Колонка редактора

Коммунальная реформа

Позиция

События в регионах

Наш анонс

КОЛОНКА РЕДАКТОРА

Сергей Митрохин
Депутат Государственной Думы

В конце года на посту руководителя Госстроя Анвара Шамузафарова сменил Николай Кошман. Кошман, в отличие от своего предшественника, не говорит о 100%-ной оплате коммунальных услуг населением. Но, к сожалению, пока дело не идет дальше деклараций. Кошман соглашается с предложенным пакетом структурных мер, но перелагает их реализацию на муниципалитеты, поскольку Правительству, по его мнению, достаточно лишь регулировать 4 федеральных стандарта. С таким подходом трудно согласиться: без разработки конкретных механизмов реализации реформа ЖКХ не сдвинется с места. И заблуждаются те, кто считает, что ее можно провести, не потратив ни копейки: реформ без бюджетных расходов не бывает. Сокращать дотации в ЖКХ сегодня просто нельзя. Только направлять их нужно на подготовку ЖКХ к рыночным условиям.

К сожалению, идеология закона не изменилась и после его доработки межфракционной рабочей группой, участником которой я также являлся. По сути, только в одном вопросе законопроект стал более ответственным – рабочая группа решила проблему льгот для ветеранов труда. В остальном Собственная позиция «ЯБЛОКА» по выводу из кризиса жилищно-коммунального хозяйства страны не раз озвучивалась с думской трибуны и в средствах массовой информации, однако наши предложения пока отклоняются. «ЯБЛОКО» выступает за немедленную отмену программы и постановления Правительства об ускоренных темпах перехода к 100-процентной оплате коммунальных услуг населением. Кроме того, мы не согласны с практикой продавливания через Госдуму правительственного законопроекта о жилищной политике.

Казалось бы, из текста законопроекта о жилищной политике, принятого в первом чтении 29 ноября 2002 года, требование перехода к 100% оплате коммунальных услуг населением было исключено. Однако эта уступка правительства при внимательном рассмотрении отнюдь не ликвидировала угрозу многократного и скорого повышения коммунальных платежей. В ходе согласования проекта с различными фракциями Госдумы накануне первого чтения правительство попросту переписало другими словами свое право диктовать сроки и порядок реформирования отрасли. В законе указано, что порядок оплаты коммунальных услуг определяется не законом, а решениями правительства, которое всеми своими последними постановлениями подталкивает регионы к введению 100%-ной оплаты.

Например, согласно одному из четырех федеральных стандартов, дотационные регионы обязаны установить в 2003 году норму оплаты на уровне 90%. Только те регионы, которые не получаю помощи из федерального бюджета, вправе самостоятельно устанавливать объем оплаты коммунальных услуг населением. В Москве, например, это 50%. Получается, что регионы с низким уровнем бюджетной обеспеченности подталкиваются к экспроприации и без того низких доходов населения в пользу не реформированного и все еще живущего по советским законам коммунального хозяйства. Однако понесут ли люди свои последние деньги в эту сомнительную копилку? Продолжение правительственной реформы ЖКХ, непосильной для большинства населения и разрушительной для российского коммунального хозяйства, окончится только массовыми неплатежами и замерзанием все большего числа регионов.

Фракция «ЯБЛОКО» требует от правительства немедленно принять меры, направленные на прекращение гонки тарифов и реформы оплаты коммунальных услуг, после реализации которой право на субсидии получит только 10 % семей. Мы выступаем против правительственного законопроекта о жилищной политике, который сейчас готовится в Госдуме ко второму чтению. Единственная цель проекта – подвести законодательную базу под фискальные мероприятия правительственной реформы ЖКХ. «ЯБЛОКО» будет бороться за то, чтобы этот закон, поддержанный «Единой Россией» и СПС, был либо отклонен, либо в корне переработан на основе наших поправок. Если наши поправки не будут приняты, то мы сделаем все от нас зависящее, чтобы этот закон не вступил в силу.

На первом этапе коммунальной реформы на повестке дня стоит демонополизация отрасли, а не повышение квартплаты, ведь это только развращает монополистов. Про демонополизацию таких сфер, как уборка территории, вывоз мусора, лифтовое хозяйство и введение общественного контроля над теми секторами, где развитие конкуренции невозможно, в правительственных документах сказано немало. Однако никаких конкретных мер реализации не предложено. «ЯБЛОКО» предлагает специальную программу по допуску малого бизнеса в потенциально конкурентные сектора ЖКХ. Для того чтобы поставить их в равные условия с монополистами, новым частным фирмам необходимо предоставлять налоговое освобождение на начальном этапе деятельности, а затем – налоговые льготы.

При этом мы разделяем позицию Министерства финансов, которое стремится минимизировать льготы как источник злоупотреблений. Однако малый бизнес, благотворительность, некоторые социальные проекты нигде в мире не существуют без налоговых льгот. Для того чтобы не было злоупотреблений, необходимо предоставлять налоговые льготы целенаправленно и профильно. Налоговые освобождения и пониженные платежи нужны для того, чтобы задышали те или иные нужные стране категории хозяйствующих субъектов, – это не льготы, а стимулы экономического развития. Именно налоговые льготы могут стать альтернативой повышению тарифов для того, чтобы сделать ЖКХ привлекательным для бизнеса. Что говорит Правительство: повысим тарифы, и в ЖКХ пойдут капиталы. Мы же видим решение проблемы в снижении налоговой составляющей стоимости коммунальных услуг.

Еще один пункт, по которому «ЯБЛОКО» не согласно с правительством, это – приватизация. Приватизация коммунальных предприятий должна проходить исключительно после их демонополизации. Иначе говоря, мы выступаем категорически против приватизации коммунальных служб в их теперешнем виде. Они могут быть скуплены, в частности, директорами, обладающими эксклюзивным доступом к информации – тогда вместо государственной монополии появится частная, с которой никто ничего не сможет поделать.

Исходя из этого «ЯБЛОКО» предлагает следующие практические шаги. Мы считаем необходимым внести изменений в Налоговый кодекс, согласно которым частные предприятия, не являющиеся монополистами и занимающиеся только эксплуатацией и ремонтом жилого фонда, будут освобождены от налогов на три года, а в дальнейшем на 5 лет – им будут предоставлены налоговые льготы. Никакого ущерба для бюджета от этого не последует, поскольку сегодня частного бизнеса в ЖКХ просто нет. Напротив, создание новых рабочих мест принесет в бюджет налоги, которые будут платить работники этих предприятий.

Что же касается снижения тарифов для части потребителей, то мы предлагаем снизить на 3 года на 75% тарифы на коммунальные услуги для граждан, установивших счетчики. Мы также предлагаем снизить на 50% тарифы на коммунальные услуги для товариществ-собственников жилья и других форм коллективного домовладения на 5 лет. Через 2-3 года такие кооперативы будут охватывать не 3%, а 93% жилого фонда страны.

Контроль над коммунальными службами со стороны коллективных потребителей – важный фактор, способствующий созданию рынка коммунальных услуг. Ведь, как известно, спрос порождает предложение. Но прежде чем такой рынок возникнет необходима, как уже говорилось, демонополизация. Там, где развитие конкуренции невозможно, а это примерно 75% денежного оборота отрасли, вместо конкуренции с монополией должна возникнуть конкуренция «за монополию». Тут мы предлагаем такие инструменты как обязательный аудит монополистов и проведение открытых конкурсов на право управления монополиями.

Далее, нельзя забывать об особенностях каждого региона. «ЯБЛОКО» считает необходимым отказаться от так называемого федерального стандарта оплаты коммунальных услуг населением, который уже сегодня вынуждает большинство регионов перейти к 90 % оплаты. Вместо этой уравниловки мы предлагаем установить для каждого региона индивидуальные стандарты, учитывающие климатические, географические условия, платежеспособность населения, уровень зарплат и пенсий. Все эти меры должны быть реализованы в течение 2003 года.

Предлагаемые «ЯБЛОКОМ» принципы жилищно-коммунальной реформы в целом были выработаны еще в 1992 году в рамках программы «Нижегородский пролог». В городе Арзамас Нижегородской области, возглавляемом членом партии «ЯБЛОКО» Анатолием Мигуновым часть идей «Нижегородского пролога» была реализована. В результате 67% муниципального жилого фонда обслуживается частными предприятиями, либо на конкурсной основе. Половина населения в состоянии оплачивать их услуги, но никакого социального напряжения нет, так как доля семей, получающих субсидии на услуги ЖКХ в муниципальном жилом фонде доведена до 50%.

Над альтернативной концепцией реформы мы работаем уже два с половиной года. В течение всего этого времени мы регулярно обращаем внимание на необходимость коренного изменения подходов к трансформации коммунального хозяйства. К сожалению, для начала серьезного обсуждения понадобился общенациональный кризис. Когда замерзает двадцать регионов, трудно сделать вид, что ничего не происходит. Теперь предстоит перейти от разговоров о реформе к конкретным действиям.

Но, к большому сожалению, наши предложения пока отклоняются, нам не дают их даже аргументировано высказать. И это неудивительно. Россия живет в условиях олигархической системы, при которой правительство работает не в интересах государства или общества, а в интересах олигархических кланов. Значит, правительство занято, прежде всего, выполнением олигархического заказа, а в сфере ЖКХ для них выгодно устранить всех потенциальных конкурентов, сохранить монополистический рынок, отменить дотации и форсировать переход к стопроцентной оплате коммунальных услуг. Цель ясна: освобождение федерального бюджета от лишней нагрузки. Это чистой воды монополизм. Но если рассуждать здраво, то такая политика в ближайшем будущем приведет к катастрофе.

Поправки, разработанные членами партии «ЯБЛОКО» – депутатом Государственной думы Сергеем Митрохиным, депутатом Московской городской Думы Галиной Хованской и сопредседателем Союза потребителей Анатолием Головым, фактически предполагают альтернативу прошедшему в ноябре первое чтение правительственному законопроекту. По мнению Сергея Митрохина, «московские парламентарии в меньшей степени подвержены давлению, чем большинство депутатов Государственной думы и лучше знают реальное положение дел в ЖКХ», что и послужило причиной одобрения «яблочного» пакета поправок.

Поправки направлены, на структурные реформы – демонополизацию, создание системы реального учета потребляемых услуг и коллективных потребителей, способных на равных разговаривать с коммунальными операторами. «ЯБЛОКО» предлагает отказаться от идеи переложить всю ответственность за содержание ЖКХ на население. Одобренные Московской городской думой поправки позволяют законодательно установить механизм социальной защиты малоимущих граждан и жителей бедных регионов:

– при проведении реформы ЖКХ учитывать региональные особенности, обращая особое внимание на положение дотационных областей и республик Крайнего Севера и Дальнего Востока;

– устанавливать законом социальный стандарт адресной помощи малоимущим семьям и предусмотреть механизм компенсации при отмене льгот;

– признать задолженность бюджетов перед предприятиями ЖКХ;

– отказаться от включения в тарифы затрат на капитальный ремонт и принять отдельный закон о порядке его финансирования;

– установить единый порядок оплаты коммунальных услуг для нанимателей и собственников жилых помещений, проживающих в домах, содержание которых финансируется из бюджета. Как нанимателю, так и собственнику предоставить возможность замены квартиры большей площади на меньшую;

– исключить взимание полной стоимости коммунальных услуг за дополнительную площадь, предоставленную законодательством инвалидам.

Целью жилищно-коммунальной реформы является не экономия бюджетных расходов, а реальные изменения в этой жизнеобеспечивающей отрасли. «Яблочные» поправки ко второму чтению законопроекта «Об основах федеральной жилищной политики» направлены на осуществление этой цели.

Рационализация системы оплаты услуг ЖКХ, механизма социальной помощи малоимущим - необходимое условие для относительно безболезненного проведения структурных преобразований в отрасли, которые позволят с умом использовать огромные государственные расходы на коммунальное хозяйство. Расходы на ЖКХ в бюджете 2002 года составили 68, 7 млрд. рублей, что почти равно расходам на оборону (68, 8 млрд.). По официальным данным Госстроя, в 1987-1990 годы на дотации ЖКХ из бюджетов всех уровней уходило 1, 1-1, 3% ВВП, к 1996 году этот показатель составил 3-4%, а в 1997-м – уже 6%. Несмотря на это: основные фонды теплоснабжения изношены на 60%, электроснабжения – на 70%, водопроводные сети – на 55%, канализационные – на 30%. Количество аварий на 100 километров сетей увеличилось с 15-20 в середине 90-х годов до 70 на сетях водоснабжения и канализации, до 200 – на сетях теплоснабжения. Такие катастрофические показатели требуют от государства немедленного реформирования отрасли. Задача политических партий и законодателей всех уровней скорректировать жесткий курс исполнительной власти с позиций социальной защиты граждан России.

Участники заседания представители Народно-патриотического союза, областного профсоюзного объединения пытались направить обсуждение насущного для всех россиян вопроса в русло политической демагогии. Их предложения по проблемам реформирования ЖКХ свелись к следующему: изменить в стране социально-экономический строй; президенту отменить запрет на проведение референдума в год проведения выборов в России; увеличить зарплату работникам ЖКХ в два раза.

Выступления председателя регионального отделения партии «Яблоко» Валерия Кочкина, депутата областного законодательного собрания Владимира Фролова и ряда других участников внесли конструктивизм в обсуждаемую проблему. В итоге палатой было принято решение отражающее «яблочную» позицию по реформированию ЖКХ: палата выразила несогласие с «правительственным» вариантом реформы, а от депутатов Государственной Думы РФ палата потребовала при принятии закона «Об основах федеральной жилищной политики» – жестко привязать повышение тарифов к повышению качества предоставляемых услуги структурным преобразованиям.

Палата также поддержала предложения, высказанные в выступлении лидера «оренбургских яблочников» Валерия Кочкина, касающиеся вопиющих нарушений законодательства при формировании и работе товариществ собственников жилья (ТСЖ). В результате было принято решение потребовать от мэра Оренбурга привести работу ТСЖ в соответствии с действующим законодательством, а прокурору области направить запрос о рассмотрении фактов нарушения закона при создании ТСЖ.

Акция была приурочена к масштабной (по региональным меркам) конференции по ЖКХ, организованной администрацией Читинской области. В ней участвовало более 250 представителей из всех районов области. Перед конференцией читинские «яблочники» разместили в СМИ серию статей о позиции «ЯБЛОКА», недостатках правительственной концепции, конкретных «яблочных» предложениях, а также о результатах голосования различных фракций Государственной Думы и читинских депутатов по реформе ЖКХ. В самой конференции приняли участие четверо членов регионального отделения «ЯБЛОКА».

Администрация Читинской области проявила определенное желание к сотрудничеству. «Яблочные» материалы были размещены в папках, которые выдавались каждому участнику конференции. Перед началом заседания был распространен выпуск газеты Азия-экспресс (соучредитель – Администрация области), в котором подробно рассказывалось о позиции «ЯБЛОКА». В текст резолюции конференции были включены некоторые предложения Читинского «ЯБЛОКА». Кроме того, позиция «ЯБЛОКА» будет отражена в сборнике материалов конференции, который напечатают большим тиражом и в обязательном порядке направят в каждый район области.

Позиция Таймырского «ЯБЛОКА» проста: повышение тарифов недопустимо, если ему не предшествуют реальные изменения в ЖКХ. Кроме того, по мнению Таймырских «яблочников», на текущем этапе бюджетные деньги надо не убирать из ЖКХ, а заставлять их работать на структурные реформы. Первыми на очереди стоят не повышение тарифов и нормы оплаты для населения, а аудит и публикация всех затрат коммунальных монополий, установка счетчиков, поддержка коллективных потребителей, таких как кооперативы и товарищества собственников, «вычищение» всех непроизводственных затрат из тарифов, то есть их полная прозрачность. Контроль над монополистами создаст благоприятную условия и для развития конкурентной среды в производстве коммунальных услуг, что позволит снизить издержки, повысить качество и в перспективе вывести отрасль из критического положения, в котором она находится сегодня.

Что же касается краткосрочной перспективы, то городские депутаты Артур Варнаков и Светлана Костерина, избранные от «ЯБЛОКА», подтвердили, что они будут категорически против дальнейшего повышение доли оплаты коммунальных услуг населением. Такая позиция сохранится до тех пор, пока администрацией Дудинки не будет разработана, а Городским Собранием принята и опубликована программа реформирования ЖКХ, четко прописывающая какие конкретные мероприятия будут производиться, в какие сроки, указаны источники их финансирования и кто за это будет отвечать. Только в таком случае депутаты и жители города смогут контролировать ход реформы.

Жители Дудинки готовы поддержать только такую реформу ЖКХ, которая была бы социально адаптирована к российским реалиям,, а именно к низкой платежеспособности населения. Это показало виртуальное голосование на интернет-сайте Таймырского «ЯБЛОКА». На вопрос: «Как Вы относитесь к планируемому в 2003 году увеличению оплаты услуг ЖКХ в Дудинке до 70%?» большинство проголосовавших (54 %) ответило , что реформа ЖКХ окажется их семье не по карману, 38 % согласились бы с ростом цен, если бы оно сопровождалось реальными изменениями в качестве услуг. В случае роста цен перестанут платить вообще 6 %, и только 1% не возражают против проводимой реформы в ее сегодняшнем виде.

РЕФОРМА САМОУПРАВЛЕНИЯ

Предлагаемый законопроект, направленный на реорганизацию местного самоуправления, представляет собой радикальный отход от принципов действующего законодательства. Закон 1995 года относит большинство вопросов, касающихся местного самоуправления, к ведению представительных органов местного самоуправления, при условии соответствия их решений Конституции и законодательству субъектов Федерации. Новый законопроект передаёт контроль над местным самоуправлением в основном федеральной власти, и детально регулирует организацию местного самоуправления, его финансирование, полномочия и предметы ведения.

Законопроект вызывает множество вопросов о его соответствии Конституции. Более того, неясно, действительно ли он поможет совершенствованию системы местного самоуправления. Жестко регламентируя организацию и полномочия органов местного самоуправления, и прямо вводя их ответственность перед федеральной властью, законопроект существенно ограничивает способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи. Предусматривая большую ответственность органов местного самоуправления перед федеральной властью, чем перед собственным населением, законопроект фактически лишает их стимулов для усиления «прозрачности» и подотчётности перед избирателями.

 Конституционные основы местного самоуправления

Конституция Российской Федерации предусматривает чрезвычайно широкие гарантии независимости местного самоуправления от всех уровней государственной власти. Статья 12 прямо предусматривает: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». По сути, это означает, что ни федеральная власть, ни власти субъектов Федерации не могут ни ограничивать функции местного самоуправления, ни вмешиваться в него, за исключением установления «пределов полномочий». Тем самым органы местного самоуправления могут свободно осуществлять любые полномочия, кроме тех, которые либо прямо изъяты из их ведения, либо закреплены за органами государственной власти.

Часть 1(н) статьи 72 Конституции относит «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. При этом, согласно статье 131, «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

 Действующее законодательство

Действующий сейчас закон о местном самоуправлении, принятый в 1995 году, предоставляет органам местного самоуправления значительную степень независимости. Если местное самоуправление и регулируется органами государственной власти, то эту роль практически полностью выполняют власти субъектов РФ, а не федеральная власть. Последняя, разве что, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления, осуществляют некоторые надзорные функции и гарантирует право граждан на свободно избираемое и независимое в финансовом отношении местное самоуправление. Федеральная власть может предоставлять органам местного самоуправления финансирование и передавать им федеральную собственность, но в целом, если следовать требованиям Конституции о праве народа на самоуправление, полномочия федеральной власти являются ограниченными.

В основном контроль над местным самоуправлением осуществляют либо субъекты РФ, либо сами органы местного самоуправления. Так, субъекты РФ наделены правом устанавливать и изменять структуру местного самоуправления и границы муниципальных образований, а также принимать законы о порядке функционирования местного самоуправления (части 11, 13 и 14 статьи 5). К полномочиям субъекта РФ также отнесено установление ответственности за нарушение законов данного субъекта РФ о местном самоуправлении (часть 15 статьи 5). Эта норма имеет большое значение, поскольку ограничивает право федеральной власти вмешиваться в полномочия субъектов РФ по решению вопросов местного самоуправления, если только не имеет место нарушение Конституции (при этом федеральная власть может привлечь орган местного самоуправления к ответственности за невыполнение закона субъекта РФ).

Закон 1995 года недостаточно четко разделяет полномочия органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, и некоторые нормы этого закона могут быть истолкованы двусмысленно. Например, как указывалось выше, он предоставляет субъектам РФ право устанавливать структуру местного самоуправления и границы муниципальных образований, но при этом и структура, и границы должны быть закреплены в уставах этих образований, которые самостоятельно принимаются их же представительными органами. Налицо противоречие, и неясно, какая из этих норм имеет приоритет. Закон субъекта РФ имеет бoльшую силу, но гарантия независимости местного представительного органа закреплена более чётко.

Часть 2 статьи 6 прямо устанавливает, что к предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы, которые специально не отнесены к ведению органов государственной власти или прямо не изъяты из предметов ведения местного самоуправления. Закон 1995 года также содержит ряд статей, гарантирующих независимость местного самоуправления и содержащих перечень задач, которые органы местного самоуправления могут решать самостоятельно или вместе с субъектами РФ. Закон устанавливает ряд прямых запретов: закон субъекта РФ не может противоречить Конституции РФ (статья 7, часть 3); органы государственной власти не могут создавать органы местного самоуправления (статья 17, часть 3); суды должны рассматривать правовые акты местных представительных органов в качестве законодательных актов (статья 44); органы государственной власти обязаны рассматривать направленные им обращения органов местного самоуправление (статья 45). Закон чётко гарантирует право граждан обжаловать в суде решения органов государственной власти, означающие вмешательство в дела местного самоуправления (статья 46).

Важно и то, что закон 1995 года закрепляет за представительными органами местного самоуправления полное право самостоятельно устанавливать и собирать местные налоги (статья 39), но предусматривает и внешнее регулирование этого вопроса, в форме минимальных бюджетных стандартов. Одна из норм статьи 37 гарантирует минимальный уровень финансирования местного самоуправления, требуя от федеральных властей и субъектов РФ выделять средства органам местного самоуправления, если сами они не в состоянии обеспечить достаточную доходную базу. Однако в этой же части предусмотрено, что орган местного самоуправления обязан при исполнении своих функций нести минимальные расходы, установленные федеральной властью.

Можно сказать, что за исключением минимальных бюджетных стандартов, закон 1995 года содержит достаточно надежные гарантии независимости местного самоуправления или, по крайней мере, в значительной мере ограничивает возможность вмешательства субъектов РФ в дела местного самоуправления. Однако в действительности это было далеко не так, что, видимо, неизбежно, поскольку субъекты РФ были созданы задолго до органов местного самоуправления. Субъекты РФ не только не считали, что органы местного самоуправления обладают независимой властью, источником которой является народ, но и передавали органам местного самоуправления ровно столько полномочий, сколько сами считали нужным. Наиболее характерным примером может служить Санкт-Петербург — хотя федеральный закон о местном самоуправлении был принят в 1995 г., первые выборы органов местного самоуправления состоялись здесь только в начале 1998 г. (явка избирателей на выборах составила только 13,5%). Вместо того чтобы создать достаточно большие и сильные муниципальные образования, правительство Санкт-Петербурга разделило город на 111 округов, не имеющих ни реальной власти, ни собственности, кроме детских садов и некоторых спортивных учреждений. Бюджеты этих муниципальных образований, кроме тех, где развита предпринимательская деятельность, очень незначительны.

 Новый законопроект

Новый законопроект радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определённым перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Федерации и субъектов РФ, в частности, при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в законопроекте регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ.

Законопроект вводит двухуровневую систему местного самоуправления: нижний уровень составляют городские и сельские населённые пункты, а верхний — городские округа и муниципальные районы. Предусматривается также категория городских округов, совмещающих в больших городах функции самоуправления обоих уровней. Детально прописан порядок установления и изменения границ муниципальных образований, их объединения и раздела (статьи 11-13). Территория, не включённая в границы населенного пункта, именуется «межселенной территорией», которая может включаться или не включаться в состав муниципального образования более высокого уровня (здесь законопроект содержит противоречие). Если она включается в муниципальный район, то на такой территории он выполняет обязанности органов самоуправления обоих уровней (часть 2 статьи 15).

Законопроект регламентирует обязанности как верхнего, так и нижнего уровней местного самоуправления, но разграничивает их недостаточно чётко. Обходится молчанием вопрос, местное самоуправление какого уровня имеет право решать вопросы, которые ни за кем формально не зарезервированы. Прямо не закреплен и более высокий статус округов по сравнению с населёнными пунктами. В законопроекте часто встречаются понятия «местное самоуправление» и «муниципальное образование», которые относятся и к округам, и к населённым пунктам. Предусмотрены различные варианты формирования представительных органов округов — они могут избираться отдельно либо состоять из руководителей и депутатов от представительных органов входящих в округ населённых пунктов, по принципу равного, а не пропорционального представительства (статья 35, абзац 3). При этом неясно, кто принимает решение о принятии того или другого вариантов — это как будто бы должно решаться в уставе муниципального округа, но тот должен приниматься представительным органом, который ещё только должен быть создан.

Предлагаемая законопроектом система финансирования местного самоуправления не сможет работать, если не будут внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы. Хотя законопроект предусматривает комплексную систему выравнивания финансовых возможностей различных округов и населённых пунктов (субсидии, предоставляемые им федеральной властью и субъектами РФ), механизм бюджетных отношений между самими уровнями местного самоуправления остаётся неясным. Хотя получается, что округа играют определённую роль в установлении налогов в населённых пунктах, это зависит от того, по какому варианту строятся отношения между представительными органами округа и населённого пункта, которые, в свою очередь, остаются неурегулированными. Более того, вопрос о том, какие могут устанавливаться местные налоги, должен решаться Налоговым кодексом, а не органами местного самоуправления. Фонд развития парламентаризм в России даже утверждает, что предлагаемая система регулирования финансовых отношений между уровнями местного самоуправления «абсолютно не эффективна».

 Возможные последствия применения нового закона

Если законопроект станет законом, он создаст систему жёсткого федерального контроля над местным самоуправлением. Само по себе это, может быть, и неплохо. В самом деле, для того, чтобы местное самоуправление работало эффективно, оно вовсе не обязательно должно обладать максимально широкими полномочиями. Вероятно, определённый надзор со стороны органов государственной власти необходим. Например, в Соединённых Штатах Америки органы местного самоуправления полностью подчиняются штатам, полномочия которых включают всё, на что не распространяется юрисдикция федерального правительства. Графства являются административными единицами, а муниципалитеты, хотя и независимы в пределах, установленных их уставами, могут ликвидироваться по решению властей штата.

Предлагаемая законопроектом система местного самоуправления нарушает как дух, так и во многих случаях букву Конституции Российской Федерации. Широкая конституционная гарантия независимости местного самоуправления означает, что местное самоуправление должно беспрепятственно реализовать полномочия, которые не отнесены к юрисдикции Российской Федерации и субъектов Федерации. Однако реализация этой гарантии как раз не является целью законопроекта.

Если оставить в стороне вопрос о конституционности законопроекта, следует отметить, что неясен сам вопрос о том, насколько предлагаемая перестройка местного самоуправления повысит его эффективность. Дело в том, что предлагаемая законопроектом степень федерального контроля над местным самоуправлением такова, что она едва ли оставит значительный простор для местной инициативы. Она также оторвёт местное самоуправление от избирателей и сделает его более «отзывчивым» к требованиям федеральной власти, чем к воле населения.

Наконец, в соответствии с этим законом придётся провести полномасштабную и, возможно, беспорядочную реорганизацию местного самоуправления. В краткосрочной перспективе, такая реорганизация почти наверняка снизит реальную эффективность местного самоуправления. Она вообще может надолго оставить некоторые территории без работоспособного местного самоуправления, и тогда резко возрастут число чиновников, и, соответственно, коррупционный потенциал. Конечно, это не повод для того, чтобы отказываться от проведения нового закона в жизнь, однако и реализация даже эффективного закона не должна быть слишком поспешной.

 Соответствие законопроекта Конституции

Статья 12 Конституции гласит, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, и что оно является самостоятельным в пределах своих полномочий. Вопреки этой норме, новый законопроект устанавливает, что предметы ведения и необходимые для их решения полномочия органов местного самоуправления «определяются настоящим Федеральным законом». Иные функции органам местного самоуправления исполнять не разрешается, если они не сумеют доказать, что располагают необходимыми для этого финансовыми возможностями. Законопроект не только даёт перечень задач местного самоуправления, но и определяет порядок решения этих задач. Хотя это можно толковать просто как установление пределов полномочий местного самоуправления, это противоречит духу Конституции — подобная регламентация нарушает заложенную в Конституцию гарантию права местного самоуправления самостоятельно действовать в пределах его полномочий. Поскольку же предписываемые меры требуют обязательных расходов, они противоречат и статье 132 Конституции, которая гарантирует независимость местного самоуправления при формировании их бюджетов.

Положения нового законопроекта о структуре органов местного самоуправления явно нарушают статью 131 Конституции. Норма о том, что представительный орган муниципального округа может быть сформирован не путём прямых выборов, а путем назначения представителей населённых пунктов, прямо нарушает статью 130 Конституции, гласящую, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления».

Наконец, законопроект противоречит Конституции и в том, что предусматривает совершенно новую «нарезку» единиц местного самоуправления, и просто аннулирует ныне существующие. Это прямо нарушает часть 2 статьи 131 Конституции, которая гласит: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Это означает, что территориальные единицы не могут быть ликвидированы «росчерком пера», без проведения в каждой из них референдума. Очевидно, что та же проблема возникла бы и с принятием любого другого закона, который повлёк бы за собой масштабную перекройку существующих границ.

 Эффективность

Следует отметить, что вызывает определённые сомнения и эффективность предлагаемой законопроектом структурированной системы местного самоуправления. Разработчики законопроекта как будто считают, что местное самоуправление в России на основе действующего законодательства просто не состоялось, поэтому федеральная власть обязана вмешаться и придать новый импульс этому процессу. Говорит само за себя то, что в законопроект не вошла глава, аналогичная главе 6 закона 1995 года, которая называется «Гарантии местного самоуправления».

Чтобы местное самоуправление могло выражать волю населения и нести перед ним прямую ответственность, единственное, что должна федеральная власть, это гарантировать возможность организовать эффективное местное самоуправление, а также создать механизм борьбы с нарушениями. Фактическое же осуществление местного самоуправления может находиться только в руках самого местного населения. Если население получает такую возможность, но не может создать местное самоуправление, необходимо просто выждать до тех пор, пока население не сумеет в достаточной степени организоваться. Хотя федеральная власть не может допустить полного «вакуума» в этой сфере, она не может идти на прямое вмешательство и указывать местному самоуправлению, как ему надлежит работать. Подобное вмешательство неизбежно будет означать нарушение принципа, гласящего, что источником власти местного самоуправления является народ.

Новый закон создаст органы местного самоуправления, которые, видимо, сумеют вполне эффективно выполнять команды федеральной власти и субъектов РФ. В законопроект включено множество норм о надзоре над местным самоуправлением со стороны органов государственной власти, особенно если местному самоуправлению временно передаются полномочия федеральной власти или властей субъекта РФ. Например, часть 3 статьи 21 законопроекта предусматривает, что если орган местного самоуправления не справляется с исполнением определенных государственных функций (причем нет никаких критериев успешного или неуспешного исполнения), то уполномоченный орган государственной власти имеет право издавать нормативные акты, обязательные для органов и должностных лиц органов местного самоуправления.

Законопроект едва ли создаст надежную систему обеспечения подотчётности местного самоуправления гражданам или механизмы повышения эффективности управления и выработки новаторских решений местных проблем. Лишение органов местного самоуправления возможности самостоятельно устанавливать местные налоги, скорее всего, радикально урежет свободу их действия в финансовой сфере. Это особенно тревожно с учётом того, что дефицит средств является сейчас одной из самых серьёзных проблем местного самоуправления. Более того, в новый законопроект не вошло большинство норм закона 1995 года, гарантирующих независимость местного самоуправления. Если закон 1995 года гарантировал право органов местного самоуправления решать местные вопросы, не входящие в перечень предметов их ведения, то в новом законопроекте это право ограничено.

В законопроекте гораздо больше норм об ответственности органов местного самоуправления перед органами государственной власти, чем перед избирателями. Так, если орган местного самоуправления не выполняет федеральный закон, закон субъекта РФ или местный нормативный акт, то Генеральный прокурор Российской Федерации может обжаловать его действия в федеральном суде (статья 77, часть 1). При этом введение ответственности органа местного самоуправления перед гражданами законопроект оставляет на усмотрение уставов муниципальных образований (статья 71, часть 1). В законопроекте больше нет и чёткой нормы о праве граждан обжаловать в суде действия органов государственной власти, представляющие собой неправомерное вмешательство в дела местного самоуправления.

Более того, законопроект лишает избирателя права решать финансовые вопросы местного самоуправления. Вопрос о праве вводить местный налог на имущество будет решаться в Налоговом кодексе, и какое-то время местное самоуправление будет зависеть прежде всего от налогов с продаж, которые подвержены колебаниям, а в жилых районах недостаточны. Если учесть, что в Российской Федерации подоходный налог собирается по месту работы, а не по месту жительства, то введение местного подоходного налога не даст никаких результатов, если порядок сбора налогов не будет радикально изменён.

Законопроект подробно прописывает порядок выравнивания финансовых возможностей между «богатыми» и «бедными» муниципальными образованиями, и предусматривает создание региональных фондов для субсидирования менее благополучных из них. Основную часть этих средств должны предоставлять федеральное правительство и правительство субъекта РФ. При этом муниципальным образованиям, где доход на душу населения более чем в два раза превышает этот показатель для всего субъекта РФ, также может быть предложено перечислить в региональный фонд до 50% превышающего дохода.

Определенное финансовое выравнивание между более и менее преуспевающими муниципальными образованиями можно приветствовать, однако остаётся неясным, не слишком ли далеко в этом направлении заходит законопроект. Предлагаемая система может привести к тому, что доходы органов местного самоуправления перестанут зависеть от эффективности их работы и мнения избирателей, особенно если Налоговый кодекс чрезмерно ограничит возможность введения местных налогов. Если бюджет органа местного самоуправления будет зависеть, прежде всего, от субсидий, у него не будет стимула для развития бизнеса и даже для того, чтобы удерживать население на своей территории. Эксперты считают, что «вместо того, чтобы развивать конкуренцию между муниципальными образованиями и увеличивать мобильность населения, законопроект предусматривает «политику выравнивания» и сохранение сети населённых пунктов, унаследованной с советских времен». Можно предположить, что система «привязки» субсидий к размерам доходов муниципального образования (возможно, в виде компенсационных фондов), повысила бы ответственность органов местного самоуправления перед населением.

 Последствия проведения закона в жизнь

Если бы новый закон вступил в силу сегодня, он, скорее всего, вызвал бы хаос. Законопроект предусматривает короткий срок проведения реформы — установление границ, передел собственности, выработка порядка проведения выборов и назначение выборов должны быть закончены к 1 января 2004 г., а новые органы местного самоуправления начнут действовать с 1 января 2005 г. В течение переходного периода местное самоуправление теоретически будет функционировать в соответствии с действующим законодательством. Предусматривается, что новые выборы не будут проводиться, если существующее муниципальное образование уже соответствует новому закону, но некоторые функции, например, передача муниципальной собственности, будут ограничены. Следует отметить, что в целом положения о переходном переходе недостаточно конкретны.

Законопроект недостаточно чётко регламентирует разграничение полномочий, в том числе финансовых, между местным самоуправлением обоих уровней — населённого пункта и округа, и эту проблему также необходимо решить. Можно полагать, что подобные неурегулированные проблемы, наряду с расширением бюрократии, не позволят новому местному самоуправлению эффективно функционировать в течение какого-то времени, но обязательно откроют новые возможности для коррупции.

 Текущее состояние законопроекта

Законопроект должен был быть внесён в Государственную Думу Президентом и предполагался к рассмотрению в ходе осенней сессии 2002 года. По состоянию на 27 ноября 2002 г. он не был принят в первом чтении и не был включён в повестку дня ни одного заседания Думы.

 Источники

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995, с изменениями и дополнениями от 22 апреля 1996, 26 ноября 1996, 17 марта 1997 и 4 августа 2000.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 8 октября 2002).

Фонд развития парламентаризма в России. «Экспертная записка на проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Москва, октябрь 2002.

Tkachenko, Stanislav. «Institutions of Municipal Power in St. Petersburg». St. Petersburg State University, October 2001. [Ткаченко, Станислав. Институты местной власти в Санкт-Петербурге. Санкт-Петербургский государственный университет, октябрь 2001.]

Council of Europe. European Charter of Local Self Government. Strasbourg, 15 October 1985. [Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985.]

Institute for Urban Economics. Preliminary Comments of the Institute for Urban Economics regarding the draft law «On the General Principles in the Organization of Local Self-Governance in the Russian Federation». 17 October 2002.

(1) Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает коренные преобразования территориальных, организационных основ местного самоуправления, существенное изменение компетенции, затрагивает бюджетную и налоговую сферы, и даже права граждан на местное самоуправление. В условиях нестабильности Российской экономики, начала процесса разграничения государственной собственности на землю и изменения земельного законодательства, в процессе реформирования жилищного и коммунального хозяйства, существенного социального расслоения общества кардинальная реформа организации власти на местном уровне без полноценного и продуманного, грамотного правового обеспечения чревата катастрофическими последствиями, угрозой национальной безопасности России.

Вместе с тем, внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект закона не позволяет обеспечить необходимого правового регулирования сложных общественных отношений в сфере местного самоуправления, защиту и реализацию прав граждан, усложнит работу судов, так как оставляет неурегулированными ряд важнейших вопросов, содержит значительное число правовых казусов, неточных определений, неопределенностей. Кроме того, с принятием закона возникнет необходимость в кратчайшие сроки внести изменения в значительное число федеральных законов, иных правовых актов, законов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, что дестабилизирует правовое пространство России.

Для эффективности реформы, улучшения экономической и политической ситуации требуется продуманное и грамотное правовое и организационное сопровождение процессов преобразований. В связи с этим необходимо существенно переработать законопроект с участием практиков–специалистов в области муниципального права и, желательно, судей, а также подготовить программу проведения реформы государственного устройства в комплексе: федеральных и субъектных органов государственной власти, местного самоуправления.

(2) Существенные возражения вызывает и следующее обстоятельство. Проект вводит дифференциацию, а для ряда существующих муниципальных образований, и ограничения прав граждан в зависимости от их места жительства, не обеспечивая вместе с тем возможности использовать местные особенности для более эффективного управления, экономического роста, обеспечения политической стабильности. Ставя в зависимость от численности населения и вида поселения возможность самостоятельно осуществлять местное самоуправление и решать вопросы местного значения, законопроект при его принятии будет препятствовать повышению гражданской активности, созданию гражданского общества, усилит иждивенческую позицию населения. Особенно негативные последствия принятие закона влечет для сельскохозяйственного производства и развития сельских поселений. Исключение возможности населения влиять на процессы жизнеобеспечения, ограничение компетенции с соответствующим ограничением финансовых ресурсов (нет полномочий - нет финансов) приведет к массовому оттоку из села граждан, особенно молодежи, старению и вымиранию села, сокращению трудовых ресурсов. В этой ситуации весьма вероятно замещение коренного населения иностранными мигрантами либо сокращение сельхозпроизводства и неиспользование сельхозземель.

Не допустимо в законодательном порядке ставить возможность реализации прав на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, объективно, а не волюнтаристски отнесенных к таковым, в зависимость от численности поселений – муниципальных образований. Требуется ввести в законопроект нормы, устанавливающие более четкий порядок принятия населением решения о территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, а также решения об отказе в осуществлении местного самоуправления в населенных пунктах и иных муниципальных образованиях. Должны быть разведены понятия «территория, на которой осуществляется местное самоуправление» и «границы муниципальных образований» (может быть населенный пункт – деревня, но границы ее различны – либо «по заборам», либо со значительной площадью сельхозугодий и т.п.).

(3) Вопреки декларированному, проект не обеспечивает четкого разграничения полномочий и установления компетенции муниципальных образований, а также в области местного самоуправления – разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По-прежнему в законе используются неопределенные термины (участие, создание условий, обеспечение условий, организация и т.п.), не указаны права и обязанности муниципальных образований, отсутствуют критерии, определяющие объем и качество услуг, которые органы местного самоуправления должны оказывать населению.

Объем компетенции и по типам муниципальных образований, и в целом не является оптимальным, не обеспечивает достижения эффективности, как местного самоуправления, так и государственного управления. На самом деле, в концепции реформирования местного самоуправления, а, следовательно, и в проекте закона возможность населения самостоятельно решать свои вопросы ставится в зависимость не от реально имеющихся и потенциально возможных материальных и финансовых ресурсов, а от степени централизации всех ресурсов, решение о которой принимается вышестоящими органами власти.

В проекте необоснованно преувеличено значение передачи государственных полномочий. При этом не учитывается эффективность таких решений. Вместо передачи государственных полномочий на уровень, наиболее приближенный к населению, где не целесообразно и высокозатратно формирование органов государственной власти, проект предусматривает передачу государственных полномочий органам местного самоуправления районов – муниципальных округов, на территории которых с успехом в настоящее время действуют территориальные структурные подразделения органов государственной власти, обеспечивая вертикаль государственного управления.

Все вышеназванное при реализации норм нового закона приведет к снижению эффективности управления, в том числе недостаточности выявления и использования местных ресурсов, повышению затратности управления, потере управляемости, дестабилизации социальной и политической ситуации.

Для обеспечения возможности дифференцированного подхода к установлению компетенции, повышения эффективности управления необходимо пересмотреть установленную в проекте компетенцию, используя принцип субсидиарности, при котором на более высокий уровень передаются все вопросы, связанные с координацией интересов нижестоящих уровней, а также те вопросы, которые не могут быть эффективно решены представителями нижнего уровня каждым по отдельности (например, высшее образование, межмуниципальный транспорт, специализированные профильные медицинские учреждения). В законопроекте целесообразно предусмотреть механизм и порядок принятия решения населением о передаче части полномочий на более высокий уровень и создания органов местного самоуправления на этом уровне.

(4) Нормы проекта ограничивают возможности непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, не обеспечивают необходимых правовых гарантий такого участия. Например, в настоящее время в ряде поселений с численностью более 100 человек (от 200 до 500) успешно используется такая форма осуществления местного самоуправления, как сход граждан. Это повышает доверие населения власти, гражданскую активность, позволяет привлекать дополнительные ресурсы. Нормы проекта не допускают такого порядка решения вопроса для поселений с численностью населения более 100 человек. Вместе с тем, маленькие поселения по проекту не являются муниципальными образованиями. Таким образом, осуществление местного самоуправления непосредственно гражданами на сходе не допускается.

Необходимо ввести в проект нормы, обеспечивающие гарантии прав граждан на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления, не ограничивая возможность выбора форм и порядка такого участия.

(5) При возможности использования множества различных моделей организационных структур, проект закона унифицирует структуру органов местного самоуправления, вводя при этом не самую эффективную для местного уровня модель организации, а по существу просто транслируя на места «президентскую форму правления» - государственную организационную структуру. Не учтены используемые рядом муниципальных образований эффективные модели организации местного самоуправления, положительный опыт муниципалитетов. Ограничивается возможность использования местных традиций, сложившегося исходя из местных условий правового обычая. В результате будет снижаться эффективность местного самоуправления со всеми вытекающими последствиями. Предложенные нормы по структуре органов местного самоуправления противоречат Конституции Российской Федерации и Европейской Хартии местного самоуправления. Нормы законопроекта не содержат необходимых элементов, уравновешивающих влияние различных организационных структур на осуществление местного самоуправления, и не позволят решить вопрос об исключении концентрации власти в одних руках, как это, по-видимому, предполагалось авторами.

Требуется внести изменения в проект, вводя лишь нормы, обеспечивающие реализацию на местном уровне системы сдержек и противовесов и не устанавливающие структуру органов местного самоуправления. Такие наработки уже имеются у специалистов и могут быть с успехом введены в практику. Унификация же структуры удобна чиновникам различного уровня, но не обеспечивает оптимизации управления.

(6) Проект закона не учитывает природу властных органов, сводя органы местного самоуправления к хозяйствующим субъектам (органы местного самоуправления – юридические лица в форме учреждений). Это противоречит ГК Российской Федерации и изменяет сущность органов власти, действующих от имени и в интересах населения. В законе о местном самоуправлении не допустимо устанавливать возможность органов местного самоуправления приобретать статус юридического лица и определять его организационно-правовую форму.

Понятие организационно- правовая форма используется для характеристики организаций - самостоятельных субъектов экономической деятельности. Оно отражает сущностные организационные и правовые признаки, являющиеся общими для юридических лиц, и, в первую очередь, их имущественный статус, характеризующий основание владения имуществом, возможность распоряжения им, отношение к имуществу, прав на него учредителей.

Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, не являются самостоятельными субъектами экономической деятельности, в связи с чем к данным органам не применимо понятие организационно-правовой формы. Органы местного самоуправления действуют от имени и в интересах населения муниципальных образований. Их деятельность регулируется нормами публичного права, предусматривающего возможность осуществления этими органами властных полномочий и определяющего, в том числе и особенности участия этих субъектов в гражданских правоотношениях, связанных с тем, что органы власти не являются собственниками имущества, не имеют (и не могут иметь) других вещных прав на государственную или муниципальную собственность. Они лишь обеспечивают собственнику – населению – возможность реализовывать свои права.

Гражданский Кодекс с учетом особенностей органов власти ввел нормы, позволяющие участвовать в гражданских правоотношениях от имени государства или муниципальных образований (а не от себя лично как субъекта права) органам государственной власти и органам местного самоуправления в пределах и объеме, определяемом статусом данных органов, установленным соответствующими документами. Такими актами являются для органов местного самоуправления Устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления (регламенты названных органов).

Гражданский Кодекс Российской Федерации в Подразделе 2 Раздела 1 Части 1 определяет субъекты гражданских правоотношений – физические и юридические лица, а также особые субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях – Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. К данным особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст.124 ГК Российской Федерации).

От имени последних в соответствии со ст. 125 ГК Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции.

Таким образом, органы местного самоуправления, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях, не нуждаются в определении организационно-правовой формы, а действуют в соответствии с Главой 5 ГК Российской Федерации и Уставом муниципального образования.

Эта правовая конструкция обеспечивает соблюдение интересов государства и муниципальных образований, а не интересов органов власти как таковых при осуществлении деятельности, регулируемой гражданским законодательством. Предоставление права юридического лица со всеми вытекающими последствиями органам местного самоуправления изменяет мотивацию их деятельности, позволяет работать «на себя», а не на население, способствует созданию условий для коррупции и ограничивающих конкуренцию.

По-видимому, авторы законопроекта, вводя нормы об определении организационно-правовой формы органов местного самоуправления как юридических лиц, хотели не обеспечить возможность их участия в гражданских правоотношениях, а найти возможность государственной регистрации данных органов. На самом деле, для обеспечения учета государством органов местного самоуправления, участвующих в гражданских правоотношениях (если же, конечно, такой учет нужен, что далеко не бесспорно), достаточно ввести нормы о государственной регистрации данных органов, но не как юридических лиц, а как публичных властных структур. Это, возможно, сделать в законе о местном самоуправлении, указав регистрирующий орган и порядок представления соответствующих документов.

(7) Решение наиболее серьезного вопроса – обеспечения финансово-экономических основ местного самоуправления лишь декларировано, но законопроектом не достигается. Последствия этого нет необходимости описывать.

Перед органами государственной власти и органами местного самоуправления стоит общая задача – реализация интересов населения в широком смысле слова, включая государственную безопасность, за счет всех имеющихся ресурсов. При этом разделение уровней власти обеспечивает не суверенизацию, а более эффективное управление с учетом политических интересов автономий. Если во главу угла ставятся интересы граждан, то государство должно распределять ресурсы таким образом, чтобы наиболее важные интересы населения были удовлетворены за счет имеющихся ресурсов, при этом каждому гражданину, вне зависимости от места жительства, должны быть предоставлены равные возможности для получения услуг власти. Этого можно достигнуть, установив на федеральном уровне стандарты качества и количества услуг, которые может получить каждый гражданин (категория граждан, особо поддерживаемая государством из-за их социальной незащищенности) – государственные минимальные социальные стандарты. По ряду отраслей такие стандарты имеются, но не закреплены должным образом и не используются в полной мере при межбюджетном регулировании.

Только при использовании в межбюджетных отношениях стандартов как критериев установления необходимого уровня доходов и расходов бюджетов, можно решить вопрос гарантированности предоставления услуг и прозрачности использования консолидированных ресурсов государства. Предоставление услуг должно быть максимально приближено к населению, а контроль за их предоставлением и установление стандартов отнесено к государственным полномочиям и не может передаваться органам местного самоуправления. Вероятно, на первом этапе общий объем услуг, предоставляемых за счет консолидированного бюджета, будет ниже, чем декларированный. Возможно поэтапное достижение декларированного уровня, но в равной мере по всем территориям и гражданам. Это позволит обеспечить основные права граждан и избежать вала судебных разбирательств, когда по исполнительным листам должны быть выплачены средства, превышающие местные бюджеты и составляющие значительную долю консолидированного бюджета Российской Федерации.

(8) Не допустимо, чтобы в отсутствие объективных критериев, которые проект закона не содержит, заинтересованный орган осуществлял деление доходных источников между собой и более мелкими муниципальными образованиями, как это предлагается в законопроекте по отношению к районному уровню. Такое положение вызовет дестабилизацию политической и социальной ситуации на местах. При отсутствии в проекте закона, бюджетном и налоговом законодательстве норм, обеспечивающих заинтересованность муниципальных образований в пополнении бюджета и рационализации расходов, все это приведет к развитию иждивенчества и отказу от повышения эффективности муниципального управления. В такой ситуации теряется весь смысл местного самоуправления для государства.

При использовании государственных минимальных социальных стандартов, установлении государственными органами законодательно минимальных местных бюджетов, как это предусматривается действующим законодательством в сфере местного самоуправления, но не исполняется большинством субъектов Российской Федерации, межбюджетное регулирование становится прозрачным и возможно с уровня субъекта Российской Федерации для всех муниципальных образований. Кроме того, это позволит обеспечить равенство прав граждан, а также экономический рост.

Таким образом, предложенный проект закона не решает, как это декларировано его разработчиками, проблемы создания эффективной системы управления в государстве, приведет к дестабилизации экономической, политической и социальной ситуации, экономическому спаду, создаст угрозу Российской государственности. В связи с этим желательно отозвать проект закона из Государственной Думы, провести широкое обсуждение возможных вариантов развития местного самоуправления, разработать и принять закон о государственных минимальных социальных стандартах, установить финансовые нормы и нормативы по оказанию услуг органами власти, разработать новый проект закона о местном самоуправлении или поправки к действующему с учетом высказанных замечаний и предложений.

Следует также отметить, что предлагаемый «пакет законов» не содержит никаких конкретных предложений, кроме декларативных, о приведении в соответствие бюджетного и налогового законодательства, нет также предложений по установлению иерархии законов с их перечнем. В противном случае принятые бюджетный и налоговый кодексы будут опять таки главенствовать даже над конституционными законами, коими являются законы о системе власти в России.

Предлагаемый в «пакете законов» проект закона об исполнительных и законодательных органах власти субъектов Российской Федерации не соответствует пункту н) статьи 72 Конституции Российской Федерации, так как не устанавливает систему федеральных и субъектных органов государственной власти, что влечёт к нарушению общего построения системы полномочий и предметов ведения каждым уровнем государственной власти.

Главная проблема местного самоуправления в России – отсутствие достаточных финансовых ресурсов. Но разработчики новой версии закона о самоуправлении делается акцент на административно-территориальной реформе, исходя из презумпции, что финансовые вопросы можно решить только после передела территории. Такую постановку вопроса считает ошибочной исполнительный директор Фонда «Институт экономики города» Марина Либоракина (Полный текст интервью см. на сайте «Института экономики города»: http://www.urbaneconomics.ru/).

Законопроект предполагает большую, по сравнению с существующей, прозрачность в отношениях государства и местного самоуправления по вопросам исполнения государственных полномочий. В частности, предлагается впредь государственные полномочия осуществлять только за счет целевых субвенций. Мы всегда поддерживали идею сокращения нефинансируемых федеральных мандатов. Но два момента внушают опасения. Первый: законопроект устанавливает, что местное самоуправление вначале должно исполнить государственное полномочие, даже понимая, что произошла какая-то накладка – субвенции вовремя не выделены или в законодательстве были разночтения, – а потом уже обращаться в суд. В этом смысле новый закон только ухудшает сегодняшние позиции местного самоуправления. Это очень существенная капля дегтя в бочке меда.

Второй момент, на который неоднократно обращали внимание в самой комиссии Дмитрия Козака. Количество федеральных мандатов у нас огромно. Объем государственных социальных обязательств заведомо превышает финансовые возможности страны. Жесткой постановки вопроса об их сокращении не наблюдается. А предвыборная ситуация тем более не позволит ужесточить темпы проведения социальной реформы, реформы ЖКХ. Это означает, что кто-то должен будет принять политическое решение о том, что некоторые госполномочия не могут быть исполнены. И этот «кто-то» не должен быть органом местного самоуправления (см. статью 20). Такая ситуация называется системным кризисом.

Принято совершенно правильное решение про субвенции. Но исполнить его, когда не предполагается резкое и значительное сокращение объема госполномочий, невозможно. Наивно ожидать, что если у Федерации не хватило политической воли для сокращения заведомо невыполнимых социальных обязательств, это сделают регионы (хотя такую возможность новый порядок разграничения полномочий предусматривает). Сейчас, в условиях непрозрачности удается находить хоть какой-то баланс. Сделав систему финансовых взаимоотношений между различными уровнями власти предельно прозрачной, мы вынудим государство искать дополнительные ресурсы, наличие которых не просматривается в обозримом будущем. Возможный источник – сокращение ресурсов на решение вопросов местного значения, то есть собственных полномочий местного самоуправления. Это второй системный пробел законопроекта.

Есть и третий. Он связан с балансом между финансовым выравниванием и фискальной автономией. В мировой практике используются самые разнообразные подходы, нет единой модели и в федеративных государствах. В Соединенных Штатах Америки, например, акцент делается на фискальную автономию, а в Германии – на выравнивание. Есть плюсы и минусы и у того, и у другого. Мы считаем, что для нашей ситуации эффективнее ориентироваться на автономию, а не на выравнивание. Тут следует оперировать не только экономическими категориями , а социально-психологическими. Люди, как правило, не относятся должным образом к незаработанным ими деньгам. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого финансирования, и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение о том, в чем нуждаются жители: в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается, исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

Еще один важный момент: последнее исследование по административным барьерам для экономического развития, проведенное ЦЭФИР (Центр экономических и финансовых исследований и разработок), выявило связь между высоким уровнем выравнивания и ростом административных барьеров. Оно дестимулирует органы местного самоуправления, не подталкивает к активной деятельности, а напротив, подразумевает всяческие ограничения, которые устанавливаются на использование не заработанных, а полученных сверху средств. Но менталитет у нас во многом еще советский, мы считаем, что каждый гражданин имеет право на минимум благ. Поэтому поначалу кажется, что в выравнивании – одни плюсы. Понятно, что система расселения населения и размещения производительных сил досталась нам в наследство от социалистического планового хозяйства. И многие органы местного самоуправления не виноваты, что оказались практически без налогооблагаемой базы.

Необходимость выравнивания положения муниципалитетов действительно коренится в неравномерности налоговой базы. Решение может быть двояким: либо изменение налоговой системы, либо выравнивание. Законопроект ограничивается выравниванием, хотя можно и нужно обсуждать и более принципиальные изменения. Но, продолжая выравнивать местные бюджеты, мы будем поддерживать, сохранять систему, которая совершенно не отвечает современным требованиям.

Кроме того, сегодня в России открылось немало новых предприятий, в том числе и построенных за счет иностранных инвестиций. Когда компании делали выбор, определяя место расположения предприятий, они оценивали и качество городской среды, ее удобство для размещения бизнеса. Тем самым они обозначили своего рода реперные точки, которые выделялись в лучшую сторону даже в условиях действовавшей несовершенной системы. Применение принципа финансового выравнивания дестимулирует те города, которые служат «моторами» экономического роста. В некоторых муниципалитетах просто «снимают ренту» с того, что досталось в наследство. Но другие действительно прикладывают усилия для увеличения налогооблагаемой базы. И, действительно, когда мы последних будем дестимулировать, тем самым и инвесторов дезориентируем.

Выравнивать, то есть усреднять, приводить к единому знаменателю будут в первую очередь за счет тех городов, которые положительно выделяются на общем фоне. В нынешних экономических условиях на регион это два-три города, а где-то даже и один, как правило, областной центр. Какую бы разработчики законопроекта и Минфин не имели в виду благую цель, когда «объектов выравнивания» всего два, формулу расчета «коэффициента выравнивания» всегда можно найти политическую, а не экономическую. Присутствует весомый элемент субъективности.

Существует и методическая проблема. Нет ответа на вопрос, на основе каких показателей будут выравнивать муниципалитеты. По отношению к субъектам федерации у нас сейчас применяется формула выравнивания с учетом налогового потенциала региона. Если выравнивание, как предусмотрено законопроектом, переносится на уровень поселений и муниципальных районов, то предстоит посчитать налоговый потенциал каждого поселения. Это непросто. Есть опасность того, что выравнивание сведется к подушевому принципу. Такой подход возможен в области образования, здравоохранения, но совершенно не работает в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Основной же набор функций местной власти в поселении как раз состоит в обеспечении работы ЖКХ.

Как видите, когда начинаешь докапываться до сути, возникает много вопросов. Необходимо продолжение дискуссии. Если муниципалитеты сейчас больше всего беспокоит проблема финансового обеспечения деятельности местного самоуправления, если только об этом и говорят на всех уровнях, то тогда у реформы, наверное, должен быть финансовый акцент. А уже потом, в зависимости от решения первоочередной задачи, следует заниматься всеми остальными вопросами.

Председатель молодежного «ЯБЛОКА» Санкт-Петербурга

Мне на выборах довелось вести кампанию в 27-м избирательном округе одного из сопредседателей блока «СПС+Яблоко» проректора СПбГУ Станислава Еремеева. Пожалуй, в этом округе депутатом Станиславом Зыбиным наиболее беспредельно использовались «бабушки-клакеры». Пожилые люди были готовы чуть ли не стереть с лица земли любого конкурента за свои 300-500 рублей материальной помощи, которой их одаривал с барского плеча (из городского бюджета) генерал-политработник милиции Зыбин, депутатствующий уже двенадцать лет. Никакие законные и «умные» технологии филолога-русиста Еремеева, призванные вывести на выборы средний класс и молодежь – агитационный автобус как общественная приемная, грамотные листовки с программой, «прикольные» наклейки, листовки для детей, уличные концерты и личные встречи – не помогли. Люди среднего возраста и молодежь на выборы не пошли, предоставив право выбора депутата пожилым людям. Результат показателен: Зыбин – 68 процентов, Еремеев – 9 (хоть и на втором месте)...

Конечно, нельзя рисовать результаты кампании только черными красками. Приятно было услышать о победе молодого представителя от СПС, адвоката Виталия Мартыненко, в штабе которого тоже трудилась наша команда. Виталий проявил на кампании потрясающую работоспособность, лично обойдя все учреждения и дома округа, круглосуточно держа свой мобильный телефон на связи с любым избирателем.

Одним из «ноу-хау» победы Виталия стала специальная программа работы с каждым общежитием на территории округа, а также создание и раскрутка общественной организации «Адмиралтейский союз», оказывающей реальную помощь жителям, в том числе созданием ярмарки вакансий для безработных. На высоте оказался и наш, яблочный адвокат Андрей Черных, наконец, победивший блокадника Селиванова.

Наталье Леонидовне Евдокимовой пытался испортить имидж маргинальный «молодежный Парламент» известного скандалиста Анохина. Выставленные им пикеты обвиняли Евдокимову ни больше, ни меньше, а в... торговле наркотиками! К счастью, жители Невского района оказались более трезво мыслящими, чем те, кто стоит за Анохиным, и Евдокимова, конечно, была избрана. Чего, к сожалению, нельзя сказать о других очень достойных людях из бывшей фракции СПС – Михаиле Толстом, Леониде Романкове и Михаиле Бродском, которые проиграли маргиналам. Вместо них в ЗАКСе соответственно оказались Игорь Высоцкий, одиозный Юрий Савельев и непонятный депутат одновременно двух муниципалитетов Владимир Кучеренко.

Насчет участия муниципалов в этих выборах следует сказать отдельно. В городе практически не было округа, одним из кандидатов в котором не был бы местный председатель муниципального совета, глава муниципальной администрации или просто депутат, а зачастую их было несколько. Вот только особыми результатами похвастать они не могут, что еще раз подтверждает тезис о том, что муниципальная власть Питера страшно далека от народа, и деление города на 111 муниципальных образований – один из самых больших «подарков» городской власти, сделанных ею родному городу. Характерно, что в городах-спутниках, где границы муниципальных образований совпадают с границами города, авторитет муниципалов несравнимо выше. Как иллюстрацию можно привести сенсационную победу управляющего муниципалитетом г.Пушкин Геннадия Озерова над действующим депутатом Борисом Киселевым, примыкавшим к прогубернаторской команде.

Нельзя сказать, что в Петербурге не действует обычная линия карьерного роста, когда политик продвигается шаг за шагом – начиная с муниципального уровня и выше. Но, с другой стороны, принадлежность к муниципальным депутатам (а их в Питере почти полторы тысячи) – отнюдь не главное преимущество на выборах в ЗАКС. Гораздо важнее количество наличных денег, административный ресурс и популярность в округе, которая из-за муниципальной раздробленности не всегда связанна с депутатством в муниципалитете. Например, Владимиру Кучеренко для победы пришлось стать депутатом одновременно двух муниципалитетов!

Для избрания в ЗАКС действующим депутатам необходимо держать муниципалов на коротком поводке. Ведь резервный фонд депутата ЗАКСа – один из немногих бюджетных источников для практически нищих местных советов. Поэтому наиболее дальновидные депутаты, такие, как уже упоминавшийся здесь Зыбин, взял муниципальные советы на полное обеспечение, вплоть до официальных доплат наличными народным избранникам местного уровня. В ряде округов депутаты грозились отозвать свои субвенции в несколько миллионов рублей, если кто-нибудь из муниципалов случайно (или нет) «засвечивался» в штабе конкурента... Победу муниципальных депутатов Кучеренко, Волчека и Лопатникова можно считать на общем фоне случайностью, здесь сыграли роль другие факторы (поддержка сверху, слабость конкурента и т.д.). В общем, вывод можно сделать один – материальный интерес оказался для малообеспеченных муниципалов столь же актуален, как и для «бабушек-клакеров».

Заканчивая повествование, нельзя не упомянуть о самом грязном округе - 2-ом на Васильевском острове. Еще за пару месяцев до выборов можно было предсказать победу «третьей силы» на фоне противостояния нашего кандидата Михаила Евраева и действующего депутата Виталия Калинина. Так и получилось: через ведра черного PR-а в депутаты выехал представитель блока Савельева Владимир Барканов, преуспевающий бизнесмен, имеющий репутацию большого специалиста по привлечению инвестиций. Для партии этот итог совсем не плох, так как «ЯБЛОКО» выполнило задачу по показательной экзекуции Калинина, который в свое время, покинув партию и фракцию, попытался после этого развалить, «раскачать» «ЯБЛОКО», старательно переманивая кадры в райковскую «Народную партию». Думаю, данная иллюстрация заставит многих господ, и не только из Питера, призадуматься, прежде чем поступать и впоследствии вести себя так, как позволял себя вести г-н Калинин. А от победившего прагматика В.Барканова, уже нацелившегося на должность председателя бюджетно-финансового комитета, вряд ли следует ожидать оголтелой левизны в стиле Савельева. Скорее всего, этот уважаемый джентльмен будет примыкать в ЗАКСе к тому, кто будет ближе к Кремлю.

В целом можно констатировать, что расклад сил в ЗАКСе почти не изменился. Исключительно мажоритарная система демократии, себя в России, увы, изжила, превратившись во власть банального подкупа избирателей. Нормальная демократия начнется с введения на всех уровнях, включая муниципальный, выборов не менее чем половины депутатов по партийным спискам. К счастью, тенденции изменения законодательства Российской Федерации, появляющиеся последнее время, позволяют испытывать по этому поводу осторожный оптимизм.

Поправки в Устав Калининграда, подготовленные городским отделением РДП «ЯБЛОКО», направлены на существенное укрепление представительной ветви власти, то есть Городского собрания. В условиях существующего перекоса в пользу исполнительных органов этот шаг можно смело оценить как попытку реализации на практике идеи демократизации власти. Предлагается не избирать мэра города всеобщим голосованием, а назначать его по контракту на конкурсной основе. Кроме того, новый статус должна получить Контрольно-счетная комиссия городского Совета. По предложению, «яблочников» это должен быть самостоятельный орган местного самоуправления – орган финансового контроля.

Председатель Калининградского городского отделения Партии «ЯБЛОКО» Александр Слисаренко считает, что эти предложения позволят серьезно усилить роль городского Совета в управлении городом: «Это наша принципиальная позиция – представительный орган должен быть сильным. Что касается поста мэра, то руководителем исполнительного органа должен быть профессионал, а сегодняшняя система выборов мэра не дает гарантий того, что мэром не может быть избран человек просто профессионально неподготовленный, вся заслуга которого в больших деньгах или умелом использовании популистских лозунгов». Предложения калининградских «яблочников» не направлены против действующего мэра Юрия Савенко, избранного в октябре 2002 года. В случае принятия предложенной схемы управления городом вводить ее в действие разумнее всего после окончания срока полномочий должностных лиц, избранные до внесения изменений в Устав.

Эта книга является коллекцией эссе, описывающих развитие местного самоуправления в пост-советских государствах, и составляет отличный источник базовой информации о текущем состоянии развития структур МСУ. Список стран, вошедших в данный обзор, включает в себя все центрально-европейские и прибалтийские государства: Литву, Латвию, Эстонию, Польшу, Чешскую Республику, Венгрию, Словакию и Словению. Это первый из серии томов, которые в совокупности могли бы дать современную картину прогресса в децентрализации, развития ростков демократии в Центральной и Восточной Европе, а так же в бывшем Советском Союзе.

Главными целями авторов были:

1. собрать последние материалы по процессам децентрализации в вышеуказанных государствах;

2. определить общие черты и построить параллели между различными странами относительно развития систем самоуправления;

3. идентифицировать общие препятствия на пути развития МСУ.

Во вводной главе перечислены те главные вопросы, которым будут посвящены главы о развитии самоуправления в разных странах и также сделана попытка обобщения главных путей развития в регионах, построения параллелей между различными подходами к децентрализации. Обзор ключевых элементов в процессе реформирования – политических и юридических оснований для самоуправления, муниципальной собственности, развития институтов и возможностей предоставления публичных услуг на местном уровне – создает хорошую базу для поиска общих оснований развития восьми обсуждаемых стран. Более того, в первой главе сделана попытка дать обзор развития внутри и вне местного самоуправления, а именно: (а) типов (и размера) базовых муниципальных единиц; (б) их числа и отношения с региональными институтами; (в) структуры муниципалитетов; и (г) текущей ситуации в области финансового менеджмента и подотчетности.

Далее, глава о каждой из стран фокусируется на множестве сходных проблем: на законодательной базе организации и деятельности местного самоуправления; обсуждении его функций; местной политике; предоставлении местных услуг; финансовых аспектах местного самоуправления. Помимо анализа современного состояния дел, исследование ситуации в той или иной стране также включает в себя обсуждение ближайших шагов в процессе децентрализации и прогноз путей дальнейшего реформирования. Интересен анализ отдельных случаев и общий подход политиков и экспертов по региону к проблемам децентрализации и местного самоуправления. В рассмотрении доминирует тема юридического статуса местного самоуправления и аспектов финансовой децентрализации. Вопросы менеджмента, принятия решений и проблемы участия в местном самоуправлении, однако, не получают того внимания, которое заслуживают. В начале 1990-х гг. многие из обсуждаемых в этой книге государств экспериментировали с совершенно радикальными подходами к местному самоуправлению, в особенности, в создании органов самоуправления в каждом местном сообществе. Избрав этот путь, такие страны как Венгрия, Польша, Чешская республика и Словакия пошли против общей тенденции объединения муниципальных образований и «рационализации», которая доминировала в дискуссиях большинства стран Западной Европы. Было бы очень интересно изучить последствия таких решений по отношению к уровню развития систем демократии участия десять лет спустя. Если бы авторы исследования каждой из стран посвятили больше внимания вопросу: действительно ли создание местного самоуправления для каждого сообщества ведет к большему участию граждан в принятии решений на местном уровне, они бы, несомненно, придали больше веса данной книге. Таким образом, концентрация лишь на юридической и финансовой базе самоуправления является, в некоторой степени, упущенной возможностью.

Отдельно от рассмотрения вышеуказанных вопросов, авторы исследований по каждой из стран собрали различные статистические данные о статусе, функциях, доходах и затратах муниципалитетов, так же как общие данные по изучаемой стране. Они приведены как в тексте, так и конце каждой главы. Этот тип информации потенциально очень ценен, т.к. массив базовых данных по местному самоуправлению в Центральной и Восточной Европе все еще очень ограничен. К сожалению, представленные данные недостаточно согласованы по размеру и уровню детализации, что мешает созданию адекватной базы для глубокого сравнительного анализа обсуждаемых стран.

Хотя рассмотренные страны сгруппированы вместе, редакторы книги приходят к заключению, что трансформационные процессы публичной администрации в регионе дают ответы на различные вызовы, специфичные для каждой страны, таким образом, затрудняя обобщение свидетельств и определение общих рамок децентрализации. По-видимому, именно по этой причине у редакторов были затруднения в отнесении той или другой страны к различным моделям МСУ и установлении четкого деления между «группами» стран в соответствие с различными аспектами их пути реформирования. Книга бы выиграла от большей рефлексии такого важного вопроса как: объясняет ли «советское наследие» прибалтийских государств существование достаточно разных путей реформирования в области децентрализации и местного самоуправления.

Далее, одной из главных проблем этой книги, как уже сказано выше, является анализ возникающих систем самоуправления в Центральной Европе и прибалтийских государствах с юридической точки зрения. К сожалению, большая часть авторов глав о той или иной стране дает информацию о законах и законодательных актах, фокусируется на анализе скорее юридических текстов, чем на эмпирических исследованиях, оценке претворения законов в жизнь, реальной практики принятия решений и предоставления услуг в муниципалитетах. Возможно, объяснение этому дано редактором, который упомянул, что из-за нехватки времени в подготовке книги она основана на анализе вторичных источников информации. Формальное рассмотрение законов, однако, мало что может сказать об их претворении в жизнь и воздействии на развитие местного самоуправления. Таким образом, ставится под серьезное сомнение сама идея публикации данной книги.

Коллекция эссе написана рядом авторов, и, несмотря на усилия редактора, проводить сравнительный анализ отдельных исследований разных стран, в конечном счете, придется читателю. Хотя рамки каждой главы общи для всех, внимание, уделяемое отдельным аспектам, варьируется от страны к стране. Например, в то время, когда авторы нескольких глав уделяют много внимания местным финансам, другие дают по этому вопросу гораздо меньше информации (сравните, например, случаи Эстонии и Латвии). Другим примером является участие граждан в принятии решений на местном уровне. В то время как этот вопрос лежит в основании местного самоуправления, некоторые авторы посвящают данному аспекту только два параграфа. Они лишь обозначают, что граждане имеют право влиять на решения муниципалитетов, без какого-либо упоминания, ценят ли это участие официальные лица, и используют ли граждане доступные для них места встреч и механизмы участия. И хотя во вводной главе редактор дал некоторую оценку положения дел по этому вопросу в регионах и попытался суммировать данные, представленные в последующих главах, проводить большую часть анализа придется самому читателю.

Другой недостаток подхода, принятый в этой книге, состоит в том, что структура введения не соответствует структуре глав и поэтому трудно следовать линиям аргументации, так же как и представленным свидетельствам. Тот факт, что автор вводной главы фокусируется скорее на обобщении, чем на определении рамок исследования, установлении путей анализа и уточнении, почему важны именно эти элементы, затрудняет связывание введения с последующими главами и мешает увидеть общую картину. В предисловии, разумеется, дается информация о структуре исследования, проведенного авторами; однако оно едва ли адекватно, в терминах детализации, другой части книги и, в действительности, вряд ли является предисловием, релевантным к рассматриваемым проблемам.

Учитывая введение и предисловие, книга могла бы значительно выиграть от отдельной вводной главы, анализирующей упущения предыдущего тома (вышедшего в 1994 г. и упоминаемого в предисловии) и рамок настоящего исследования, так же как и от заключительной главы, которая бы сконцентрировалась на резюме и анализе тенденций и общих препятствий на пути МСУ. Это придало бы исследованию большую глубину в терминах прогресса в построении систем демократии местного самоуправления в пост-коммунистических странах Центральной и Восточной Европы.

В заключение мы отмечаем, что, хотя редактор видит главными адресатами этой книги – политиков и законодателей, и одной из целей публикации было рассмотрение главных препятствий на пути децентрализации и реформы местного самоуправления, не хватает ясной информации по этим проблемам, а также по доступным инструментам исследования и методе их разрешения.

Резюмируя, мы заключаем, что данная книга – отличный источник информации для тех, кто проводит свое собственное исследование процессов децентрализации в Центральной Европе и кому нужны численные или юридические данные. Однако она не дает систематической информации, необходимой студентам и практикам, ищущим анализа и совета, так же как и информации по практическому внедрению и воздействию различных законодательных норм и моделей МСУ, описанных в книге.

В этой книге рассматривается вопрос, как органы городского самоуправления реагируют или не реагируют на возрастающие потребности граждан в то время, когда брошен вызов самой легитимности и доверию по отношению к местной власти. Двумя примерами таких вызовов являются возрастающая нехватка финансов, с одной стороны, и уменьшающийся процент людей, приходящих на местные выборы, с другой. Ответы на эти вызовы варьируются в зависимости от той или иной страны, центральным же пунктом остается увеличивающееся воздействие граждан на деятельность правительства. Однако это идея не нова и существуют гораздо больше форм гражданского реагирования на деятельность местного правительства, чем затронутые редакторами в данной книге. Авторы хотели сконцентрироваться на некоторых других механизмах и взаимодействиях – ответах на вышеуказанные вызовы муниципалитетами различных локальных политических арен. Главной целью книги, по-видимому, является проблема исследования значения местного контекста в определении новых форм взаимодействия между гражданами и местным правительством. На мой взгляд, это новый и достаточно интересный подход. Главный вопрос, которым задаются Хоггарт и Кларк, таков: «Как и когда органы МСУ успешно отвечают на потребности местного сообщества, а когда нет?». Что же тогда различные местные и социальные контексты могут добавить к рассмотрению этого вопроса?

Одними из исходных точек анализа являются публикации по новой политической культуре (New Political Culture – NPC). Большая часть литературы по NPC посвящена изменяющимся политическим целям и предпочтениям. Политические цели, заявленные политическими партиями, распределенными по всему спектру левых и правых взглядов, не соответствуют целям, разделяемым большей частью избирателей. Этот подход в наибольшей степени представлен публикациями Рональда Инглехарта (Ronald Inglehart, 1990). Хоггарт и Кларк не принимают этот тезис по умолчанию. Он, по крайней мере, должен быть проверен на различных местных контекстах. Публикации Инглехарта и других авторов по этой теме необходимо соединить с теми подходами, в которых анализируются социальные и политические контексты, порождающие новые политические цели. Это именно тот замысел, куда простираются амбиции Хоггарта и Кларка, иллюстрируемые коллекцией анализов случаев (case study), представленных в этой книге. Несмотря на теоретические амбиции, книга скорее эмпирична, чем посвящена теоретическим вопросам. Все главы содержат эмпирические данные, основанные на общенациональных и кросс-национальных опросах, кроме одного, в котором анализ случая проведен с помощью качественных методов. Часть приведенных данных уже была опубликована ранее, но в целом они публикуются впервые.

В предисловии редакторов дается обзорный анализ проблем, поднятых в книге. Оно также является наиболее поучительной статьей. На мой взгляд, наиболее интересно то, как редакторы подчеркивают значение контекста. Истории развития разных стран и местных сообществ порождают различную политическую культуру, которая часто и определяет границы возможного отклика правительства на нужды граждан.

Две главы, следующие за предисловием, посвящены рассмотрению вопроса о том, как влияет уменьшающийся процент граждан, приходящих к урнам для голосования, на легитимность местного правительства. Целью этих глав является скорее углубление дискуссии о тех вызовах, которые стоят перед местным правительством, и о которых шла речь в предисловии, чем ответ на поставленные вопросы. Глава 2 содержит очень интересную теоретическую дискуссию по легитимности. Эта глава также посвящена эмпирическому тестированию проблемы легитимности, основанному на данных двух норвежских общенациональных опросов. Главный вывод, сделанный авторами этой статьи Роуз и Петтерсен (Rose and Pettersen) после проведенного анализа, гласит, что удовлетворенность муниципальными услугами является главным источником легитимности органов МСУ. До тех пор, пока муниципалитеты справляются с предоставлением публичных услуг, нет причин волноваться за приближение кризиса легитимности местного правительства, несмотря на уменьшение числа участвующих в выборах.

Тем не менее, это исследование могло бы быть еще более интересным, если бы оно содержало сравнительный анализ. Читатель не может оценить, являются ли события в Норвегии, представленные в данной главе, уникальными или же они подобны тем, что происходят в других странах. Однако, как отмечают авторы, существуют мало исследований проблемы легитимности органов местного самоуправления, на которых можно было бы основывать подобный анализ. В главе 3 представлен анализ событий в Голландии, но здесь мы обнаруживаем большее обращение к сравнительному анализу. Сравниваются семь городов. Авторы приходят к более негативному заключению, чем Роуз и Петтерсон. Городские демократии в Голландии, по-видимому, стоят перед лицом значительных проблем: граждане не считают органы МСУ особенно значимыми, и местные советники не поддерживают новые институциональные реформы.

Следующий раздел (главы 4-6) посвящен тому, как местные правительства на практике отвечают на нужды граждан. Для более детального анализа последние рассматриваются в качестве различных целевых групп. Наиболее интересна глава, написанная Кейтом Хоггартом. В ней мы находим обзор публикаций о целевых группах, релевантных для данного исследования. Здесь же приведено сравнительное исследование данных, включающих отклики пяти различных целевых групп из шести различных стран и континентов. В других главах этого раздела рассказывается о разных партийных программах и их влиянии на проводимую политику. Сравнительное исследование случая двух городов – Германии и США – представлено Джеффри Селлером (Jeffrey Seller) в главе 5. На мой взгляд, это великолепный пример использования сравнительной методологии, основанный на значимых данных качественного исследования. Это единственная глава, где контекст представлен через социальный, политический и географический углы зрения.

На протяжении всей книги мне не хватало более детального рассмотрения концепций и проблем, представленных в предисловии. Это сделало бы главы более взаимосвязанными. Сравнительный подход используется не во всех главах книги, хотя в некоторых из них приводятся данные по нескольким муниципалитетам. В некоторых главах вообще не дан сравнительный анализ, и речь идет об отдельных странах или даже отдельных городах, в то время, когда другие авторы сравнивают две или больше стран. Эссе, по-видимому, были отобраны не по принципу сравнительного анализа и не формируют единый исследовательский проект. Они представляют собой отдельные друг от друга исследования случаев и лишь частично отражают более широкий круг вопросов, поднятых в предисловии. Многие читатели сочли бы книгу более полезной, если бы авторы использовали общие систематические критерии, мерки для измерения и сравнения. Данные покрывают 5 европейских стран, несколько штатов США, Японию и Южную Корею, соединившись в 12 глав, написанных 12 авторами.

Отсутствие заключительной главы, которая бы последовала за дискуссией в предисловии и стала бы результатом эмпирического анализа, является главным недостатком этой книги. Нет никакой общей рефлексии по результатам отдельных глав, и тот вопрос, который возникает из этих исследований, отставлен без ответа. Как уже было сказано, в некоторых из глав приводятся новые подходы и публикуются новые данные по некоторым очень важным проблемам политики, стоящих перед современными городскими органами управления. В большей части, эта книга адресована скорее исследовательскому сообществу, чем более широкой общественности. Это связано с большим объемом представленных и проанализированных количественных данных. Все же, на мой взгляд, запрашиваемая цена за книгу немного выше той, чем можно было бы заплатить за книгу, которая содержательно не соединена вместе, как единое целое.

Поначалу казалось, что выпуск книги является важным событием, т.к. она символизировала кульминацию исследовательской программы под названием «Местное самоуправление» Совета по Экономическим и Социальным Исследованиям (the Economic and Social Research Council – ESRC), проекта, длившегося в течение 1990-х гг. Программа обозначила отход от традиционных форм исследования местного самоуправления. По мнению менеджера этой программы Р.А.У. Родса (R.A.W. Rhodes), она отличалась от традиционных исследований в том смысле, что активно охватывала новую ситуацию в самоуправлении с его уменьшившейся властью и необходимостью существования вместе с новыми местными институциями. В ней также применялись новые теоретические концепции. Так что эта книга могла бы быть гидом к наиболее значительному исследованию местного самоуправления, которые было предпринято за последние годы. К сожалению, однако, это совсем не так, т.к. вся книга «отравлена» эссе, заполненными неподдающимися расшифровке специфическими терминами. Другие эссе, слава Богу, написаны на традиционном английском, так что порой все же становится ясным, что же означают новые методы исследования местного самоуправления. К этой категории относятся эссе Хардинга (Harding) о Манчестере и Эдинбурге, исследование групп LSE по рациональному выбору, эссе Холла и Лича (Hall and Leach) и эссе Миллера и Диксона (Miller and Dickson).

«Специфизмы», однако, не единственная проблема. При несомненно разных проблемах, беспокоивших местное самоуправление в конце 1980-х и 1990-х гг. – наиболее важными были потеря властных рычагов и самостоятельного дохода, возрастающий контроль со стороны центра, и появление новых местных институтов – вы могли бы ожидать увидеть эти три темы, если даже не доминирующими, так, по крайней мере, серьезно представленными. Но это совсем не так, в книге они затронуты лишь мимолетно. И даже когда они появляются, они никогда не анализируются. Например, в одном эссе делается ключевое заключение, что в исследуемом автором малом городе, потеря власти (например, в образовании, планировании и строительстве) и доходов, вовсе не снижают общий статус и власть городского муниципалитета. Открытие – удивительное, притом, что перечисленные рычаги власти, потерянные местной властью, всегда, кажется, влекут за собой гораздо большую потерю в ее статусе, чем говорится в данном эссе. Это является порожденной самой жизнью головоломкой в пост-Тэтчеровской эре местного самоуправления, которой следовало бы быть в центре программы исследований. Но, увы, это не так.

Говоря кратко, невозможно отделаться от ощущения, что новая программа исследований, о которой возвещает эта книга, совсем не так удачна (Прим. пер. - игра слов «apposite» (удачна, уместна) и «opposite» (предлагает совершенно новые идеи)), как заявлено в книге ее двумя ключевыми участниками – Родом и Стоукером – в открывающих книгу главах. Поэтому, эта коллекция эссе полезна тем, кто хотел бы иметь представление о новом исследовательском бризе, дующем в ESRC, но она не только не затрагивает все ключевые вопросы, но и должным образом не оправдывает саму себя.

Главный редактор: Сергей Митрохин
Над номером работали: Наталия Демина, Галина Старцева
Адрес: Москва, ул.Обручева, д.34/63
Редакция бюллетеня «Муниципальная политика» РДП «ЯБЛОКО»
Тел. (095) 334-4641

E-mail: msu@yabloko.ru
Бюллетень зарегистрирован в Министерстве РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовой коммуникации
Свидетельство о регистрации СМИ ПИ №77-9553 от 30 июля 2001 г.
Тираж 1000 экз.