Инициативы

Новости федерального законодательства

События в регионах

Заинтересованные стороны

Анонсы и рецензии

Депутат Государственной Думы

Встреча депутатов фракции «ЯБЛОКО» с Президентом: диалог о местном самоуправлении

Позиция «ЯБЛОКА», высказанная Президенту депутатами, коротко может быть охарактеризована как необходимость проведения серьезной целостной реформы, в рамках которой реформа местного самоуправления должна стать продолжением федеративной реформы. Федеративная реформа повиснет в воздухе, если не будет реформировано и местное самоуправление. Владимир Путин поддержал это общее видение проблемы. Однако более детальное обсуждение продемонстрировало серьезное отличие позиции Президента.

Позиция Президента не была ясно сформулирована, что само по себе наводит на мысль об отсутствии четкой государственной политики в этом вопросе. Однако гораздо более тревожным является то, что Президент находится под влиянием определенного подхода, что хорошо видно из тех вопросов, которые он задавал депутатам. Фактически этот подход сводится к тому, что местное самоуправление, особенно на уровне больших городов, себя не оправдывает. С одной стороны, оно разрушает единую управленческую систему. С другой – остается слишком далеким от населения, и поэтому, не может учитывать в максимальной степени его потребности. Не исключено, что Президент раздумывает о переходе к системе назначения мэров крупных городов.

Позиция «ЯБЛОКА» прямо противоположная. На наш взгляд, этот путь означает отказ от мирового опыта организации власти на уровне больших городов. Подобный шаг вычеркнет Россию из числа цивилизованных стран мира. Эффективности местного самоуправления, и близости его к населению можно добить иначе – через обеспечение прозрачности деятельности органов местного самоуправления, через усиление представительных органов, организацию самоуправляющихся общин в городских районах и реализацию массы других механизмов, которые отчасти уже опробованы. Мировой опыт так же свидетельствует о том, что местное самоуправление вполне эффективно осуществляется на уровне крупных городов. Даже мегаполисы, типа Нью-Йорка, возглавляются избранными мэрами и ни у кого это не вызывает вопросов.

Мы напомнили Президенту, что ликвидация самоуправления в городах будет противоречить Европейской Хартии местного самоуправления, которую Россия обязалась выполнять при вступлении в Совет Европы. Муниципальная контрреформа, таким образом, вызовет международный скандал. По реакции же Президента сложилось впечатление, что Путин не очень хорошо представляет, какие международные обязательства в области местного самоуправления есть у России.

Гораздо большее понимание у Президента встретили конкретные проблемы: произвол губернаторов, незащищенность местного самоуправления. На наш взгляд, все ссылки Президента на то, что местное самоуправление приводит к развалу, относятся именно к тем случаям, когда государственная власть начинает воевать с местным самоуправлением или отбирать у него деньги. Примеров этому множество. В Омске региональные власти настолько урезали городские финансы, что мэр был вынужден уйти со своего поста. В Приморском крае Е.Наздратенко отобрал у местного самоуправления фактически все ресурсы, о последствиях чего теперь знает вся страна. Там же где государственная власть и органы местного самоуправления нормально взаимодействуют, нет ни развала, ни скандалов. Это говорит о том, что не выборность мэров – причина неумелого управления на местах, а частные случаи неправильного построения отношений между властью местной и региональной.

Перед Владимиром Путиным был также поставлен вопрос о воссоздании Совета по местному самоуправлению при Президенте, что стало бы позитивным сигналом для «муниципалов». Огромное количество людей в муниципальных структурах сейчас пребывает в растерянности: что с ними будет дальше? будут ли всех назначать? будут ли всех разгонять? Политика власти в отношении губернаторов ясна и понятна, в то время как о «муниципалах», кажется, просто забыли.

Но самый главный из поставленных перед Президентом вопросов касался местных налогов. Местное самоуправление не может дальше существовать в ситуации непомерной нагрузки по расходам при мизерном финансировании. Для преодоления этого разрыва необходимо укреплять местную финансовую базу. Президент поинтересовался, не случится ли так, что мы дадим деньги, которые потом на местах разворуют? Ответ на этот вопрос очевиден – ничего подобного не случится, если одновременно усиливать контроль – в первую очередь со стороны федеральных структур. Главное – не отдавать эту функцию в руки региональных властей. Возможно, контролировать целевое расходование средств могли бы полпреды в федеральных округах.

В заключение разговора я передал Президенту предложения «Яблока» по муниципальной реформе (см. стр. 6 настоящего выпуска). В свою очередь Владимир Путин предложил подготовить проекты нормативных актов, касающиеся местных налогов, поправок в Налоговый Кодекс, а также в ряд президентских указов по полпредам. Уже создана рабочая группа по подготовке этого пакета. Следующая встреча с Президентом должна состояться в начале февраля. Хочется надеяться, что наша работа будет востребована. Но самая главная задача сегодня состоит в том, чтобы предотвратить принятие Кремлем решений, направленных на разрушение самого института местного самоуправления.

ПРЕЗИДЕНТ БЕРЕТ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ (МСУ) ПОД СВОЮ ЗАЩИТУ, ПОТОМУ ЧТО:

Стабильное МСУ – фундамент единой федерации. Без него невозможно завершение федеративной реформы, которая успешно начата летом 2000 года, но без укрепления МСУ может «зависнуть». Формула стабильного российского государства: сильная Федерация – сильное местное самоуправление. МСУ – естественный союзник федерального центра, противовес центробежным устремлениям региональных элит. Именно поэтому нельзя отдавать его «на откуп» и «на расправу» губернаторам.

Экономически сильное МСУ берет на себя решение значительной части государственных проблем, в первую очередь социальных.

Укрепление МСУ – поворот государства лицом к человеку. На уровне МСУ удовлетворяются самые элементарные нужды людей. Бедственное положение МСУ – свидетельство презрения государства к людям. В то же время без МСУ государство не может качественно удовлетворять эти нужды.

ПРИ ЭТОМ ПРЕЗИДЕНТ РУКОВОДСТВУЕТСЯ ТЕМ, ЧТО:

МСУ – звено единой системы публичной власти. Выборность мэров не означает отделения МСУ от государства. Этот распространенный предрассудок может быть снят толкованием Конституционного Суда статьи 12 Конституции по запросу Президента.

Концепция муниципальной реформы осуществляется публично, открыто, гласно, с широким привлечением муниципальной общественности и информированием граждан.

БОЛЬШЕ РЕСУРСОВ – курс на укрепление доходной базы местных бюджетов. Эта база недостаточна для предоставления услуг населению даже в самом усеченном объеме. Курс правительства на уничтожение местных налогов признается ошибочным.

БОЛЬШЕ КОНТРОЛЯ. Контроль со стороны государства выстраивается в виде нового института федерального надзора, в котором ключевая роль принадлежит полномочным представителям Президента. Контроль со стороны населения выражается в усилении прозрачности и доступности местных органов власти. Также усиливается контроль со стороны представительных органов МСУ.

БОЛЬШЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ. Органы МСУ несут ответственность перед населением и государством не только за выполнение законов, но и за реальные результаты своей работы.

1. Президент созывает всероссийское совещание муниципалитетов, на котором заявляет о нескольких крупных инициативах:

· передача на местный уровень ряда местных налогов,

· поэтапное решение проблемы льгот,

· воссоздание деятельности Совета по местному самоуправлению при Президенте.

В то же время Президент говорит о необходимости усилить контроль за МСУ и особенно его финансовой деятельностью. Девиз совещания: больше ресурсов – больше контроля. На совещании присутствуют все полномочные представители Президента.

2. Президент вносит в Государственную думу пакет законов по укреплению местных финансов. Пакет включает в себя поправки в налоговое законодательство, предусматривающие

· перевод налога на недвижимость из региональных в местные,

· перевод налога на имущество юридических лиц из региональных в местные,

· поступление в местные бюджеты от налога на землю в размере 100%.

3. Одновременно Президент издает Указ о наделении своих представителей в федеральных округах полномочиями федерального надзора за финансовой деятельностью региональных и местных властей. Эти полномочия предполагают

· координацию деятельности по переводу на казначейское исполнение региональных и местных бюджетов,

· осуществление силами окружных инспекций Главного контрольного управления Президента РФ, преобразуемых в управления, контроля за формированием и исполнением региональных и местных бюджетов, включая оперативный контроль за законами субъектов РФ и муниципальными актами о бюджете,

· создание окружных советов по МСУ

4. Президент вносит в Думу закон об отмене льгот бюджетникам (прокурорам, судьям и проч.) по проезду на общественном транспорте, коммунальным платежам и т. д. Перед принятием закона в третьем чтении Президент издает Указ об увеличении зарплаты соответствующим категориям льготников. После этого аналогичные действия по переводу льгот в денежную форму предпринимаются в отношении льготников-пенсионеров (закон о ветеранах).

5. Президент возобновляет работу Совета по местному самоуправлению в РФ, который в 1997-99 г.г. сумел разработать реалистичную программу государственной муниципальной политики (Указ Президента №1370 от 15.10.1999). Этот орган призван занять отсутствующее сегодня место центра муниципальной реформы и муниципальной политики как таковой. С целью обеспечения деятельности Совета в администрации создается самостоятельное подразделение.

Создание при президентском Совете по МСУ межведомственной рабочей группы по разработке пакета законопроектов, направленных на

· установление рациональной и гибкой системы разделения полномочий между тремя уровнями власти, «разгрузка» мелких муниципалитетов, от избыточных полномочий и т.п.,

· выявление на основе этой системы дополнительных источников собственной доходной базы местных бюджетов (например, муниципальный подоходный налог по ставке 7-9 %, налоги с продаж и на вмененный доход и т.п.),

· создание полноценной системы государственного надзора за МСУ,

· укрепление гарантий доступности и прозрачности органов МСУ для населения,

· облегчение порядка создания и преобразования муниципальных образований по инициативе граждан,

· разработку концепции проведения эффективной жилищно-коммунальной реформы.

Комитет ГД по вопросам местного самоуправления: годовой отчет

Формулировка вопроса позволила депутатам заняться поиском виновных в плохой работе по подготовке и принятию законов. Министерству по делам Федерации и Правительству РФ в целом вменялось в вину отсутствие четкой государственной политики по вопросам местного самоуправления. По мнению одного из членов комитета, Георгия Леонтьева («Народный депутат»), в такой ситуации непонятной становится роль законодателей. Без организующей и направляющей силы государства депутатам нового состава – членам комитета – пока не удается продуктивно разрабатывать и совершенствовать законодательную базу местного самоуправления.

Сергей Митрохин («ЯБЛОКО») более четко определил причину неопределенности и растерянности комитета. По его словам, при сложившейся в нашей стране структуре распределения властных полномочий, при которой за все отвечает Президент, выработкой стратегии реформирования органов местного самоуправления должна заниматься президентская структура – аппарат Президента. Соответственно, в первую очередь Президент в ответе за отсутствие государственной политики в области местного самоуправления. Оборотной стороной процесса концентрации политической воли, неуклонно происходящего в последнее время в стране, на деле является бюрократизация и безволие тех, кто начинает считать себя исполнителем некой государственной программы. Примером тому является комитет ГД по вопросам местного самоуправления.

В ходе обсуждения частного вопроса о сотрудничестве с Правительством депутаты невольно затронули более широкий вопрос об оценке законотворческой деятельности самого комитета за прошедший год. Как оказалось, на бумаге остались не только сотрудничество с государственными структурами, но собственные планы комитета по работе над законопроектами.

За год принято всего два значимых закона, инициаторами которых был Президент и Правительство РФ, а не комитет ГД. Речь идет о президентских поправках к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» и о законе «О разграничении государственной собственности на землю» (ранее «О государственных и муниципальных землях»), подготовленном Правительством РФ. Только поправка к закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (о предоставлении муниципальным служащим права получать дополнительную плату за работу в качестве члена избирательной комиссии, комиссии референдума) была разработана и принята в первом чтении по инициативе депутатов из комитета. Все остальные законопроекты достались комитету в наследство от Государственной Думы второго созыва. Работа над большинством из них – важнейших для развития местного самоуправления России законопроектов – находится на стадии согласительных процедур и доработок с неопределенными сроками исполнения. (См. приложение)

В течение всего года работы новой Думы большинство депутатов продолжало последовательно демонстрировать лояльность еще не существующему государственному курсу, не желая при этом брать на себя инициативу и ответственность. На состоявшемся 14 декабря невольном обсуждении, в том числе и итогов собственной деятельности, практически все члены комитета были едины во мнении, что министр и его заместители, чиновники из департамента по вопросам местного развития из Аппарата Президента должны представить членам комитета государственную стратегию. Вполне законное желание представителей законодательной ветви власти получить некий направляющий толчок для своей деятельности продемонстрировало стратегию самих депутатов. Комитет ГД по вопросам местного самоуправления видит себя в первую очередь орудием реализации некоей политики, а не источником законотворчества, как это, по сути,должно быть.

ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления). Принят ГД 7.07.2000, подписан Президентом 4.08.2000.

2.1. Проект ФЗ «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации», отклоненный Президентом РФ 3.01.2000.

2.2. Проект ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”» (в части установления средств и порядка бюджетного регулирования), отклоненный Президентом 12.07.1999.

2.3. Проект ФЗ «О муниципальном заказе», отклоненный Президентом РФ 29.12.1999, вето Президента не преодолено 7.06.2000.

Проект ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации», отклоненный Советом Федерации 11.11.1999.

4.1. Проект ФЗ «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность», подготовка ко второму чтению.

4.2. Проект ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”» (о предоставлении муниципальным служащим права получать дополнительную плату за работу в качестве члена избирательной комиссии, комиссии референдума), подготовка ко второму чтению.

5.1. Проект ФЗ «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления», разрабатывается Комитетом ГД по общественным объединениям.

5.2. Проект ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статью 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (в части разграничения полномочий органов местного самоуправления), внесен депутатами ГД С.Митрохиным, А.Шишловым.

6.1. Проект ФЗ « О внесении дополнения в статью 20 Федерального закона “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”» (в части возможности установления муниципальных должностей непосредственно для обеспечения деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления), внесенный Воронежской областной Думой.

6.2. Проект ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”», внесенный Кировской областной Думой.

6.3. Проект ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (в части изменения порядка задержания, ареста, привлечения к уголовной ответственности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления), внесенный Тюменской областной Думой.

6.4. Проект ФЗ «О внесении изменения в часть вторую статьи 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (в части изменения порядка избрания главы муниципального образования), внесенный депутатом ГД второго созыва В.Курочкиным.

6.5. Проект ФЗ «Об основных гарантиях прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления», внесенный группой депутатов второго созыва.

6.6. Проект ФЗ «О внесении изменения в статью 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (в части изменения порядка избрания главы муниципального образования), внесенный Народным Собранием Республики Дагестан.

7.1. Участие в подготовке проекта ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (ранее «О государственных и муниципальных землях»). Подготовлен Правительством РФ, принят 24.11.2000 во втором чтении, ответственный комитет – комитет по аграрным вопросам.

7.2. Участие в подготовке проекта ФЗ «О государственных минимальных стандартах», разрабатывается Правительством РФ.

7.3. Участие в подготовке проекта ФЗ «О муниципальных органах охраны порядка», разрабатывается Правительством РФ.

7.4. Участие члена комитета Г.Леонтьева в трехсторонней рабочей группе по межбюджетным отношениям и комиссии по бюджетному Кодексу.

По запросу Комитета в органы прокуратуры проверялась законность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Краснодарском и Приморском краях, Владимирской, Курской, Ульяновской областях. В результате рассмотрения инициированного Комитетом запроса Государственной Думы в Конституционный Суд РФ, последний проверил ряд актов Курской области на предмет их соответствия Конституции РФ. Признанные неконституционными законы Курской области «О Внесении изменений и дополнений в устав Курской области» и «Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года “О муниципальных образованиях Курской области”» отменены (12.10.2000 г.).

1. Постоянное взаимодействие с общероссийскими, межрегиональными и региональными ассоциациями и союзами муниципальных образований (Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России и т.д.), рабочие встречи с представителями органов местного самоуправления.

2. Совет представителей органов местного самоуправления при Председателе ГД Г.Селезневе, работа которого обеспечивается Комитетом, в 2000 г собирался трижды. По вопросу совершенствования правоприменительной практики в области МСУ (14 апреля); по вопросу президентских поправок в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и по вопросу о законопроекте «О государственных и муниципальных землях» (19 июня); по вопросу рекомендаций Минфина по межбюджетным отношениям (30 октября).

3. Встреча работников посольства Японии по проблемам муниципальной власти с участием председателя Комитета В.Мокрого, 24.02.2000 г.

4. Заседание Постоянной комиссии Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления, с участием Председателя Комитета В.Мокрого и заместителя председателя Комитета Н.Корнеевой, 20.04.2000 г., Санкт-Петербург. В рамках Постоянной комиссии осуществлялась разработка проектом модельных законов «О статусе выборного лица местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

5. Круглый стол на тему «О реализации проекта ТАСИС “Муниципальный менеджмент в Российской Федерации”» и ходе подготовки проекта ТАСИС «Муниципальные услуги», организованный Комитетом с участием представителей Министерства по делам Федерации, консультантов проекта ТАСИС из Дании, Германии, Финляндии, Франции, России, 24.05.2000 г.

6. Визит делегации Комитета в Королевство Дания по приглашению Фолькетинга Дании (Парламента), 22-25.11.2000 г.

1. Собрание Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, 18-19.02.2000 г., г.Томск, с участием заместителя председателя Комитета Г.Леонтьева.

2. Конференция «Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях», 11-12.04.2000, Североморск, Мурманская область, с участием Председателя Комитета В.Мокрого.

3. Международная конференция «Бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными уровнями власти в государствах с федеративным устройством», 5-7.10.2000 г., Москва, с участием Председателя Комитета В.Мокрого.

4. Межрегиональный научно-практический семинар «Реформа власти в России: состояние, проблемы, перспективы», 22-24,11.2000 г., г.Барнаул, с участием заместителя председателя Комитета С.Митрохина.

5. Научно-практическая конференция «Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы», 29-30.11.2000 г., г.Улан-Уде.

6. Федеральный семинар «Управление и демократия на муниципальном уровне», 5-6.12.2000 г., Москва.

1. Совместно с аналитическим управлением Аппарата ГД подготовлен и выпущен Аналитический вестник ГД №19 «Состояние и перспективы законодательного обеспечения местного самоуправления в РФ».

2. В стадии подготовки:

2.1. Сборник информационно-аналитических материалов по бюджетно-финансовым вопросам местного самоуправления;

2.2. Сборник информационно-аналитических материалов по вопросам порядка передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность, обеспечения конституционного права муниципальной собственности на землю.

2.3. Сборник информационно-аналитических материалов по вопросу методических рекомендаций Минфина по регулированию межбюджетных отношений.

Поправка Народного собрания Республики Дагестан о порядке избрания главы муниципального образования

Законодатели Дагестана предложили исключить из соответствующего места ст.16 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», регламентирующей порядок выборов высшего выборного должностного лица местного самоуправления депутатами представительного органа, слова «из своего состава». Суть поправки заключается в том, чтобы предоставить депутатам представительного органа право избирать главу муниципального образования не только из состава депутатов, но и из числа всех жителей данной территории.

Основанием для подобного изменения, по словам представителя Дагестана, стало особое положение шести районов Дагестана, которые граничат с Чечней, и в которых не могут быть проведены всенародные выборы. В этом случае, по закону «Об общих принципах…», остается только один путь избрания нового главы муниципального образования – из составадепутатов. Таким образом, ни действующий мэр, ни депутат республиканского парламента, ни какой бы то ни было другой достойный человек не может быть избран на эту должность. Условия привоенной территории, многонациональный состав населения республики и дефицит кадров в сельских районах, где в числе депутатов может не оказаться подходящего человека на должность главы администрации, – все эти факторы, по мнению депутатов республиканского парламента, являются достаточным основанием, чтобы требовать для Дагестана особых условий.

Члены Комитета ГД по вопросам местного самоуправления согласились с тем, что ситуация в Дагестане исключительная. Однако депутаты сделали из этого прямо противоположный вывод: практику, подходящую для дагестанского случая, не стоит распространять на всю страну. С правовой точки зрения поправка вносит сумбур в корпус федеральных законов о местном самоуправлении. Более того, она прямо противоречит принципу прямого избирательного права, заложенному в Российском законодательстве.

Прямому избирательному праву соответствуют процедура всеобщих выборов и выборы из состава депутатов, поскольку депутаты также избираются всенародно (Ст.32 Конституции РФ, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ»). Избрание главы муниципального образования не всенародно и не из состава депутатов представительного органа означает ограничение избирательных прав граждан, которые в этом случае не голосуют непосредственно за того или иного кандидата на должность главы муниципального образования, а фактически передают свое право голоса другим лицам, пусть даже и всенародно избранным.

Комитет поправку не поддержал. В связи с тем, что законопроект явно непроходной, инициаторам поправки было предложено компромиссное решение. Вадим Бондарь (СПС), Сергей Митрохин («ЯБЛОКО») и председатель комитета Владимир Мокрый («Единство») предложили решить данную проблему в рамках существующего законодательства: в уставах муниципальных образований заменить должность выборного главы муниципального образования на техническую должность главы администрации, назначаемого по контракту. В более широкой перспективе для урегулирования особых проблем Дагестана Сергей Митрохин предложил дагестанским депутатам разработать и внести на рассмотрение Госдумы закон об особом регулировании порядка формирования органов власти в этой республике.

Возражение со стороны одного из членов комитета, Олега Ковалева (Единство), вызвал тот факт, что при реализации предложенного компромиссного варианта изменяется статус главы администрации, который из выборного должностного лица становится простым должностным лицом. Как оказалось, именно это частичное поражение в правах главы муниципального образования как раз и не устраивает дагестанских депутатов. Именно для того, чтобы избирать главу муниципального образования удобным для себя способом и при этом сохранять за ним всю полноту власти и государственных гарантий, депутаты дагестанского парламента разработали данную поправку.

Законодательную инициативу дагестанских депутатов Комитет рассмотрел дважды – 30 ноября и 14 декабря. Несмотря на то, что с самого начала большинство членов комитета было против положительного заключения на данный законопроект, с учетом мнения двух воздержавшихся (О.Ковалева и В.Кислицина) было решено дать инициаторам поправки еще две недели для ее доработки. В середине декабря этот срок истек и, поскольку никакие новые инициативы от депутатов Дагестанского парламента не поступили, Комитет решил не возвращаться далее к этому вопросу и дать окончательное заключение с рекомендацией данный законопроект отклонить.

Законодательные инициативы: коротко

1 декабря Комитет ГД по вопросам местного самоуправления рассмотрел и рекомендовал к рассмотрению поправку депутатов от фракции «ЯБЛОКО» С.Митрохина и А.Шишлова к статье 6 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в части разграничения полномочийорганов местного самоуправления). Законопроект направлен на устранение правовой коллизии, которая возникает, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, предметы ведения которых разграничиваются законом субъекта РФ (п.3, ст.6). В результате такого разграничения многие муниципальные образования лишаются возможности самостоятельно решать те вопросы местного значения, которые отнесены к ведению другого муниципального образования. По мнению авторов поправки, это ограничивает права граждан на местное самоуправление. По мнению Комитета по вопросам местного самоуправления, отсутствие у части муниципальных образований ресурсов для выполнения тех или иных полномочий, не может служить основанием для изъятия этих предметов ведения из их общей компетенции. Для устранения этого противоречия авторы поправки предлагают разграничивать не предметы ведения муниципальных образований, а конкретные полномочия органов местного самоуправления по предметам их ведения.

13 декабря депутат от фракции «Единство» Виталий Ледник внес на рассмотрение Госдумы законопроект «О внесении изменений в статью 16 закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”». В поправке предлагается установить новый порядок избрания главы муниципального образования. Согласно этому порядку глава должен избираться представительным органом муниципального образования из своего состава с последующим утверждением главой субъекта РФ, а в региональных центрах – с последующим утверждением Президентом России. Ранее В.Ледник предложил новый порядок избрания глав субъектов Федерации, которые должны не выбираться, аназначаться президентом страны. Поправки являются развитием президентских инициатив по построению вертикали власти.

14 декабря Комитет ГД по вопросам местного самоуправления дал отзыв на законопроект «О внесении дополнений в статьи 4, 5 и 6 закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”», внесенный группой депутатов – членов Комитета по делам семьи. Законопроект предложено представить на рассмотрение Совета Госдумы для включения в программу весенней сессии 2001 г. Предлагаемые поправки закрепляют в базовом законе еще одну функцию органов местного самоуправления – «профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиту их прав». Законопроект подготовлен без участия Комитета по вопросам местного самоуправления и с точки зрения членов комитета является непроходным. Отрицательное мнение основано на том, что профилактика безнадзорности станет очередным государственным полномочием, в длинном списке таковых, которое государство передает органам местного самоуправления без соответствующего финансового обеспечения. Решено доработать данный законопроект совместно с Комитетом по делам семьи.

Как в Рязани мэра выбирали

К моменту окончания полномочий П.Маматова – 8 декабря – городским депутатам удалось подтвердить в суде (районном и городском) право выбирать мэра из своего состава. Точку в затянувшемся конфликте поставил областной суд, который после трехдневного разбирательства 25-27 декабря 2000 г. также подтвердил право Горсовета. Но депутаты так и не смогли воспользоваться результатами своей победы в суде. Еще до вынесения окончательного судебного решения 8 и 9 декабря городской Совет Рязани попытался избрать главу администрации города. Однако внутренние разногласия оказались столь велики, что депутатам не удалось договориться между собой – ни один из предложенных кандидатов на пост мэра не смог набрать необходимого для избрания большинства голосов. Сами же выборы превратились в фарс и стали объектом сарказма всех городских газет.

Предыстория судебного разбирательства по поводу порядка избрания городского главы началась еще летом 2000 г. Горсовет, который после весенних выборов 2000 года перестал быть коммунистической партъячейкой, попытался подорвать монополию коммунистов во властных структурах Рязанской области. Под лозунгом повышения эффективности управления городским хозяйством и «прозрачности» деятельности администрации города «некоммунистическое большинство» депутатов городского Совета попыталось изменить Устав города.

Депутаты разработали ряд поправок, превращающих главу администрации из полноправного хозяина города в менеджера, нанимаемого Горсоветом по контракту и полностью ему подконтрольного. После того как П.Маматов заблокировал разработанные депутатами поправки, от идеи «мэра по контракту» пришлось временно отказаться, по крайней мере, до завершения выборов нового главы администрации города. Отсутствие подписи действующего мэра отложило регистрацию поправок в органах юстиции на 30 дней, за которые истекал срок назначения выборов главы администрации. Поэтому 28 сентября 2000 г. депутаты были вынуждены, руководствуясь действующей нормой Устава, принять компромиссное решение – избрать главу администрации города из своего состава.

При этом Горсовет не отказался от намерений поставить городское хозяйство под свой контроль. Депутаты разработали еще одну схему ослабления власти мэра, предполагающую разделение собственно управленческих функций, осуществляемых подконтрольным Горсовету главой администрации, и функции «политического представительства». Для осуществления новой модели разделения власти в городе вводится новая должность «политического» главы муниципального образования, избираемого всенародно, а глава администрации избирается из состава депутатов. Сентябрьское решение Горсовета было частью этого плана.

Сопротивление со стороны действующего мэра и поддерживающего его областного руководства вылилось в затяжное противостояние по вопросу процедуры выборов главы города. Вставший на сторону мэра горизбирком проигнорировал решение Горсовета и назначил всенародные выборы главы муниципального образования г. Рязань на 14 января 2001 года. Жалоба Горсовета на горизбирком в суд стала началом судебной стадии конфликта. Судебное разбирательство между Горизбиркомом и Горсоветом, протест областного прокурора на решение Горсовета, обращение губернатора В.Любимова, возмущение общественности и кампания в прессе – таковым оказалось противодействие Горсовету.

Правовая сторона данного спора заключается в том, что устав города предусматривает два равноправных способа избрания главы администрации города, а региональное законодательство жестко закрепляет только процедуру всенародных выборов. Обе стороны апеллируют к федеральному законодательству. С точки зрения областного руководства, определяющим является областной закон о выборах, нормам которого не должен противоречить Устав города. С точки зрения городских депутатов норма федерального закона «Об основах организации местного самоуправления в РФ», допускающая двоякую процедуру выборов главы муниципального образования, имеет прямое действие, вне зависимости от регионального законодательства.

Интересы обеих сторон очевидны. П.Маматов (и стоящее за ним областное руководство) хочет сохранить за собой всю полноту полномочий главы администрации города еще на четыре года. Депутаты же не скрывают своих намерений перекроить институциональную модель рязанского самоуправления в пользу представительного органа как минимум до следующих выборов, а также получить «своего» управляющего городским хозяйством. По словам Владимира Холопова, члена комитета по административно-правовым вопросам Горсовета, политика нового состава депутатов, избранных весной этого года, отражает вполне обдуманную стратегию усиления контроля за деятельностью городской администрации. Причем стратегия эта не противоречит правовым основам местного самоуправления: «Необходимо помнить, что законами Российской Федерации, да и законами субъектов Федерации в местном самоуправлении определена одна ветвь власти – представительный орган, который может создавать в помощь себе различные подотчетные исполнительные органы, например, администрацию города. Таким образом, глава администрации является лицом, возглавляющим рабочий орган. Он занимается хозяйственной деятельностью и воплощает в жизнь решения городского Совета» (Приокская газета, 13.10.2000).

Радикальный замысел депутатов Горсовета натолкнулся на консолидированное сопротивление всех тех, кто прочно укоренился во властных структурах региона и не собирается сдавать свои позиции, в том числе и сложившуюся институциональную модель, без боя. Оппозиция, сформировавшаяся было в рамках нового состава Горсовета Рязани, вынуждена по-прежнему играть по правилам того сплоченного партийными узами клана во властных структурах Рязанской области, воле и интересам которого она попыталась противостоять. Затянувшийся конфликт внес раскол и в ряды самих депутатов. Что же до их противников, то, несмотря на проигрыш в суде, в конечном счете, все же именно они оказались победителями в данном споре. П.Маматов по-прежнему возглавляет администрацию Рязани – временно, до момента избрания нового мэра. И по мере затягивания развязки продолжающегося уже полгода конфликта – его шансы продлить полномочия на новый срок возрастают.

P.S. 10 января 2001 г. депутаты Рязанского городского Совета после очередной неудачной попытки избрать мэра из своего состава (никто из трех кандидатов, как и прежде, не набрал нужного числа голосов) приняли решение о проведении всенародных выборов главы администрации города, сроки которого теперь должна назначить Рязанская городская избирательная комиссия.

Конгресс муниципальных образований^*

Конгресс муниципальных образований Российской Федерации – это общероссийское объединение ассоциаций и союзов муниципальных образований (городских и сельских поселений, районов и других территорий) России, созданное для защиты интересов их жителей (местных сообществ). Учредителями Конгресса являются43 общероссийских, межрегиональных и региональных ассоциаций муниципальных образований.

Конгресс является некоммерческой организацией в форме ассоциации. Зарегистрирован Министерством юстиции РФ 30 октября 1998 г. Создание Конгресса одобрено Указом Президента РФ «О Конгрессе муниципальных образований РФ» от 22.10.1998 г. Президент Конгресса – Олег Сысуев, Секретарь Конгресса – Виталий Шипов.

Основные цели Конгресса: становление и развитие местного самоуправления как политического института и основы гражданского общества в России, содействие созданию условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, координация взаимодействия муниципальных образований с федеральными и региональными органами власти для защиты интересов местного самоуправления.

В деятельности Конгресса можно выделить четыре направления: идеологическое, информационное, социально-экономическое и правовое. Этим направлениям соответствуют четыре управления Конгресса. Все эти направления, за исключением правового, координирует заместитель Секретаря Конгресса Виталий Черников.

В сфере идеологии Конгресс организует исследовательские работы с привлечением научных организаций и независимых экспертов, участвует в работе Попечительского совета Российского научного центра местного самоуправления, организует семинары и учебные курсы. Конгресс сотрудничает с Институтом высшего управленческого персонала, Ассоциацией выпускников Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, Московским общественным научным фондом, Российским институтом гражданского общества.

Информационное управление Конгресса создает базу данных по вопросам местного самоуправления и формирует систему информационного обмена между Конгрессом, муниципальными образованиями, СМИ и органами государственной власти.

Экономическое управление совместно с Международной торгово-промышленной палатой и Центром координации экономического развития городов разрабатывает программы содействия малому и среднему предпринимательству, механизмы привлечения инвестиций в сферу муниципального хозяйства.

Правовое управление разрабатывает законопроекты и проводит экспертизу правовых актов, обобщает практику судебной защиты конституционных прав местного самоуправления оказывает юридическую помощь органам местного самоуправления. Правовое управление возглавляет депутат Государственной Думы второго созыва Игорь Бабичев.

Департамент международных связей, возглавляемый Ларисой Киреевой, занимается поддержанием сотрудничества с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы и с различными зарубежными ассоциациями местных властей.

Конгресс тесно сотрудничает с Администрацией Президента РФ, Правительством РФ, с Государственной Думой. Представители Конгресса вошли в состав Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ, Совета руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ, Совета руководителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы. Кроме того, Конгресс тесно сотрудничает с Союзом российских городов (Президент – Валерий Рощупкин, мэр г. Омска) и Российским Союзом местных властей (Председатель – Анатолий Салтыков, мэр г. Ижевска).

Конгресс является учредителем ряда изданий: электронного еженедельного информационного бюллетеня Конгресса, журнала «Муниципальная власть» (совместно с Министерством по делам федерации, национальностей и миграционной политики), журнала «Муниципалитет» (совместно с Союзом российских городов).

Контактные телефоны Конгресса муниципальных образований:

(095) 203-97-12, 292-36-21 (факс)

E-mail: Komo@Kmo.ru

Центр – регионы – местное самоуправление. Сборник учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика» / Под редакцией Г.М.Люхтерхандт-Михалевой и С.И.Рыженкова. М.-СПб: Летний сад, 2001. С. Серия «Studia Politica». Вып. 4.

Издание выходит в свет в феврале 2001 года. Основная задача сборника – показать логику изменений правовых основ территориального управления в России и политического содержания отношений Центра, субъектов Федерации и местного самоуправления как в целом, так и на ряде конкретных региональных примеров.

Сборник состоит из двух разделов. Первый посвящен политическим и правовым аспектам территориального управления в России. Правовед Людмила Лаптева описывает основные этапы изменений взаимоотношений Центра, регионов и мест в России от периодов Древней Руси и Московского Царства до советского времени. Правовед Ирина Умнова-Конюхова рассматривает современную конституционно-правовую основу разделения государственной власти между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, учитывая противоречия развития федерального и регионального законодательства и практику Конституционного Суда до 1999 года включительно. Политолог и депутат Государственной Думы (фракция «ЯБЛОКО»), заместитель председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Сергей Митрохин анализирует предпосылки и основные этапы децентрализации государственной властив России с учетом обстоятельств и содержания федеративной реформы (до середины 2000 года). Экономисты Олег Алексеев, Сергей Трунов и Павел Лапшев обращаются к проблеме межбюджетных отношений и организации межбюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Заканчивается раздел статьей правоведа Александра Дементьева, в которой уточняется смысл отнесения местного самоуправления к уровню публичной власти (статья опубликована в МП, №10-11, 2000).

Вторая часть сборника включает статьи политологов из регионов. Виктор Ковалев рассматривает процесс суверенизации и становления системы органов власти и местного самоуправления в Республике Коми. Владимир Нечаев анализирует предысторию и историю реформы территориального управления Курской области, учитывая как формально-институциональные изменения, так и неформальное измерение трансформационных процессов. Владимир Авдонин описывает взаимодействие трех уровней власти в Рязанской области начиная с 1990 года до формирования относительно устойчивой системы отношений в 1999 году.

Сборник продолжает серию «Studia Politica», начатую в 1998 году и призванную способствовать становлению курса «Политическая регионалистика» в российских вузах. Однако он адресован не только преподавателям, студентам и аспирантам, но и практикующим политикам, поскольку может помочь им в выработке подходов в сфере вертикального разделения властей.

Издание осуществлено при поддержке Фонда Фольксваген.

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Заместитель главного редактора: Сергей Рыженков.

Над выпуском работали: Галина Старцева.

Макет: Николай Винник.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Тел. (095) 334-7240, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Тираж 950 экз.