмитрий Николаевич возразил, что демократия не сводится к митингам: «Мы этим законом, как и предыдущим, ныне действующим, народу как раз должны предоставить возможность участия в осуществлении местной власти. Но без создания соответствующих институтов народ лишен права на реализацию участия в местном самоуправлении. Мы должны осознать, что местное самоуправление возникает не в связи с волеизъявлением граждан, проживающих на соответствующей территории, а в силу Конституции Российской Федерации, в связи с волеизъявлением всего российского народа».

Вопрос Валентина Романова (КПРФ) касался права губернаторов освобождать от должности главу местного самоуправления за нарушения порядка расходования субвенций, поскольку в ситуации повсеместной зависимости муниципалов от региональных денег это может стать способом манипуляции и политического шантажа. Дмитрий Козак уточнил положение о не целевом использовании субвенций: дело в том, что речь идет только о субвенциях, которые выделены на исполнение государственных полномочий. «Речь идет не об освобождении от должности соответствующего лица, а только об изъятии этого конкретного государственного полномочия у конкретного органа местного самоуправления временно, в связи с тем, что оно исполняется с нарушением закона. Ничего с властью мэра, главы администрации, представительного органа местного самоуправления не происходит. При этом устанавливается право судебного обжалования этого решения, даже временного изъятия отдельных, только отдельных полномочий», – разъяснил это спорное положение Дмитрий Козак.

Но был один вопрос к Дмитрию Козаку, который интересовал всех, но который так и не был задан с трибуны: каковы же будут доходные источники муниципальных образований. Правительство, однако, не спешит с поправками. Дмитрий Козак, на состоявшейся 26 февраля пресс-конференции заявил, что обещанные ко второму чтению поправки, без которых новая система самоуправления останется пустой схемой, будут представлены депутатам только в рабочем порядке. Эти поправки по-новому закрепят налоги за каждым уровнем власти. По словам Козака, самым сложным оказалось придумать справедливый механизм финансирования местной власти, поскольку для этого нужно было подыскать налог, который можно собирать в любой деревне независимо от того, находится она на крайнем Севере, в тайге или в Подмосковье. Таким налогом признан налог на землю. Однако для того, чтобы земельный налог стал существенным источником дохода, придется изменить порядок его взимания. Сегодня он не платится с 57% территорий, а остальные землевладельцы имеют всевозможные скидки. В рабочем варианте поправок предполагается, что основными плательщиками этого налога будет государство как самый крупный собственник земли. Кроме того, предполагается закрепить за муниципалитетами половину подоходного налога, который будет распределяться по «по душевому принципу», то есть по месту жительства.

Подводя итоги первого чтения законопроекта, можно отметить лишь один факт – не было ни одной неожиданности и даже сколько-нибудь серьезных возражений. Видимо закон настолько «согласован», что его рассмотрение депутатами Госдумы выглядит почти формальностью.

Михаил Задорнов

Заместитель Председателя комитета по бюджету и налогам

«21 февраля Дума проголосовала в первом чтении за два закона, внесенных администрацией президента, которые предусматривают закрепление расходных полномочий по уровням бюджетов, но не говорят об отмене многих нефинансируемых мандатов. К сожалению, предложений по Налоговому кодексу и Бюджетному кодексу в президентском пакете нет. И не ясно, как же будут обеспечены расходные полномочия. Поэтому многие депутаты, и я в том числе, не поддержали эти законы. Наряду с собственно изменениями налогов должна измениться вся система распределения доходов между уровнями бюджетной системы. Идея в том, чтобы закрепить доходные источники бюджетов разных уровней надолго, как минимум лет на пять. Этот фактор еще более усложняет принятие каких-либо решений, и я опасаюсь, что реформа государственной власти может привести к переносу на отдаленное будущее любых серьезных шагов по дополнительному снижению налогового бремени. Правительство, вероятно, попытается себя застраховать от возможной несбалансированности федерального бюджета. Но это означает, что налоговая реформа может стать жертвой реформы региональной власти и местного самоуправления, начало которой приходится на 2004-2005 гг.»

Александр Жуков

Председатель Комитета ГД по бюджету и налогам

«В правительстве рассчитывают, что существенным источником доходов для местных бюджетов станут земельные и имущественные налоги, поступления от которых должны, согласно правительственным планам, резко увеличиться. Мне кажется, что такой оптимизм не очень оправдан, хотя еще нужно увидеть, какие изменения предлагаются кабинетом министров».

Борис Надеждин

Заместитель председателя фракции СПС в Госдуме

«Фракция СПС вряд ли поддержит внесенный президентом законопроект, предусматривающий реформу государственной власти субъектов федерации. Замысел законопроекта правильный, но правовая реализация его не точна и местами опасна. Что касается законопроекта о реформе местного самоуправления, то фракция СПС также будет голосовать против его принятия. Согласно этому законопроекту, возрастет в несколько раз число региональных депутатов и чиновников органов исполнительной власти. Кроме того, предлагается продлить полномочия местных властей до 2005 года. Мы также считаем, что нельзя изменять структуру региональной власти одновременно с проведением системных реформ – ЖКХ, земельной, налоговой, бюджетной».

21-22 февраля состоялся Федеральный совет партии «ЯБЛОКО», на котором была принята официальная позиция РДП «ЯБЛОКО» по вопросу о реформе системы местного самоуправления.

Концепция законопроекта

Федеральный Совет РДП «ЯБЛОКО» одобрил основные положения концепции проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработанного Комиссией по разграничению полномочий между уровнями власти под руководством Д. Н. Козака.

Концепция закона соответствует всем основным предложениям РДПЯ в 1995 – 2001 г., в том числе тем, которые были переданы Президенту весной 2001 года. Главное достоинство концепции – соответствие Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, отказ от идеи административной вертикали.

1. Доведение местного самоуправления до каждого гражданина (путем предоставления этого права поселениям);

2. Разделение муниципальных образований на типы, что позволяет рационально разграничить полномочия, собственность и доходы в сельских районах;

3. Формирование двухуровневой системы местного самоуправления в соответствии с мировой практикой;

4. Рост влияния представительных органов местного самоуправления;

5. Запрет на совмещение постов главы администрации и председателя представительного органа;

6. Фиксация объективных процедур финансового выравнивания в федеральном, а не в региональных законах.

Основная проблема законопроекта

Проект создает организационные предпосылки для решения главной проблемы местного самоуправления – создания неотчуждаемой финансовой базы местных бюджетов. В то же время решение этой проблемы ставится под вопрос ввиду того, что проект вносится в Государственную Думу без одновременного внесения соответствующих изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Федеральный Совет считает, что законопроект должен вноситься в пакете с поправками в НК, предполагающими передачу к 2005 году на местный уровень налогов на недвижимость, на совокупный доход, а также части поступлений от налога на прибыль предприятий, налога на доходы физических лиц и ряду других. В Бюджетном кодексе также должны быть продублированы процедуры финансового выравнивания, содержащиеся в законопроекте.

Принципиальные недостатки законопроекта

К сожалению, в законопроекте в его нынешнем виде имеют место крупные недостатки, которые препятствуют его поддержке в целом.

1. Переходные статьи проекта содержат нормы о том, что со дня его вступления в силу до 1 января 2010 года порядок формирования представительных органов муниципальных районов устанавливается законами субъектов РФ. Эта норма грубо противоречит законодательно закрепленному праву населения на самостоятельное установление структуры органов местного самоуправления. Кроме того, она приведет к насильственному изменению порядка формирования представительных органов муниципальных образований, существующих ныне на уровне районов.

Позиция РДП «ЯБЛОКО»: порядок формирования представительных органов муниципальных районов должен устанавливаться уставами районов, а там, где муниципальные образования в районах отсутствуют – по итогам референдума.

2. В соответствии с законопроектом, предполагается, что до марта 2004 года повсеместно органы государственной власти субъектов Федерации должны будут установить границы муниципальных образований, провести разграничение муниципальной собственности между поселениями и муниципальными районами и до конца 2004 года провести выборы в органы местного самоуправления. Таким образом, масштабная перекройка муниципальных границ охватит всю Россию. При этом среди предлагающихся в проекте 15 «требований» к установлению границ муниципальных образований к четким критериям можно отнести только 2 – численность населения и пешую доступность административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения.

Но ни то, ни другое требование не могут быть критериями для определения социально-экономических общностей, складывавшихся в течение многих десятилетий, которые могут быть основой местного самоуправления. Такой «кабинетный» подход скорее может привести к разрыву, сложившихся социально-экономических, и административно-управленческих связей. В результате вместо того, чтобы решить имеющиеся проблемы, будут созданы новые.

Позиция РДП «ЯБЛОКО»: существующие муниципальные образования должны сохранять свои границы, а вновь образуемые создаваться на территориях, соответствующих существующему административно территориальному делению субъекта РФ (сельские округа-сельсоветы, отдельные крупные села, станицы, поселки и города). В случае необходимости в соответствии с условиями социально-экономического развития укрупнения территорий местного самоуправления или их изменения преобразования должны осуществляться с учетом мнения населения, выявленного на местном референдуме в процессе обсуждения социально-экономического обоснования, подготовленного на основании или планов социально-экономического развития территорий и генеральных планов развития городских поселений.

3. Cубъектам Федерации дается право по своему усмотрению включать в состав районов ныне действующие муниципальные образования. Это означает, что большое количество малых и средних городов будут лишены значительной части полномочий и ресурсов, которые отойдут к муниципальным районам. Подобная операция вызывает невольные аналогии с экспроприацией времен революции и раскулачивания периода раннего сталинизма.

Позиция РДП «ЯБЛОКО»: все ныне действующие муниципальные образования (города), не входящие в состав районов, должны получить статус городских округов. Вхождение их в состав муниципальных районов должно быть обусловлено исключительно результатами референдума.

4. Предусматривается процедура внесудебной «экспроприации» полномочий местного самоуправления по ряду оснований. Данная процедура легко превращается в орудие расправы губернаторов с неугодными муниципалитетами.

Позиция РДП «ЯБЛОКО»: изъятие полномочий – только по решению суда и с возможностью обжаловать его в вышестоящей инстанции в короткие сроки.

5. В случае возникновения у муниципалитета долгов свыше определенного уровня вводится институт «временной финансовой администрации». Однако эту задолженность региональная власть может спровоцировать искусственно.

Позиция РДП «ЯБЛОКО»: исключение возможности расправы с муниципалитетами при помощи института «временной финансовой администрации».

6. Норма о возможности совмещения статусов органов государственной власти и местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурга ликвидирует институт местного самоуправления в городах федерального значения, лишает их жителей прав на реальное самоуправление, обрекает мегаполисы на превращение в неповоротливые сверхцентрализованные бюрократические системы. Норма идет вразрез с курсом Президента на дебюрократизацию.

Позиция РДП «ЯБЛОКО»: гарантии выполнения органами местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга полномочий, не разрывающих единство городского хозяйства. Данные полномочия должны быть полностью перечислены в данном федеральном законе.

7. Формирование органов местного самоуправления районов из «делегатов поселений» не имеет опоры в российском законодательстве и в практике стран развитого самоуправления, подвергает сомнению осуществление районной думой полномочий по установлению и введению местных налогов и сборов, регулированию доходной базы местных бюджетов поселений, а также предоставлению им финансовой помощи.

Позиция РДП «ЯБЛОКО»: Необходимо оставить единственно легитимный способ формирования представительных органов местного самоуправления путем прямых выборов.

Сохранение указанных положений в их нынешнем виде осложняет поддержку фракцией законопроекта в целом. Необходимо внести серьезные коррективы в законопроект в ходе его подготовки ко второму чтению.

1. Пункт 4 статьи 84 изложить в следующей редакции:

«4. На период со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до 1 января 2010 года порядок формирования представительных органов муниципальных районов устанавливается законами субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 35 настоящего Федерального закона по итогам волеизъявления населения района, выраженного на местном референдуме.

Численность депутатов представительных органов местного самоуправления муниципальных районов, вновь образованных в соответствии с настоящим Федеральным законом, устанавливается законами субъектов Российской Федерации.

В существовавших на дату опубликования настоящего Федерального закона муниципальных районах численность депутатов при первых выборах в представительные органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом определяется представительным органом местного самоуправления района».

2. Первый абзац пункта 4 статьи 5
изложить в следующей редакции:

«4. При установлении границ муниципальных образований в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 настоящей статьи границы муниципальных образований, существующих на дату вступления в силу настоящего Федерального закона, могут быть изменены только в порядке, предусмотренном статьями 12 и 13 настоящего Федерального закона.

Наделение во исполнение подпункта 2 пункта 1 настоящей статьи городских поселений статусом городского округа производится в соответствии с пунктом 7 статьи 13 настоящего Федерального закона»

3. Пункт 1 статьи 75 изложить в следующей редакции:

«Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут быть временно возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях:

1) если судом установлено, что решения органов местного самоуправления создают угрозу массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан;

2) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

3) если судом установлено, что вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30  процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году, при условии отсутствия задолженности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации перед данным муниципальным образованием, а также организациями, находящимися на его территории;

4) если судом установлено, что при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов.

4. Пункт 3 статьи 75 исключить:

«В случаях, установленных подпунктами 1 и 2 пункта 1 настоящей статьи, решение о временном возложении на органы государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий принимается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации на основании обращения представительного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Постановление высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации о временном возложении на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должно содержать:

1) перечень возлагаемых на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

2) перечень органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на которые (которых) возлагаются соответствующие полномочия органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, на который на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагаются полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать шесть месяцев в случае, установленном подпунктом 1 пункта 1 настоящей статьи, и превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных подпунктом 2 пункта 1 настоящей статьи;

4) источники и порядок финансирования деятельности соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации по временному исполнению полномочий органов местного самоуправления».

5. Пункт 4 (о временной финансовой администрации) статьи 74 считать пунктом 2 и изложить в другой редакции:

«2. Если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном году представительный (законодательный) орган субъекта Федерации правомочен создать ревизионную комиссию с целью восстановления платежеспособности муниципального образования.

Ревизионная комиссия может быть создана по ходатайству депутатов представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, кредиторов, получателей бюджетных средств.

Кредиторы и получатели бюджетных средств при указанных условиях могут обращаться в суд с заявлением о создании ревизионной комиссии.

Ревизионная комиссия определяет причины возникновения задолженностей, разрабатывает меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования.

Ревизионная комиссия:

– в случае возникновения задолженности в результате нецелевого использования бюджетных средств направляет материалы проверки в прокуратуру для возбуждения расследования и установления ответственности виновных должностных лиц, и взыскания с виновных нанесенного ими ущерба;

– в случае возникновения задолженности в результате отсутствия или недостаточного финансирования расходов местного бюджета за счет дотаций, субвенций и иных видов финансовой помощи, предусмотренной в федеральном бюджете или бюджете субъекта Российской Федерации направляет предписание главному распорядителю бюджетных средств соответствующего бюджета об устранении задолженности и направляет материалы проверки в прокуратуру для возбуждения расследования и установления ответственности виновных должностных лиц, и взыскания с виновных нанесенного ими ущерба;

– в случае возникновения задолженности в результате сокращения доходов местного бюджета по обстоятельствам, независящим от органов местного самоуправления муниципального образования направляет предписание исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации о выделении субсидиарной финансовой помощи для или ссуды для покрытия возникшей задолженности.

– разрабатывает и представляет органам местного самоуправления иные меры по финансовому оздоровлению муниципального образования».

6. Cтатью 79 изложить в следующей редакции:

Полномочия органов местного самоуправления по указанным выше вопросам местного значения являются неотъемлемыми и не могут быть изъяты иначе как по решению суда.

Член Федерального Совета
и Бюро Федерального Совета РДП «ЯБЛОК0»

Президент внес в Госдуму новую версию закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Третья за последние 12 лет версия муниципальной реформы (первая – 1991-й, вторая – 1995-й) серьезно отличается от предшествующих. Главный разработчик проекта, замглавы президентской администрации Дмитрий Козак, излучает оптимизм и заявляет, что обсуждения с лидерами думских фракций «не предвещают серьезных угроз для концепции законопроекта». Угроз действительно нет. Даже те фракции, которые традиционно выступают с критикой правительства, заявляют о поддержке концепции Козака. И можно уверенно прогнозировать принятие закона о муниципальной реформе. Но столь же уверенно можно говорить и о том, что в результате этой реформы положение муниципальных властей станет еще хуже, чем сейчас.

Хорошо известно, что «нижний», наиболее приближенный к населению уровень публичной власти – местное самоуправление (МСУ) – одновременно является и самым бесправным. Российская власть задолго до путинской «вертикали» была устроена так, что ресурсы и полномочия стягиваются «наверх», а обязанности и ответственность передаются «вниз». И в этом смысле ситуация совершенно «зеркальна»: точно так же, как «центр» ведет себя с регионами, сами регионы ведут себя по отношению к МСУ. Иными словами, обдирают как липку. Ведь муниципальные доходы в основном определяются региональными властями, и они же решают, давать или не давать «убыточным» (каковых больше всего) муниципалитетам дотации.

В итоге подавляющее большинство муниципалитетов сидит на голодном пайке, при этом являясь «крайними» перед гражданами – ведь им не у кого изъять доходы, не на кого переложить ответственность. Именно они отвечают за жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, социальную поддержку, благоустройство и многое другое. А результат – замерзающие дома, парализованный транспорт, невыплаты зарплаты, забастовки...

Понятно, что ситуация – ненормальна, и ее надо разрешать. Как? В выступлениях Козака звучит: нельзя обманывать граждан, довольно «нефинансируемых мандатов» и заведомо невыполнимых государственных обязательств. Бесспорная мысль. Дальше что?

А дальше предлагается не бюджетно-финансовая, как следовало бы, а структурная, точнее, административно-территориальная реформа. Сама по себе она, заметим, вполне разумна. Предлагается разделить все муниципальные образования на типы (поселения, муниципальные округа и крупные города). Делается это для того, чтобы: а) рационально разграничить полномочия, доходы и собственность в сельских районах, б) «довести» МСУ до каждого гражданина, в) увеличить влияние представительных, избираемых гражданами, органов МСУ, г) запретить совмещать должности главы муниципальной администрации и главы представительного органа... В общем, все хорошо, прекрасная маркиза. Кроме одного: ключевая проблема МСУ – деньги, а не структурное несовершенство. А при таком раскладе денежная проблема не только не решается, но даже и усугубляется.

Первый шаг к тому, чтобы создать нормальное МСУ, очевиден: сделать его финансовую базу неотчуждаемой. Пока же в муниципальный карман, наполняемый «снизу», можно будет безнаказанно залезать «сверху» – не помогут никакие структурные изменения. И если муниципалитеты останутся нищими – неважно, в каких границах они будут избираться.

Между тем в Думу внесен лишь административно-территориальный проект – но не изменения к Налоговому и Бюджетному кодексам, которые только и могут обеспечить муниципалитетам финансовую самостоятельность. В прошлом году Дмитрий Козак много и охотно говорил о перераспределении налогов в пользу муниципальных властей; затем почему-то говорить об этом перестал. Понятно почему: подобное намерение не могло не встретить серьезнейшее сопротивление в правительстве. Если «низы» будут финансово независимы – как ими управлять?

Однако суть не только в том, что у местных властей, как и сейчас, не будет денег на исполнение своих законных полномочий. Самое интересное, что в новом законопроекте предполагается «повесить» на муниципалитеты еще и часть полномочий государственных. Заметим: объем социальных обязательств государства на 80 процентов превышает сумму всех бюджетов, имеющихся в стране – от федерального до местных. И Дмитрий Козак говорит опять-таки бесспорные вещи: «Все законы, возлагающие на нижестоящие уровни власти расходные обязательства, должны вводиться в действие при условии, что в вышестоящем бюджете предусмотрены целевые субвенции на их выполнение». Но в предлагаемом Дмитрием Николаевичем законопроекте написано, что даже если это требование и не соблюдено – местные власти вправе обратиться в суд, но все равно они обязаны исполнять делегированные им «сверху» госполномочия! Как говорится, «на тебе пять рублей, и ни в чем себе не отказывай»...

Что получается? Не исполнять спущенные вышестоящими госполномочия муниципалитету - нельзя.

Исполнять – не на что.

Отказаться? Только по суду. Одолжить деньги? В этом случае муниципалитет попадает под «временную финансовую администрацию» региональных властей; в проекте заложена эта форма внешнего управления в том случае, если долги МСУ превышают 30 процентов его доходов. Учитывая, что конфликты между губернаторами и мэрами давно стали системными, нетрудно предположить развитие событий. Любой губернатор в два счета организует неугодному МСУ искусственную задолженность, после чего введет временную администрацию.

Продавать имущество, чтобы заплатить бюджетникам или закупить топливо перед наступлением холодов? Но органы МСУ обделены муниципальной собственностью, которую им передают медленно и неохотно. Можно, конечно, понимая свое бессилие, уйти, уступив место другим. Но авторы законопроекта предусмотрели и эту возможность: до 2005 года накладывается запрет на любые перевыборы МСУ...

Чтобы ситуация стала еще понятнее, изложим ее на бытовом языке – ведь государственный бюджет имеет много общего с семейным. Угадайте с трех раз, что скажет какому-либо из разработчиков муниципальной реформы его жена, если ее супруг не будет приносить домой зарплату, но будет требовать регулярно кормить его ужином? При этом в доме нет вещей, которые можно было бы продать. А если залезть в долги – тут же появится свекровь, которая будет вместо невестки планировать семейный бюджет и контролировать его. И разводиться на ближайшие два года запрещено. Что остается? Наложить на себя руки от безысходности или просить милостыню?

Наиболее гуманным представляется второй вариант. Так что вскоре после принятия президентского законопроекта мы услышим сводный хор муниципального начальства России, исполняющий песню: «Сами мы – местные, подайте на исполнение государственных полномочий...»

Ильдар Фасеев

Консультант аппарата
Комитета Государственной Думы
по вопросам местного самоуправления

Местное самоуправление вновь находится на пороге реформы. Ее инициатором стала Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Проблемы территориальной организации местного самоуправления приобрели в настоящее время особую актуальность, поскольку именно их решение ставится в основу реформы. Так, в «Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления»¹, являющейся, своеобразной «политической платформой» Комиссии, раздел, посвященный местному самоуправлению, называется «совершенствование территориальной основы местного самоуправления и его компетенции».

В чем же заключаются проблемы местного самоуправления? Каковы политические и конституционно-правовые источники этих проблем? Какие решения предлагаются? Попытку поиска ответов на эти вопросы и предлагает вниманию читателей автор статьи.

В чем проблемы?

Распространенное представление о неблагополучии в системе местной власти дают то и дело появляющиеся сообщения о катастрофических инцидентах в инфраструктурах коммунального хозяйства, подобных происшедшим на Дальнем Востоке зимой 2000-2001 года, запредельном для большинства населения росте тарифов на коммунальные услуги, забастовках работников бюджетной сферы.

Трудно не согласиться с оценкой, приведенной в Послании Федеральному Собранию Президента Путина: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое². Конечно, сами по себе эти слова не дают реального представления о проблемах и их причинах, но со всей определенностью свидетельствуют о достижении «точки кипения», после которой оставлять их нерешенными становится невозможным.

В муниципальной среде ударение чаще всего делается на финансовых проблемах. Начиная с 1992 года, доходы местных бюджетов постоянно снижалась. Налоговая реформа 2000-2001 годов, имевшая целью общее снижение налогового бремени на предпринимательство, в значительной степени была осуществлена за счет отмены большинства местных налогов, при этом потери местных бюджетов не компенсировались, хотя это и предусмотрено законодательством. У муниципальных предприятий ЖКХ накопились огромные задолженности, коммунальные инфраструктуры не обновлялись, на протяжении десятилетия в подавляющем большинстве городов и сел не велось капитальное строительство, ремонт и обновление основных фондов. По мнению губернатора Вологодской области В.Позгалева в местные бюджеты поступает всего лишь 10 % доходов консолидированного бюджета России, тогда как в федеральный бюджет 60%, а в региональные 30%³.

Однако, по всей видимости, централизация доходов не является лишь вполне естественной в условиях экономического кризиса попыткой разрешения краткосрочных проблем. Фактическое отсутствие каких либо намерений со стороны органов федеральной власти (особенно финансовых) обеспечить конституционные положения о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов, намерений установить справедливое» распределение бюджетных доходов между уровнями публичной власти свидетельствует о том, что централизация финансовых ресурсов скорее является одним из инструментов политики централизации власти, со всей очевидностью осуществляемой федеральным центром в последние годы.

С финансовыми проблемами, как правило, связывают проблемы нечеткости определения полномочий местного самоуправления и в частности так называемых, нефинансируемых «федеральных мандатов». В настоящее время, органы местного самоуправления должны выполнять множество обязательств государства, установленных федеральными законами, на исполнение которых доходов местных бюджетов недостаточно, а в федеральном бюджете соответствующие средства не предусматриваются либо предусматриваются в недостаточном количестве.

Кроме того, федеральными законами, указами Президента, Постановлениями Правительства установлен целый ряд обязанностей органов местного самоуправления, правовой статус которых не ясен: следует ли их считать собственными полномочиями местного самоуправления или – отдельными государственными полномочиями, которыми наделены органы местного самоуправления.

К третьей группе, относятся проблемы эффективности реализации положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и Европейской Хартии Местного Самоуправления не столько с формально правовой точки зрения, сколько с позиции соответствия содержания деятельности органов местного самоуправления целям удовлетворения потребностей общества в условиях конкурентной рыночной экономики и демократической политической среды.

Здесь главной проблемой является сильный перекос полномочий в пользу исполнительной власти, в ущерб представительной демократии. В условиях неразвитости институтов гражданского общества, отсутствия политической дифференциации общества и политической конкуренции, перманентного социально-экономического кризиса, отсутствия уверенности населения в завтрашнем дне такая монополизация порождает отчуждение населения от публичной власти. Другую группу составляют проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. С одной стороны, это вопросы федеральной политики в отношении местного самоуправления и видение местного самоуправления в субъектах Федерации, с другой, восприятие и преломление различных политических и идеологических парадигм, формирующих отношение общества к институту местной власти.

Что имеем? Почему территориальная организация местного самоуправления оказалась в центре внимания?

Полемика о территориальной организации местного самоуправления не нова. Она началась еще при подготовке Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в «президентском» проекте федерального закона предусматривалась так называемая поселенческая модель территориальной организации местного самоуправления, а в «депутатском» проекте – двухуровневая система, основывающаяся на существующем административно-территориальном делении⁴.

В результате столкновения этих концепций в Федеральном законе регулирование территориальной организации органов местного самоуправления оказалось осуществлено неполно, несистемно и противоречиво. Компромиссные положения Федерального закона привели к тому, что в субъектах Федерации сложилось несколько различающихся структур территориальной организации органов местного самоуправления. При этом в некоторых регионах структуры территориальной организации постепенно, либо в течение короткого периода радикально изменялись. В результате мы сталкиваемся с множеством политических, социальных и экономических проблем.

Упразднение конституционных органов местной публичной власти ведет к практическому отсутствию общественного контроля деятельности органов местной власти, отсутствию влияния населения и объединений граждан на принятие решений на местном уровне, к бюрократизации местной власти. При этом происходит «выпадение» населения отдельных территорий из сферы обеспечения социальными услугами, вследствие управленческого (рост уровней иерархии) и физического удаления территорий от органов, принимающих решения. У административных органов, созданных вместо упраздненных органов местного самоуправления, отсутствует мотивация в решении задач социально-экономического развития территории. В местной экономике и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления складывается чрезмерная концентрация и монополизация локальных рынков и хозяйственной жизни, создаются благоприятные условия для роста коррупции, теневой экономики, усиления влияния организованной преступности.

В ряде субъектов Федерации создается двойная система административно-территориального деления – деление на муниципальные образования и деление на административно-территориальные единицы субъекта Российской Федерации. В границы городов включаются территории, не предназначенные для развития городской застройки, составляющие значительную часть территории субъекта Федерации. В одно муниципальное образование включаются город и несколько не граничащих с ним поселков и сельских поселений и даже несколько крупных городов с огромными прилегающими территориями. Множественность территориальной организации местного самоуправления затрудняет установление единых принципов регулирования финансового обеспечения местных бюджетов.

Наряду с сомнениями в законности упразднения местного самоуправления в отдельных поселениях и территориях вызывает сомнение и целесообразность данных преобразований, что порождает в регионах политические конфликты, поскольку система органов местного самоуправления является одним из основных факторов влияния в регионах. Наличие такого «букета» проблем создает постоянную нестабильность в обществе, почву для сомнений в компетентности и дееспособности институтов власти, способствует развитию на региональном и местном уровне постоянно текущих социально-политических конфликтов.

Предметы дискуссии

О чем спорим? По вопросам взаимодействия органов государственной и местной власти, роли местного самоуправления в современном российском государстве, территориальной организации местного самоуправления, ведется много дискуссий, опубликовано множество материалов. Не ставя целью отразить все точки зрения и привести все аргументы, рассмотрим, наиболее распространенные точки зрения на территориальную организацию местного самоуправления.

Как правило, сторонники поселенческой модели исходят из абсолютизации обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти, абсолютизации самостоятельности органов местного самоуправления друг от друга и недопустимости, вследствие этого, каких либо иерархически обусловленных отношений между ними.

Безусловно, административно-директивная соподчиненность в демократическом правовом государстве может быть только во внутренней деятельности единого органа власти. Все органы власти и лица, занимающие публичные должности, самостоятельны в рамках своей установленной законом компетенции и несут ответственность за свои действия перед законом через правосудие. Однако это вовсе не означает отсутствия в обществе и государстве иерархических отношений между органами публичной власти, которые и обозначаются термином «уровни власти». Из положений Конституции Российской Федерации не следует также и какая-либо территориальная обособленность местного самоуправления от государства.

Территориальная модель обосновывается тем, что, по мнению ее сторонников, поселенческие органы местного самоуправления неэффективны вследствие необеспеченности бюджетов сельских территорий и малых городов доходными источниками и наличия значительных административных издержек на содержание органов местного самоуправления небольших поселений.

Третий предмет дискуссии формулируется вопросом: на каком уровне должна заканчиваться система государственной власти и на каком – начинаться местное самоуправление? В ряде субъектов Федерации считают, что города и районы должны управляться органами государственной власти, а органы местного самоуправления действовать только в поселках и сельских поселениях. В поддержку такого подхода выдвигаются различные тезисы: от неготовности России к демократическим правовым формам управления государством (или неприемлемости для России демократии, чуждой ее самобытному пути), до того, что местное самоуправление в России должно быть институтом общественной деятельности населения, аналогичным институту земства в пореформенной России конца 19-того начала 20-того веков.

Таким образом, оказывается, что наиболее распространенные концепции территориальной организации местного самоуправления принципиально противоречат друг другу. Не трудно увидеть, что сохранение возможности одновременного существования таких моделей (в том числе даже на территории одного субъекта Федерации) ведет в перспективе к обострению перечисленных в предыдущем разделе проблем.

Как должно быть?

То, что в субъектах Федерации сложились такие принципиально различающиеся территориальные структуры местного самоуправления, ставит вопрос: о существовании каких либо объективных закономерностей территориальной организации местной власти. Может быть, действительно каждый губернатор или, на худой конец, каждая политическая сила, взявшая верх в регионе, вольны организовать систему местной власти так, как им заблагорассудится? И сложившееся многообразие не недостаток, а благо? Наконец, не следствие ли это федеративного устройства государства?

Анализ государственного устройства различных стран в различные исторические эпохи показывает, что система государственного управления является многоуровневой, а каждому уровню власти подведомственна определенная территория.

Как национальные государства, так и их внутренние территории (земли и регионы), имеющие органы власти, формируются для удовлетворения потребностей социально-хозяйственных общностей, складывающиеся в процессе освоения территорий и хозяйственной жизни. Хозяйственные общности имеют составную природу, локальные и субрегиональные рынки в совокупности образуют региональные рынки, региональные и межрегиональные – национальный рынок⁵.

Для удовлетворения общественных потребностей социальных общностей (субъектов рынков), защиты их интересов, регулирования правоотношений и разрешения споров между ними и образуются органы власти различного уровня. Каждый уровень власти имеет свою естественную правовую природу, проистекающую из сложившейся в соответствующий исторический период формы государственности той или иной страны и социально-хозяйственной культуры (образа жизни) населения, проживающего на ее территории.

Таким образом, в крупных национальных государствах существуют национальные, региональные, субрегиональные и местные органы власти, имеющие определенную автономию, самостоятельность и независимость, друг от друга, (собственную компетенцию), что позволяет считать это явление универсальным принципом развития общественных отношений, объективной общественной закономерностью.

Если согласиться с данным тезисом, то, очевидно, структуры территориальной организации местной власти в субъектах Российской Федерации могут иметь различия, обусловленные особенностями их социально экономического развития, природными, демографическими факторами и историческими традициями.

В современных демократических государствах региональная, субрегиональная и местная власть осуществляется выборными органами публичной власти (народовластия), имеющими собственную компетенцию, самостоятельно и автономно принимающими решения в сферах общественных отношений, отнесенных к их ведению и, которые, таким образом, являются органами власти общей компетенции. В федеративных (конфедеративных) государствах регионы (земли) имеют атрибуты государственности и являются субъектами федерации (конфедерации).

Органы местной власти формируются путем избрания населением своих представителей в коллегиальные выборные органы (депутатов) и должностных лиц, возглавляющих органы местной власти, и действуют на принципах автономии и самостоятельности. Они имеют не только собственную компетенцию и право осуществлять правовое регулирование по предметам своего ведения, но и право устанавливать местные налоги и сборы для обеспечения собственных доходных источников местных бюджетов. В совокупности перечисленные принципы и составляет основное содержание современного понимания местного самоуправления, как формы осуществления местной публичной власти⁶.

Как правило, в большинстве государств органы местной публичной власти имеются во всех без исключения городах. Собственно, приобретение населенным пунктом статуса города предполагает и учреждение в нем органов публичной власти с соответствующей компетенцией. Субрегиональные органы местной власти, если они являются органами общей компетенции (выборными органами публичной власти), относятся к системе органов местной власти, а местные органы специальной компетенции – к органам государственной власти.

Деление на субрегиональные административные территории (районы) устанавливается исходя из необходимости удовлетворения общественных потребностей, общих для населения территорий, включающих поселения, имеющие тесные социально-экономические связи, которые формируют на этой территории хозяйственные рынки, рынки труда и общественных услуг. Таким образом, в каждой единице административно-территориального деления имеется орган публичной власти общей компетенции и могут находиться органы или территориальные подразделения органов специальной компетенции (суды, правоохранительные органы, надзорные органы и т.п.).

Следует иметь в виду, что помимо административно-территориального деления, связанного с исполнением публичной власти, может существовать и специальные административное деление для осуществления полномочий органов специальной компетенции, например, военные округа, природно-хозяйственные зоны и т.п.

Конституционно-правовые принципы
территориальной организации
местного самоуправления
в Российской Федерации

Какова должна была бы быть территориальная организация местного самоуправления в соответствии с действующей конституционно-правовой системой? Без ответа на этот вопрос сложно сопоставить и оценить сложившуюся на практике территориальную организацию местного самоуправления и предложения по ее совершенствованию.

Довольно широко распространено представление о том, что с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление начало формироваться с чистого листа, должны были создаваться муниципальные образования, пересматриваться территории, подведомственные органам местного самоуправления. Однако, на самом деле, такой подход не имеет конституционно-правовых оснований. Чтобы понять это нужно вернуться к вехам недавней истории.

Реформа системы местной власти началась в Российской Федерации с конституционной реформы от 24 мая 1991 года, когда местным советам был дан статус органов местного самоуправления⁷. Осуществление местного самоуправления регулировалось Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (от 6 июля 1991 года). В ходе поэтапной конституционной реформы осенью 1993 года местные советы были распущены, а их полномочия исполнялись местными администрациями.

После принятия Конституции Российской Федерации (декабрь 1993) и до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (сентябрь 1995) местное самоуправление осуществлялось в соответствии с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»⁸ и Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», которые должны были применяться в части, не противоречащей Конституции.

Важно, что ни в одном из указанных нормативных правовых актов, ни в каком либо другом не содержалось предписаний по изменению или пересмотру территорий подведомственных существовавшим органам местного самоуправления, а также прекращения или приостановки деятельности местного самоуправления как института местной публичной власти. Таким образом, изменения системы местного самоуправления, также как и системы государственной власти при осуществлении конституционной реформы основывалась на принципах правопреемства существующими органами местной и государственной власти полномочий, установленных новым конституционным строем. Таким образом, территориальная структура органов местного самоуправления должна была соответствовать административно-территориальному делению субъектов Российской Федерации, существовавшему на дату принятия Конституции Российской Федерации, а затем на дату принятия Федерального закона.

Однако в отличие от органов федеральной власти и органов власти субъектов Федерации в отношении органов местного самоуправления эти принципы не соблюдались. Предвидя такое развитие событий, при поддержке ряда депутатов Государственной Думой был инициирован и принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», в котором установлена прямая норма, связывающая территории муниципальных образований с административно-территориальным делением субъектов Федерации (пункт 1 статьи 2). Но и эта норма прямого действия была реализована далеко не всеми субъектами Федерации.

В результате местное самоуправление во многих субъектах Федерации на отдельных территориях, городах, поселках, сельских территориях или в районах было упразднено, что и привело к существующей множественности структур территориальной организации местного самоуправления.

Предложения по нормализации ситуации и их оценка

Итак, что же можно ожидать от провозглашенной реформы?

Если оставить в стороне декларации, то взгляды федерального центра на проблемы местного самоуправления и способы их решения можно оценить по упомянутой выше Концепции Комиссии Козака, а также проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции, внесенному Президентом в Государственную Думу.

Концепция основывается на предложении ввести двухуровневую территориальную структуру местного самоуправления. Это обосновывается «необходимостью одновременного решения двух задач – приближения местного самоуправления к населению и обеспечения эффективности деятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий», с одной стороны, и необходимостью двухуровневой системы местных бюджетов для обеспечения местного самоуправления финансовыми средствами, с другой⁹.

Полагая, что вышеприведенный анализ убедительно подтверждает закономерность именно двухуровневой структуры органов местного самоуправления, необходимо отметить, что в Концепции и проекте новой редакции федерального закона за основу территориальной организации местного самоуправления берутся иные принципы, зачастую не имеющие ни научного, ни практического обоснования. Так, содержание деятельности (соответственно и правовая природа) субрегиональных органов местного самоуправления (районов) определяется как решение межмуниципальных задач и тех задач, которые более эффективно реализуются на больших территориях, чем территории муниципалитетов, в частности исполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления.

На наш взгляд, первый тезис совершенно неприемлем, так как любые проблемы, возникающие между органами публичной властями одного уровня, решаются в рамках договорных отношений. Предназначение центральных органов власти в любом государстве вовсе не состоит в регулировании отношений между провинциями, а, напротив, заключается в решении проблем государства как целого. Точно так же субрегиональные органы местной власти решают не вопросы взаимодействия и кооперации между отдельными муниципалитетами, а проблемы развития социально-экономических отношений на этой территории как социально-экономической целостности (см. выше – как должно быть?). Второй тезис также методологически неверен, ибо территории муниципалитетов входят в состав районов.

На самом деле, субрегиональные органы местной власти нужны, чтобы выражать интересы субъектов субрегиональных рынков и формировать общественные потребности потребителей товаров и услуг, а также регулировать общественные отношения на данной территории.

На первый взгляд, может показаться не столь существенным, как обосновывается движение в правильном направлении, если бы из неверной посылки со всей логической закономерностью не следовали неверные выводы и разрушительные последствия.

Первое ошибочное следствие содержится в предложениях по принципам, устанавливающим порядок формирования субрегиональных органов местного самоуправления. Предлагается, чтобы представительные органы местного самоуправления муниципальных округов (районов) состояли из членов (глав муниципалитетов и депутатов), делегированных муниципалитетами, входящими в состав района, а руководители исполнительных органов не избирались населением, а назначались представительным органом местного самоуправления района на основе контракта. Фактически это означает практически полный отказ от выборного процесса на уровне субрегиональной власти.

Другой ошибочный вывод, заключается в том, чтобы формировать часть бюджетов муниципальных округов из «взносов» входящих в их состав муниципалитетов, поскольку эти финансовые средства предназначаются на решение межмуниципальных задач. Видимо авторы данной идеи не задумывались не только о социально-экономической природе налогообложения, но и о практической реализации своей задумки. Если расходы на финансирование районной больницы или школы рассчитывать по количеству обслуживаемых больных или учащихся, проживающих в каждом муниципалитете, ясно, что доведение такого принципа до точных финансовых расчетов между ними, потребует больших административных расходов. Это экономически невыгодно, а расчеты от численности населения или любое другое усреднение лишит затею всякого смысла, так как она не будет подкреплена экономической мотивацией.

Одной из проблем, решение которой связывается с территориальной организацией местного самоуправления, является упорядочивание вопросов финансового обеспечения местных бюджетов. Что же предлагается в этой связи?

Первое нововведение состоит в том, чтобы осуществлять финансовое обеспечение местных бюджетов путем «выравнивания» их доходов за счет доходов тех муниципалитетов, бюджетная обеспеченность которых превышает среднюю по муниципальному району на определенную величину (в два раза или возможно в другом отношении). Сама процедура должна осуществляться районными властями. В отношении районов и городов, не входящих в состав районов, такую же процедуру должны осуществлять власти субъектов Федерации.

Такой подход вызывает целый ряд вопросов. Во-первых, в подавляющем большинстве случаев в районах изъятие средств будет осуществляться из бюджетов городов, входящих в состав района, или поселков имеющих развитые промышленные предприятия, а на территории субъектов Федерации из бюджетов крупных городов, не входящих в состав районов. Очевидно, что реальные необходимые бюджетные расходы в расчете на одного жителя, в одних отраслях намного больше в городах, а в других – в сельской местности, и «стрижка» всех под общую «гребенку» вряд ли может служить основой для решения проблем.

Изъятие средств экономически развитых территорий в пользу менее развитых при том, что в гораздо большем объеме с этих территорий собираются доходы в пользу федерального и региональных бюджетов не соответствует конституционному принципу самостоятельности местных бюджетов. С другой стороны, этот механизм не только снижает мотивацию к увеличению собственных доходов развитых территорий и объективно создает стимул к сокрытию «излишков», но и не может служить реально значимым средством, гарантирующим необходимый уровень бюджетной обеспеченности местных бюджетов.

Угрозы и потенциальные негативные последствия

«Хомо рашшен постсоветикус» уже привык с опаской относится к слову реформа. Горький опыт научил его тому, что каждое новое поколение российских реформаторов учится только на своих ошибках, а каждый неофит, поклоняясь своим богам, разбивает не только собственный лоб, но и головы многих людей, не имеющих к его начинаниям никакого отношения. Не случится ли подобное и на этот раз?

Гарантий не существует. И, прежде всего, это относится к вопросам территориальной организации местного самоуправления. Может повториться история, аналогичная ситуации с трактовкой понятия «муниципальное образование». Как уже отмечалось ранее, Федеральным законом не предусматривалась процедура учреждения муниципальных образований в связи с его вступлением в силу. Тем не менее, в значительном числе субъектов Федерации нормы Федерального закона трактовались именно как требование учреждать муниципальные образования, для организации местного самоуправления.

Более того, в нормативных документах местного самоуправления стали обычными такие названия как «муниципальное образование город Энск», «муниципальное образование город Энск и Энский район». Кроме режущего слух неблагозвучия, за этим явлением стоит размывание понятия «город» как особого явления культуры, социальной и хозяйственной организации общества, наконец, объекта управления. Сам по себе термин «муниципальное образование» крайне неудачен, так как не содержит существенных признаков понятия, им подразумевающегося. Фактически этим термином обозначается территория подведомственная органам местного самоуправления. Гораздо логичнее и содержательное вместо этого калечащего русский язык выражения применять термин «территория местного самоуправления».

Проект федерального закона в новой редакции может еще значительнее усугубить понятийную и терминологическую неурядицу. Так в проекте предлагается ввести новое понятие для обозначения территорий местного самоуправления – «поселение – сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные органы местного самоуправления».

Во-первых, данное определение содержит тавтологию – «поселение» и «населенный пункт» являются синонимами (слово поселение имеет более общее употребление, а населенный пункт – чаще используется как географический термин и обязан своему появлению картографии). Во-вторых, в нем существенным признаком является осуществление местного самоуправления. Что же теперь населенные пункты, в которых нет органов местного самоуправления, перестанут быть поселениями? Далее, поселения подразделяются на сельские и городские, а городские еще могут быть и городскими округами (о них ниже).

Если данная терминология будет принята, можно с уверенностью предвидеть, что появятся такие наименования как «муниципальное образование сельское поселение село «Куросмехово» («поселения» являются муниципальными образованиями), или – «сельское поселение: деревни: «Гуси-Лебеди», «Иванушки», хутор «Безземельный», населенный пункт «Изба лесника», населенный пункт «Станционный смотритель» (и далее еще 20 перечислений, поскольку второй существенный признак понятия – составной характер поселения). Не лучше звучит и «муниципальное образование городской округ г. Энск».

Но это еще «цветочки». «Ягодки» созреют, когда начнется формирование новых территориальных структур органов местного самоуправления. В соответствии с проектом, предполагается, что до марта 2004 года повсеместно органы государственной власти субъектов Федерации должны будут установить границы муниципальных образований, то есть «поселений» и муниципальных районов, решить предоставлять ли «городским поселениям» статус муниципальных округов, провести разграничение муниципальной собственности между поселениями и муниципальными районами. После этого, предполагается провести до конца 2004 года выборы в органы местного самоуправления. То есть, масштабный передел подведомственных территорий охватит всю Россию. Какие же критерии кладутся в основу определения границ территорий местного самоуправления?

Среди 15 «требований» к установлению границ муниципальных образований, имеющихся в проекте, к критериям можно отнести 2 – численность населения и пешая доступность административного центра поселения туда и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения¹⁰.

Но ни тот, ни другой не могут характеризовать или быть критериями для определения социально-экономических общностей, складывавшихся в течение многих десятилетий, а иногда и более длительного времени. Такой «кабинетный» подход скорее может привести к разрыву, сложившихся социально-экономических, и административно-управленческих связей. В результате вместо того, чтобы решить имеющиеся проблемы, будут созданы новые.

Есть ли реальные источники для подобных опасений? Не надуманны и беспочвенны ли они?

В сфере экономических интересов, можно отметить, что финансово-промышленные группировки, как в регионах, так и на «местах», безусловно, окажутся вовлечены в процесс передела территорий местного самоуправления. В этом процессе будут иметь значение не только косвенные политические интересы финансово-промышленных группировок, но и прямые экономические интересы, связанные с тем, что в соответствии с законопроектом одновременно должно быть проведено разграничение муниципальной собственности. Однако юридических критериев и правовых процедур для этого процесса в федеральном законе не предусмотрено.

Интерес «губернаторского списка» в том, чтобы держать местное самоуправление на «коротком поводке» – усилился, давление центра стало сильнее, борьба между ставленниками ФПГ обострилась. Поскольку однозначно истолковываемых критериев определения территорий местного самоуправления не предложено, то появляется удобная возможность поставить местное самоуправление под контроль. Так, чтобы избавиться от неугодного главы или мэра можно изменить соотношение сил, прирезав к городу сельские территории, разделить или объединить районы. Чтобы усилить зависимость местного самоуправления от региональной власти, можно изменить статус городов, предоставив или не предоставив им статус муниципального округа. Поэтому, независимо от законопослушности или добропорядочности отдельных представителей региональной власти пересмотр территориальной организации местного самоуправления будет происходить субъективно, сопровождаться конфликтами, и вряд ли послужит укреплению стабильности в регионах.

Есть ли альтернативы?

Подходя к заключительной части статьи, остается надеяться, что предпринятый беглый обзор лишь части проблем в организации местной власти показывает важность их решения и, что намерения федерального центра разрешить эти проблемы не останутся пустой декларацией и будет проявлена необходимая для этого политическая воля. Вместе с тем, представляется, что некоторые предложения Комиссии, направленные на решение этих проблем нуждаются в коррекции.

Как следует из вышеприведенного анализа, большая часть проблем связана с территориальной структурой органов местного самоуправления и политическими и правовыми принципами, которые будут положены в основу территориальной организации местного самоуправления. Как уже указывалось, территориальная структура органов публичной власти складывается исторически, по мере развития региональных, субрегиональных и локальных рынков. Системе публичных органов власти общей компетенции соответствует административно территориальное деление страны. Более того, административно территориальное деление само по себе является фактором, формирующим рыночную структуру территории, поскольку сами органы публичной власти являются как субъектами соответствующих рынков (в лице бюджетных потребителей и бюджетных производителей услуг), так и «регуляторами» важнейших составляющих рыночной среды – нормативно правового обеспечения и администрирования.

Почему же перед Российской Федерацией возникла проблема структуры органов публичной власти на местном уровне? Очевидно потому, что на каком то этапе было нарушено эволюционное развитие территориальной организации местного самоуправления.

Дают ли предложения Комиссии необходимые и достаточные гарантии того, что территории местного самоуправления будут установлены в соответствии с конституционно-правовой и хозяйственно-экономической природой органов местной публичной власти?

Конечно, благоразумные региональные власти, по всей видимости, сделают все возможное, что бы сохранить на своей территории сложившиеся социально экономические связи, инфраструктуру и систему управления. Для этого им не потребуется больших усилий, так как административно-территориальное деление сохранилась во всех субъектах Российской Федерации неизменным. И именно этому административно-территориальному делению в подавляющем большинстве территорий на 99 целых 99 сотых процента в периоде соответствуют субрегиональные и локальные рынки, социальные и управленческие инфраструктуры.

Однако Комиссия дает довольно жесткую установку, направленную на пересмотр границ территорий местного самоуправления, вводит новые понятия и термины в сфере территориальной организации местного самоуправления. С одной стороны, это может истолковываться как необходимость полного пересмотра территорий местного самоуправления. С другой стороны, предложенные критерии установления границ территорий местного самоуправления, ввиду их юридической неоднозначности, могут быть использованы для решения «задач» вовсе не связанных с рациональной территориальной организацией местного самоуправления.

Вместе с тем, представляется невозможным установить однозначные юридически критерии, позволяющие учесть хозяйственно-экономические рыночные факторы, социальную и управленческую инфраструктуру, единообразно применимые на территории всей Российской Федерации для целей установления территорий местного самоуправления.

Поэтому наиболее приемлемым подходом к решению территориальных проблем местного самоуправления является подход, основанный на правопреемстве, заложенный в Конституции Российской Федерации, что означает установление однозначной связи между территориями местного самоуправления и административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации. Для этого имеются все необходимые основания, как конституционно-правовые, так и социально экономические.

При упразднении местного самоуправления в единицах административно-территориального деления, будь то сельские округа (сельсоветы), поселки, города или районы они сами, как субъекты административно-территориального деления, не были упразднены или преобразованы. Более того, не были упразднены и существовавшие там органы власти (местные администрации) и управления, за исключением представительных органов и института выборности глав местных администраций. При этом местные администрации продолжают выполнять функции органа местной власти общей компетенции (органа публичной власти), хотя таковыми по существу не являются. На территориях административно-территориального деления сохранилась вся социальная и управленческая инфраструктура, муниципальная собственность, сложившиеся социальные и хозяйственные связи населения и субъектов рынка.

В границах существующих, административно-территориальных единиц исторически складывались и развивались социально экономические общности, местные и субрегиональные рынки, исторически сложившиеся хозяйственные уклады, ремесла и промыслы. Границы многих сельсоветов и районов совпадают или близки к границам уездов и волостей, ведущих свою историю с 18 века и более ранних периодов русской истории.

Необходимо отметить, что вопрос о введении земского самоуправления на уровне волостей ставился земской общественностью с самого начала земской реформы. Теоретики и практики земского самоуправления считали, что введение институтов самоуправления на уровне волости послужит мощным импульсом, для социально-экономического развития пореформенной России. Однако самодержавное правительство не пошло на углубление демократических преобразований в России. Только Временное правительство пошло навстречу земцам, но октябрьский переворот направил развитие совсем в другую сторону¹¹. Тем не менее, большевики, упразднив земское самоуправление, опирались на существовавшее в то время административно-территориальное деление и при его изменении учитывали сложившиеся территориальные социально-экономические связи.

Такой подход, существенно облегчает правовое регулирование и устраняет многие неоднозначности в этой сфере. В чем преимущества такого подхода?

Устраняется необходимость введения неестественной, вследствие своей внутренней логической противоречивости, сложной и запутанной, неоднозначной многоэтажной системы понятий – населенный пункт, поселение, сельское поселение, как единый населенные пункт (село, станица и т.п.) и сельское поселение, как совокупность населенных пунктов (территория включающая села, деревни, хутора и т.п); городское поселение как единый город или поселок и городское поселение как город или поселок в совокупности с сельскими населенными пунктами, входящими в его состав; муниципальный район (округ) и городской округ, внутригородской район, муниципальное образование. Вместо этой системы, могут применяться термины, давно вошедшие в литературный язык и обыденное словоупотребление, научную и юридическую терминологию, не требующие специального определения – сельский округ, район (сельский или городской), город, поселок.

Это позволит упразднить все углубляющееся расхождение между территориальной организацией местного самоуправления и административно-территориальным делением субъектов Федерации.

При этом стабилизируется территориальная организация местного самоуправления, так как административно-территориальное деление довольно устойчивая управленческая структура и ее изменение без реальных социально-экономических предпосылок весьма дорогое удовольствие.

Улучшится взаимодействие государственных территориальных органов специальной компетенции с органами публичной власти общей компетенции.

Такой подход позволит осуществлять более гибкое и системное правовое регулирование в сфере местного самоуправления, устранит терминологические и понятийные расхождения в законодательстве в сфере местного самоуправления и других отраслях права.

24 января в г. Челябинске состоялась дискуссия на тему «Предстоящая реформа местного самоуправления в Российской федерации», в которой приняли участие представители 26 сельских муниципальных образований Челябинской области, общественные организации, депутаты разных уровней, деятели науки и культуры. Челябинская область один из немногих регионов, где местное самоуправление в сельских поселениях давно и благополучно существует и при ныне действующем законодательстве. Сегодня же сельские муниципалы, благополучно преодолевшие в свое время все трудности становления низового самоуправления, озабочены грядущей административной реформой и возможной перетряской «всех основ».

Открытое письмо

Президенту Российской Федерации В.В. Путину

О проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», внесенного Президентом РФ в Государственную Думу РФ

Мы, инициаторы состоявшейся 24 января 2003 года в г. Челябинске дискуссии на тему «Предстоящая реформа местного самоуправления в Российской федерации», в которой приняли участие представители 26 сельских муниципальных образований Челябинской области, общественные организации, депутаты разных уровней и их помощники, деятели науки и культуры, выражаем вам общую обеспокоенность участников дискуссии по многим положениями

проекта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», внесенного в Государственную Думу РФ.

С того момента, как Вы были избраны Президентом России, Вы неоднократно заявляли свою позицию в отношении местного самоуправления. Созданная Вами комиссия по разграничению полномочий, и ее председатель Д.Н. Козак, неоднократно и подробно озвучивали цели и задачи предстоящего реформирования местного самоуправления.

Ваша позиция и слова Д.Козака не вызывают у нас никаких возражений, мы готовы подписаться под каждым Вашим словом.

Однако, текст законопроекта, внесенного от Вашего имени в Государственную Думу, не имеет ничего общего с провозглашенными целями реформы.

Основные новшества законопроекта касаются организации местного самоуправления на селе. Если проект будет принят, то существенно пострадают права сельских жителей на самоорганизацию и самоуправление.

Главным критерием реформы заявлена эффективность публичной власти в решении проблем населения. А на деле проект закона направлен на сохранение крайне неэффективной существующей сегодня системы, сложившейся в большинстве субъектов РФ, когда все ресурсы и полномочия сосредоточены в районных структурах. Закрепляется принцип, при котором решение сельских поселенческих проблем возлагается на районный уровень. Для жителей сохраняется неразбериха в ответственности за решение проблем.

Местное самоуправление это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения, самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения. Нам, живущим в селах, трудно представить себе, что возможна самоорганизация граждан на уровне района, где жителей разных поселений практически ничего не связывает между собой. В каждом конкретном поселении существуют свои собственные проблемы, свои собственные вопросы местного значения, которые требуют своего конкретного решения в конкретном поселении. Зачастую села разделены десятками километров.

Для нас ценностью каждого конкретного поселения являются его история, самобытность, своя специфика, которые могут и должны помогать обеспечивать становление и развитие местных сообществ, как неотъемлемой части гражданского общества.

При районной территориальной основе местного самоуправления, которую закрепляет в качестве обязательной новый закон, нет эффективной самоорганизации и самостоятельной деятельности населения. Работа районных органов местного самоуправления сводится к администрированию.

Затеянная реформа местного самоуправления, как декларируется, направленная на создание условий для развития реального самоуправления. Однако существующие федеральные законы уже сегодня гарантируют и дают все возможности для этого. Но они не выполняются. Не выполняются не потому, что плохие законы, а потому, что этого не хотят чиновники, потому, что люди не знают этих законов, не знают прав и возможностей, не сформирована правовая культура. Разъяснительная работа, пропаганда законов и норм не ведется.

До сих пор, никто никаких серьезных попыток выполнить принятый в 1995 году закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в отношении сельских муниципальных образований и не предпринимал. Закон о финансовых основах и вовсе забыли. Большинство сельских муниципалитетов до сих пор не имеют своих бюджетов.

За 10 лет существования Конституции РФ никто из государственных чиновников ни разу серьезно не разговаривал с сельскими органами местного самоуправления об их проблемах. Права сельчан постоянно игнорируются, их не замечают ни региональные, ни федеральные чиновники.

Это же касается нынешнего законопроекта, который также внесен в Государственную Думу без обсуждения с селянами, что уже само по себе является нарушением Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Просим Вас организовать встречу с представителями сельских муниципалитетов, именно сельских, – самого близкого к населению уровня публичной власти. Просим встретиться для того, чтобы услышать из первых уст, проблемы и предложения по их решению.

Просим не торопиться с принятием нового закона, без его широкого обсуждения. 21 февраля 2003 года проект уже будет слушаться в первом чтении в ГД РФ, но его не видели даже в органах государственной власти субъектов РФ, не говоря уже о селах и широкой общественности.

Считаем, что такой важный, системообразующий закон, затрагивающий интересы абсолютно каждого жителя России, не может и не должен приниматься в спешке и без обсуждения и понимания обществом. Тем более что речь идет о принципах организации одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

28 января в Хабаровске в здании краевого правительства прошло консультативное совещание, посвященное реформе местного самоуправления. В совещании принял участие замруководителя президентской администрации Дмитрий Козак, а также мэры дальневосточных городов, представители законодательных собраний субъектов РФ в Дальневосточном федеральном округе и главы районных администраций.

Полпред президента в Дальневосточном округе Константин Пуликовский рассказал о предыстории создания законопроектов «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» и «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ» президентской комиссией по разграничению полномочий между уровнями власти во главе с Дмитрием Козаком. Дальневосточный округ – последний из всех федеральных округов, где региональным и муниципальным руководителям и депутатам еще не был представлен проект предстоящей реформы лично Дмитрием Козаком. Поскольку к моменту проведения совещания законопроекты уже прошли все обсуждения – в Госсовете и Правительстве, и были одобрены и внесены в Госдуму Президентом, то полпреду ничего не оставалось, как только передать собравшимся президентскую волю незамедлительно начать подготовительную работу, чтобы быть готовыми к реализации закона уже к 2005 году.

Дмитрий Козак определил главную задачу реформы федеративных отношений и местного самоуправления как создание государственного устройства, соответствующего конституционным принципам федерализма. Такая реформа, по его словам, займет так много времени, что когда заработают заложенные в законопроектах механизмы, «вполне возможно, мы уже будем не во власти». От Правительства перед собравшимися выступил замминистра экономического развития и торговли РФ Виталий Шипов, по словам которого в законодательстве большая путаница по вопросу о полномочиях разных уровней власти.

Сокровенный вопрос, который задаются многие представители региональной и муниципальной власти был озвучен с трибуны мэром Комсомольска-на-Амуре Владимиром Михалевым: «Кто анализ сделал, что заложенная система лучше существующей? Кому взбрело в голову это ломать?» Зал поддержал мэра аплодисментами. Подводя итог, Дмитрий Козак констатировал, что все несогласные с реформой просто недостаточно серьезно разобрались в предлагаемых решениях. Кроме того «регионалы» страдают неоправданным недоверием к федеральным властям. А как доверять этим властям, если всего лишь за десятилетие с небольшим они проводят третью реформу самоуправления?

18 февраля в Совете Федерации прошло очередное заседание созданного чуть менее года назад Совета законодателей России, органа, аналогичного Госсовету в представительной ветви власти. Собрание региональных законодателей было посвящено предстоящему через несколько дней рассмотрению в Госдуме законопроектов о местном самоуправлении и об организации власти в субъектах федерации, подготовленных комиссией Дмитрия Козака. Публичную поддержку законопроектам выразили не только законодатели, но и сам инициатор грядущей реформы - Президент России Владимир Путин.

Главный тезис выступления Владимира Путина прозвучал программно, и почти афористично. В одной фразе уместилась почти вся реформа самоуправления. Президент заявил о необходимости «сделать местную власть более доступной людям, более «дешевой», менее забюрократизированной». Идеальную местную власть, доступную и не забюрократизированную, Путин определил и более развернуто как «систему, которая обеспечит внутренне непротиворечивую и отвечающую современным потребностям правовую основу работы органов местного самоуправления».

Что же касается «дешевого» местного самоуправления, то тут, согласно главе государства, на повестке дня две задачи. Во-первых, нужно снять с государства излишние обязательства: «Государство должно взять на себя только те обязательства, которые оно реально может исполнить и которые финансово обеспечены. Нужно прекратить заниматься пустыми обещаниями и демагогией, а если пообещали – исполнять». Вторая задача – это усиление финансовой дисциплины: «Важно обеспечить контроль за движением средств, прозрачность механизма их поступления и расходования».

Таким образом приоритеты определены – правовая стройность и финансовая дисциплина. Короче говоря – полная прозрачность. Идея очень привлекательная и потому сторонников у нее, несомненно, будет множество, и не только среди исполнителей, но и среди законодателей всех рангов и мастей. Посему в принятии Парламентом законопроектов, подготовленных комиссией Козака, не стоит сомневаться. Они, как говорится, «в рекламе не нуждаются».

Весенняя сессия Государственной Думы началась со скандала. 17 января депутаты сорвали «правительственный час». Председатель Правительства прислал для отчета о мероприятиях, предпринимаемых Правительством по ликвидации кризиса в теплоэнергоснабжении, охватившем ряд регионов России, вместо вице-премьера Виктора Христенко, председателя Госстроя Николая Кошмана и главу РАО ЕЭС Анатолия Чубайса, которых депутаты слушать не захотели. Предложение Георгия Тихонова («Регионы России») не проводить «правительственный час» до прихода Касьянова поддержали 245 депутатов, причем фракция «Единство» одобрила его единогласно. Премьер-министр рассказал депутатам о ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства только 12 февраля. «ЯБЛОКО» было одним из инициаторов приглашения Михаила Касьянова для разговора о ЖКХ.

Отчет Касьянова о реформе ЖКХ депутаты хотели послушать в разгар январских морозов и аварий на теплотрассах. Немалую роль в ажиотаже, раздутом вокруг личного прихода премьера в Думу, сыграло также желание некоторых думских фракций поторговаться с правительством по пакету законов о реформе электроэнергетики. Февральский же «отчет о проделанной работе» после исчезновения сопутствующих обстоятельств, подогревающих интерес, мог бы стать простой констатацией всем известных фактов критического состояния и озвучивания основных положений правительственной программы реформирования отрасли.

Отчасти Доклад Михаила Касьянова таковым и был. В преамбуле своего выступления он коротко озвучил все основные показатели работы отрасли – количество аварий на километр трассы, процент изношенности оборудования, размер задолженности. Из этих цифр внимания заслуживают свежие данные зимы 2002/2003 годов (на начало февраля): 241 чрезвычайная ситуация, из которых 75 – это крупные аварии, которые произошли в 38 субъектах федерации, в ходе которых централизованное теплоснабжение было нарушено почти в 4 тысячах домов, в которых проживает более 350 тысяч человек. Для сравнения: в 2000 году зарегистрировано 175 чрезвычайных ситуаций, в 2001-м – 192. Еще одна важная цифра – цены в жилищно-коммунальном секторе растут быстрее всех других цен и с четыре раза обгоняют темпы роста экономики в целом.

Но правительство, если верить Михаилу Касьянову, тут ни при чем, поскольку оно уже второй год не рекомендует повышать тарифы на услуги ЖКХ. Причина в том, что «при общей правильности целей и направлений преобразований в большинстве регионов к реализации реформы подошли однобоко: забыв о внедрении новой модели, акцент сделали на повышении стоимости услуг». Новая система ЖКХ, рекомендованная в правительственной программе, более или менее успешно реализовывается только в отдельно взятых регионах. К примеру, в Чувашии, Татарстане, Москве и в таких городах, как Бор, Новочеркасск, Череповец.

После легкой критики неправильной политики региональных властей, глава правительства обратился к самому главному вопросу: в чем же состоит эта новая система и в чем ее отличие от старой. Модель функционирования жилищно-коммунального хозяйства сохранилась, как известно еще с советских времен, когда все в нашей стране делалось централизовано: выделялись ресурся давались госзаказы, строилось жилье и так далее. Сегодня же эта система, по словам Касьянова, «не может обеспечивать не только нормальное качество услуг по адекватным ценам, но и безопасность граждан, несмотря на колоссальные расходы, направляемые в эту сферу (эти расходы сопоставимы с расходами на оборону). При консервации советской модели ЖКХ любые мыслимые и немыслимые финансовые влияния будут недостаточны и уйдут в песок точно так же, как половина воды из наших труб, а кризисные явления будут только нарастать».

И вот с этого-то места доклад Касьянова становится интересным, поскольку приобретает остроту предвыборной риторики какой-нибудь партии. Задача в целом формулируется следующим образом: перейти от политики повышения цен и раздачи «бездумных контрпродуктивных льгот» к созданию «системы стимулов для местных властей и бизнеса». То есть, во-первых, «никто не должен платить больше, чем реально потребляет», притом, что – цитата – «в большинстве регионов за счет населения фактически покрывается уже больше 100 процентов стоимости реально потребленных ресурсов».

Для этого Правительство предлагает или, по крайней мере, декларирует следующие цели: контроль над монополиями и рационализации тарифной политики. Поскольку с монополиями в нашей стране все очень сложно, то более интересен второй пункт, как более реалистический и приближенный к конкретным действиям правительства. «Во избежание бесконтрольного роста тарифов необходимо срочно дать федеральному Правительству право ввести единую методику расчета тарифов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками в жилищно-коммунальном хозяйстве», – далее развивает свою мысль премьер-министр. Все эти меры предусмотрены в правительственном законопроекте о жилищной политике, который был принят депутатами в первом чтении 29 ноября 2002 года. Касьянов рекомендует депутатам как можно быстрее и как можно близко к тексту правительственной заготовки, поскольку «рациональность и предсказуемость тарифной политики – одно из обязательных условий для превращения жилищно-коммунального хозяйства из «черной дыры» экономики в реальный бизнес-проект».

Для того чтобы этот бизнес-проект окончательно «материализовался» «необходимо создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы». Кроме того, «меры, проводимые по демонополизации и развитию конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг, должны создать условия на местах для формирования многообразия собственников […] в виде товариществ собственников жилья, для развития конкурентных отношений как в сфере управления жилым фондом, так и в сфере его технического обслуживания».

Разумеется, жизненно важно реструктурировать долги предприятий ЖКХ. Почва для этого уже подготовлена – разграничение финансовых полномочий уровней власти и выработка норм ответственности в первую очередь региональных и местных властей идет полным ходом. Особо спросят, видимо, с муниципальных руководителей, поскольку, по словам Касьянова, «будущие местные руководители, руководители районов и городов, идя на выборы, должны осознавать, что хотя выборы - политический процесс, но работа, на которую они придут, исключительно хозяйственная и вопросы жилищно-коммунального хозяйства – это первая задача любого мэра любого города или поселка».

Деньгами премьер-министр обещал не обидеть в рамках бедующего разграничения полномочий. А каким оно будет, только в Правительстве пока и знают, но никому не рассказывают. В текущем порядке помощь, конечно, тоже оказывают. В прошлом году почти 34 миллиарда рублей было выделено в регионы целевым образом на нужды ЖКХ и почти 10 миллиардов было направлено на финансирование льгот через фонд компенсаций. Кроме того, бюджетом полностью погашены долги по дотациям, по содержанию объектов ЖКХ, переданных в муниципальную собственность, за 1997-2000 годы и почти полностью за 2001 год. В текущем же году из федерального бюджета на жилищные субсидии будет потрачено вдвое больше денег. Кроме того, правительство рассматривает вопрос о том, чтобы уже с 2004 года направлять в ЖКХ значительную часть ресурсов Федеральной адресной инвестиционной программы в виде целевых средств для софинансирования программ модернизации федеральными и местными властями.

Кроме всех вышеперечисленных целей, задач и планов, есть еще и технические вопросы. Как то – завершение формирования системы государственной жилищной инспекции, которая будет иметь контрольными функциями по постоянному мониторингу состояния ЖКХ; пересмотр и установление новых технических общегосударственных стандартов и нормативов; обязательное внедрение приборов учета, внедрение локальных источников теплоснабжения.

Подводя итог сказанному, Михаил Касьянов определил реформу естественных монополий, в том числе и ЖКХ, как источник нового импульса для развития всей экономики, а проблемы ЖКХ как «одно из основных, если не главное препятствием для нормального социально-экономического развития страны». Но вопросы и эмоциональные выпады со стороны некоторых депутатов вызвал даже такой обстоятельный и политически корректный по отношению к критикам правительственной реформы ЖКХ доклад. И несмотря на то что Касьянов фактически принял все позиции своих критиков, депутаты не упустили случая задать ему несколько неизбежных в такой ситуации вопросов: «кто виноват?» и «что уже сделано?»

***

Владислав Резник (Единство) поднял проблему не целевого использования средств, выделенных на ЖКХ. Намекнув на все возрастающее количество средств, аккумулируемых в коммунальном хозяйстве, которые, якобы, превышают реальные потребности на 30%, Касьянов назвал «ключом к решению всех проблем» - «наведение порядка в муниципальных финансах». По словам премьера «муниципальное образование – это тот орган, где руководители не должны заниматься политикой вообще, а должны заниматься хозяйственной деятельностью: жилищно-коммунальной сферой, школами, детсадами, дорогами и так далее».

Валентин Романов (КПРФ): какова ответственность, кто за это ответит? Сколько требуется средств и сколько лет или десятилетий потребуется на то, чтобы эту программу реализовать? По словам Касьянова, непосредственную ответственность несем мы все, то есть власть в целом. Что же касается непосредственной ответственности, то «по нашим законам это относится к компетенции муниципальных образований», констатировал премьер. «Наша совместная задача – и Правительства, и Думы – сформулировать принципы и создать те стимулы и ограничения, которые бы не только позволили, но и подтолкнули муниципальные образования к реформированию», – таков рецепт решения проблем «от Касьянова». На второй вопрос В.Романова премьер-министр ответил двумя цифрами – 300 миллионов рублей и пять лет: «Сколько требуется денег? По самой грубой, общей оценке, примерно 300 миллиардов рублей. И я думаю, что это (я имею в виду модернизацию сетей инженерной инфраструктуры) можно модернизировать при интенсивном финансировании, при одновременном внедрении экономических моделей. Без новых моделей это делать нецелесообразно, это будет просто трата денег, и через пять лет повторится то же самое. При интенсивном исполнении реформы, я думаю, в течение пяти лет можно будет поправить ситуацию в этой сфере кардинальным образом».

Владимир Жириновский (ЛДПР) также занялся поиском виновных: «Но почему на самом первом этапе реформирования экономики и вообще смены форматов развития нашего... в 1989 году или в 1985 году – до 1996 года все правительства и те авторы реформ никакого внимания этой сфере не уделяли? Может быть, в этом и была заложена ошибка, которая сегодня прорывается? Эти коммуникации под землей - их же не ремонтируют со времен Брежнева, наверное, с 1982 года, уже двадцать лет». Михаил Касьянов признал, что действительно жилищно-коммунальное хозяйство всегда поддерживалось за счет государства, а сегодня «государство не может такие ресурсы у населения изымать через другие формы и туда направлять». Но поскольку никаких энергичных экономических мер в начале 90-х годов не было принято, то конкретные руководители «пошли по простому пути – по пути получения больших средств на эту сферу, если их не дают – увеличения тарифов, что находится в компетенции этих руководителей. Сегодня мы подошли вот к этой ситуации, к кризисной ситуации».

Вячеслав Володин (ОВР) обратился к проблеме роста тарифов: «Тарифы лежат в основе стоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства. И вы знаете, что в январе тарифы выросли на 30-50 процентов, в регионах при этом они были увеличены в нарушение федерального законодательства. Мы попытались разобраться в этом. Вчера приглашали председателя Федеральной энергетической комиссии. Он не стал брать на себя ответственность за рост тарифов, ссылаясь на несовершенство законодательства, ссылаясь на те рекомендательные нормы, которые Правительство ранее приняло». Касьянов парировал этот вопрос тем, что законодатели сами установили такой порядок, когда при котором тарифы устанавливают региональные энергетические комиссии, по решению которых и была превышена планка в 14%, запланированная на 2003 год Правительством. За Федеральной же энергетической комиссией остается право вырабатывать только рекомендательные нормативы и разрешать споры между потребителями и региональными энергетическими комиссиями. По словам М.Касьянова, на сегодняшний момент ни одной такой жалобы на необоснованный рост тарифов на электроэнергию не поступило.

Артур Мяки (СПС), напомнив депутатам о замерзшей в январе Карелии, повторил все тот же риторический вопрос – «кто в ответе?» «Муниципалы», у которых нет денег? Региональная власть, которая тратит средства на что угодно, только не на ЖКХ? Касьянов пообещал разобраться с ситуацией в Карелии.

Выступая от имени фракции «ЯБЛОКО», которая инициировала приглашение премьер-министра в Госдуму, Сергей Митрохин заявил, что политика Правительства в области ЖКХ «уже привела к резкому росту нестабильности в стране», а «беспрецедентный рост тарифов «происходит сегодня во многих регионах с молчаливого согласия Правительства». Далее он задал премьер-министру еще один риторический вопрос, который, правда, еще не звучал – «готовы ли вы изменить свою политику?»: «Готовы ли вы в корне пересмотреть концепцию реформы ЖКХ, которая к этому приводит, и что конкретно вы намерены предпринять для того, чтобы остановить ничем не обоснованный рост тарифов на коммунальные услуги и электроэнергию, остановить снижение жизненного уровня и обеспечить хотя бы минимальную стабильность в стране?» Касьянов, оказался согласен с постановкой вопроса и «разделил озабоченность». Но ничего конкретного так и не ответил – решения способные обеспечить стабильность «ищутся, вносятся, дорабатываются».

Владимир Плотников (Агропромышленная группа) назвал опасной политику – «подставлять власти на местах, которые не могут не повышать тарифы», потому что «механизмы можно создать только наверху, на уровне Правительства». Второй вопрос касался субсидий на ЖКХ, которые до сельского населения просто не доходят. М.Касьянов возразил, что, мол, его не правильно поняли – он вовсе не пытается переложить ответственность. Правительство ответственно за то, что, выработав идеологию коммунальной реформы, тем не менее, не смогло создать механизмов ее реализации. Но за местные власти правительство, по словам премьера, ни в коей мере не отвечает: «Мы не можем приказывать муниципальным властям. Мы пытались через федеральные законы каким-то образом подтолкнуть тех, кто должен исполнять реформу на местах, к исполнению комплекса мер. К нам прислушались только некоторые регионы, я это уже отметил, у них есть результаты, поскольку все принципы и элементы реформы они применяли именно так, как мы рекомендовали». Михаил Касьянов попытался уличить депутатов в двойственности из позиции: с одной стороны, депутаты не принимают законы, которые дали ли бы правительству право жестко контролировать процесс проведения реформы, а, с другой стороны, хотят переложить на него всю ответственность, за то что реформа буксует на месте. Если от правительства хотят только денег и никакого контроля то, по словам премьера, «деньги будут потрачены зря».

Владимир Аверченко («Народный депутат») каковы планы Правительства конкретно по реструктуризации долгов коммунальных предприятий, в том числе по их списанию? В ответ Касьянов опять же таки что все «обдумывается, выверяется» и, «конечно, придется принимать решения, которые, может быть, не очень хотелось бы принимать исходя из логики проводимых реформ, в том числе по наведению финансовой дисциплины».

Владимир Юдин («Регионы России») придал последним моментам обсуждения коммунальной реформы социальный пафос: «Увязываете ли вы рост доходов жителей России с реформой ЖКХ? Обеспечение уровня заработной платы не ниже прожиточного минимума – это льгота, как вы тут ранее упомянули, или обязанность и регулятор в руках государства? По прогнозам в 2010 году 15 процентов населения будет иметь доход ниже прожиточного минимума». Глава правительства, разумеется, не стал спорить с цифрами, но прокомментировал их в оптимистическом ключе: «Я разделяю эту беду, эту озабоченность, но невозможно одним решением, принятием закона сделать так, что завтра зарплата у всех будет высокая. Это не нежелание чье-то, это отсутствие возможностей. Но эти возможности можно найти, их можно осуществить в достаточно короткий исторический период – 2010 год, 2015 год. Вы видите цифру – 15 процентов, а сегодня – 30 процентов. Это серьезное движение. А я думаю, что это может произойти и быстрее, чем до 2010 года».

В заключение правительственного часа выступил Геннадий Райков («Народный депутат») с предложением создать комиссию из представителей Правительства, депутатов Государственной Думы, сядем за стол, разложим все предложения, остановим реформу Немцова 1997 года (ее ведь надо остановить, она принята в 1997 году, она идет, и ее никто не останавливает) и с вами вместе найдем пути выхода из положения. совместно с Правительством по реформе ЖКХ. Кроме того, Геннадий Райков попросил Михаила Касьянова «проявить характер» и разобраться с чиновниками по поводу роста тарифов, самого болезненного из всех прозвучавших вопросов.

***

Подводя итог, можно констатировать две важные вещи. Во-первых, правительство перестало гнуть свою линию и по крайней мере по видимости существенно скорректировало подходы к реформе ЖКХ. Теперь устами Касьянова провозглашается забота о народе, за счет которого планировалось проводить реформу в ее первоначальном варианте с пресловутым требованием 100% оплаты коммунальных услуг потребителем. Сегодня правительство озвучивает другую часть программы реформирования ЖКХ – демонополизации, модернизации, капитализации, которые раньше находились в тени 100% оплаты услуг и откладывались на неопределенное будущее.

Однако, второй важный вывод, который следует сделать, сильно убавляет оптимизм по поводу «исправившегося правительства». Правительство, кажется, хочет всем распоряжаться, но ни за что не отвечать. С одной стороны, правительство пытается «застолбить» за федеральными органами максимум контрольных функций. При этом всю ответственность за содержание и реформирование отрасли стремятся переложить на местные власти в рамках будущего разграничения полномочий и финансовых ресурсов. Но тут возникают сомнения в честности заверений правительства о том, что оно полностью осознает всю остроту кризиса в ЖКХ. Поскольку, даже при самом благоприятном раскладе только в 2005 году вступит в силу новый порядок разграничения полномочий и ресурсов между уровнями власти в рамках так называемой «административной реформы», частью которой является реформа местного самоуправления. Сегодня никто, в том числе и Михаил Касьянов не ведает, какие финансовые возможности будут у местного самоуправления при этом новом порядке. Зная, однако, какая нешуточная борьба даже внутри самого правительства разворачивается вокруг поправок в Бюджетный и Налоговый Кодексы, то в будущем финансовом благополучии местного самоуправления, пожалуй, стоит усомниться.

Так кто же заплатит за реформу ЖКХ? Правительство, выделяя целевые трансферты на ликвидацию очередной чрезвычайной ситуации, или люди, которых вынуждают оплачивать коррупцию, монополизм, бесхозяйственность и нежелание что-то менять до тех пор, пока «гром не грянет».

В конце февраля фактически завершена подготовка ко второму чтению правительственного законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Закон «Об основах федеральной жилищной политики». Правительство полностью удовлетворено работой специальной группы, готовившей законопроект. Дума рассмотрит законопроект 19 марта.

У законопроекта, последнего из серии правительственных инициатив – посвященных реформам естественных монополий, сложная судьба. Несмотря на предварительные согласования со всеми думскими фракциями, депутаты все же не смогли принять законопроект с первой попытки 27 ноября 2002 года. Только два дня спустя было набрано нужное количество голосов. Тогда у противников законопроекта было два основных возражения. Во-первых, всеобщее неодобрение, особенно у левых фракций, вызвало намерение правительства существенно урезать льготы по оплате услуг ЖКХ для так называемой сельской интеллигенции и ужесточить порядок предоставления льгот ветеранам труда. Второе возражение, прозвучавшее с противоположного, правого, фланга, касалось общей аморфности законопроекта, отсутствия конкретных механизмов реформирования ЖКХ. Причем эта содержательная пустота сочеталась в нем с желанием правительства закрепить за собой немалые полномочия, что легко превратило бы реформу в неконтролируемый процесс, администрируемый чиновниками.

Ко второму чтению проблема с льготами для пенсионеров окончательно урегулирована с духе левых фракций. Однако с федеральными льготами для сельской интеллигенции действительно придется расстаться через два года. Что же касается других спорных вопросов, то уточнен порядок доведения до граждан адресных субсидий, выделяемых из федерального бюджета и бюджетов других уровней, а плату за капремонт решено не включать в оплату жилья. Порядок финансирования капремонта жилья правительство должно будет определить в отдельном федеральном законе, а депутаты уже сегодня склоняются к тому, чтобы капремонт проводился за счет средств муниципалитетов. Реальное начало реформы, как и прежде, запланировано на начало 2005 года.

Наряду с этим, содержание законопроекта не претерпело практически никаких существенных изменений. По словам члена рабочей группы по доработке законопроекта Олега Шеина, «так и не решенными остались вопросы, связанные с финансовой прозрачностью коммунальных организаций, с установкой счетчиков на воду и газ, наконец, с развитием конкуренции в сфере обслуживания». Следовательно, практическая ценность законопроекта остается сомнительной.

В 1995 году Гражданским кодексом РФ была предусмотрена возможность управления многоквартирным домом (кондоминиумом) непосредственно жильцами-собственниками квартир, путем создания Товарищества собственников жилья (ТСЖ). Другое понятие – «кондоминиум»: объект собственности, то есть сам многоквартирный дом со всеми его помещениями и землей около дома. Кондоминиум может существовать и без ТСЖ в виде документации в различных государственных учреждениях. ТСЖ создается для того, чтобы управлять кондоминиумом – делать ремонт, сдавать часть помещений в аренду, строить детские площадки на его земле и т.п. Делать это можно самостоятельно - нанимая собственных дворников, слесарей, консьержек, сантехников и т.п., или заключив договор на обслуживание с коммерческой организацией или местным ДЕЗом. Текущим управлением занимается председатель правления ТСЖ, а важные вопросы решает общее собрание собственников, членов товарищества.

В новых немуниципальных домах кондоминиумы регистрируются в обязательном порядке, в старых – по желанию жителей или по программе местных властей. При создании кондоминиума готовится и утверждается техническая документация на домовладение, определяется доля каждого домовладельца на общее имущество, включая земельный участок. Важно, чтобы в документах на кондоминиум был прописан каждый объект, входящий в него, для исключения возможности их отчуждения городскими чиновниками. На основании документации кондоминиума составляется предварительный бизнес-план и определяется сумму, в которую обойдется содержание дома и участка, и примерную стоимость услуг для членов товарищества. Для создания ТСЖ необходимо чтобы более половины квартир в доме были частной собственностью, так как если у государства больше 50% квартир в собственности, то обслуживанием дома просто самостоятельно занимается соответствующий ДЭЗ. Государство же представляет «муниципальных» жителей и в тех домах, где создано ТСЖ.

За период с 2001 по 2002 годы в Москве сформировано 1010 кондоминиумов. В 2003 году планируется сформировать еще около 800 кондоминиумов. На 1 июня прошлого года в Москве создано более 750 ТСЖ – это менее 2% столичного жилого фонда. Со следующего года в «разряд» ТСЖ будут переведены многие существующие с советских и первых перестроечных лет жилищно-строительные кооперативы. Дело в том, что с 1 января 2004 года будут отменены налоговые льготы, которые есть у ЖСК, но которых не имеют ТСЖ. И тогда условия деятельности всех коллективных собственников жилья станут равными.

Самостоятельно управляются, однако, только пятая часть кондоминиумов, в остальных – сохраняется привычная система обслуживания местным ДЕЗом. Это объясняется как банальной инерционностью сознания, так и объективными трудностями «самостоятельного плавания», например, опасениями роста цен. Обслуживание кондоминиумов, входящих в ТСЖ, для собственников квартир в среднем по Москве обходится в 15-20 руб. за квадратный метр. Рост цен может быть вызван тем, что жильцы хотят более качественного обслуживания – планово-предупредительных ремонтов, трезвых и аккуратных сантехников, услуг охраны, консьержа и т.п., что вполне оправдано. Но иногда, цены растут и в случае обслуживания ТСЖ в местном ДЭЗе, причем независимо от качества услуг. Таковы проявления монополизма – ДЕЗы просто завышают цены на свои услуги. К тому же частных фирм, занимающихся обслуживанием жилья почти нет. Следовательно, нет и выбора у ТСЖ с кем заключать договор на обслуживание. К примеру, в Москве, по данным Департамента жилищной политики и жилищного фонда правительства Москвы, всего «около 20 фирм», которые могут заменить ДЕЗы в обслуживании домов.

Снизить расходы на обслуживание дома может сдача в аренду нежилых помещений и земли. Однако и этот инструмент управления ТСЖ не всегда работает, так как не нежилые помещения и участок рядом с домом зачастую претендуют городские чиновники, сдающие их в аренду посторонним структурам. А собственник в этом случае вынужден судиться.

Сложностей с созданием ТСЖ, как показывает практика, не мало. Об этом свидетельствует вялость перехода к новым формам управления жильем. Сегодня ясно, что процесс передачи управления жильем из рук государства сами собственникам растянется не многие годы. И срок это будет тем большим, чем дольше государство будет медлить с реальными реформами в жилищно-коммунальном хозяйстве. А это, в первую очередь, – создание жестких правовых и административных механизмов контроля за монополиями, а там где это возможно, демонополизация рынка коммунальных услуг и допущение на этот рынок частных производителей.

1 января в Москве стартовала реформа местного самоуправления. Реформу городские чиновники проводят под лозунгом усиления ответственности. Для чего фактически ликвидируется даже то слабое подобие самоуправления в Москве, которое представлено районными управами. Сегодня по всему городу районные управы преобразуются в управы районов. Если раньше главу управы избирали сами жители, то отныне его будет назначать мэр, и управы районов станут низшим звеном городского управления, к ним перейдут все хозяйственные полномочия и, естественно, бюджетные деньги.

Курирующий эту реформу заместитель мэра Москвы и его представитель в Мосгордуме Анатолий Петров считает право граждан самостоятельно определять и решать свои насущные проблемы источником безответственного отношения к управлению городом. Суть реформы, по словам А.Петрова, «найти ответственного за выполнение полномочий, связанных с обеспечением благополучного проживания горожан: москвичам безразлично, какая власть эти полномочия осуществляет – выборная или назначенная». Разъясняя позицию московского правительства в интервью газете «Известия» Анатолий Петров обрушился с гневной филиппикой на безответственных муниципалов: «Сегодня не установлены нормы ответственности МСУ за невыполнение тех или иных своих действий. А по вертикали такая ответственность установлена. …Дома надо топить сегодня, мусор убирать сегодня, а не через четыре года (после новых выборов). Глава же управы может этого не делать, так как у него ответственности ни перед кем не существует».

Новейшая история самоуправления в Москве начинается в 1997 году, поскольку до этого двойной статус Москвы как субъекта федерации и муниципалитета позволял не создавать в столице органы МСУ. В 1997 году мэр был признан главой субъекта федерации, а местное самоуправление организовано на уровне муниципальных районов, которых в городе 125. Главы районных управ стали руководителями исполнительной власти местного самоуправления, а советники районных собраний - представительной. При этом главы управ назначались и снимались с должности по представлению мэра, что фактически делало управы частью исполнительной вертикали города. В марте 2001 года Верховный суд РФ признал такой порядок не соответствующим федеральному законодательству. Мэрия была вынуждена пойти на уступки: право назначать глав управ без учета мнения мэра получили советники районных собраний. И местное самоуправление стало набирать силу. В 2001 году главой Пресненской управы был избран Александр Краснов, ныне возглавляющий «фронду» против «чиновничьей» реформы МСУ.

Символично, что нынешняя реформа поручена чиновнику, позиция которого хорошо известна и совершенно бескомпромиссна – «не готовы мы к местному самоуправлению». Анатолий Петров советует ни в коем случае не форсировать процесс укрепления самоуправления – «пусть самоуправление начнет пока с небольших функций, пусть люди воспитаются работой в новых условиях». Консервировать его в таком младенческом состоянии как можно дольше – вот цель городских чиновников. А на самом деле, если верить словам все того же А.Петрова, никакого самоуправления в Москве «отродясь» не было, ведь московские органы самоуправления – районные собрания – «росли и выросли как органы власти под единой структурой, они никогда не были органами МСУ, мы их так назвали потому, что суд заставил». Окончательно «отцы города» почувствовали себя обманутыми, когда московское самоуправление окрепло и запросило денег. Тут-то и стало оно «бесконтрольным и безответственным», потому что денег просит, а отчет за них давать не хочет.

Все верно в этой складной истории, отсутствуют в ней только некоторые детали. Во-первых, весь сыр-бор с реформой МСУ в Москве разгорелся именно тогда, когда пришла пора выполнять решение суда и создавать собственные бюджеты внутригородских муниципальных образований, а также передавать доходные источники и собственность, которые им по закону и полагаются. Недовольство муниципалами, вероятнее всего, спровоцировано не их конкретными действиями, а требованиями законодательства и судебных решений. Второй аргумент против необоснованных обвинений в безответственности местной власти содержится в том же законодательстве: отчет об исполнении бюджета так же обязателен для органов местного самоуправления, как и для всех прочих органов власти. Другое дело, что отчет этот предоставляется после окончания очередного финансового года, а в административном порядке МСУ действительно проконтролировать нельзя. Другими словами все претензии московского правительства к местному самоуправлению можно смело переадресовать федеральному законодателю: ведь тот факт, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения и самостоятельно распоряжается собственными доходами – это конституционные основы муниципальной власти.

Помогли московской власти и депутаты Госдумы, которые в феврале 2002 года приняли поправки к закону о местном самоуправлении, наделившие Москву и Санкт-Петербург правом самостоятельно регулировать деятельность органов местного самоуправления «в целях сохранения единства городского хозяйства». А в 1 января 2003 года в Москве вступил в силу новый закон о местном самоуправлении. Управа теперь не является органом местного самоуправления и становится третьим звеном исполнительной власти города (мэрия – префектура – управа). В то же время местное самоуправление остается на уровне района. Советники районных собраний становятся депутатами представительного органа местного самоуправления, который избирает главу исполнительного органа – муниципалитета (возможно совмещение этих двух должностей одним лицом: глава представительного органа является главой муниципалитета).

По новому закону у муниципальных властей появились собственные бюджеты, однако распределяемые ими финансовые потоки сократились почти в восемь раз. В местные бюджеты будет поступать налог на имущество физических лиц (в прошлом году он принес Москве 19,1 млн. руб.), налог на наследование и дарение (232,6 млн. руб.) и финансовая помощь из городского бюджета (в 2003 г. – 200 млн руб. ). Заодно муниципалитеты лишились практически всех «бюджетоемких» функций. Всего, по подсчетам мэрии, суммарный годовой бюджет всех 125 муниципалитетов будет составлять около 500 млн рублей. 70% этих денег пойдет на содержание аппарата, а остальные – на выполнение функций (общим числом 23), отнесенных законом к компетенции местного самоуправления.

Единственным из двадцати восьми депутатов Мосгордумы, кто голосовал против нового закона об основах местного самоуправления, оказался депутат от СПС Дмитрий Катаев. По его словам, «система, которая выстраивается на наших глазах, лишает людей всякой надежды как-то повлиять на власть». Кроме СПС против реформы выступали также «ЯБЛОКО» и КПРФ. Накануне нового года состоялось очередное собрание районных советников, а так же представителей трех политических партий «ЯБЛОКА», СПС и КПРФ, протестующих против затеянной правительством Москвы реформы столичного самоуправления. Однако, сегодня ясно, что все эти акции носят сугубо политический характер и никак не могут в обозримой перспективе повлиять на действия московской мэрии. «ЯБЛОКО» считает, что решать проблему местного самоуправления в городах федерального значения необходимо в базовом федеральном законе о самоуправлении, закрепляя четкие правовые гарантии существования в городах федерального значения внутригородского самоуправления. Сейчас этот законопроект готовится ко второму чтению и возможно по инициативе «ЯБЛОКА» и СПС в него будут внесены соответствующие дополнения.

А пока Анатолий Петров отчитывается в успешной реализации нового закона «Об организации местного самоуправления в городе Москве»: органы местного самоуправления по новому закону уже созданы в 121 районе. Четыре управы – Пресня, Головинский, Левобережный и Дмитриевский – находятся, по словам Петрова, «в стадии воинствующей демократии и пока отказываются перерегистрироваться на основе положения о муниципалитете». Анатолий Петров уверен, что противостояние продлится недолго: «Сами придут – деньги кончатся, и зарплаты платить будет нечем». Однако в тот же день, 27 января, главный «фрондер» Александр Краснов на собственной пресс-конференции опроверг нежелание перерегистрировать подвластную ему управу. По его словам управа уже перерегистрировалась, но не в качестве районного подразделения мэрии, а «в качестве муниципалитета, забрав с собой все функции и источники их финансирования (жилищно-коммунальное хозяйство, решение социальных проблем, распределение жилья и т. д.)».

В феврале руководители Левобережного, Дмитровского и Пресненского районов подали в московские суды несколько исков и требуют отдать в муниципальные бюджеты налоги, которые по всем федеральным законам считаются местными, но зачисляются в региональный бюджет города Москвы – например, налог на рекламу. Кроме того, они пытаются отсудить у городских властей и право распоряжаться муниципальным имуществом. В целом оспаривается 28, 6 млрд. рублей городского бюджета на 2003 год. Судебное разбирательство между мэрией и муниципалами – не новость. Главы управ при этом ссылаются на федеральное законодательство о местном самоуправлении, а мэрия - на московское. В результате, неоднозначность существующего законодательства позволяет муниципалам выигрывать суды, а мэрии – гнуть свою линию.

Если же говорить о сути противостояния, то и здесь найти однозначный рецепт организации местного самоуправления в мегаполисе трудно. Правы и городские чиновники, ратующие за единство городского хозяйства, правы и муниципалы, требующие самостоятельности ради повышения эффективности управления – ведь многие вопросы, действительно, разумнее было бы решать на самом низовом уровне. Однако непрекращающийся поток взаимных претензий и обвинений в нарушении федерального законодательства и узурпации власти и денег (упрек, адресованный мэрии) и в безответственности (упрек муниципалам) наводит на мысль о том, что главное препятствие для нормального сосуществования на одном городском пространстве и государственной и муниципальной власти это – личные амбиции и интересы конкретных людей, как с той, так и с другой стороны. Как только отдельные чиновники, в особенности высокопоставленные, откажутся от преследования собственных частных предрассудков в отношении самоуправления, так сразу оно в Москве и появится. А согласовать интересы единого городского хозяйства с интересами самого близкого к людям уровня власти, местного, – при таком раскладе будет делом техники.

Забастовки работников коммунальных служб Петропавловска-Камчатского, месяцами не получающих зарплату, прославили этот далекий город и его мэра на всю страну. По привычке начали искать виновных. На эту роль претендовало и федеральное правительство, начавшее «антинародную» реформу ЖКХ, и РАО «ЕЭС», неконтролируемо повышающее энергетические тарифы, и областные власти, не выделившие городу достаточное количество финансовой помощи. Но, как оказалось, присмотреться для начала надо было к обладателю дворянской фамилии и партбилета КПРФ, мэру города Юрию Голенищеву. Публичные акции жителей города, начавшиеся еще осенью прошлого года, поставили на повестку дня проблему ответственности местной власти. Однако, как выяснили на собственном опыте жители Петропавловска-Камчатского, отозвать недобросовестного мэра оказалось не так-то просто.

Юрий Голенищев был избран мэром Петропавловска-Камчатского в 2001 году. И менее чем за два года заслужил всеобщую нелюбовь. Многократный рост тарифов на коммунальные услуги и электроэнергию, двукратное увеличение штата городских чиновников, политика бюрократических проволочек, нарушения законодательства, не говоря об элементарной задержке зарплаты работникам муниципального хозяйства – все это породило протесты, митинги, обращения в суд и начало процедуры отзыва. Инициативную группу по отзыву градоначальника возглавил представитель Камчатского регионального отделения «ЯБЛОКА» А. Коншин. 17 октября прошлого года на митинге, организованном «яблочниками» совместно с Федерацией профсоюзов Камчатки была принята резолюция с требованием об отставке мэра. Инициативная группа собрала подписи и 18 ноября была зарегистрирована областной избирательной комиссией. Все было выполнено согласно областному закону «О досрочном прекращении полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления».

Но как оказалось, этот закон не соответствовал федеральному законодательству – региональные органы власти, и Облизбирком в том числе, не должны иметь отношение к отзыву главы муниципалитета. Это право принадлежит представительному органу местного самоуправления. Председатель облизбиркома Людмила Демьянченко назвала регистрацию инициативной группы «вынужденным решением» и тут же обратилась к губернатору, областным законодателям и в прокуратуру с просьбой привести областной закон в соответствие с Конституцией. Областной прокурор в свою очередь обратился в областной суд с требованием признать нормы закона «О прекращении полномочий...» несоответствующими Конституции, что и было сделано. В результате чего сбор подписей за отзыв градоначальника был признан незаконным. На решение областного суда в Верховный суд депутатами Облсовета была направлена кассационная жалоба.

28 января Верховный суд России оставил в силе решение Камчатского областного суда, признавшего несоответствующими федеральному законодательству отдельные положения областного закона о досрочном прекращении полномочий выборного лица местного самоуправления. Верховный суд подтвердил незаконность участия региональной власти в лице областного облизбиркома в процедуре отзыва и отсутствие четких оснований для начала этой процедуры. Таким образом, начатая в октябре инициатива отстранения от должности мэра Петропавловска-Камчатского Юрия Голенищева была блокирована. Но как оказалось – только временно.

5 февраля Совет народных депутатов Камчатской области принял новую редакцию законопроекта «О досрочном прекращении полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления», которую разработала и внесла в областную Думу руководитель Камчатского регионального отделения «ЯБЛОКА» и депутат Горсовета Петропавловска-Камчатского Ирина Яровая. Она предложила передать полномочия областной избирательной комиссии местному представительному органу и горизбиркому. Теперь процедура отзыва муниципальных руководителей приведена в соответствие с федеральным законодательством и Юрию Голенищеву не удастся, играя на противоречиях в законе, блокировать инициативу граждан, стремящихся призвать недобросовестного мэра к ответственности.

Однако принятие этого закона не устранило все процедурные трудности импичмента. Дело в том, что решение о назначении референдума о доверии мэру принимает городской представительный орган, что станет возможным только после довыборов в городскую думу. Сейчас ее работа блокирована из-за отсутствия кворума: в ноябре трое депутатов в знак протеста против действий мэра сложили с себя полномочия.

Итак, удастся ли гражданам, сформировавшим инициативную группу, довести процедуру отзыва мэра до конца – вопрос неопределенного будущего. Будущего, в котором законы не будут так явно противоречить друг другу, как это случилось на Камчатке. Будущего, в котором представительный орган местного самоуправления для управления городом будет важен не меньше чем администрация, будет силен и способен контролировать зарвавшихся мэров. Будущего, в котором муниципальная власть перестанет уходить от ответственности, прикрываясь собственной слабостью.

20 января вступило в силу решение Верховного суда о незаконном упразднении муниципальных образований – городов Стародуб, Фокино и Климово в Брянской области. Год назад областные законодатели проголосовали за упразднение и переподчинение районным властям городских администраций. Мэры городов успешно оспорили это решение в суде. В результате у областных властей возникла новая головная боль. Ведь, по мнению Председателя облдумы Степана Понасова, создан прецедент, в результате которого все упраздненные 450 муниципальных образований могут потребовать вернуть себе самостоятельность.

После принятия федерального закона «Об особенностях организации местного самоуправления в РФ» в Брянской области в течение 1996 - 1997 годов было создано 482 муниципальных образования. Из них 451 муниципалитет был образован на уровне поселений. Однако, столкнувшись на практике с отсутствием достаточной финансовой базы, поселенческую систему местной власти решено было ликвидировать. Укрупнение муниципальных образований до уровня района было проведено организовано на территории всей области - к декабрю 2001 года было ликвидировано 450 муниципальных образований. В результате осталось 27 муниципальных районов и 4 города областного значения. Администрации упраздненных муниципалитетов стали структурными подразделениями районных администрации, а депутаты МСУ работают теперь в рамках территориального общественного самоуправления.

Однако в январе 2002 года мэры попавших под упразднение трех городов раскритиковали действия областных властей. По их мнению, лишение самостоятельности приведет к обнищанию городов, поскольку финансовые потоки будут уходить в бюджеты районов, на территории которых они расположены. Тем более что стремление к единообразию и управляемости привело к тому, что под упразднение одинаково попали как реально несамостоятельные в денежном отношении сельсоветы, так и малые города, впосле способные самоуправляться. Стародуб, например, входит в число 16 древнейших российских городов-тысячников и живет на гранты различных фондов. Другой пример представляет Фокино, город с одним градообразующим заводом «Мальцовский портландцемент». По словам мэра Фокино Сергея Казакова, «несправедливо лишать жителей города, дышащих цементной пылью, всех налогов от деятельности завода».

В марте 2002 года мэры подали иск в областной суд с требованием признать, что упразднение их муниципалитетов было проведено с нарушением закона - в городе Климово референдум по вопросу упразднения муниципального образования не проводился, а в Фокино подписные листы не прошли проверку на подлинность. Областной суд иск мэров не удовлетворил, однако Верховный суд отправил дело на повторное рассмотрение. В октябре облсуд признал правоту мэров, и Верховный суд подтвердил это решение в ответ на кассационную жалобу депутатов областного законодательного собрания. Сейчас областным чиновникам и депутатам ничего не остается как внести коррективы в свою стройную схему организации местного самоуправления в области. Три несогласных города создали прецедент возвращения себе самостоятельности через суд, подтвердив тем самым необходимость учета индивидуальных возможностей и особенностей разных населенных пунктов. Возможность отстоять свое право в суде особенно важна накануне масштабной «оптимизации» системы местного самоуправления, которая последует за принятием новой редакции закона о местном самоуправлении.

Вашему вниманию предлагается перевод с английского рецензии Джона Пьерра (университет г. Готтенбурга) на книгу Роберта Лича и Джэни Перси-Смит «Местное самоуправление в Великобритании» (Leach R., Percy-Smith J. Local Governance in Britain. Palgrave Macmillan, 2000). Рецензия была опубликована в журнале «Public Administration», № 4 (80) за 2002 г., P. 831-833 (Pierre J. Local Governance in Britain // Public Administration. 2002. Vol. 80. No. 4. P.831-833).

В течение последнего десятилетия, было много публикаций по местному самоуправлению, не малая их доля появилась и в Великобритании. Исследовательская программа ESRC (Economic and Social Research Council – Совета по Экономическим и Социальным Исследованиям) по местному самоуправлению была, возможно, ключевым двигателем этого быстро растущего интереса к различным аспектам самоуправления. Книга Роберта Лича и Джэни Перси-Смит, в меньшей степени, является изложением результатов эмпирических исследований в области МСУ и в большей – широкой, критической оценкой развития муниципальной власти, изложением академической точки зрения и интерпретацией этого развития. Как таковая, она представляет собой интригующий анализ муниципальной власти и лишена большей части специфических фраз, профессионального жаргона, которыми грешит эта область исследования. Она представляет собой элегантное обозрение того, что ново, а что нет в местном самоуправлении; в ней говорится об исторической траектории муниципальной власти и органов самоуправления; об изменяющемся характере политического лидерства на местном уровне; о проблемах, ассоциирующихся с упадком гражданского участия в местной политике; подвижке от публичной администрации к менеджменту «Третьего мира»; институциональной многослойности британского государственного устройства. Мы привели лишь несколько тем из книги. Это отличная книга, которую стоит прочитать студентам и исследователям британской и сравнительной городской политики.

Лич и Перси-Смит отмечают, что муниципальная власть не является совершенно новым явлением; то, что изменилось – это скорее способы взаимодействия между политическими институтами и ключевыми игроками во внешнем окружении. Они критически относятся к тезису о «выхолащивании государства»; напротив, они отмечают, что важным является такой вопрос: до какой степени муниципальная власть включает в себя «более широкое определение публичной сферы» (P. 3). Подобный подход к местному самоуправлению не умаляет важности муниципальной власти. Напротив, в «абсолютном месиве британского самоуправления» (P. 13), где должна быть скоординирована большая часть целевых организаций, существующих под разного рода протекциями, только муниципальные институции могут обеспечить существование определенного коллективного направления и целей. «Рулевое управление (Steering)» – это стратегическое направление. Это не обязательно означает, что этим сокращается объем полномочий муниципалитета (P. 4). Таким образом, Лич и Перси-Смит, главным образом, интересуются ролью органов МСУ в муниципальной власти, и этот вопрос рассматривается на протяжении всей книги.

Следуя за концептуальной и теоретической дискуссией по проблемам самоуправления, авторы прослеживают историческое развитие местного самоуправления. С небольшим преувеличением можно сказать, что оно является историей фрагментации, кризисов, организованных и структурных перемен, и терпеливой стойкости по отношению к пристальному контролю со стороны Вестминстера (парламента) и Уайтхолла (правительства). Вопреки этой исторической отсылке, авторы находят, что «современное самоуправление, несмотря на более тесную интеграцию, сейчас является более фрагментированным, чем это было, начиная с XIX в.» (P. 64). Возрастающее внимание к муниципальной власти может, до некоторой степени, быть объяснено ее включающей природой (inclusive nature), поиском путей объединения широкого разнообразия акторов и интересов для осуществления коллективных целей. Как было сказано, вызов, брошенный местному самоуправлению, со стороны многочисленного и гетерогенного по отношению к органам МСУ внешнего окружения, серьезен.

Демократия и подотчетность в течение длительного времени виделись проблемами в контексте органов муниципальной власти. Эта книга предоставляет отличное обсуждение данных вопросов. Можно поспорить по поводу тезиса, что движение к «уполномочивающей» (enabling) модели самоуправления – то, чему авторы уделяют детальное внимание, – и административная реформа в стиле Нового Публичного Менеджмента еще больше обостряют эти проблемы. Лич и Перси-Смит демонстрируют, что эти черты органов местного самоуправления почти всегда составляли проблему для британского правительства. Данные проблемы никоим образом не являются типичными только для Великобритании; органы МСУ в странах Скандинавии в течение долгого времени также были примером противостояния в вопросах демократии, подотчетности и эффективности.

Еще раз подчеркнем, что данная книга является отличным обзором органов МСУ в Соединенном Королевстве. Как уже было сказано, в анализе существует пара слабых мест. Прежде всего, в то время, когда главы о местной демократии, публичном менеджменте и политическом выправлении так называемых «больных вопросов» очень хорошо описывают сложность и историю этих проблем, они достаточно мало говорят о том, в какой степени муниципальная власть может разрешить эти проблемы. В определенной степени, в этих главах дается более подробный анализ текущего положения органов МСУ (local government), чем местной власти в широком смысле (local governance). Имело бы смысл более близко взглянуть на то, до какой степени местная власть в широком смысле действует в этом отношении лучше, чем муниципальные органы управления. Во-вторых, авторы описывают местную власть таким образом, что читатель приходит к заключению, что эта власть – более удобный (cosy) и консенсуальный процесс. Однако всякая власть – точно так же, как и органы МСУ – должна делать выбор, устанавливать цели и задачи, создавать приоритеты, и мало лишь сказать, что когда местная власть (local governance) возьмется за решение этих вопросов, то она будет более консенсуальной, чем органы МСУ (local government). Органы МСУ имеют институциональные пути разрешения существующих проблем или, по крайней мере, некие ограничения. Местная власть, с другой стороны, в значительной степени базируются на позитивном участии и вовлечении широкого массива акторов в процесс управления. Этот процесс имеет некоторые трудности в обеспечении институциональной и легитимной базы для управления и разрешения конфликтов.

Несмотря на эти незначительные промахи, в будущем будет трудно писать о местном самоуправлении, не цитируя Лича и Перси-Смит. Благодаря своей серьезности эта книга вносит свежую струю в рассмотрение проблем местного самоуправления.

Главный редактор: Сергей Митрохин
Над номером работали: Наталия Демина, Галина Старцева

Адрес: Москва, ул.Обручева, д.34/63
Редакция бюллетеня «Муниципальная политика» РДП «ЯБЛОКО»
Тел. (095) 334-4641.
E-mail: msu@yabloko.ru

Бюллетень зарегистрирован в Министерстве РФ по делам печати,
телерадиовещания и средств массовой коммуникации
Свидетельство о регистрации СМИ ПИ №77-9553 от 30 июля 2001 г.
Тираж 1000 экз.