Содержание

Колонка редактора

Разграничение полномочий

Прокурорский надзор

Исполнительная власть

Семинары, конференции, съезды

Экспертиза

События в регионах

Сетевые ресурсы

Общественные связи

Наш анонс

16-17 февраля в Хабаровске под эгидой Ассоциации сибирских и дальневосточных городов и Администрации Хабаровского края прошло совещание по проблемам межбюджетного регулирования на уровне Субъекта федерации, итоговые документы которого представлены в Комиссию Дмитрия Козака по вопросам разграничения полномочий между уровнями власти.

20-21 февраля Союз российских городов провел научно-практическое совещание на тему «Правовые проблемы разграничения предметов ведения в сфере местного самоуправления между уровнями публичной власти». Участники совещания, чиновники городских администраций из городов-членов Союза, обсудили предложения по вопросу разграничения полномочий, которые они представили затем в Комиссию Дмитрия Козака.

27-28 февраля в Братске прошел очередной научно-практический семинар-совещание «Казначейское исполнение бюджета – основа системы эффективного управления муниципальным образованием», в ходе которого обсуждался практический опыт братской городской администрации по созданию муниципальной информационной системы казначейского исполнения бюджета.

6 марта Комитет Государственной думы по вопросам местного самоуправления получил официальные результаты проверки соблюдения федерального законодательства о местном самоуправлении на территории Российской Федерации, проведенной Генеральной прокуратурой. Прокуратура пришла к выводу, что практика вмешательства в компетенцию органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти распространена чуть ли не повсеместно. Прокурорам Субъектов федерации в связи с этим предлагается повысить эффективность прокурорского надзора, как за деятельностью региональных властей, так и за законностью действий местных органов власти.

12-13 марта Госстрой России провел в Москве очередное громкое мероприятие – 3-ий Всероссийский Форум по проблемам жилищно-коммунального хозяйства «Стратегия развития жилищной и коммунальной сфер на современном этапе». Форум был посвящен реформированию и модернизации жилищно-коммунального хозяйства России на 2002-2010 годы.

18 марта Совет представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной думы Геннадии Селезневе на очередном заседании обсудил проблемы разграничения полномочий между уровнями власти и закон о вводе в оборот земель сельскохозяйственного назначения.

19 марта Правительство РФ прислало отрицательный отзыв на поправку С.Митрохина и А.Шишлова к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятую 25 января этого года во втором чтении Государственной думой. Поправка дает право муниципалитетами различного уровня (при сложноорганизованном местном самоуправлении) разделять полномочия, а не предметы ведения.

Сергей Митрохин
Депутат Государственной Думы

Недавно Герман Греф сделал сенсационное заявление: перехода на 100% оплаты гражданами жилищно-коммунальных услуг не будет. Чиновники Госстроя, разработавшие программу модернизации жилищно-коммунального хозяйства, на сенсацию никак не отреагировали. Да и зачем? Программу, принятую правительством в ноябре прошлого года и требующую перейти к 100% оплате в 2003 г., никто и не думал отменять.

Необходимость жилищно-коммунальной реформы не вызывает сомнений. Жилищный фонд и коммунальные сети страны находятся в удручающем состоянии. Задолженность предприятий ЖКХ перед поставщиками ресурсов достигла огромных размеров, так же, как и долги потребителей перед коммунальными предприятиями. При этом значительная часть ответственности за долговой кризис лежит на государстве, которое с одной стороны не оплачивает долги бюджетных учреждений, а с другой – регулярно урезает доходы муниципальных бюджетов, основных доноров ЖКХ. Но гораздо важнее принципиальная неэффективность коммунального сектора, в котором по-прежнему господствуют не рыночные, а административные принципы управления со всеми сопутствующими издержками, такими как монополизм, отсутствие системы учета реальной себестоимости коммунальных услуг, затратный принцип ценообразования в отрасли, приводящий к раздуванию издержек, отсутствие общественного контроля над тарифами монополистов.

Однако начатая правительством реформа ЖКХ взяла крайне неудачный старт. Главная причина этого – полная несостоятельность Концепции реформы, которая была оформлена указом Президента в 1997 г., а затем легла в основу «Программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса РФ», утвержденной Правительством в ноябре 2001 года. Перечень структурных преобразований, необходимых для преодоления кризиса в коммунальной отрасли, не подкреплен никакими конкретными механизмами реализации. Ясный ответ программа дает только на один вопрос: когда у населения отнимут деньги. Наиболее четко в программе прописаны только сроки перехода к 100% оплате услуг населением.

На сегодня единственный результат «реформ», очевидный для потребителя – это простое повышение стоимости коммунальных услуг, без улучшения их качества и решения острейших проблем коммунальной отрасли. Произошедший в ряде регионов рост уровня оплаты услуг до 80% не принес ничего, кроме обострения социальной напряженности и продолжения роста неплатежей. Вполне естественно, что население в основной массе отторгает такую «реформу». В случае углубления разрыва между ценами коммунальных услуг и реальной платежеспособности населения, объем неплатежей в отрасли способен достигнуть такой степени, после которой по стране может прокатиться волна коммунальных катастроф.

Но реформа ЖКХ будет обречена на провал в том случае, если она не получит социальной опоры в российском обществе, – по меньшей мере в той его части, которая является потенциальным средним классом. Для того чтобы этого добиться, необходимо пересмотреть подходы к реформе, предложенные правительством. Главным принципом при проведении реформы должен стать приоритет структурных изменений над фискальными аппетитами государства. Чрезвычайно важной является последовательность мероприятий при осуществлении модернизации и реформы ЖКХ. Переход к полной оплате услуг населением должен осуществляться крайне осторожно – по мере осуществления структурных реформ и роста платежеспособности населения. Создание системы учета реальной стоимости услуг, общественного контроля над естественными монополистами, демонополизация, разработка четкой нормативно-правовой базы, защищающей потребителя и поставщика услуг, формирование критической массы организованных коллективных потребителей должны предшествовать отказу от бюджетного дотирования отрасли. Дотации, которые будут доплачиваться бюджетами в этот период, должны рассматриваться не как вынужденная подачка иждивенцам, а как часть долга, возникшего у государства за десятилетие полного пренебрежения к жилищно-коммунальной сфере. На первом этапе реформ бюджетные деньги надо не изымать из системы ЖКХ, а заставить их работать на структурные изменения в этой системе.

Кроме того, надо отдавать себе отчет в том, что недопустима также и форсированная коммерциализация жилищно-коммунальной отрасли, которая наряду с образованием и здравоохранением является частью социальной сферы. Поэтому необходимо расширить и укрепить доходную базу муниципальных бюджетов – главных доноров ЖКХ и социальной сферы в целом. Для этого не обязательно вводить новые налоги, а достаточно вернуть муниципалам несколько изъятых региональных и федеральных доходных источников. Реализация некоторых положений правительственной Программы развития бюджетного федерализма, предусматривающих закрепление за местными бюджетами всех имущественных налогов, и скорейшее принятие соответствующих поправок в Налоговый кодекс могли бы существенно облегчить проведение жилищно-коммунальной реформы на муниципальном уровне.

Для обеспечение твердого правового фундамента реформы необходимо принять закон «О правах потребителей жилищно-коммунальных услуг», в котором свести в единую непротиворечивую картину все права граждан в жилищно-коммунальной сфере. Необходимо закрепить законодательно четкое описание и перечень бюджетных услуг, разделив их по категориям и установив для каждой категории отдельную норму оплаты потребителем. Кроме того, надо гарантировать право потребителя на отказ от оплаты коммунальных услуг в случае несоответствия их качества и объема условиям договора.

Любые разговоры о том, что граждане «недоплачивают» за коммунальные услуги нужно прекратить до тех пор, пока в стране не будет создана система учета их реальной стоимости. Следует создать систему стимулов, поощряющую установку счетчиков гражданами. На эти цели может идти часть дотаций направляемых на личные счета граждан. Малоимущим счетчики должны устанавливаться за бюджетные средства. Нужно ввести обязательность поквартирной установки счетчиков в новых домах и установить счетчики во всех без исключения бюджетных учреждениях. При этом в обязательном порядке должен проводиться тендер на производство счетчиков российскими предприятиями. Однако сама по себе установка счетчиков не решит проблемы. В пересмотре нуждается вся система бухгалтерского и управленческого учета в организациях, предоставляющих услуги ЖКХ. Такая система должна основываться не на абстрактных нормативах, а на конкретных показателях реального потребления услуг. Необходимо продвигаться к созданию в каждом городе и поселке автоматизированной системы реального поступления услуг, фиксирующей их объемы и непрерывность, качество воды, температуру горячей воды и отопления, стабильность электротока и т.д.

Добиться от граждан добросовестной оплаты коммунальных услуг невозможно до тех пор, пока государство не оплатит собственные долги и не даст гарантий бесперебойных платежей в будущем. Необходима также реструктуризация долгов ЖКХ перед энергетикой и другими естественными монополиями, проводимая только в соответствии с их реальными затратами, выявленными в результате аудита за все годы задолженности.

Государство, которое вместе с муниципалитетами является крупнейшим потребителем коммунальных услуг, должно также инициировать процесс демонополизации. Необходимо разработать механизм государственного и муниципального заказа на жилищно-коммунальные услуги, размещаемого на конкурсной основе. Это позволит сократить бюджетные расходы и даст импульс развитию в ЖКХ реальной конкуренции. С целью развития конкуренции управляющие компании могут быть демонополизированы в административном порядке. На территории одного района могут работать две и более таких компаний, конкурирующие за потребителя путем повышения привлекательности предлагаемого пакета услуг. В случае отсутствия районов на территории города их необходимо учреждать в административном порядке.

Механизм ценообразования в ЖКХ никогда не станет прозрачным без установления жесткого общественного контроля за коммунальными монополистами. Необходимо закрепить в законе конкурсный механизм назначения руководителей коммунальных монополий. Следует законодательно обязать муниципальные власти ежегодно проводить независимый аудит предприятий ЖКХ, результаты которого публиковать в сопоставлении с предварительными планами. Только таким образом можно избежать разбухания тарифов за счет сверхдоходов коммунальных начальников и иных непроизводственных затрат. При органах местного самоуправления нужно создавать муниципальные комиссии по контролю за тарифами на коммунальные услуги, гарантировав участие в их работе депутатов, представителей общественных объединений и организаций, защищающих права потребителей в жилищной сфере. В то же время необходимо, чтобы большинство в этих комиссиях составляли независимые эксперты, в том числе приглашаемые извне, включая иностранцев.

Необходимо объявить мораторий на приватизацию коммунальных монополистов. Реализация этой части программы правительства приведет к созданию касты коммунальных олигархов, которые будут душить конкурентов в сговоре с чиновниками. Важнейшим инструментом общественного контроля может стать практика создания управляющих компаний, имеющих статус некоммерческих организаций, способных квалифицированно представлять интересы неорганизованных жителей.

С другой стороны взаимоотношения населения с коммунальными службами позволят оптимизировать организованные коллективные потребители коммунальных услуг. Необходимо стимулировать переход на совместное домовладение, развитие товариществ собственников жилья (ТСЖ) и поддержку существующих жилищно-строительных кооперативов (ЖСК). Наряду с ТСЖ и ЖСК является перспективной такая форма как потребительские жилищные кооперативы (ПЖК) в рамках которых владельцы квартир могут объединяться со съемщиками муниципального жилья. Сегодня таких коллективных потребителей мало и далеко не все из них работают эффективно. Необходимо создать систему стимулов, побуждающих жителей домов к объединению и ликвидировать все виды дискриминации по отношению к коллективным потребителям.

Закон о ТСЖ нуждается в поправках, которые гарантировали бы демократическую процедуру принятия решений в ТСЖ, учитывающую волю каждого индивидуального собственника, обеспечивали прозрачность и контроль над доходами и расходами ТСЖ, регулярную отчетность правления ТСЖ о проделанной работе. Стоит запретить практику создания ТСЖ более чем в одном многоквартирном доме, ведущую к профанации их деятельности и дискредитации идеи совместного домовладения. Следует предельно упростить процедуры формирования кондоминиумов и регистрации ТСЖ, обеспечить равные условия оплаты коммунальных услуг для проживающих в домах и в квартирах любых форм собственности. При этом налогообложение любых объединений жильцов не может осуществляться на тех же принципах, что налогообложение коммерческих структур.

Переход к системе адресной социальной защиты населения требует заменить денежными компенсациями льготы на оплату коммунальных услуг. При этом размер компенсации должен определяться реальной стоимостью услуг, чего нельзя добиться без предварительной установки приборов индивидуального учета. С целью смягчения социальных последствий замену льгот компенсациями можно проводить только после очередного повышения пенсий и выплачиваемых из бюджета зарплат. Содержание и количество справок о доходах граждан должно быть установлено законом. При получении жилищной субсидии также следует законодательно обеспечить соблюдение принципа «один человек – одно окно». С целью начисления размера субсидии необходимо дифференцировать предельную долю оплаты коммунальных услуг в доходе в зависимости от его уровня. Под особый федеральный контроль должны быть поставлены реформы в регионах с длительным отопительным сезоном.

Масштабность и срочность решения задач реформы требует нетривиальных управленческих решений. Управлять реформой должна особая структура, создаваемая на ограниченный период времени, полностью независимая от ведомственных интересов и подчиненная непосредственно Президенту. Основу структуры должны составлять штабы – федеральный, окружные, региональные и муниципальные, контролирующие выполнение заданий, закрепленных в нормативно-правовых актах всех уровней (законов, указов Президента, постановлений Правительство и т.п.). Кроме того, чтобы сделать руководящее звено коммунальной отрасли заинтересованным союзником реформы, следует создать систему фондов, в которые отчислять средства, сэкономленные благодаря рационализации расходов на ЖКХ. Гарантированную часть этих средств легально выплачивать лицам, добившимся такой экономии. Стимулировать участие в процессе рационализации специалистов и менеджеров.

Таковы минимально необходимые меры, предваряющие переход к тому этапу реформы, на котором возможна полная оплата ряда жилищно-коммунальных услуг в регионах, выполнивших предварительные условия оздоровления жилищно-коммунальной отрасли.

В результате работы Комиссии Дмитрия Козака по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в кулуарах Государственной думы и всех заинтересованных ведомств и организаций, распространен пакет документов, который отражает промежуточные итоги работы комиссии. О политических намерениях и теоретических обоснованиях проводимой работы по разграничению полномочий наш бюллетень писал в предыдущем выпуске (№1(36), 2002). Но, может быть, даже больший интерес для российских муниципалов представляют практические разработки комиссии. В частности, изменения в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы в связи с возможным упразднением действующего закона «О финансовых основах местного самоуправления». Предлагаем вашему вниманию обзор наиболее существенных из этих предложений, а также новую редакцию ключевой для базового закона о местном самоуправлении статьи 6.

Предлагаемые изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из статьи 12 предлагается убрать расшифровку термина «муниципальное образование» – «города, поселки, станицы, районы (уезды) сельские округа (волости, сельсоветы) и другие муниципальные образования».

Новая редакция предполагает, что структура органов местного самоуправления определяется не просто «населением самостоятельно», а «путем референдума или через представительный орган местного самоуправления» (ст.14).

Вводится ограничение на численность представительного органа – не менее пяти человек (ст. 15). Сходы как форма прямой демократии предполагаются только «в поселениях с численностью жителей менее 1000 человек» (ст. 15).

В статье 16 вводится специальная должность «руководителя представительного органа местного самоуправления», который выбирается из числа депутатов, в случае если глава муниципального образования уставом не наделен правом председательствовать на заседаниях представительного органа. В случае возложения обязанности руководить представительным органом на главу муниципального образования он в обязательном порядке наделяется статусом депутата представительного органа местного самоуправления. При этом ни глава муниципального образования, ни руководитель представительного органа не могут возглавлять и представительный и исполнительный орган местного самоуправления одновременно.

Статья 18 вводит новую норму о том, что выборные должностные лица, включая депутатов, осуществляют свои полномочия на общественных началах, хотя уставом муниципального образования для них может быть предусмотрена компенсация затрат, связанных с выполнением общественной деятельности в органах местного самоуправления. Это положение не распространяется только на случаи, когда выборное должностное лицо в соответствии с уставом МО одновременно выполняет функции, связанные с работой на муниципальной должности на постоянной основе. Порядок оплаты труда выборных и назначенных должностных лиц местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. В этой же 18 статье содержится норма, обязывающая предусмотреть в уставе в обязательном порядке возможность отзыва населением выборных лиц местного самоуправления, включая депутатов представительного органа.

В статью 23 внесено дополнение, согласно которому порядок проведения выборов определяется не только законами субъектов РФ, но и федеральными законами и уставами самих муниципальных образований.

Из статьи 27 о территориальном общественном самоуправлении предлагается убрать расшифровку того, что является «частью территории муниципального образования». Кроме того, ТОСы в предполагаемой редакции «могут наделяться отдельными полномочиями органов местного самоуправления», при этом не сохраняется прежняя формулировка о том, что ТОСы «могут являться юридическими лицами».

В статье 31, регламентирующей отношения местной власти с муниципальными предприятиями, правом определять порядок такого взаимодействия наделяется только представительный орган местного самоуправления, а сами отношения строятся на контрактной основе в соответствии не только как сейчас с трудовым законодательством, но с Гражданским Кодексом РФ.

В статье 37 понятие «минимально необходимых расходов» местных бюджетов заменяется понятием «обязательных расходов», а формулировке, касающейся обеспечения минимальных местных бюджетов, фраза «закрепление доходных источников» уточняется и звучит как «передача в распоряжение гарантированных доходных источников». Обязательные расходы устанавливаются в предполагаемой редакции не только законами субъектов РФ, как сейчас, но и федеральными законами на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. В пункте 3 статьи 37 уточняется порядок формирования доходной части местных бюджетов. Если раньше было просто записано, что федеральным и региональным законодательством на долговременной основе закрепляются доходные источники, то теперь это понятие доходных источников предлагается расшифровать. Это – «раздельные ставки федеральных налогов, переданных муниципальным образованиям федеральным законом на постоянной основе» и «доли федеральных и региональных налогов, закрепленные на долговременной основе (не менее 3-х лет) федеральным законом, законом субъекта РФ». Кроме того закрепление вышеперечисленных «достаточных доходных источников» является, согласно предлагаемой новой редакции, гарантией со стороны государства соблюдения минимальных государственных социальных стандартов.

В статье 38 уточняется формулировка положения закона о компенсации дополнительных расходов органов местного самоуправления, которая осуществляется «за счет средств бюджета того уровня, на котором принято соответствующее решение». Одновременно с принятием решения определяется не только размер, но и форма компенсации.

В статье 39 право устанавливать местные налоги и сборы закрепляется не за всеми органами местного самоуправления, как сегодня, но только за представительным органом. Кроме того, вводится норма, согласно которой решение о введении дополнительных местных налогов и сборов принимается представительным органом только по результатам местного референдума или опроса.

В статье 41 внебюджетные целевые фонды заменяются бюджетными целевыми фондами.

Статья закона о прокурорском надзоре (ст. 51) дополняет действующую норму о надзоре за исполнением федерального, регионального и местного законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления нормой о надзоре за исполнением гражданами и юридическими лицами нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Предложения о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс и другие законодательные акты в связи с возможным упразднением Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»

Из статьи 2 определение местных финансов (пункт 1) предлагается внести в базовый закон о местном самоуправлении, остальные пункты 2 и 3 упразднить.

Статью 3 предлагается упразднить.

В статье 4 пункт 1 и 2 предлагается упразднить, а пунктом 3 о компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов в связи с решениями органов государственной власти дополнить статью 131 Бюджетного кодекса.

В статье 5 пункты 2-5, 7 и 8 предлагается упразднить, а пункт 1, в котором записано право каждого муниципального образования иметь собственный бюджет и право на получение средств из регионального и федерального бюджетов в процессе бюджетного регулирования, перенести в статью 14 Бюджетного кодекса. В эту же 14 статью предлагается записать положение пункта 6, статьи 5, в котором предусматривается возможность утверждения в составе местных бюджетов сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Статью 6 предлагается упразднить.

Из статьи 7 пункт 1, содержащий определение собственных доходов (включая доли федеральных и региональных налогов, закрепленных на постоянной основе) местных бюджетов, предлагается отразить в пункте 2, статьи 47 Бюджетного кодекса. Из пункта 3 статьи 7 о неналоговых доходах местных бюджетов только положение о 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования (пп.2, п.3, ст.7) предлагается перенести в пункт 2 статьи 62 Бюджетного кодекса, а остальную часть пункта 3 статьи 7 упразднить, также как и пункт 2 этой же статьи. Пункт 4 статьи 7 о собственных доходах местных бюджетов предлагается перенести в Бюджетный и Налоговый кодексы. Положение о налоге на прибыль организаций (пп.2, п.4., ст.7) – в статью 284, пункт 1 Налогового кодекса. Остальные положения пункта 4 статьи 7 о подоходном налоге, части НДС по товарам отечественного производства и части акцизов, а также пункты 5 и 6 статьи 7 о порядке закрепления долей федеральных налогов за муниципальными образованиями предлагается записать в статью 47 Бюджетного кодекса. Пункт 7 статьи 7 о разграничении источников доходов местных бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, предлагается внести в статью 139 Бюджетного кодекса.

В статье 8 пункт 1 и 2 предлагается упразднить, а пункт 3 о разовых добровольных сборах средств граждан внести в статью 60 Бюджетного кодекса.

В статье 9 о межбюджетных отношениях и регулировании предлагается упразднить пункты 1, 3, 5, 7, 8. Ряд положений пункта 2 статьи 9 о принципах межбюджетных отношений могут дополнить пункт 2 статьи 129 Бюджетного кодекса. Пункты 4 и 6 статьи 9, содержащие положение о порядке установления отчислений от регулирующих доходов и долей средств из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований, предлагается перенести в статью 139 Бюджетного кодекса.

В статье 10 о региональном фонде финансовой поддержки муниципальных образований предлагается упразднить пункты 1 и 2. Пункт 3 и 4 о порядке распределения средств фонда предлагается в новой редакции внести в качестве дополнения ко второму абзацу пункта 1 статьи 139 Бюджетного кодекса, а пункты 5 и 6 в новой редакции в пункт 3 той же статьи БК.

Пунктом 1 статьи 11 (основы бюджетного процесса) о разработке Положения о бюджетном процессе в конкретном муниципальном образовании предлагается дополнить второй абзац статьи 11 Бюджетного кодекса. Пункт 3 о принятии представительным органом решения о муниципальных заимствованиях внести в пункт 4 статьи 104 Бюджетного кодекса. Пункт 4 в новой редакции (о порядке расходования финансовых средств в случае не утверждения бюджета муниципального образования до 1 января планируемого финансового года) внести в статью 187 Бюджетного кодекса. Остальные положения статьи 11 предлагается упразднить.

Из статьи 12, посвященной расходной части местных бюджетов, в качестве дополнения к статье 87 Бюджетного кодекса взять два положения из пункта 1 (подпункты 2 и5) о расходах, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий и об ассигнованиях на страхование. Пункт 2 о муниципальном заказе рекомендуется использовать для внесения изменений и дополнений в статью 72 Бюджетного кодекса и статью 33 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Остальное предлагается упразднить.

Подпункт 1 пункта 3 статьи 13 использовать для внесения изменений и дополнений в статью 156 и пункт 7 статьи 151 Бюджетного кодекса (о порядке выбора банка, обслуживающего счета бюджетов). Пункт 4 статьи 13 о запрете передавать средства местного бюджета и муниципальные земельные участки в капиталы кредитных организаций предлагается внести в статью 87 Бюджетного кодекса. Также предлагается внести это положение как дополнение в федеральные законы «О банках и банковской деятельности» и «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». Остальное предлагается упразднить.

В статье 14 предлагается упразднить пункты 1,3 и 5, пунктом 2 (о праве создавать муниципальную налоговую службу) дополнить статью 30 Налогового кодекса, а пунктом 4 в новой редакции дополнить пункт 7 статьи 151 Бюджетного кодекса (о праве заключения соглашения органами местного самоуправления с территориальными органами федерального казначейства).

Пунктом 1 статьи 15 об обслуживании казначейского исполнения местных бюджетов местных бюджетов через уполномоченные банки дополнить пункт 1 статьи 15 Бюджетного кодекса (в новой редакции), а пункт 2 – упразднить.

Статью 16 о муниципальных займах предлагается упразднить.

Статья 6. Права и обязанности муниципальных образований

1. Муниципальные образования имеют следующие права:

– право участия в отношениях, регулируемых Гражданским Кодексом Российской Федерации наравне с юридическими и физическими лицами;

– право владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

– право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;

– право установления собственных налогов, сборов и тарифов;

– право принудительного (в судебном порядке) отчуждения объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– право издания обязательных для исполнения нормативных правовых актов (постановлений, решений, распоряжений);

– право контроля за исполнением обязательных нормативных правовых актов;

– право соответствующих санкций за нарушение обязательных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

– право создания и содержания муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществления контроля за их деятельностью.

2. Данные права не могут быть изъяты, ограничены или переданы другим муниципальным образованиям, Российской Федерации, субъекту Российской Федерации иначе как по решению населения путем референдума либо в судебном порядке вследствие бездеятельности или неспособности муниципального образования пользоваться предоставленной властью.

3. Муниципальные образования имеют право на добровольное объединение с созданием нового муниципального образования в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальные образования вправе образовывать ассоциации. Ассоциациям муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Конкретные вопросы участия муниципальных образований в деятельности ассоциаций определяются учредительными документами ассоциаций.

5. Два и более муниципальных образования имеют право на создание совместных органов управления для решения отдельных вопросов местного значения. Образование совместных органов осуществляется на основании договора между органами местного самоуправления о совместном решении отдельных вопросов местного значения. Объем полномочий совместных органов управления не может превышать объема полномочий органов местного самоуправления, их образовавших.

6. Права муниципальных образований, изложенные в настоящей статье, не умаляют и отрицают иных прав, которые муниципальные образования могут иметь в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также международными обязательствами Российской Федерации.

7. Муниципальные образования могут иметь и иные права для выполнения обязанностей, которые возлагаются на них федеральными законами субъектов Российской Федерации.

8. Муниципальные образования несут обязанности, возникающие из предоставленных им прав. Муниципальные образования при реализации предоставленных им прав обязаны использовать их в полном объеме и под свою ответственность на благо и в интересах жителей муниципальных образований.

От имени муниципальных образований все права и обязанности, перечисленные в настоящей статье, осуществляют органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Предметы ведения муниципальных образований

1. К ведению муниципальных образований относятся:

– вопросы местного значения, установленные настоящим федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации и подлежащие обязательному включению в устав муниципального образования:

– вопросы местного значения, не отнесенные к ведению других муниципальных образований, ведению Российской Федерации или субъектов Российской Федерации;

– исполнение отдельных государственных полномочий, переданных законом органом местного самоуправления.

2. На органы местного самоуправления настоящим Законом возлагается решение следующих вопросов местного значения:

1) принятие и изменение уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований, контроль за их соблюдением и наложение санкций за их неисполнение;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, включая бремя содержания муниципального имущества;

3) управление муниципальной казной и финансами, установление местных налогов и сборов, льгот по местным налогам и сборам, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

4) разработка и утверждение документации по планировке и застройке муниципального образования, обеспечение ее исполнения и контроль за соблюдением строительных норм и правил на территории муниципального образования;

5) устройство и содержание в исправности улиц, площадей, тротуаров, пешеходных зон, парков, бульваров, мостов, переправ, каналов и других элементов благоустройства муниципального образования;

6) организация водоснабжения, канализации, общественного транспорта, телефонной сети, иных средств сообщения, а также иных предприятий и сооружений общего пользования; надзор за осуществлением частных пассажирских перевозок;

7) принятие мер по снижению цен на продовольствие предметы первой необходимости и жилье, включая организацию муниципальных оптовых складов, строительство и содержание дешевого муниципального жилья, устройство муниципальных предприятий общественного питания для малообеспеченных слоев населения и т.п., а также организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

8) принятие мер по развитию местной торговли, службы быта и промышленности, устройство и содержание рынков и базаров, контроль за соблюдением правил торговли, создание муниципальных финансово-кредитных организаций и учреждений;

9) содействие организациям и учреждениям, целью которых является развитие нравственных и духовных начал жителей муниципального образования; борьба с наркоманией, алкоголизмом, проституцией и иными антиобщественными проявлениями; разработка, принятие и реализация молодежной политики;

10) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, содействие организации и деятельности просветительских и общеполезных учреждений, включая библиотеки, музеи, театры, кинотеатры, консерватории, выставочные залы и т.п.; оказание финансовой и иной помощи этим учреждениям;

11) содействие развитию физической культуры и спорта в муниципальном образовании, устройство и содержание муниципальных спортивных сооружений;

12) охрана монументов, скульптур, памятников архитектуры, истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, содействие сохранению иных памятников архитектуры, истории и культуры, расположенных на территории муниципального образования, а также организация и содержание муниципальных архивов;

13) содействие охране окружающей среды на территории муниципального образования;

14) содействие охране здоровья и санитарному благополучию населения, включая организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, аптек и оздоровительных учреждений;

содействие развитию иных форм медицинского и санитарного обслуживания населения;

содержание мест захоронения и контроль за их санитарным состоянием;

организация утилизации и переработки бытовых отходов, содержание свалок и контроль за их санитарным состоянием;

15) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

16) принятие мер по предотвращению пожаров, наводнений и других стихийных бедствий на территории муниципального образования, организация и содержание муниципальной пожарной службы;

17) регулирование земельных отношений и контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

19) оказание социальной поддержки и содействие занятости населения, борьба с нищенством и безработицей, включая организацию общественных работ и предприятий, устройство благотворительных учреждений и ночлежных домов, а также иные способы социальной помощи населению;

20) обеспечение населения информацией о деятельности органов местного самоуправления.

Законами субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления дополнительно может быть возложено решение иных вопросов местного значения, не вошедших в вышеуказанный перечень и связанных с удовлетворением материальных, социальных и духовных потребностей жителей муниципального образования.

3. В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением поселения) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российский Федерации, а в отношении муниципальных образований, расположенных в границах территории поселения – уставом поселения.

6 марта Комитет Государственной думы по вопросам местного самоуправления получил официальные результаты проверки соблюдения федерального законодательства о местном самоуправлении на территории Российской Федерации, проведенной Генеральной прокуратурой. Прокуратура пришла к выводу, что практика вмешательства в компетенцию органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти распространена чуть ли не повсеместно. При этом Генеральная прокуратура РФ обобщила также практику приведения в соответствие с федеральным законодательством уставов муниципальных образований. Результаты показали, что муниципалами нарушаются бюджетное, налоговое, административное, земельное, жилищное, природоохранительное, градостроительное, трудовое и, конечно же, муниципальное законодательство. Прокурорам Субъектов федерации в связи с этим предлагается повысить эффективность прокурорского надзора, как за деятельностью региональных властей, так и за законностью действий местных органов власти.

В ходе проходившей в 2001 году кампании по приведению регионального и муниципального законодательства в соответствие с федеральным многие нарушения, содержащиеся в нормативных правовых актах местного самоуправления, устранены. По мнению Генеральной прокуратуры, «представительные органы местного самоуправления не проявляют должной активности и заинтересованности в работе по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с законом, не принимают мер по своевременному внесению изменений и дополнений в уставы в связи с изменением федерального законодательства». Такая работа начинается только после принятия мер прокурорами, которые и сами зачастую оказываются несвоевременными. В 19999 и 2000 годах в представительных органах местного самоуправления выявлено более 21 тысячи нарушений законов и опротестовано около 7,8 тысяч правовых актов. Но в деятельности местных администраций число правонарушений еще на порядок выше. Так за тот же период прокурорами установлено 208 тысяч фактов отступлений от требования закона, принесено 47 тысяч протестов.

Нарушения закона местными органами власти начинаются уже на стадии принятия уставов, которые либо до сих пор не приняты, либо не зарегистрированы или не обнародованы. Так из существующих 12 771 муниципального образования в 1291 МО уставов просто нет, в 278 – уставы не зарегистрированы, а в 891 – не обнародованы. Кроме того, уполномоченные государственные органы не обеспечивают должный уровень правовой экспертизы, при прохождении регистрации уставов муниципальных образований. Например в Новосибирской области уставы, разработанные на основании типовых рекомендаций областной администрации, содержали от 15 до 35 типичных противоречий федеральному законодательству. Нарушается и сама процедура регистрации уставов. Так, например, в Республике Алтай 104 муниципальных образования не имеют зарегистрированных уставов, потому что республиканское Государственной собрание не определило орган, регистрирующий уставы муниципальных образований.

Что же касается типичных нарушений то это – отсутствие процедур ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, ограничение избирательных прав граждан в связи с местом жительства, нарушение порядка поступления на муниципальную службу, создание внебюджетных и валютных фондов в местном бюджете. Множество фактов, оспоренных прокуратурой, связано с незаконным введением налогов и сборов и предоставлением отсрочек от уплаты налогов или индивидуальных налоговых льгот.

Особый класс нарушений связан с вмешательством в сферу правового регулирования, являющуюся предметом ведения другого уровня власти. Причем вмешательство местной власти в компетенцию власти государственной ничтожно мало по сравнению с масштабом вмешательства региональной госвласти в дела местного самоуправления. Кое-где региональные власти не просто вмешиваются, а препятствуют созданию полноценного местного самоуправления. Например, в республиках Калмыкия и Саха (Якутия) только после неоднократных обращений прокуроров в суды удалось назначить даты выборов, в результате которых были сформированы представительные органы местного самоуправления.

Что же касается вторжения в сферу компетенции местного самоуправления то, региональные власти повсеместно вмешиваются в процесс выборов должностных лиц местного самоуправления (Алтайский край, республики Кабардино-Балкария, Коми, Северная Осетия), в кадровые вопросы и в управление муниципальной собственностью, в осуществление муниципальных программ. Более того, в некоторых регионах органам государственной власти передаются отдельные полномочия по решению вопросов местного значения. Так, в республиках Алтай, Башкортостан, Калмыкия и Ставропольском крае законодательно закреплено наличие территориальных органов местного государственного управления, к ведению которых отнесено решение вопросов местного значения (формирование и исполнение местного бюджета, управление и распоряжение муниципальной собственностью, контроль за использованием земель на территориях муниципальных образований и т.д.). Передаются муниципальные полномочия на региональный уровень и в Марийской республике, Пермской и Ульяновской областях, Коми-Пермяцком автономном округе.

Процесс передачи полномочий, впрочем, является двунаправленным. Наряду с патерналистской практикой отбирания у муниципалов их предметов ведения, существует и прямо противоположная тенденция навешивать на местную власть государственные полномочия без достаточной финансовой компенсации или вообще без какого либо возмещения затрат. Отличились в этом многие субъекты федерации: Калмыкия, Мордовия, Якутия, Карелия, Камчатская, Московская, Калининградская, Рязанская, Тверская, Тюменская, Тамбовская и Калужская области, Ставропольский и Алтайский края.

Многие вопросы, связанные с правовым регулированием взаимоотношений региональной власти и муниципальной, просто до сих пор находятся в проекте, не смотря на то, что давно приняты федеральные законы, обязывающие региональную власть разработать собственную нормативную базу для их решения. Сюда относятся как раз вопросы передачи и финансирования отдельных государственных полномочий, образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образования, разделения компетенций по предметам совместного ведения.

Прокуратура, однако, достаточно скрупулезно проследив за нарушениями региональной и муниципальной властью законов, обеспечивающих существование местного самоуправления как властного института, пришла не только к административным выводам о необходимости усиления прокурорского надзора. Прокуратура вполне справедливо отметила, что все уровни власти недостаточно активно используют свои властные возможности для укрепления законности в том, что касается создания полноценной и правовой базы местного самоуправления. Более того, усилия в области улучшения законодательства требует не только от местной и региональной власти, но и от федерального центра. С таким выводом нельзя не согласиться. Хотя фронт работ столь велик, что вряд ли стоит надеяться на быстрый результат.

19 марта Правительство РФ прислало отрицательный отзыв на поправку С.Митрохина и А.Шишлова к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятую 25 января этого года во втором чтении Государственной думой. Поправка дает право муниципалитетам различного уровня (при сложноорганизованном местном самоуправлении) разделять полномочия, а не предметы ведения.

Поправка дает возможность оптимально распределить полномочия в рамках предметов ведения в соответствии с ресурсами муниципальных образований в рамках уже существующего законодательства, согласно которому любой муниципалитет, вне зависимости от его реальных возможностей, не может быть лишен права исполнять свои полномочия по всем 30 предметам ведения, записанным в статье 6 базового закона. Однако именно основная идея законопроекта, по мнению правительственных экспертов, противоречит базовому закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», так как «является вмешательством в сферу деятельности органов местного самоуправления». Подобное возражение, впрочем, не более чем правовая уловка, ведь ни в одном законе не написано, что в него не могут быть внесены изменения.

Кроме того, правительство обеспокоено интересами двух Субъектов федерации – Москвы и Санкт-Петербурга, которые ущемляются данным законопроектом, так как поправка «изымает из федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения». Однако в отзыве правительства ничего не сказано о том, что в обсуждаемой поправке есть специальный абзац, посвященный городам федерального значения: «В субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, в целях сохранения единства городского хозяйства полномочия органов местного самоуправления по установленным федеральным законом предметам ведения находящихся на их территории муниципальных образований, а также объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга».

Тот факт, что Правительство усмотрело в этом пункте законопроекта ущемление интересов Москвы и Санкт-Петербурга, не поддается никакому разумному объяснению. Впрочем, в отзыве правительства есть своя логика. Третье содержательное возражение как раз относится к тому, что положение о городах федерального значения, якобы, противоречит норме, изложенной в следующем же пункте и говорящей о том, что «из ведения муниципальных образований не могут быть исключены вопросы местного значения». То есть тут усматривается противоречие между правом Субъектов федерации (Москвы и Санкт-Петербурга) и правом находящихся на их территории муниципальных образований решать вопрос о круге обязанностей местной власти.

Юридически в описанной коллизии, может быть, есть определенный резон. Но с политической точки зрения все выглядит куда проще. Если не изымать из закона норму об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения, то не нужно будет вписывать дополнительный абзац о правах Москвы и Санкт-Петербурга как Субъектов федерации регулировать вопросы местного значения, тогда и противоречие с вмешательством в компетенцию муниципальной власти не возникнет. Но это значит, что в закон вообще не надо вносить подобную поправку, а оставить все как есть. Позиция правительства вполне понятна. Но законодатели, авторы поправки, стремились дать муниципалам возможность начать решать наболевшую проблему полномочий и компетенций, а вовсе не подорвать стройность существующего законодательства или ущемить интересы городов федерального значения. Кстати сказать, правые думские фракции – «ЯБЛОКО» и СПС уже подготовили проект отдельного федерального закона, регулирующий особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (о чем читайте в апрельском выпуске нашего бюллетеня).

В начале марта Правительство РФ одобрило законопроект, передающий на региональный уровень полномочия принимать решения о сроках перехода на 100-процентную оплату услуг предприятий жилищно-коммунального комплекса.

Судя по сообщению департамента правительственной информации необходимость принятия этого документа – федерального закона «О внесении изменений и дополнений в закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг», объясняется тем, что невозможно установить единый срок для всех субъектов Российской Федерации. Опыт реализации реформы ЖКХ показал, насколько важно принимать в расчет различные уровни социально-экономического развития российских регионов.

Полномочия по определению сроков и порядка перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг предлагается передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления на основании решений Правительства РФ. По мнению авторов законопроекта, Правительством РФ должна устанавливаться структура и пределы платежей по федеральным стандартам для нанимателей и собственников жилых помещений с целью определения межбюджетных отношений. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют аналогичные пределы платежей за жилье и коммунальные услуги в субъекте Российской Федерации с учетом возможностей бюджета и доходов населения. Органы местного самоуправления устанавливают ставки и тарифы на оплату жилья и коммунальных услуг для нанимателей и собственников жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондах, а также размер дотаций на компенсацию разницы в тарифах.

Ставки и тарифы платежей за пользование жильем и коммунальными услугами, а также размер дотаций, выделяемых на эти цели из бюджетов различных уровней, устанавливаются с учетом необходимости обеспечения полного возмещения экономически обоснованных издержек на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг. Размер оплаты жилья предусматривается устанавливать с учетом дифференциации в зависимости от занимаемой площади, благоустройства, качества и местоположения жилья. Дифференциация производится в зависимости от площади жилого помещения и степени его благоустройства (набора услуг). Потребительские качества жилья, такие как местоположение и тип строения отражаются в платеже за найм жилого помещения.

Разработчики законопроекта считают, что изменения в законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» позволят более успешно осуществить переход жилищно-коммунального хозяйства на бездотационный режим функционирования и обеспечить сохранность жилья и объектов коммунального хозяйства, а также социальную защиту малообеспеченных слоев населения. Как отмечает Госстрой России, главными задачами законопроекта являются снижение недофинансирования ЖКХ (60 млрд. руб.), содействие переориентации финансовых бюджетных средств дотаций и субсидий на население (129 млрд. руб. бюджетных средств дотаций, включая 50 млрд. руб. из федерального бюджета и 5 млрд. руб на субсидии) с целью повышения контроля качества оказываемых услуг со стороны населения, снижение издержек на предоставление услуг ЖКХ на 5-20% в результате контроля населения за качеством услуг, в том числе через систему субсидий.

20-21 февраля Союз российских городов провел научно-практическое совещание на тему «Правовые проблемы разграничения предметов ведения в сфере местного самоуправления между уровнями публичной власти». Участники совещания, чиновники городских администраций из городов-членов Союза, обсудили предложения по вопросу разграничения полномочий, которые они представили затем в Комиссию Дмитрия Козака.

Мероприятие прошло как одна из акций исполнительной власти по собиранию мнения общественности накануне принятия решений по разграничению полномочий и внесения в Государственную думу соответствующих законопроектов. Союз российских городов, созданный в свое время как общественный рупор городской России, также как ранее Конгресс муниципальных образований РФ и Ассоциация сибирских и дальневосточных городов провел практическое совещание «на заданную тему». Заранее заготовленные предложения были переданы в Комиссию Дмитрия Козака.

В результате мозгового штурма, ведущегося все последнее время в рамках работы Комиссии по разграничению полномочий, родилась более или менее стройная концепция, которую на состоявшемся собрании доложил присутствующим Александр Кротов, член одной из рабочих групп этой комиссии. Для начала он подтвердил приверженность президента страны, инициировавшего эту работу, остаться в рамках действующей Конституции. Для института местного самоуправления это означает сохранение независимости от государственной власти, то есть самостоятельности в формировании органов муниципальной власти и осуществлении ими записанной в законе компетенции.

Что касается уточнения объема компетенции для муниципалитетов разных типов или уровней, то здесь выработана следующая позиция. Решено выделить из общей компетенции минимальный неотчуждаемый набор предметов ведения для всех муниципальных образований, включая самые мелкие. Более крупные муниципалитеты (районы) – наделяются остаточной компетенций по отношению к низовым местным сообществам. Города, как единые административно-хозяйственные комплексы, обладают всей компетенций.

Сам набор предметов ведения, закрепленный в статье 6 базового закона о местном самоуправлении также будет уточнен и сокращен до 26 пунктов. В частности образование, здравоохранение и экология – станут полностью государственными. За муниципалитетами сохранятся только функции содержания имущественного комплекса (зданий и т.д.), да и то как некое государственное полномочие в рамках совместного ведения с региональной госвластью. Чисто муниципальными признаны все локальные процессы в области предоставления услуг ЖКХ, связи, транспорта, озеленения и охраны порядка, развития культуры, поддержки СМИ и так далее. Задачей муниципальных органов власти в этих областях будет в основном создание условий и координация усилий частных производителей услуг.

Выступления федеральных чиновников были, пожалуй, той связующей нитью, без которой совещание потеряло бы всякую форму. Впрочем, состав его участников, а это были в основном чиновники второго ряда городских администраций, не предполагал какого-либо содержательного разговора. Представители «глубинки» как обычно поделились своими практическими проблемами и спросили у представителей центральной власти, до каких пор эти проблемы будут упираться в несовершенство федерального законодательства. Разнобой обсуждавшихся тем, от несправедливости несимметричной процедуры снятия с должность провинившегося главы муниципалитета и главы региона до вопроса о том, что же считать автодорогой и кто и как должен оплачивать ее строительство или ремонт, только подчеркивал огромную дистанцию между ведущимися в Москве теоретическими дискуссиями о разграничении полномочий и реальными нуждами муниципалов. Однако связь между этими двумя подходами к муниципальным проблемам самая непосредственная – они помогают друг другу, с одной стороны, не отрываться от реальности, а с другой, не тонуть в «местечковых» частностях.

12-13 марта Госстрой России провел в Москве очередное громкое мероприятие – 3-ий Всероссийский Форум по проблемам жилищно-коммунального хозяйства «Стратегия развития жилищной и коммунальной сфер на современном этапе». Форум был посвящен реформированию и модернизации жилищно-коммунального хозяйства России на 2002-2010 годы.

Грандиозные, почти космические планы Госстроя по реформированию ЖКХ, получили воплощение и в месте проведения форума. Большой конференц-зал гостиницы «Космос» собрал 1115 представителей из 75 субъектов РФ, депутатов Государственной Думы, представителей министерств и ведомств, ученых и других участников.

Действо началось с оптимистичного доклада Первого заместителя Председателя Госстроя России Сергея Круглика. В своей речи он сообщил участникам Форума, что «программа реформирования и модернизации ЖКК РФ будет реализована уже к 2011 году». По его мнению, «результатом реализации программы должно быть создание комфортных и безопасных условий проживания граждан в жилищах». Он отметил, что «именно для этого, в программе предусмотрено как решение задач по ликвидации сверхнормативного износа основных фондов и внедрения ресурсосберегающих технологий, так и разработка и широкое внедрение мер по стимулированию жилищно-коммунальных предприятий к эффективному и рациональному хозяйствованию». По его словам, программа будет выполняться поэтапно и, уже к 2004 году появятся первые результаты.

В отличие от бодрого выступления Круглика, отчет по выполнению резолюции 2-го Всероссийского Форума заместителя Председателя Госстроя России Леонида Чернышова был окрашен в мрачные и тревожные тона. Чернышев отметил, что «жилищно-коммунальная сфера России является источником угроз для социально-экономического развития страны», поскольку износ коммунальной инфраструктуры в России составляет более 60%, а около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Комментируя сложившуюся ситуацию, Чернышев предположил, что ЖКХ России переживает системный кризис, который несет в себе опасность не только для экономического развития страны, но и для политической стабильности общества.

Составной частью Форума стали Парламентские слушания Госдумы ФС РФ на тему «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», организованные Комитетом Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям. Слушания открыл заместитель Председателя Комитета Святослав Сокол.

В прениях приняли участие А.Сухов – директор водоканала г. Рыбинска; С.Сиваев – директор направления городского хозяйства Фонда «Институт экономики города»; Н.Головин – заместитель председателя Правительства Администрации Белгородской области; депутаты Государственной Думы – Г.Леонтьев, Я.Швыряев, П.Шелищ; А. Зубарев – директор департамента ЖКХ Нижегородской области; Я.Геллер – начальник жилищного управления г. Набережные Челны; Т.Тасенко – зав.отделом по реализации проекта передачи ведомственного жилищного фонда мэрии г. Череповца и другие.

Не раз участники с мест бросали депутатам Госдумы обвинения в том, что далеки они от народа, «живут в какой-то другой стране или …стали просто небожителями». Или в том, что, предлагая платить за тепло по объему квартиры, они уравнивают людей, живущих в «коммуналке», в комнате, «в которой потолок 7 метров, ширина 3 на 4», с теми, кто живет в отдельных квартирах, с комнатой, «4 на 7 и высотой 3 метра» (Т.Тасенко).

Депутаты, в свою очередь, оправдывались тем, что прекрасно представляют себе реальную ситуацию на местах. Каждый из них внес предложения по первоочередным мерам в реформировании российского законодательства. Несмотря на безусловное признание необходимости перемен, до сих пор не создана нормативная база для начала полномасштабного реформирования ЖКХ. В итоге, о реформе ЖКХ пока больше разговоров и публикаций в СМИ, чем реальных действий. Тем не менее, для решения вопросов законодательного обеспечения реформы ЖКХ уже сделаны первые шаги. Это, прежде всего, Гражданский кодекс РФ, основополагающие Федеральные законы «Об основах федеральной жилищной политики», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О защите прав потребителей», «О товариществах собственников жилья», «Об энергоснабжении». Данные Законы позволяют предприятиям ЖКХ и населению страны начать реформирование правоотношений в соответствии с изменившимися условиями жизни страны.

Я.Геллер обратил внимание собравшихся на то, что указы о создании товариществ собственников жилья и свободной торговле кофточками были подписаны почти одновременно. Однако «кофточками торгуют на каждом углу, а товарищества создаются с большим трудом. Почему? Потому что …обмануть народ невозможно. Не хочет народ брать на себя, на свой народный баланс и в собственность …недоремонтированные, распущенные, расхристанные дома». Депутат Петр Щелищ поддержал Геллера, напомнив, что «создав товарищество собственников жилья, граждане сразу начинают вынужденно платить НДС и все такое прочее». Таким образом, государство отнюдь не стимулирует граждан к тому, чтобы они стали эффективными собственниками.

Участники Парламентских слушаний приняли рекомендации Государственной Думе ФС РФ, Правительству РФ, субъектам РФ. Затем работа Форума продолжилась заседаниями пяти секций, на которых выступило более 60 человек.

Секция 1 была посвящена проблемам организации обеспечения устойчивого функционирования ЖКХ на федеральном, региональном и муниципальном уровне (руководитель секции – директор направления городского хозяйства Фонда «Институт экономики города» С.Сиваев). Участники второй секции сосредоточились на обсуждении вопроса финансовой стабилизации ЖКХ (руководитель – директор Центра правовых и финансовых отношений в ЖКХ И.Маликова).

Секция 3 касалась проблем модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры (руководитель – исполнительный директор Центра по эффективному использованию энергии И.Башмаков). Вопросы социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг были рассмотрены в ходе заседания четвертой секцией (руководитель – исполнительный директор Фонда «Институт экономики города» А.Пузанов).

Дискуссия, состоявшаяся в рамках пятой секции, сконцентрировалась на проблемах формирования системы тарифного регулирования естественных локальных монополий (руководитель – генеральный директор Центра нормирования и информационных систем Госстроя России М.Пушкин).

Форум, проходивший в канун праздника работников ЖКХ и всемирного дня прав потребителей, завершился торжественной церемонией – награждением победителей Всероссийского конкурса на лучшее предприятие ЖКХ за 2001 год. Дипломами и грамотами были награждены более 300 предприятий и организаций ЖКХ.

В числе победителей другого конкурса – конкурса статей в «Журнале руководителя и главного бухгалтера ЖКХ» за 2001 год прозвучало и имя директора Центра «Муниципалитет» Института развития Москвы Т.Говоренковой. Был отмечен ее труд в освещении истории развития жилищного фонда в России.

Эпилогом к форуму могли бы служить слова одного из участников Парламентских слушаний, депутата Госдумы Я.Швыряева, который заметил, что, слыша о реформе ЖКХ, иногда вздрагивает или раздражается. «Дело в том, что само это слово обозначает преобразование, целью которого является улучшение благосостояния жизни человека». Он напомнил, что согласно Конституции РФ, единственным носителем власти является народ. «Мы говорим: 30 процентов бюджета тратится на ЖКХ. Если народ является носителем власти, то почему мы его не спрашиваем? Почему проводим преобразования, …не советуясь ни с его представителем – законодательным органом власти, ни с самим народом?» Улучшит ли реформа жизнь простого человека? Будет ли он в состоянии платить за коммунальные услуги, будет ли видеть чисто выметенный двор, а не горы мусора на помойке, будут ли гореть во дворе лампочки, и созданы детские игровые площадки? Станет ли реформа ЖКХ успешным полетом на «Луну» или же повторит печальный путь взорвавшегося «Челленджера»? Итоги «космического» Форума не позволили однозначно ответить на эти вопросы.

Представляем вашему вниманию справку по результатам анализа возможности выплаты заработной платы по новым тарифным ставкам в отраслях бюджетной сферы в 2002 году, выполненную Центром аналитических исследований Конгресса муниципальных образований РФ.

Проблема распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в России с каждым годом приобретает все большую остроту. Расходы муниципальных образований, постоянно растут, что связано, главным образом, с опережающим ростом тарифов на коммунальные услуги и ростом зарплаты в отраслях бюджетной сферы. Собственные же доходы падают, поскольку сравнительно невысокий в большинстве муниципальных образований налоговый потенциал и низкие темпы его роста не в состоянии компенсировать выпадающие доходы, обусловленные перераспределением налогов между уровнями бюджетной системы (НДС), снижением налоговых ставок (подоходный налог – единая ставка 13%, налог на прибыль – 24% вместо 35%), ликвидацией ряда налогов (налог на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы и др.). В результате разрыв между доходами муниципальных бюджетов и их расходами все больше увеличивается и из года в год возникает все возрастающая потребность в помощи из вышестоящих бюджетов.

Положение с выплатой заработной платы в муниципальных образованиях разной численности населения. С декабря 2001 года не только почти во всех муниципальных образованиях, но и во многих субъектах Федерации обострилась ситуация с выплатой повышенной в 1,89 раза зарплаты в образовании, здравоохранении, культуре и социальном обеспечении. Опрос ряда муниципальных образований с различной численностью населения и в различных регионах России, проведенный Центром аналитических исследований Конгресса муниципальных образований, показал, что повышенная зарплата была выплачена почти полностью за декабрь, а в некоторых из них и за январь, что свидетельствует о высокой ответственности руководителей муниципальных образований, но для этого были использованы либо заемные средства, либо финансовая помощь из вышестоящего бюджета. При этом возможность дальнейшей выплаты зарплаты по новым тарифным ставкам во всех опрошенных муниципальных образованиях оценивается как очень напряженная.

Очень многие субъекты Федерации, не говоря о муниципальных образованиях, заявляют об отсутствии необходимых средств на выплату зарплаты по новым тарифным ставкам и это несмотря на то, что средства федерального бюджета, которые предполагается направить в субъекты Федерации только на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2002 году более чем в 1,5 раза превысят соответствующую финансовую помощь, оказанную субъектам Федерации в 2001 году.

Соотношение доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации и потребности на выплату повышенной заработной платы работникам бюджетной сферы. Проведенные расчеты, основанные на официальных данных Минфина РФ и данных по бюджетам ряда муниципальных образований, показали, что собственные доходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации в среднем за 2001-2002 годы должны увеличиться на 9,6%, в абсолютном выражении это составит 90,8 млрд.руб. Для компенсации текущих расходов субъектов Федерации на федеральном уровне в 2002 году предусмотрены Фонд финансовой поддержки регионов в размере 147 млрд.руб, включающий дотации на выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в размере 135,9 млрд.руб., Фонд компенсации, в котором заложены только адресные социальные выплаты, и Фонд софинансирования социальных расходов, из которого 12,5 млрд.руб. предполагается направить в качестве федеральной части на выплату повышенной зарплаты работникам бюджетной сферы. Запланированное повышение зарплаты в четырех бюджетных отраслях (образование, здравоохранение, культура и социальное обеспечение) потребует в целом по России из консолидированных бюджетов субъектов Федерации дополнительно 169,6 млрд.руб. То есть фактически в среднем по России весь прирост собственных доходов, Фонд софинансирования и более 50% Фонда финансовой поддержки регионов должны быть направлены на оплату повышения зарплаты работников этих отраслей бюджетной сферы.

Как показывает анализ ситуации по регионам, лишь в четырех субъектах Федерации прирост собственных доходов, включая средства Фонда софинансирования, превысит планируемый прирост зарплаты – это Москва, Тюменская область, Ямало-Ненецкий АО и Таймырский АО. Во всех остальных субъектах Федерации для этих целей потребуется значительная часть средств из Фонда финансовой поддержки. Потребуется существенное изменение структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации, поскольку доля расходов на зарплату четырех отраслей бюджетной сферы в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации должна возрасти в целом по России до 31% по сравнению с 19% в 2001 году.

Оценка бюджетных возможностей выплаты повышенной заработной платы в муниципальных образованиях. Поскольку финансирование отраслей образования, здравоохранения и культуры осуществляется в основном на муниципальном уровне, нами была проанализирована ситуация, которая складывается в местных бюджетах.

Из-за отсутствия официальных данных по распределению финансовой помощи между муниципальными образованиями внутри субъектов Федерации для оценки возможности выплаты муниципальными образованиями повышенной зарплаты работникам четырех бюджетных отраслей был проанализирован планируемый прирост собственных доходов местных бюджетов, объем средств из Фонда софинансирования, который был пропорционально зарплате в этих бюджетных отраслях распределен между бюджетами субъектов Федерации и муниципальными бюджетами, и сделана оценка величины финансовой помощи, которая должна быть получена из бюджетов субъектов Федерации для покрытия расходов, необходимых на выплату повышенной заработной платы и начислений к ней местными бюджетами (таблица1).

В целом по России собственные доходы муниципальных бюджетов за 2001-2002 годы должны возрасти на 41,6 млрд.руб., Фонд софинансирования, приходящийся на местные бюджеты, составит еще 9,2 млрд.руб. На повышение зарплаты с начислениями только в четырех бюджетных отраслях потребуется 121,6 млрд.руб. Таким образом, помощь муниципальным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации должна составить порядка 70 млрд.руб. Для избежания эффекта «в среднем по России» были проведены расчеты по местным бюджетам всех регионов и они показали, что местные бюджеты только двух субъектов Федерации за счет собственных средств и Фонда софинансирования могут полностью оплатить повышение зарплаты (в Самарской области и Ямало-Ненецком АО), в 18 – свыше 50%, в 53 субъектах от 30 до 50% и в 15 субъектах Федерации местные бюджеты смогут оплатить от 10 до 30% повышения зарплаты. Эти данные подтверждают, что для большинства муниципальных образований выплата повышенной зарплаты потребует дополнительных средств.

С целью поиска собственных резервов выплаты повышенной зарплаты работникам бюджетной сферы федеральный уровень предлагает изменить структуру расходов местных бюджетов в направлении увеличения доли зарплаты в четырех бюджетных отраслях. Для того чтобы оценить возможности предлагаемых изменений, нами была проанализирована структура расходов местных бюджетов в среднем по России и по всем субъектам Федерации. Анализ показал, что в среднем по России доля расходов на здравоохранение, образование, культуру, социальную политику и жилищно-коммунальное хозяйство составляет в настоящее время 76,6%, только в 6 субъектах Федерации доля этих отраслей в расходах местных бюджетов составляет от 60 до 70%, в 79 – от 70 до 90%, а в 2-х субъектах Федерации даже свыше 90%. А ведь кроме этих отраслей для поддержания системы жизнеобеспечения населения необходимы, по крайней мере расходы на транспорт, правоохранительную деятельность и управление. Кроме того, у абсолютного большинства муниципальных образований расходы на капитальное строительство либо полностью отсутствуют, либо составляют очень незначительную сумму, в то время как их материально-техническая база имеет весьма высокий процент износа.

Структура расходов по экономической классификации в целом по муниципальным образованиям за 2001 год имеет следующий вид:

Как видно из таблицы, расходы только на зарплату и начисления составляют по отраслям от 40 до 60%, но кроме перечисленных расходных статей требуются средства на оплату коммунальных услуг, услуг связи, методическую литературу и т.д. То есть и здесь возможности увеличения расходов на зарплату за счет снижения расходов по другим статьям – иллюзорны. Таким образом, единственным источником для решения задачи повышения зарплаты в отраслях бюджетной сферы муниципальных образований является финансовая помощь.

Оценка средств субъектов Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям. Для определения досточности средств у субъектов Федерации для оказания необходимой помощи муниципальным образованиям, были оценены доходы бюджетов всех субъектов Федерации, которые включали собственные доходы, дотацию из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности, часть Фонда софинансирования и потребность муниципальных образований в помощи на покрытие недостающей части повышения зарплаты. Расчеты показали, что в среднем по России средств в субъектах Федерации предположительно должно хватить для решения поставленной задачи, однако расчеты по отдельным регионам совсем не так оптимистичны. Только у 11 субъектов Федерации доля финансовой помощи муниципальным образованиям, рассчитанная, исходя из уровня 2001 года, будет меньше средней по России (33,8%), четверть из этих средств потребуется на зарплату в указанных бюджетных отраслях, у 28 субъектов Федерации – эта доля составит от 33,8 до 50%, у 40 – от 50 до 80%, а в Кемеровской области – 110%.

Проведенные расчеты показывают, что за счет уже имеющихся ресурсов, средств на выплату повышенной зарплаты в течение всего года будет недостаточно как у большинства муниципальных образований, так и у ряда субъектов Федерации. Дополнительные целевые субвенции из федерального бюджета на выплату зарплаты в муниципальных образованиях должны быть направлены тем субъектам Федерации, в которых:

1) прирост доходов муниципальных образований в консолидированном бюджете субъекта Федерации в 2002 году по сравнению с 2001 годом выше, чем прирост доходов собственного бюджета субъекта Федерации за тот же период, что свидетельствует о перераспределении средств в пользу местных бюджетов, так как на них ложится основное бремя по выплате повышенной зарплаты;

2) финансовая помощь, перечисляемая муниципальным образованиям из регионального бюджета превышает 40% доходов собственного бюджета субъекта Федерации, так как превышение этой доли является критическим для исполнения собственного бюджета субъекта Федерации.

Игорь Половцев

заместитель председателя Муниципального Совета округа № 7 (Санкт-Петербург)

Для анализа ситуации с местным самоуправлением в Санкт-Петербурге, прежде всего, необходимо осознать, что город на Неве согласно российскому конституционному праву рассматривается как субъект федерации, иначе говоря, обладает такими же правами и таким же статусом, как, например, Свердловская или Рязанская области или Краснодарский край. Единым муниципальным образованием Санкт-Петербург не является (что его принципиально рознит с Москвой, обладающей подобным статусом).

Муниципальными образованиями являются 111 территорий, на которые разделен Санкт-Петербург в соответствии с Законом Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» (№186-59 от 31.12.96). Следовательно, статус этих территорий (внутригородские называются муниципальными округами, а пригородные – поселками и городами) аналогичен статусу городов Екатеринбурга, Рязани, Краснодара и т.д.

Именно эту аналогичность статуса всех муниципальных образований следует иметь в виду при анализе положений муниципального права Санкт-Петербурга.

1. Единство городского хозяйства как аргумент ограничения прав

Санкт-Петербург наряду с городом Москвой имеет только одну особенность – это право определять предметы ведения муниципальных образований исходя из принципа единства городского хозяйства (следует учитывать, что статусы городов Москвы и Санкт-Петербурга различны – Москва является единым муниципальных образованием и в ней реализовано двухуровневое местное самоуправление; в Санкт-Петербурге реализовано одноуровневое местное самоуправление). Именно так называемая поправка «Бабурина-Лужкова-Шишлова» (Федеральный Закон №55-ФЗ от 17.03.97 «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»») позволившая образовать ораны местного самоуправления в Санкт-Петербурге в 1997-1998 годах стала на сегодняшнем этапе препятствием в развитии местного самоуправления. Необходимо отметить, что препятствием является не столько сама поправка, сколько трактовка положений этого закона Администрацией Санкт-Петербурга.

Аргументируя необходимостью «сохранения единства городского хозяйства» Администрация Санкт-Петербурга пытается сохранить свое влияние во всех областях хозяйственной деятельности, и не подпускать к решению этих вопросов представителей населения города (т.е. избранных населением представителей – депутатов органов местного самоуправления).

Любые инициативы по расширению полномочий, отвергаются аргументацией о необходимости сохранения единства городского хозяйства. Это особенно актуально в том свете, что понятие «единства городского хозяйства» никак ни федеральным, ни региональным законодательством не регламентировано и может применяться в любом удобном случае.

Примерами тому могут служить:

1. Три законопроекта, в той или иной мере наделяющих органы местного самоуправления правами по контролю за использованием земель на территории муниципального образования, принятые Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в 2001 году, отклонены Губернатором Санкт-Петербурга, ввиду того, что контроль за использованием земель нарушает единство городского хозяйства. Как именно какие-либо контрольные функции могут влиять на единство городского хозяйства толком ни кто сказать не может.

2. Изъятие из компетенции муниципальных округов Фрунзенского района полномочия по установлению прилегающих территорий, на которых не допускается розничная реализация алкогольной продукции: «Для муниципальных образований Санкт-Петербурга, за исключением муниципальных образований, образованных в границах муниципальных округов N 71-76, вопросом местного значения является также определение прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга» (статья 3 Закона Санкт-Петербурга «О порядке определения органами местного самоуправления в Санкт-Петербурге территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции» № 464-49 от 10.10.00. Хотя статья 16 Федерального Закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» № 171-ФЗ от 22.11.95 относит определение прилегающих территорий только к компетенции органов местного самоуправления: «Прилегающие территории определяются органами местного самоуправления в порядке, установленном субъектами Российской Федерации», Территориальное Управление Фрунзенского административного района (территориальный орган государственной власти Санкт-Петербурга) решило оставить решение этого вопроса за собой.

3. Осуществление призыва на военную службу в Санкт-Петербурге не органами местного самоуправления, а органами государственной власти. Федеральный Закон «О воинской обязанности и военной службе» №53-ФЗ от 28.03.98 однозначно говорит об организации призыва органами местного самоуправления: «Комиссия по постановке граждан на воинский учет утверждается главой органа местного самоуправления (местной администрации) в следующем составе <...>» (пункт 5 статьи 9) «Призыв на военную службу указанных граждан организует глава органа местного самоуправления совместно с военным комиссаром и осуществляет призывная комиссия, которая создается в каждом районе, городе без районного деления, ином муниципальном образовании решением главы органа местного самоуправления (далее – призывная комиссия)» (пункт 1 статьи 26) «В состав призывной комиссии включаются: заместитель главы органа местного самоуправления председатель комиссии; военный комиссар - заместитель председателя комиссии» (пункт 1 статьи 27). Положения этого Федерального Закона развиты в Постановлениях Правительства РФ «Об утверждении Положения о воинском учете» № 1541 от 25.12.98, «О порядке финансирования расходов, связанных с реализацией Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»» № 157 от 03.03.01. Исходя из того, что Конституция РФ относит вопросы обороны к компетенции Российской Федерации, субъекты федерации (и Санкт-Петербург в частности) не правомочны как-либо регулировать эти вопросы вообще. Однако в Санкт-Петербурге по распоряжению Администрации Санкт-Петербурга призывные комиссии создаются Главами Территориальных Управлений (т.е. территориальных подразделений органов государственной власти Санкт-Петербурга). Интересно, что в распоряжениях о создании призывных комиссий все ссылаются на тот же Федеральный Закон «О воинской обязанности и военной службе» №53-ФЗ от 28.03.98 и перечисленные выше Постановления Правительства РФ.

Справедливости ради нужно отметить, что пренебрежительно относятся к органам местного самоуправления не только органы исполнительной власти субъекта федерации. Также к ним относится и орган законодательной власти – Законодательное Собрание.

В 1996-97 годах, когда планировалось организовывать местное самоуправление на уровне бывших административных районов (21 район в Санкт-Петербурге), Законодательным Собранием были приняты ряд законов: «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» № 80-36 от 06.07.96, «О проведении выборов депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» № 160-53 от 16.12.96, «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» № 120-38 от 08.07.97, «О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге» № 152-50 от 18.09.97, «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Санкт-Петербурге» № 207-67 от 09.12.97, «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований» № 228-74 от 29.12.97 и т.д.

В 2001 году Законы Санкт-Петербурга «О местном референдуме в Санкт-Петербурге» и «О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге» признаются утратившими силу без какой-либо адекватной замены. Поводом к их отмене послужили протесты прокуратуры на отдельные положения этих законов. Однако Законодательное Собрание не только никак не прокомментировало Муниципальным Советам отмену указанных Законов, но даже не оповестило их о том, что вопрос об их отмене рассматривается Законодательным Собранием. Далеко не все органы местного самоуправления имеют возможность получать сведения о принесении прокуратурой протестов на законы города. В такой ситуации действия Законодательного Собрания рассматриваются органами местного самоуправления как действия, направленные на ограничение местного самоуправления (ввиду не информированности органов местного самоуправления по вине самого Законодательного Собрания). Претензии к законодательному органу были бы не обоснованы, не будь ратифицирована Российской Федерацией Европейская Хартия Местного Самоуправления, которая в пункте 6 статьи 4 устанавливает, что «необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся». Распространением на Европейскую Хартию Местного Самоуправления положений о единстве городского хозяйства, позволяющих игнорировать федеральное законодательство только и можно обосновать позицию Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

2. Реализация полномочий местного самоуправления

Вся логика действий органов государственной власти Санкт-Петербурга в 2001 году говорила о том, что они не только не готовы как-либо развивать местное самоуправление, но и осознанно ненамерены это делать. С другой стороны, органы местного самоуправления постепенно активизируют свою деятельность и пытаются добиваться больших полномочий или эффективно использовать те, что они уже имеют, но которые замалчиваются.

Другое дело, что как только органы местного самоуправления начинают на практике применять законодательство и реализовывать свои полномочия, органы государственной власти пытаются их этого лишить.

Примером в 2001 году стали Законы Санкт-Петербурга «Об условиях розничной реализации алкогольной продукции в Санкт-Петербурге» № 78-25 от 22.05.97 и «О порядке утверждения доли собственных расходов жителей Санкт-Петербурга на оплату жилья и коммунальных услуг» № 135-43 от 11.07.97.

1. Закон Санкт-Петербурга «Об условиях розничной реализации алкогольной продукции в Санкт-Петербурге» № 78-25 от 22.05.97 существовал более 4-х лет и содержал в своей статье 5 норму «Часы торговли алкогольной продукцией на предприятиях розничной торговли независимо от формы собственности устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством». Даже более того, с 1995 года существовало и всеми применялось Распоряжение мэра Санкт-Петербурга «Об упорядочении розничной торговли алкогольными напитками и пивом» №145-р от 17.02.95, которое в пункте 5 устанавливало, что «часы торговли алкогольными напитками на предприятиях розничной торговли независимо от формы собственности устанавливаются администрациями районов». Распоряжение мэра было согласовано с территориальными органами Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации и Комитета Российской Федерации по торговле. То есть все эти органы считали, что данное распоряжение законодательству соответствует.

Но стоило органам местного самоуправления начать применять Закон № 78-25 на практике, как Прокуратура Санкт-Петербурга приносит протест, а Законодательное Собрание его оперативно удовлетворяет. Вместе с тем, необходимо отметить, что протест прокурора был вызван не обращениями жителей и предпринимателей и не работой по анализу законодательства проведенной самой прокуратурой. Протест появился после письма Комитета по взаимодействию с органами местного самоуправления Канцелярии Губернатора и почти дословно его повторяет.

В данном случае особо интересен тот факт, что в Российской Федерации установление органами местного самоуправления времени реализации алкоголя в магазинах и на предприятиях общественного питания является общепризнанной нормой. При этом, как правило, специальные законы субъектов федерации отсутствуют. В Санкт-Петербурге местному самоуправлению было существенно легче – был специальный закон. Справедливости ради нужно действительно отметить, что «был».

2. Закон Санкт-Петербурга «О порядке утверждения доли собственных расходов жителей Санкт-Петербурга на оплату жилья и коммунальных услуг» в своей первоначальной редакции содержал норму, что «предельно допустимая доля собственных расходов жителей Санкт-Петербурга на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг ежегодно устанавливается законом Санкт-Петербурга по представлению органов местного самоуправления.»

За все время существования с 1997 года органов местного самоуправления, от них никаких предложений в Законодательное Собрание не поступало. Однако само Законодательное Собрание, без представлений органов местного самоуправления, но ссылаясь на этот закон, регулярно принимало Законы «О предельно допустимой доле собственных расходов жителей Санкт-Петербурга на оплату жилья и коммунальных услуг» - в 1998 году (№205-65 от 09.12.97), в 1999 году (№ 71-12 от 30.04.99), в 2000 году (№114-11 от 03.04.00) и в 2001 году (№385-40 от 11.09.00).

Однако стоило депутатам некоторых Муниципальных Советов потребовать исполнения Закона Санкт-Петербурга, как в Законодательное Собрание вносится законопроект об исключении из статьи 1 Закона № 135-43 слов «по представлению органов местного самоуправления». Окончательная редакция Закона, нужно отметить, все-таки содержит указание на права органов местного самоуправления, но теперь существенно ограниченные – теперь мнение органов местного самоуправления будут учитываться, если они представлены до 30 апреля текущего года: «Доля собственных расходов на предстоящий год устанавливается законом Санкт-Петербурга с учетом предложений представительных органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, вносимых в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга не позднее 30 апреля текущего года. В случае непринятия Законодательным Собранием Санкт-Петербурга закона Санкт-Петербурга о доле собственных расходов на предстоящий год до 30 июня текущего года ее величина предлагается губернатором Санкт-Петербурга в представляемом в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проекте закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на предстоящий год».

3. Бюджет как финансовая основа деятельности

Бюджет является той основой, которая позволяет или не позволяет органам власти самостоятельно принимать решения и не оглядываться на других. Особенно важно, чтобы органы местного самоуправления обладали реальной финансовой самостоятельностью и могли за счет собственных ресурсов решать вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления созданные в 1997-98 годах не имели многолетней кредиторской задолженности, которая была у всех других органов местного самоуправления России. Это является реальным и важным шагом для построения финансово-эффективного управления на муниципальном уровне.

Одна из важных вопросов для проведения долгосрочной финансовой политики является закрепление за местными бюджетами доходных источников на долгосрочной основе. В Законе Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год» №267-33 от 22.12.99 в статье 7 впервые появилось координально важная для самоуправления строка: «1. Определить закрепленные доходные источники муниципальных образований Санкт-Петербурга в 2000 году по перечню согласно приложению 8 сроком на три года».

Но проходит год, и в Законе «О бюджете Санкт-Петербурга на 2001 год» №668-75 от 21.12.00 вносится «небольшая поправка» – в пункте 4 статьи 34 законодатели записали: «Внести в Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 1999 года N 267-33 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2000 год» следующие изменения: пункте 1 статьи 7 исключить слова «сроком на три года»».

С учетом того, что перечень источников местных бюджетов муниципальных образований Санкт-Петербурга изменяется практически ежегодно (используя права Санкт-Петербурга об определении доходных источников местных бюджетов, данные поправкой «Бабурина-Лужкова-Шишлова») говорить о возможности какого-либо финансового и налогового планирования не приходится.

Для анализа отношений в бюджетной сфере нужно принять во внимание, что сам бюджет Санкт-Петербурга является сбалансированным и бездефицитным. А вот при расчете местных бюджетов Комитет Финансов Администрации Санкт-Петербурга исходит из возможности установления доходных источников и нормативов минимальных нормативов бюджетной обеспеченности таким образом, чтобы почти половина местных бюджетов была планово-дефицитными. Это нужно для того, чтобы обеспечить контроль за деятельностью органов местного самоуправления и управляемость местным самоуправлением со стороны органов государственной власти субъекта федерации – города федерального значения Санкт-Петербурга.

Примером может служить процедура использования субвенций местным бюджетам, выделяемых из бюджета Санкт-Петербурга. Комитет Финансов Санкт-Петербурга своим распоряжением № 20-р установил порядок (который потом был закреплен в Законе о бюджете города), при котором расходование субвенции производится Комитетом Финансов на основании согласованных с органами государственной власти Санкт-Петербурга адресными программами, разработанными органами местного самоуправления. То есть средства в местные бюджеты не поступают. Как при этом можно говорить о принципе единства кассы, закрепленном в Бюджетном Кодексе России? Да и что же это за субвенция независимым бюджетам, если деньги расходуются финансовым органом субъекта федерации, а финансовый орган местного самоуправления никак не может даже проконтролировать движение средств?

Сведения о расходах бюджетов муниципальных образований

Санкт-Петербурга

4. Межмуниципальное сотрудничество

Все большее депутатов Муниципальных Советов приходят к необходимости совместных действий для развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге. На территории многих бывших районов (наличие районов в Санкт-Петербурге не закреплено ни одним законом) Муниципальные Советы стараются проводить однообразную политику, максимально координируя свои действия.

Созданы 3 межмуниципальных объединения – Муниципальная Палата Санкт-Петербурга, Союз Муниципальных Образований Санкт-Петербурга, Ассоциация муниципальных образований городов и пригородов. Эти объединения пытаются координировать действия муниципалов в общегородском масштабе. Кроме того, наличие подобных объединений, позволяет более эффективно отстаивать интересы местного самоуправления и жителей Санкт-Петербурга в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, в Администрации Санкт-Петербурга и в других организациях.

5. Перспективы развития

Мы полагаем, что органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге являются реально существующими органами управления, к которым рано или поздно должны перейти полномочия по решению вопросов местного значения.

Целесообразно, чтобы передача полномочий проходила на плановой основе, а не путем принятия законов в последний момент. Нужно, чтобы органы местного самоуправления сумели подготовиться к исполнению тех или иных задач. Для этого необходимо, чтобы существовал законодательно закрепленная программа реформирования системы управления Санкт-Петербурга с постепенным увеличением количества вопросов, решаемых органами местного самоуправления.

Кроме того, органам местного самоуправления и органам государственной власти нужно осознать, что и те и другие предназначены для решения вопросов по обеспечению жизнедеятельности населения (в широком понимании этого термина). Именно для этого органы управления населением и формируются. Поэтому при решении всех вопросов взаимодействия, прежде всего, должны учитываться интересы населения, а не интересы конкретных органов или конкретных должностных лиц.

Эффективное взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления должно основываться на принципах равноправия и взаимного уважения. С одной стороны, органы государственной власти Санкт-Петербурга должны перестать рассматривать местное самоуправление как еще одно (и неразумное) подразделение государственной структуры управления. Органы местного самоуправления должны осознать свою независимость, а значит и самостоятельную ответственность за принятие решений перед населением (необходимо перестать смотреть и слушать, что скажут власти города, как прикажут действовать). С другой стороны, органам местного самоуправления нужно осознать, что часть вопросов находится именно в ведении органов государственной власти (однако эти вопросы должны быть четко определены).

Можно предполагать, что ввиду игнорирования Законодательным Собранием Санкт-Петербурга интересов органов местного самоуправления, на очередные выборы в Законодательное Собрание, Муниципальные Советы выйдут с собственными кандидатами, которые будут защищать в законодательном органе интересы местного самоуправления.

Важным фактором, который может оказать воздействие на развитие местного самоуправления в Санкт-Петербурге является позиция органов федерального подчинения. До тех пор, пока федеральные органы городского уровня (Федеральное Казначейство Министерства Финансов, Прокуратура Санкт-Петербурга, Главное Управление Министерства Юстиции) будут руководствоваться интересами Санкт-Петербурга, а не положениями федерального законодательства, развитие самоуправления будет существенно затруднено. Оптимизм придает тот факт, что федеральные органы на уровне Северо-Западного Федерального Округа более активно стоят на защите федерального законодательства (а значит и интересов России в целом и ее народа в частности).

По нашему мнению, нельзя говорить, что местное самоуправление погибает или его ждет крах в ближайшее время. Прежде всего, необходимо учитывать тот фактор, что в органы местного самоуправление пришли люди, болеющие за свой город, за его жителей. И этот депутатский корпус (более 1800 человек при населении города около 4,5 млн.чел. – т.е. 1 депутат на 2,5 тыс. жителей) настроен в большей своей степени на построение нового, более эффективного управления местными вопросами, нежели это было ранее. Постепенно Муниципальные Советы Санкт-Петербурга обзаводятся и собственностью – приобретают здания (например в виде погашения задолженности налогоплательщиков в местный бюджет), и подведомственной сетью – учреждают предприятия и учреждения. Путем судебных решений, переговоров органы местного самоуправления добиваются своих прав и учета мнения населения.

Безусловно, многие вопросы могли быть решены более оперативно и с меньшими затратами усилий, если бы органы государственной власти признали органы местного самоуправления реальной властью. Однако с другой стороны, Муниципальные Советы накапливают ценный опыт отстаивания своих интересов и интересов жителей.

На сегодняшнем этапе важно не упустить имеющийся в депутатах Муниципальных Советов и муниципальных служащих потенциал и желание улучшить жизнь жителей Санкт-Петербурга через демократизацию и публичность власти – именно то, что и реализовано в виде разветвленной сети Муниципальных Советов в Санкт-Петербурге.

Ольга Ковалева
Глава администрации г. Зеленокумска Ставропольского края

Отработав год в должности главы муниципального образования, я пришла к выводу, что процесс формирования бюджетов всех уровней в Ставропольском крае не соответствует законодательству о местном самоуправлении и Бюджетному Кодексу Российской Федерации. Так в соответствии с Федеральным Законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», Бюджетным Кодексом РФ и Законом «О бюджетном процессе в Ставропольском крае» существуют три уровня бюджетов: федеральный, бюджет края – субъекта РФ и местный бюджет. У каждого уровня свои полномочия, которые в соответствии с законодательством и Конституции РФ не могут ограничиваться.

Что касается уровня местного бюджета, то в соответствии с п. 2 ст. 5 гл. II ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствие с Уставом муниципального образования. П. 3 ст. 5 гл. II гласит: «Органы государственной власти гарантируют: 1) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местного бюджета...» В п. 2 ст. 12 Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае» говорится о том, что не допускается вмешательство в процесс составления проектов местных бюджетов.

Каким же образом у нас в крае происходит процесс принятия и утверждения местных бюджетов?

Прежде всего, требует уточнения само понятие «местный бюджет». В Ставропольском крае существует деление на города краевого и районного подчинения. В этом делении, на мой взгляд, изначально заложено противоречие с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где предусматривается только одно понятие – муниципальное образование, вне зависимости от численности населения муниципального образования, а также равенство всех муниципальных образований в их правах и обязанностях. У нас же в зависимости от статуса (краевой или районный город) – происходит и наделение полномочиями, муниципальной собственностью и, соответственно, бюджетное финансирование. Если города краевого подчинения имеют возможность работать над бюджетом напрямую с Минфином Ставропольского края, то нам, администрации городов районного подчинения, говорят, – решайте все вопросы через территориальные финансовые управления, которые формируют территориальные бюджеты.

Сразу же возникает вопрос: что такое бюджет территории? (Данное понятие есть в Законе «О бюджетном процессе в Ставропольском крае»). Министерство финансов края рассчитывает контрольные показатели на будущий финансовый год на каждый район. В этих показателях закладываются контрольные значения для каждого муниципального образования района. Представительным органам местного самоуправления остается только утвердить их. Когда я обратилась в Минфин края с просьбой принять меня и обсудить контрольные показатели по нашему муниципальному образованию, то мне отказали, обосновав это доводом: «У вас есть районное финансовое управление, решайте все вопросы на месте». На «месте» же отвечают: «Мы ничего сделать не можем. Все уже определено в Минфине и Правительстве. Ничего менять нельзя». Тем не менее, мне удалось попасть на слушания в бюджетный комитет краевой Государственной Думы и даже на так называемую согласительную комиссию. Однако все безрезультатно. Если на заседании бюджетного комитета глав муниципальных образований хотя бы выслушали, то на согласительной комиссии практически и не стали разговаривать, вся процедура заняла от силы две минуты на каждого главу муниципального образования.

Спрашивается, для чего тогда в каждом муниципальном образовании существует свой представительный орган, который, в действительности, лишен законного права формировать бюджет муниципального образования? От государственных чиновников часто слышим такое мнение: на территории края слишком много муниципальных образований, ими трудно управлять, для этого приходится содержать в каждом районе районную администрацию.

Однако, во-первых, если государственные органы поставлены над нами, чтобы управлять, то в таком случае теряется сам смысл понятия «местное самоуправление», а, во-вторых, если говорить о контроле за нашей деятельностью, то у нас помимо территориальной администрации существуют государственные фискальные органы.

Я думаю, что в данном случае государственными чиновниками преследуется другая цель: чем больше полномочий (причем тех, что по закону напрямую являются полномочиями органов местного самоуправления) находятся в ведении органов государственной власти, тем больше финансовых средств остается на краевом уровне, и тем большая армия государственных чиновников имеет возможность участвовать в их распределении. Так что, в конечном счете, наши трудности в области межбюджетных отношений – это не вопрос неудобства управления большим числом муниципальных образований, а вопрос концентрации «капитала» и права его распределять.

И второй момент, на который я хотела бы обратить внимание – это нарушение принципов межбюджетных отношений (ст. 9 ФЗ и ст. 10 Закона Ставропольского края «О финансовых основах местного самоуправления» гл. 5 ст. 36 БК РФ). Нарушаются принципы максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков, гласности межбюджетных отношений, а также принцип прозрачности бюджета. Согласитесь, что представительному органу местного самоуправления гораздо легче проконтролировать бюджет одного муниципального образования, чем Государственной Думе Ставропольского края проследить за исполнением контрольных назначений всех муниципальных бюджетов. В данном случае, представительные органы местного самоуправления могли бы стать хорошим подспорьем Государственной Думе края в контроле за исполнением консолидированного бюджета.

Хотелось бы в связи с этим привести два примера более полно описывающие поднятые мною проблемы.

В Зеленокумске здравоохранение и ЖКХ финансируются через районную государственно-территориальную администрацию, а, значит, данные финансовые потоки проходят мимо контроля Совета депутатов муниципального образования. Казалось бы, что это хорошо, вся ответственность за эти отрасли ложится на плечи государственных структур. Однако простому гражданину не объяснить, что в районной больнице нет нормальных человеческих условий содержания, а дороги в городе и жилищный фонд находятся в плачевном состоянии, потому что это не зона ответственности местной власти, и денег на это ей не дают. Он, простой гражданин, видит перед собой власть, которую избирал и вправе требовать от нее ответа. Часто приходится слышать, что денег на все не хватает, однако на некоторые расходы их хватает даже с избытком.

Я позволила себе также проанализировать некоторые цифры краевого бюджета на 2002 год, который был принят 21 февраля 2002 года новым составом Государственной Думы края. Итак, на содержание аппарата госслужащих территориальных администраций по краю расходуется 225 млн. 374 тыс. рублей, на содержание аппаратов Министерства и управлений края – 176 млн. 088 тыс. рублей. Содержание аппарата Правительства Ставропольского края обходится в 77 млн. 350 тыс. рублей. Все эти органы вместе и составляют структуру государственной власти в крае.

Для сравнения. На содержание аппарата Советской районной государственной администрации тратится 8 млн. 633 рублей. На финансирование всей отрасли ЖКХ в районе – 6 млн. 585 тыс. рублей, а весь бюджет муниципального образования города Зеленокумска с населением в 41 тыс. человек на 2002 год составляет 19 млн. рублей.

Так что же, все-таки, местное самоуправление - законная власть или «свадебный генерал» на чужом пиру?

СЕТЕВЫЕ РЕСУРСЫ

Статья Сергея Митрохина «Утром качество, вечером – деньги» в «Независимой газете» вызвала 20 марта 2002 года бурную дискуссию на форуме «ЯБЛОКА» в Интернете (http://www.yabloko.ru/Forums/Main).

Все началось с реплики посетителя с ником SRP, который отметил, что посылка автора статьи – ложная. По его мнению, платить, конечно, «следует с учетом качества, но за товар или услугу полностью. Рассуждения о качестве – от лукавого. Пришли в магазин и требуют отдать колбасу бесплатно, потому, что она некачественная? Так не бери! Но услуги ЖКХ берут, а платить не хотят вообще!»

На реплику Ольги Радаевой, что, согласно ГК РФ (ч. II, гл. 37 ст. 721 и 735), оплата работы осуществляется после ее окончательной сдачи, SRP ответил, что проблема не в этом. «...Пока суть да дело, ГК или ГПК, коммунальные услуги де-факто продолжают весьма успешно потребляться в большинстве регионов по тарифам, ниже себестоимости (с дотациями), а противники 100% оплаты на самом деле просто не хотят (потому, что не могут) платить за все сполна. Это – проблема. В их идеале спорить об этом еще лет 15, чтобы ничего не менять. Предлог – качество.

Модифицирую пример – вы приходите в магазин самообслуживания, берете с полки «плохую» колбасу, сжираете ее всю, а потом заявляете, что платить не будете или заплатите 20% из-за ее качества. На следующий день повторяете это заново и так постоянно.... А если вас в очередной раз к полке с колбасой не допускают, начинаете орать, что вас морят голодом!»

По мнению Михаила Макашова, посылка С. Митрохина вовсе не ложная. Обратившись к SRP, он заметил, что своим сравнением тот предполагает, что «где-то есть качественная колбаса. А ее нет нигде... Гораздо корректнее сравнение с предметами мебели, у которых перекошены дверцы шкафов, ящики до конца не выдвигаются, матрац кровати бугристый и выспаться на нем невозможно и т.п. Причем другой мебели просто нет».

SRP в ответ возразил, что «в вопросе стопроцентной оплаты услуг ЖКХ есть как минимум две разные составляющие: это оплата текущих обеспечивающих услуг (дворники, эксплуатация) и оплата непосредственно потребляемых факторов жизни – энергии, воды, тепла и газа. Под бой бубна о низком качестве работы дворника или кровельной организации противники 100% оплаты услуг ЖКХ заодно не хотят в полном объеме платить за воду, тепло, энергию и газ».

Как ему кажется, граждан, мечтающих установить в свои квартирах счетчики, просто нет. Ему встречались какие-то другие, видимо «неправильные» граждане, которые мечтали, что счетчиков никогда не будет. «Правильные» граждане обнаруживаются только там, где стопроцентная оплата расходных элементов уже введена де-факто – в надежде сократить среднерасчетные значения на фактические ...По остальным факторам (кривые матрацы, перекошенные дверцы) проблема состоит только в монополии/конкуренции - при монополии 100% тариф/ставка будут завышены, а качество низкое, при конкуренции же стопроцентная ставка будет стремиться к затратам плюс среднерыночная прибыль и стремящееся к чуть вышесреднему по отрасли качеству.

Он считает, что «противники 100% оплаты услуг ЖКХ смешивают все в кучу, потому что на самом деле готовы смириться с кривыми «матрацами и дверцами» лишь бы это было подешевле. Хотя тот же газ, когда его нет, вы не потребляете вообще, но когда он есть – потребляете стопроцентно! Также и вода, и электричество, и тепло! И когда дряной кровельщик худо-бедно перекрывает кровлю и та не течет – вы эту сухость тоже потребляете стопроцентно! Весь вопрос, как определить эту 100%-ю величину. А противники 100%-оплаты услуг ЖКХ не хотят ее определять вообще – они просто хотят платить меньше – как сейчас! Но они, наверное, не виноваты - каков доход, таков и расход!»

По его мнению, гораздо более важный вопрос заключается в том, что «значительное количество граждан просто не может позволить себе те комфортные условия жизни, которые обеспечиваются покупкой этого комфорта - аренды чужих помещений (включающей затраты на эксплуатацию) или эксплуатации собственных плюс покупку комфорта в виде набора электричества, газа, тепла и воды».

В ответ М. Макашов отметил, что все аспекты этой проблемы надо анализировать по частям. «Отчего это у нас всегда так – уж если чего реформируем, то сразу все в кучу? Наверное, таким образом пытаются прикрыть полный бардак в любой реформе и, видимо, так легче потом оправдаться за какие-то неудачи. Эх, Россея-матушка... Вот и разбирались бы эти реформаторы отдельно по каждой жилищно-коммунальной услуге. Скажем, полгода с тарифом на воду: довели бы до всех нормы и тарифы, правила вычета из оплаты дней, когда вода не подавалась более 4 часов (или холодная вместо горячей). А там глядишь и о 100% можно говорить.

А еще лучше начать с ДЭЗов – например, вывесить в каждом районе список конкурирующих ДЭЗов по предоставляемым услугам (ремонт сантехники, электрики, лифтов и т.д.), отменить низкие расценки (выплачивать ежемесячную компенсацию пенсионерам, инвалидам и неполным семьям по факту предоставленных услуг). И тогда посмотреть, как закрутятся эти самые ДЭЗы и ЖЭКи». Шаг за шагом, каждый полгода, намечать программу действий и постепенно решать все практические задачи. «Но у нас так не принято – это ж пахать надо чиновникам, а они не привыкли».

В заключение, Михаил высказал свое мнение о тех, кто не может оплачивать сто процентов услуг ЖКХ. «Меня лично, прежде всего, беспокоит предлагаемая система компенсаций тем, у кого оплата жилищно-коммунальных услуг превысит 22% (мне важны не 22%, а вообще система) семейного бюджета». Как можно об этом говорить в стране, где целые города сидят на теневых схемах оплаты труда? «В итоге получится, что таким, как эти трудяги, придется платить 100% услуг ЖКХ и получать компенсацию уже никто не пойдет, даже если расходы превысят 22%». Он заметил, что «на серой зарплате погорит еще много проблем в России», поэтому надо, прежде всего, начинать с этого вопроса».

Подводя итоги дискуссии, SRP согласился с М. Макашовым. Коснувшись проблемы теневой оплаты труда в России, он отметил, что «и этот вопрос во многом решается (применительно к соизмеримым уровням) путем установлением почасового МРОТ-а, соответствующего реальной стоимости расширенного воспроизводства р/с, а заодно выравнивает массу иных диспропорций в экономике и/или выводит на поверхность очевидный экономический иррационализм, последствием чего, к сожалению, будет значительный уровень истинной безработицы. Но тогда, по крайней мере, будет понятно, какой зуб болит, и что с этим можно делать. Сегодня же ноют обе челюсти».

Павел Другов
Заместитель председателя
Петродворцово-Ломоносовского отделения партии «ЯБЛОКО»

Футбол в Петергофе^*

Необычное и увлекательное соревнование прошло солнечным воскресным утром 17 марта на стадионе «Ракета» в Петергофе – там состоялся футбольный матч между командами партии «ЯБЛОКО» и мэрии муниципального образования город Петергоф.

За команду муниципалов играли мэр Петергофа Михаил Барышников, президент ассоциации футбола Сергей Ширышев, команда «ЯБЛОКА» была сформирована из «тяжеловесов» (депутат Госдумы Игорь Артемьев, капитан 2 ранга Владимир Михайлов), и Молодежного Союза «ЯБЛОКО» (бессменный вратарь – один из лидеров питерского «ЯБЛОКА» и основатель Молодежного Союза «ЯБЛОКО» Максим Резник, молодые члены «ЯБЛОКА» Антон Морозов, Николай Чезганов).

На первых минутах матча счет открыл капитан «яблочников» Артемьев, забив три мяча подряд в ворота муниципалов. Спортивный накал на поле не спадал ни на секунду, и во втором тайме петергофская команда значительно сократила разрыв в счете (с 8:3 до 8:6). Голы в ворота «ЯБЛОКА» забивали Михаил Барышников и Сергей Овсепян, в ворота Петергофа – Антон Морозов и Николай Чезганов. «ЯБЛОКУ» удалось отстоять свои рубежи и завершить матч убедительной победой со счетом 10:6.

Инициатива проведения матча принадлежит Петродворцово-Ломоносовскому местному отделению партии «ЯБЛОКО» и мэру Петергофа Михаилу Барышникову, известному энтузиасту футбола, хоккея и спорта в целом. Форма и уровень футбольной команды яблочников приятно удивил «хозяина поля»: «Я не ожидал такого результата. Мы думали, что потренируемся на «ЯБЛОКЕ», поиграем вполсилы, поучим вас играть», – смеется мэр. Теперь не за горами реванш, в котором петергофская команда постарается отыграться.

История футбола Петергофа имеет славные традиции. Именно из клуба «Ракета» Петродворцового часового завода вышел легендарный «зенитовец» Юрий Желудков, команды юных футболистов завоевывают призы на городских и российских соревнованиях по сей день. «В наше время, к сожалению, экономические трудности наступают на спорт: из восьми действовавших в Петергофе и Стрельне стадионов остался один. Но благодаря помощи и поддержке неравнодушных людей, таких, как мэр Барышников, нам удается развивать футбольную школу», – говорит президент ассоциации футбола «Петергоф» С. Ширышев.

На церемонии закрытия матча команда «ЯБЛОКА» была награждена почетной грамотой муниципального совета Петергофа «за активную работу по развитию спорта в Санкт-Петербурге и Петродворце и высокие спортивные показатели в товарищеской встрече с командой ветеранов футбола Петергофа». Лучшим игроком встречи единогласно был назван И.Артемьев.

Встреча завершилась дружеской беседой за чаепитием в кафе «Башня», на котором была, в частности, была достигнута договоренность о проведении ко Дню Победы 9 мая футбольного турнира с участием команд политических партий и муниципальных советов. Поговорили и «о серьезном»: к сожалению, муниципалитетам пригородов Петербурга до сих пор не переданы законные полномочия в сфере землепользования, образования, культуры, налоговых поступлений. Детские сады и подростковые клубы, которые должны давно были быть переданы в оперативное управление муниципалов, находятся в «подвешенном состоянии». Градообразующие объекты туристической инфраструктуры Петергофа и Ломоносова – музеи-заповедники «Петергоф» и «Ораниенбаум» – ни единым рублем не участвуют в пополнении местного бюджета, поскольку имеют соответственно федеральное и городское подчинение, муниципальный совет до сих пор не вправе установить льготу на вход в парк для жителей Петергофа (а разговоры об этом идут не первое десятилетие). Были намечены пути практического решения этих проблем. «ЯБЛОКО» взяло на себя обязательства всемерно развивать институты местного и территориального общественного самоуправления, помогать муниципальным советам получить законные полномочия и встать на ноги, и мы ни на шаг не отойдем от этой позиции», – сказал И.Ю. Артемьев.

^* Репортаж о матче был опубликован в районной газете Петергофа «Петергофский вестник» от 20 марта с говорящим названием «ЯБЛОКО» - в яблочко!»

Кафедра государственного и муниципального управления Международного университета (в Москве) выпустила сборник докладов и выступлений, прозвучавших в ходе проводимой этим университетом третьей ежегодной Всероссийской конференции, имевшей место 21-22 сентября 2001 года. Международный университет (в Москве) в содружестве с московской мэрией и рядом политических журналов («Эксперт», «Российская Федерация сегодня», «Экономика и власть», «Муниципальная власть») уже четвертый год проводит конференции, посвященные ключевым проблемам местного самоуправления в России. Начав с обсуждения таких очевидных болевых точек как финансовые основы местного самоуправления и взаимоотношения последнего с региональной властью, у организаторов конференции возникла потребность нетривиально подойти к теме «муниципальной России» и выставить для обсуждения тему общественного самоуправления, которое представлено сегодня именно ТОСами. ТОСы в таком контексте видятся если и не некоей альтернативой, то дополнением к системе местной власти, которая отнюдь не всегда является воплощением власти, близкой народу.

Прошедшая конференция дала обширный материал для понимания такого явления как территориальное общественное самоуправление. Большинство участников конференции рассматривают ТОСы как элемент гражданского общества, причем как такой его элемент, без которого демократическая интенция такого властного института как местное самоуправление не может быть реализована. Кроме того, такая демократизация и децентрализация местной власти может быть просто выгодна. Выгодно отдать ТОСам право на оказание тех общественных услуг, которые выгоднее осуществлять на низовом уровне. Это – помощь неимущим и организация досуга (в первую очередь для детей и подростков), благоустройство и оказание жилищно-коммунальных услуг.

Однако кроме попытки осмыслить опыт ТОСов как элемент становления в России гражданского общества в сборнике рассматриваются организационно-правовые аспекты создания и работы ТОСов, а также, что особенно ценно, широко представлено разнообразие опыта организации ТОСов в различных российских регионах.

Прошедшая конференция и сборник материалов являются первым шагом в большой программе мероприятий, посвященных этой теме. В частности Международный университет (в Москве) подготовил специальную программу обучения по территориальному развитию и общественному самоуправлению и начал долгосрочный издательский проект «Опыт общественного самоуправления на местах».

Совещание, посвященное обсуждению практического опыта создания муниципальной информационной системы на основе казначейского исполнения бюджета города Братска, отражает новый этап формирования прозрачной и эффективной системы управления муниципальными финансами с использованием современных технологий. Казначейская система позволяет централизовать средства бюджета, контролировать целевое их использование и владеть информационными потоками, а это в свою очередь дает положительный эффект, так как возрастает маневренность в управлении муниципальной казной и оптимизации расчетов.

Опыт Братска, обсуждению которого и посвящены опубликованные в книге выступления участников совещания, позволяет оценить и преимущества и возникающие в процессе автоматизации бюджетного процесса трудности. С одной стороны это очевидное достижение – в виде ежедневного мониторинга движения средств городского бюджета, что позволяет оценивать в оперативном режиме наличие средств и прогнозировать их избыток (профицит) или недостаток (кассовые разрывы) и, исходя из этого, планировать соответствующие действия по управлению бюджетным процессом. Однако достигнутые результаты далеки от совершенства и на новом этапе перед братской городской администрацией стоит задача мониторинга бюджетной сферы города уже в режиме реального времени. А анализ и управление недоимками в бюджет, кредиторской задолженностью и системой взаимозачетов в автоматическом режиме тем более являются делом завтрашнего дня.

Материалы состоявшегося в Братске совещания позволяют познакомиться со всеми этапами формирования муниципального казначейства, с техническими характеристиками автоматизированных систем и программного обеспечения, а также с научным обоснованием необходимости создания муниципальной информационной системы как необходимого средства стратегического управления развитием муниципального образования.

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Над номером работали: Наталия Демина, Галина Старцева

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Электронную версию нашего бюллетеня читайте на странице www.yabloko.ru/Themes/SG

Тел. (095) 334-4641, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Бюллетень зарегистрирован в Министерстве РФ по делам печати,
телерадиовещания и средств массовой коммуникации

Свидетельство о регистрации СМИ ПИ №77-9553 от 30 июля 2001.
Тираж 1000 экз.