Содержание

Колонка редактора

Разграничение полномочий

Новости федерального законодательства

Исполнительная власть

Семинары, конференции, съезды

События в регионах

Не по нашему

Научный взгляд

Наш анонс

16 мая Государственная дума приняла в первом чтении проект Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Как и ожидалось, народные избранники из предложенных семи альтернативных вариантов законопроекта выбрали правительственый.

30 мая в Кремле состоялась встреча президента Владимира Путина с членами комиссии Дмитрия Козака, которая разрабатывала концепцию разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Обнародованная концепция, не смотря на одобрение президента, не получила официального статуса, что, по-видимому, означает возможность ее дальнейшей доработки в неизвестном пока направлении. Ожидается, что уже осенью для рассмотрения в Государственной думе будут представлены поправки к 135 действующим законам.

1 июня Президент России Владимир Путин направил руководителям обеих палат российского парламента и главе правительства страны президентское послание Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2003 году». Документ будет положен в основу проекта федерального бюджета на 2003 год.

4-5 июня состоялся круглый стол, «Крупные города как полюсы регионального развития в эпоху глобализации», в ходе которого ученые обсудили процессы, характеризующих городское развитие.

8 июня состоялся круглый стол «Жилищно-коммунальная реформа: российские проблемы и международный опыт», организованный Центром изучения современной политики и Фондом Фридриха Наумана. Круглый стол собрал вместе около 20 «яблочников»: представителей исполнительной власти и депутатов различных уровней, руководителей и активистов общественных организаций.

15 июня на состоявшемся в подмосковье Федеральном совете Российской демократической партии «ЯБЛОКО» было принято заявление о ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства, которое отражает отношение партии к проводимой реформе, а также содержит предложения, которые могут быть учтены в ходе дальнейшего совершенствования концепции реформы.

21-22 июня в Томске состоялся семинар «Проблемы формирования и исполнения местных бюджетов», организованный Томской городской Думой, Томским отделением партии «ЯБЛОКО», Центром изучения современной политики и Фондом Фридриха Наумана (подробнее читайте в следующем номере).

24 июня Президент Российской Федерации Владимир Путин провел в Кремле пресс-конференцию для более чем 700 российских и иностранных журналистов. Целью встречи было ответить на накопившиеся вопросы общественности и представителей прессы.

Сергей Митрохин
Депутат Государственной Думы

После состоявшейся 30 мая в Кремле встречи Владимира Путина с членами комиссии Дмитрия Козака было объявлено о завершении основного этапа работы комиссии по разграничению полномочий между уровнями власти. Однако пока можно говорить лишь о выработке некоторых концептуальных подходов. От конкретных предложений, выстроенных в некую логически непротиворечивую систему работа комиссии еще крайне далека. И фронт работ – огромный. Что же касается местного самоуправления, то оно фактически оказалось тем узлом, на который завязана вся проблема разграничения полномочий. Работа здесь идет в двух основных направлениях, главное из которых – это разграничение полномочий между органами самоуправления и субъектами федерации, и второй вопрос – это разграничение полномочий внутри местного самоуправления.

Комиссия изначально выбрала правильный и вполне прогрессивный подход к муниципальным проблемам. Первое, о чем хочется сказать, это то, что самоуправление однозначно постулировано комиссией как обязательная форма публичной власти. Тем самым отметены любые досужие разговоры о том, хотят ли граждане самоуправляться или не хотят, желают ли они осуществить свое право на самоуправление или могут отказаться от него. Не может не радовать и тот факт, что в основании целостного подхода к проблемам местного самоуправления лежат те же идеи, что были сформулированы в свое время «ЯБЛОКОМ» в предложениях Президенту Путину.

Основных идей – две. Местное самоуправление, во-первых, должно быть обеспечено твердым неотчуждаемым доходным минимумом, и во-вторых, оно должно осуществляться на таком территориальном уровне, который максимально приближен к населению. Для выполнения второй задачи необходимо развести самоуправление на два уровня на территориях, где сосредоточено много населенных пунктов (в основном это сельские районы). В связи с чем мы давно уже отстаиваем идею двухуровневого самоуправления. С другой стороны мы также говорили о том, что необходимо разделить муниципальные образования на типы. Сегодняшняя ситуация, при которой все муниципалитеты имеют одинаковый статус, абсолютно невозможна, потому что это создает массу коллизий и противоречий. И тут важно то, что комиссия приняла именно концепцию двухуровневого самоуправления, а не альтернативную – предлагающую создать на районном уровне так называемые органы государственной власти, которую активно лоббировали губернаторы. Если бы этот подход был принят, то местное самоуправление можно было бы считать несостоявшимся, поскольку оно было бы раздавлено территориальными органами государственной власти.

На базе идеи двухуровневого самоуправления комиссия разработала концепцию муниципальных округов, согласно которой муниципальные образования разбиваются на несколько типов. Пока выделены три типа: муниципалитет, муниципальный округ (сельский район), и муниципалитет, выполняющий одновременно функции муниципального округа (крупный город). В ходе работы комиссии, мною был предложен еще один, четвертый, тип – округ, выполняющий функции муниципалитета для тех районов, где население и ресурсы сосредоточены в одном населенном пункте, к которому тяготеют мелкие окрестные поселки. Если этот населенный пункт достаточно компактно расположен, то, с моей точки зрения, нецелесообразно дробить территорию на отдельные муниципалитеты. Тем более что вся налоговая база сосредоточена в райцентре, а соседствующие с ним населенные пункты лишены значимых финансовых источников. И хотя это предложение не было принято, в дальнейшем мы будем его отстаивать.

Самая сложная проблема в работе комиссии возникает в связи с идеей муниципальных округов. Здесь больше всего спорных моментов, в отношении которых комиссия до сих пор не выработала единый подход. Первый вопрос – это порядок формирования представительного органа муниципального округа. Комиссия предлагает формировать его методом делегирования, то есть в состав Совета муниципального округа делегируются представители от муниципалитетов – депутаты или мэры. Однако для реализации этого замысла требуется коренное изменение закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», который предусматривает самостоятельность населения в вопросе определения структуры органов самоуправления. Если эта идея комиссии будет принята, то фактически на уровне муниципальных округов самостоятельность будет ликвидирована и принудительным путем по всей стране будет введена единая схема организации самоуправления на этом вышестоящем уровне. На наш взгляд такой излишне радикальный подход нарушает права населения, поскольку было бы не совсем правильно отобрать у него право выбирать главу администрации там, где сегодня существует такая выборность. Более разумно в новой редакции закона оставить населению и избранным им депутатам возможность выбора между различными схемами осуществления самоуправления на вышестоящем уровне, среди которых муниципальный округ был бы именно одним из вариантов. К сожалению, пока эта идея, высказанная мною в ходе работы комиссии, не находит поддержки.

Еще более сложной является проблема разделения финансовых и доходных источников между муниципалитетами и округами. Рабочая группа, которая занимается этим вопросом, предложила ввести новый институт некоего муниципального взноса и формировать бюджеты муниципальных округов путем взимания взносов пропорционально финансовому потенциалу муниципалитетов. Но это предложение опять-таки является по своему характеру революционным и никак не вписывается в действующее налоговое законодательство, к тому же механизм его реализации исключительно сложен и непонятен. Мы же предлагаем более реалистичный путь – четко разделить доходные источники между округами и муниципалитетами. Все налоги, которые непосредственно привязаны к муниципалитету, такие как налог на имущество физических лиц, земельный налог, оставить за ним. Налоги, которые затрагивают большую территорию – территорию округа, можно было бы передать в его распоряжение, например, налог на имущество предприятий. В большинстве случаев крупное предприятие работает на весь округ, поскольку на нем заняты не только жители конкретного муниципалитета, но и окрестных территорий, следовательно, можно было бы закрепить часть этого налога за округом. Часть налогов целесообразно разделить между округом и муниципалитетом, например – подоходный налог. Но по какому пути пойдет комиссия, какая из этих схем будет избрана, пока не определено, хотя вопрос этот является, пожалуй, самым существенным, от него зависит принцип организации межбюджетных отношений между регионом и местным самоуправлением.

Подходы к построению межбюджетных отношений пока также диверсифицированы. Во-первых, возможно одноступенчатое выравнивание, которое целиком производится субъектом федерации без какого бы то ни было участия муниципального округа. В этом случае субъект самостоятельно производит выравнивание между округами и городами, с одной стороны, и с другой – между муниципалитетами в рамках округов. Эта схема исключительно сложна и практически нереализуема, как показывает опыт регионов, пытавшихся осуществить такое выравнивание, например, опыт Ставропольского края. Другой путь, сторонником которого я являюсь, это двухступенчатое выравнивание, при котором выравнивание производится в два этапа и последующий из них зависит от предыдущего. На первом этапе ресурсы распределяются между округами и городами, то есть округами с функциями муниципалитета, на втором этапе перераспределение производится непосредственно внутри округов.

Вторая схема более рациональна, так как механизм сглаживания неравенства финансовой обеспеченности более прост в исполнении. Хотя не стоит забывать, что неравенство внутри округа сохранится в любом случае, и особенно если не будет принята концепция четвертого типа муниципальных образований, о котором говорилось выше. В округах с высокой концентрацией доходной базы неизбежно будут иметь место резкие перепады между, например, районным центром и остальными поселениями на территории округа. В этом случае избежать выравнивания на уровне муниципального округа будет невозможно, какие бы минимальные функции не были оставлены местным органам власти. А полномочия предполагается закрепить за ними достаточно серьезные.

Схему четкого разделения налоговых источников между округом и муниципалитетом, двуступенчатое финансовое выравнивание, то есть возможность перераспределения финансовых ресурсов муниципалитетов, – единственный разумный путь. В рамках комиссии этот вопрос пока остается нерешенным. Некоторые эксперты комиссии считают выравнивание внутри округов вообще излишним – пусть, мол, муниципалитеты живут с теми источниками, которые у них есть. Но эта позиция не отражает реалий и очень скоро выяснится ее нежизнеспособность.

Из других новаций, которые предлагает комиссия, стоит отметить идею введения института наемного менеджера или контрактного управляющего. Предлагается уйти от той системы, которая порождает чрезмерную концентрацию полномочий в руках главы муниципального образования, когда мэр одновременно обладает исполнительно-распорядительными функциями и осуществляет полный политический контроль над представительным органом местного самоуправления. Уйти от такой практики предлагается путем введения обязательного для всех муниципалитетов института контрактного управляющего. В этом случае у главы муниципального образования не будет исполнительно-распорядительных полномочий. Ему будет предоставлена возможность возглавлять представительный орган, и он как бы окажется политическим лидером муниципалитета. Сегодняшняя норма закона о том, что в уставом муниципального образования определяется, будет ли мэр избираться всенародно или из состава представительного органа, будет сохранена. Возможен и такой вариант, при котором мэр является самостоятельной фигурой, не возглавляя представительный орган и не имея исполнительно-распорядительных полномочий. Это некий аналог президентской модели. Стоит отметить, что здесь конечно есть определенное вмешательство в дела муниципальных образований. Но такое вмешательство, на наш взгляд, вполне оправдано, поскольку это единственный способ предотвратить склядывающуюся повсеместно ситуацию, когда мэр является единственной полновластной фигурой в муниципальном образовании, а все остальные органы, включая представительный, теряют какой-либо смысл. Видимо, тут можно пойти и на некоторое изменение концепции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».

В вопросе об объеме полномочий местного самоуправления и о принципах разграничения этих полномочий с субъектом федерации также нет пока окончательной ясности. Работа комиссии выявила одну интересную особенность нынешнего регионального руководства. Все представители регионов резко возражают против любых попыток четко определить их полномочия. Сам вопрос об установлении для регионов четкого объема полномочий, они считают нарушением Конституции, где их полномочия определены отрицательным способом. То есть в Конституции сказано, что регионы обладают всей полнотой полномочий, которые не входит в ведение федерации и совместное ведение. Эта неопределенность крайне выгодна многим губернатором, поскольку оставляет им большую свободу маневра. В каких-то случаях они могут принять на себя некоторые полномочия, например, местного самоуправления с целью использования его финансовых ресурсов. В других случаях они, напротив, могут устраниться от ответственности за деятельность местного самоуправления, а также от ответственности за выполнение федеральных полномочий, сославшись на то, что это не их компетенция. То есть сегодня объем полномочий региональной власти зачастую зависи от политической конъюнктуры или от соображений выгоды. Совершенно очевидно, что попытки определить четкие рамки вызовут сопротивление.

Другое препятствие, с которым предстоит столкнуться комиссии, – это позиция Правительства и в особенности Министерства финансов, которое крайне консервативно в вопросах любого перераспределения доходных источников. Программа развития бюджетного федерализма, принятая в прошлом году Правительством, в данном случае – не показатель. Эта программа, является скорее политической декларацией, с которой Минфин готов мириться только потому, что она никогда не будут выполнена. Когда же речь пойдет о внесении изменений в налоговое законодательство, то Минфин скорее всего будет занимать крайне негативную позицию по отношению к любым новшествам, пытающимся существенно перестроить те межбюджетные отношения, к которым он привык, и которые для него удобны. Насколько мне известно, и министр финансов Алексей Кудрин и министр экономики Герман Греф уже выразили достаточно прохладное отношение к идеям, разрабатываемым комиссией. Здесь комиссию и самого Дмитрия Козака также ожидает большое сопротивление.

Есть некоторый пессимизм относительно результативности работы комиссии. Вызывает опасение режим аврала, в котором она будет вынуждена работать в том случае, если загонит себя в сжатые сроки. На наш взгляд, неправильно выбранная сама тактика: попытка одним махом решить все проблемы исходит из каких-то идеальных представлений о том, что от одной парадигмы законодательства надо сразу перейти к другой. Поскольку речь идет более чем о сотне законов, вся работа может попросту захлебнуться. Опыт показывает, что такие масштабные инициативы, как правило, заканчиваются полным увязанием в думских комитетах, потом идеи начинают растаскиваться, согласовываться, затем наступает черед компромиссов и продавливания и, в результате – никто не возьмется предположить, что будет на выходе. В этой ситуации разумнее было бы выделить несколько крупных блоков реформирования законодательства и двигаться поэтапно. Начать лучше всего с чего-то одного, например, с разделения муниципальных образований на типы. Потом перейти к вопросу размежевания полномочий, так чтобы за каждым типом был закреплен свой набор полномочий. И только после этого приступать к разграничению финансовых ресурсов. После того как решены все эти задачи, можно будет начать выяснение взаимоотношений между регионами и самоуправлением. Все эти проблемы вполне разрешимы, но поэтапно – в той или иной последовательности.

Самую же большую тревогу вызывает революционность некоторых подходов, попытка осуществить своего рода «административную революцию сверху» и разом для всей страны навязать жесткую унифицированную схему организации самоуправления. Удивляет и радикализм самого Дмитрия Козака, когда он говорит, что у нас до сих пор вообще не существует самоуправления. Такая оценка, когда говорят, что самоуправление либо полностью есть, либо его полностью нет, исходит из какого-то абстрактного представления и не имеет отношения к реальности. Самоуправление существует у нас в развивающейся форме. И есть разные линии становления отдельных элементов этой системы. В разных регионах и на разных территориях сформировались в большей или в меньшей степени отдельные элементы самоуправления. И процесс идет. Неоправданный радикализм опасен сегодня именно тем, что ради благих намерений могут попытаться ликвидировать то, что уже создано. Это – как раз то, чего нужно избежать. Поэтому в дальнейшем в рамках работы в комиссии и после внесения в Думу подготовленных ею законопроектов «ЯБЛОКО» будет придерживаться принципа эволюционности и максимально возможной свободы действий для самих муниципалитетов. При переходе к новым формам самоуправления важно сохранять добровольность и избегать радикального административного диктата. Муниципальным образованиям на определенный период должна быть предоставлена возможность выбора и самоопределения, тем более что у федерального центра есть много других средств, кроме административных, влиять на этой выбор.

30 мая в Кремле состоялась встреча президента Владимира Путина с членами комиссии Дмитрия Козака, которая разрабатывала концепцию разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Обнародованная концепция разграничения полномочий, не смотря на одобрение президента, не получила официального статуса, что, по-видимому, означает возможность ее дальнейшей доработки в неизвестном пока направлении. Сейчас 29 рабочих групп трудятся над созданием законопроектов, которые станут итогом уже более чем годовой деятельности комиссии, воплотив концептуальные решения в юридические формулы. Ожидается, что уже осенью для рассмотрения в Государственной думе будут представлены поправки к 135 законам.

В последнее время работа комиссии Дмитрия Козака весьма часто освещается в газетных, журнальных и сетевых публикациях^*. Самой обсуждаемой при этом является разрабатываемая комиссией концепция «совершенствования территориальной основы местного самоуправления». Сравнение готовящейся реформы местной власти со строительством «вертикали» в отношениях между центром и регионами стало расхожим. И для такого вывода есть все основания.

Но прежде чем остановиться на «муниципальном» разделе концепции, стоит сначала рассказать о целостном замысле урегулирования тонкого вопроса о том, КТО, ЗА ЧТО и КАК отвечает в российском государстве. Первая же страница документа отсылает к Конституции РФ, в которой уже «закреплены принципы организации публичной власти всех уровней», но с важным замечанием, суть которого в том, что Конституция «оставляет простор для гибкого подхода к формированию в России эффективно функционирующей модели взаимодействия различных уровней власти, соответствующей запросам гражданского общества». Гибкость в данном контексте означает только то, что фантазия разработчиков реформы существующей модели разграничения полномочий формально ограничивается лишь необходимостью держаться в рамках конституционного поля и не расшатывать «баланса общегосударственных, региональных и местных интересов», руководствуясь при этом благородной «целью обеспечения прав и интересов граждан». Из дальнейшего текста концепции следует, что содержательное наполнение такого понятия как «баланс интересов» целиком и полностью выводится из проводимой последние два года политики централизации и собирания власти. Можно сказать, что концепция открывает новую страницу федеративной реформы.

Целью концепции является рациональное разграничение полномочий, так чтобы социальные услуги гражданам предоставлялись тем уровнем власти, который будет делать это лучше, дешевле и доступнее. Далее, рациональный подход подразумевает не только закрепление самих полномочий, но и углубление регламентации их осуществления. Проще говоря, в законах должно быть записано не только кто осуществляет конкретное полномочие, но и что собою это полномочие представляет, в каком объеме и за счет каких финансовых источников его должно реализовывать, и что грозит тем, кто уклоняется или плохо работает.

Одним из основных принципов концепции провозглашен принцип «концентрации регулятивных и контрольных полномочий на федеральном уровне с одновременной децентрализацией значительной части исполнительно-распорядительных полномочий». В том, что касается федеральной власти, будь то собственные или совместные с регионами полномочия, то тут ее регулятивные и контрольные функции практически всеобъемлющи, а исполнительные определяются целесообразностью решения общегосударственных задач. Оборона, безопасность, граница, таможня, суды, система следственных и исправительных учреждений, международная и внешнеэкономическая деятельность – безусловные прерогативы федерального центра, а все остальное может и даже рекомендуется предавать для исполнения региональной власти.

Совместные полномочия, переданные для исполнения субъектам федерации, контролируются в рамках ведомственной «вертикали» соответствующими исполнительными федеральными органами. Некоторые совместные для центра и регионов полномочия, за исключением правоохранительных, могут передаваться и муниципалитетам. Передача наверх совместных или собственных исполнительных полномочий не может осуществляться нижестоящим уровнем власти без особых причин, вызванных, например, форс-мажорными обстоятельствами или в случае угрозы правам человека. В том, что касается прав и свобод человека, у федеральной власти, по-видимому, будут какие-то дополнительные контрольные функции, которые позволят не только контролировать совместные полномочия, но и вмешиваться в собственные полномочия региональной власти. Но в целом, вмешательство вышестоящих органов власти в деятельность нижестоящих осуществляется только в форме законодательного определения полномочий и контроля соблюдения государственных стандартов.

В концепции довольно подробно прописывается порядок регулирования предметов совместного ведения. Разграничение полномочий должно осуществляться только федеральными законами. Стандарты, нормативы и регламенты, более конкретно определяющие объем и порядок осуществления полномочий, принимаются теми уровнями власти, которые их осуществляют. При этом центральная власть прописывает основополагающие стандарты, то есть объем действий власти в отношении населения, и для двух других уровней власти. Субъекты федерации и муниципалитеты могут принимать собственные стандарты, превышающие стандарты государственные.

Самый интересный и новаторский раздел концепции посвящен местному самоуправлению. В нем предлагается разделить муниципальные образования на два типа: муниципалитеты и муниципальные округа, причем последние будут основным уровнем местной власти. Муниципальные округа будут выполнять наиболее важные функции, притом что их политическая и организационная самостоятельность будет существенно урезана по сравнению с сегодняшней практикой местного самоуправления. А муниципалитеты, сохраняющие всю самостоятельность, будут лишены большинства полномочий, а, следовательно, и ресурсов.

Муниципалитеты составят низовой уровень местного самоуправления, они должны покрывать всю территорию субъекта федерации. Рекомендуемая численность населения муниципалитета, прописанная в тексте концепции, – 1 тысяча человек (правда, в прилагаемых таблицах указана иная цифра – 5 тыс. человек). Одно или группа сельских поселений с прилегающей территорией, а также город районного значения образуют такой низовой муниципалитет. Его функции ограничиваются «минимальным набором» полномочий, включающим в основном благоустройство территории и предоставление коммунальных услуг населению. При наличии у муниципалитета дополнительных ресурсов субъект федерации может расширить список его полномочий за счет вопросов местного значения из более широкого списка или переданных государственных полномочий. Если же ресурсов в виде собственных налогов и сборов, а также фиксированных ставок закрепленных налогов, недостаточно для финансирования минимального набора полномочий, то субъект федерации обязан обеспечить финансовый минимум. Вместе с переданными полномочиями обязательно должны предоставляться и ресурсы для их исполнения. Хотя непосредственно муниципалитетам, скорее всего, будут предаваться только те полномочия, которые не требуют ресурсов, но предполагают близость к населению, например, совершение нотариальных или регистрационных действий.

Муниципальный округ образуется из нескольких муниципалитетов (не менее чем из трех), или, если это крупный город, является неразделенным (кроме случаев закрепленного в уставе города деления на внутригородские муниципалитеты). Примерная численность населения округа составляет 36 тысяч человек. Границы муниципальных округов будут устанавливаться законами субъектов РФ. Это ставит образование муниципалитета в прямую зависимость от воли субъекта федерации.

Представительный орган муниципального округа предлагают формировать из числа выборных лиц муниципалитетов, и наиболее целесообразно, по мнению авторов концепции, чтобы это были главы муниципалитетов. Представительный орган избирает из своего состава председательствующего. Для управления хозяйством члены представительного органа на контрактной основе нанимают управляющего.

Благодаря такой новаторской для современной российской практики форме организации муниципальных органов власти велика вероятность, что местное самоуправление потеряет остатки своей самостоятельности и будет успешно встроено в пресловутую «вертикаль власти». Ведь с уверенностью можно сказать, что избираемый таким способом мэр крупного города или глава района будет зависеть от регионального руководства (или, в случае необходимости, от федерального центра). Во-первых, договориться с несколькими депутатами, которые одновременно являются главами мелких муниципий и в той или иной мере зависят от регионального руководства, всегда проще, чем провести на выборах нужного кандидата. Во-вторых, исключается сама возможность появления независимых фигур, так как у главы муниципального округа по определению отбирается возможность апеллировать к избирателям как к некоему противовесу власти губернатора. Более того, ходят разговоры о том, что в ходе доработки концепции будет решено подчинить управляющих округами непосредственно губернаторам в том, что касается исполнения ими государственных полномочий.

Муниципальный округ назван в концепции «базовым уровнем муниципальной власти, который может стать опорой федерального центра в решении вопросов жизнедеятельности населения». Это действительно так, поскольку именно округ будет осуществлять те вопросы местного значения, которые относятся к социальной сфере (здравоохранение, образование, культура) или которые эффективнее реализовывать на большой территории (транспорт, дороги, утилизация отходов и т.д.), а также переданные государственные полномочия. Но с другой стороны, этот базовый уровень, включающий в себя в том числе и крупные города, существенно теряет в своем политическом статусе. Таким образом, по мнению некоторых комментаторов, речь идет о ликвидации мэров как альтернативных политических центров на региональном политическом пространстве, а только на базе крупного города с его ресурсами и возможно появление альтернативной точки политического притяжения»^**. При этом возрастает зависимость не только округа, но и муниципалитета от региональной власти благодаря праву последней формировать территории муниципий. Уже сегодня некоторые губернаторы начали процесс укрупнения муниципальных образований, не считаясь ни с федеральными законами, ни с волей населения (в этом номере МП читайте репортаж о ситуации в Алтайском крае).

Согласны ли муниципалы обменять свои политические права на приманку эффективности? Скорее всего, их об этом никто не спросит. Тем более что неразбериха с полномочиями и неурегулированность двухуровневого самоуправления действительно порождает многие сегодняшние проблемы бюджетного процесса и исполнения властных функций местным самоуправлением. Но предлагаемое «управленческое» решение всех этих проблем имеет совершенно определенную политическую изнанку. До недавнего времени в рамках федеративного устройства России местное самоуправление играло политическую функцию противовеса «губернаторской вольнице» и союзника федерального центра. Сегодня, похоже, центр не видит нужды иметь сильных союзников, но очень хочет иметь исполнительных и подконтрольных подчиненных. «Вертикаль» продолжает ввинчиваться в российскую государственную систему и сегодня она грозит подчинить себе и муниципальный уровень власти. Местное самоуправление в том виде, в каком оно было задумано в середине 90-х, похоже, прекратит свое существование.

В таком повороте федеративной реформы есть много рационального. И зарубежный опыт стран с более давними муниципальными традициями свидетельствует в пользу предложенной концепции. Более того, кажется, мы в очередной раз хотим его скопировать и перенести в Россию (см. таблицы 1-4). Но в этом случае нужно откровенно сказать, что предлагаемые реформы нарушают сложившейся status quo и вплотную подходят к границе конституционного поля. Согласно статье 131 Конституции РФ, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, так что в случае реализации концепции главы местного самоуправления имеют полное право обращаться в Конституционный суд. Если только рабочие группы в рамках комиссии Дмитрия Козака не готовят поправки, в том числе и в Конституцию.

^* «Карающая вертикаль» («Коммерсант-Власть», 11.06.02), «Вертикаль власти дойдет до муниципалитетов» («Коммерсантъ», 27.05.02), «Злоупотреблениям мэров пришел конец, злоупотреблять будут другие» (СМИ.ru, 31.05.02), «Начинается реформа государственной власти: Кремль лишит власти и мэров» (NTVRU.com, 31.05.02), «Федеральный центр ликвидирует мэров? (СМИ.ru, 2.06.02) и др.

^** «Федеральный центр ликвидирует мэров? Р. Михайлов, СМИ.ru, 2.06.02

Территориальная организация муниципальных образований

Сравнительные характеристики территориальной структуры
муниципальных образований России и некоторых европейских государств

Группировка муниципалитетов России и некоторых европейских государств по численности населения

* Без городских районов и городов Москва и Санкт-Петербург

Структура доходов муниципальных бюджетов в странах Европы

* Сборы и платежи не включаются в бюджетную отчетность РФ

16 мая Государственная дума приняла в первом чтении проект Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Как и ожидалось, народные избранники из предложенных семи альтернативных законопроектов выбрали правительственный вариант.

В ходе итогового рейтингового голосования первое место с солидным преимуществом занял правительственный вариант: «за» проголосовали 256 депутатаов (56,9%), «против» – 143 (31,8%) и один воздержался. Второе место со 146-тью голосами «за» занял «прокоммунистический» законопроект аграриев, содержащий диаметрально противоположную официальной концепцию оборота сельхозземли. Аграрии и поддержавшая их фракция КПРФ предлагают сохранить сельхозугодья в государственной собственности и передавать их для обработки только на правах аренды. Суть же остальных законопроектов, в том числе и правительственного, сводится к установлению общих правил и ограничений в сделках купли-продажи земельных участков, то есть условий передачи земли в частную собственность.

К концу весенне-летней сессии парламента практически завершена подготовка законопроекта ко второму чтению. Благоприятный исход дальнейшего продвижения правительственного закона не вызывает сомнения. Вопрос только в том, сможет ли закон инициировать процесс восстановления сельского хозяйства после многолетнего кризиса. Вот некоторые данные, приводившиеся депутатами в ходе обсуждения законопроекта об обороте земель. За последние десять лет объем валовой продукции во всех категориях хозяйств уменьшился на 43 процента, это больше чем во время Великой Отечественной войны. Удельный вес сельского хозяйства в валовом внутреннем продукте в 2002 году по сравнению с 1990 годом снизился в два раза. Производство зерна сократилось на 30 миллионов тонн, мяса – с 10,1 миллиона тонн до 4,4 миллиона тонн, молока – с 56 до 33 миллионов. Поголовье крупного рогатого скота и свиней сократилось в два с лишним раза, а поголовье овец – в четыре с лишним. И в то же время в прошлом году импорт мяса птицы по сравнению с 2000 годом увеличился в 1,9 раза.За последние 10 лет количество всей техники на селе снизилось более чем в два раза, а износ оставшейся достиг 70 процентов.

Таким образом, налицо разрушение прежнего типа ведения хозяйства, основывавшегося на крупных коллективных хозяйствах, неудача «фермерского» этапа аграрной реформы (фермерское хозяйство производит всего 3 % объема продукции, 56-57 % производит личный, частный сектор, остальное производит общественный сектор) и необходимость создания крупных капиталистических агрокомплексов. Можно сказать, что сегодня реформа земельных отношений – на пороге нового этапа. Его задача – создать рынок сельскохозяйственной земли, привлечь инвестиций в агропромышленный комплекс и, в первую очередь, в крупное сельскохозяйственное производство.

Цель законопроекта об обороте земель сельскохозяйственного назначения, в этой связи, заключается в создании процедуры перехода земельных участков к эффективным собственникам, механизмов контроля за целевым использованием этой категории земель, в переводе долевой собственности в полноценную частную, а также защита национальных интересов в том, что касается создания крупных латифундий и владения землей иностранцами. Для иностранцев действительно установлены ограничения для покупки земли в приграничных территориях и тех регионах, власти которых сочтут нужным запретить иностранным гражданам и компаниям покупать землю. А вот порог 35% от общего размера земли в районе, которая может находиться у одного собственника, многим депутатам показался слишком высоким. Возможно, в дальнейшем эта цифра будет пересматриваться.

Дискуссия при обсуждении предложенных депутатам законопроектов, как этого и следовало ожидать, пошла по обычному сценарию. Коммунисты и аграрии представляли вопрос о купле-продаже земли как моральный и обращались к совести депутатов, агитируя за свой законопроект, запрещающий частную собственность на землю. Им возражали представители правых фракций. Все фракции, кроме коммунистов и аграриев, не смотря на наличие большого числа собственных законопроектов, по-видимому, заранее уже были готовы поддержать правительственный вариант. Собственно, он и представляет собой компромиссный вариант между «урезанным» вариантом СПС, который просто отсылает к Земельному кодексу, и чересчур подробным вариантом А.Четверикова («Регионы России») (подробнее об этих законопроектах см. МП №1, 2002). В правительственном законе содержится все необходимые нормы без излишней регламентации. Поэтому представители разных фракций в основном озвучивали условия, на которых они в дальнейшем будут поддерживать правительственный законопроект. Их требования, не затрагивая основную концепцию, сводились к пожеланиям доработать те или иные главы будущего закона, в частности, связанные с регламентацией арендных отношений, созданием института ипотеки (заклада) земель, оборотом земельных долей, правил дарения, мены и наследования, ограничений для создания крупных латифундий.

От имени ответственного за закон аграрного комитета Геннадий Кулик помимо одобрения правительственной концепции высказал и одно ценное пожелание, чтобы закон об обороте земли принимался только одновременно с законом о финансовом оздоровлении сельскохозяйственных организаций. «Просто будет кощунством, если мы примем закон, который будет давать возможность реализации земель сельскохозяйственных в ситуации, когда большая часть, около 70 процентов, сельскохозяйственных организаций закредитованы и, по существу, никакого участия в этом процессе принять не могут. Да и политически это выглядит, прямо скажем, не очень здорово, если мы, решая такой важный для страны вопрос, ограничиваемся не комплексным подходом, а только решением части проблемы».

Помимо произнесения политических деклараций о правомерности частной собственности на землю вообще и в частности – о недопущении иностранцев к земельному рынку в России, депутаты обсудили несколько принципиальных вопросов, таких как порядок конвертирования долевой собственности в полноценную частную и роль региональных и муниципальных органов власти в процессе оборота земель. Последняя из этих проблем может серьезно сказаться на местных бюджетах.

По предварительным оценкам после принятия закона об обороте земель сельхозназначения обязательно 40-70 миллионов гектаров земель попадет в государственную собственность, и государство станет владельцем около 50 процентов всех земель. В этой связи возникают две проблемы: определение процедуры участия органов власти в сделках с землей и антикоррупционные меры. По мнению представителя правительства Дмитрия Аратского, в правительственном законопроекте удалось, как «минимизировать административно-бюрократические барьеры типа экономически необоснованных квалификационных требований, так и предусмотреть антиспекулятивные действия, то есть преимущественное право субъекта Российской Федерации и муниципалитета на приобретение земли при ее продаже на частном рынке».

Однако, именно это последнее преимущественное право государственных и муниципальных органов власти может привести в благополучных регионах с высоким спросом на землю к повышению «взяткоемкости» всех процедур купли-продажи земли, а в депрессивных областях к подрыву и без того слабых муниципальных бюджетов, которым придется выкупать большое количество земли, на которую не найдется частных покупателей (см. приложение). Об опасности предоставления государству и муниципалитетам неких преференций при покупке земли говорили представители правых «ЯБЛОКА» и СПС. Александр Фомин (СПС) назвал эти преимущества новой лазейкой для коррупции и взяток. Алексей Михайлов («ЯБЛОКО») вообще подверг сомнению честность авторов законопроекта в их желании ввести полноценный институт частной собственности на землю, поскольку, выстраивая длинный список «сособственников», в числе первых – государство и муниципалитеты, имеющих право преимущественной покупки земли, закон ограничивает право собственника свободно этой собственностью распоряжаться. Тем не менее, Алексей Михайлов подчеркнул, что правительственный законопроект содержит наименьшее число ограничений и является наиболее либеральным, почему фракция «ЯБЛОКО» и решила его поддержать, надеясь на дальнейшую его доработку.

Приложение

Выдержки из проекта федерального закона
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»

Ст.5 (Обязанность лица произвести отчуждение земельного участка или доли, которые не могут ему принадлежать)

П.3. В случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести участок из земель сельскохозяйственного назначения или долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, указанный земельный участок должен приобрести субъект Российской Федерации, либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления. Цена покупки определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Ст.6 (Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения)

П.3. Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть изъят у собственника принудительно в судебном порядке в случае его ненадлежащего использования, если такое использование нанесло существенный вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Случаи ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления при его ненадлежащем использовании, повлекшем причинение существенного вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Заявление в суд направляется по правилам, установленным Земельным кодексом Российской Федерации для принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.

Критерии и порядок определения существенного вреда, нанесенного окружающей среде, в том числе как природному объекту, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Ст. 8. (Купля продажа земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения)

П.1 При продаже участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления имеет преимущественное право покупки продаваемого участка по цене, за которую он продается, кроме случаев продажи с публичных торгов.

П.2 Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший орган государственной власти субъекта Российской федерации либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены и других существенных условий договора.

Извещение может быть сделано путем вручения под расписку или направлено по почте заказным письмом с уведомлением о вручении.

П.3 Если субъект Российской Федерации либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления откажется от покупки, либо не уведомит продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение одного месяца со дня поступления извещения, то продавец вправе в течение года продать земельный участок третьему лицу по цене, не ниже указанной в извещении. Течение срока начинается со дня поступления извещения в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления.

Для продажи земельного участка по цене, меньшей ранее заявленной, или с изменением других существенных условий договора продавец обязан направить новое извещение по правилам, установленным настоящей статьей.

П.4 При продаже земельного участка с нарушением преимущественного права покупки субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления имеет право в течение года с момента государственной регистрации перехода права собственности требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.

П.5 Правила настоящей статьи не применяются к иным договорам, по которым производится отчуждение земельных участков.

Ст.12 (Выдел земельных участков в счет земельных долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения)

П.3 Неиспользуемая в течение двух лет часть находящейся в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в случае, если такое неиспользование нанесло существенный вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, может быть выделена в самостоятельный земельный участок субъектом Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления по правилам установленным настоящей статьей.

Субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления вправе направить в суд заявление о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на указанный земельный участок в случае, если участник (участники) долевой собственности не известны, на долю в праве общей собственности и о признании права собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования на указанный земельный участок в случае, если участник (участники) долевой собственности известны.

1 июня Президент России Владимир Путин направил руководителям обеих палат российского парламента и главе правительства страны президентское послание Федеральному собранию «О бюджетной политике в 2003 году». Документ будет положен в основу проекта федерального бюджета на 2003 год.

Итак, президент определил приоритеты. Для муниципалов, концепция, представленная президентом – хороший знак. В числе основных задач бюджетной политики президент определил необходимость внесения в Бюджетный кодекс РФ изменений, обеспечивающих «переход к формированию бюджетов всех уровней в соответствии с принципом безусловности учета в них всех принятых государственных (муниципальных) обязательств. При этом возможность принятия новых обязательств должна определяться исключительно наличием бюджетных ресурсов для их реализации» в течение всего времени действия новых обязательств. Предполагается, что в 2003 г. налоговая реформа должна быть завершена и в результате этой реформы налоговый режим будет оптимизирован таким образом, чтобы полностью обеспечивать финансирование бюджетных обязательств всех уровней власти.

В области доходов, президент отметил необходимость завершения в нынешнем году разработку тех глав Налогового кодекса, которые посвящены имущественному налогообложению, включая налог на недвижимость. Этот пункт непосредственно касается муниципального уровня, потому что в перспективе существенную часть доходов муниципального уровня власти должны составить поступления от налога на имущество. Однако в настоящее время в этом вопросе много неразберихи. На первом этапе упорядочения налогообложения имущества президент поставил задачу завершить разработку соответствующих глав Налогового кодекса и «определить принципы и порядок учета и оценки недвижимости в целях налогообложения».

В области расходов Бюджетное послание провозглашает принцип рационализации и сокращения неэффективных государственных (муниципальных) обязательств. В том числе предлагается законодательно отменить не финансируемые «федеральные мандаты», а также упорядочить систему социальных льгот и выплат, которые сегодня тяжелым бременем ложатся на муниципальные бюджеты в результате муниципальная власть как бы «назначается» ответственной за популизм федеральных законодателей. Другими словами, можно надеяться, что, наконец, в законодательстве будет наведен порядок по части финансирования «федеральных мандатов» и будет положен конец порочной практике накопления в огромном количестве долгов по этим выплатам. Также в числе мер по рационализации расходов президент предлагает в течение трех лет перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг. Эта система предполагает, что субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики.

В области межбюджетных отношений президент считает необходимым сместить акцент с перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы на разграничении бюджетных обязательств и ответственности за их исполнение. Здесь в качестве основных направлений работы президент обозначает следующие.

Во-первых, «в 2003 году необходимо завершить разграничение расходных обязательств между федеральными, региональными и местными органами власти. Следует четко определить полномочия органов власти каждого уровня по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и финансированию бюджетных расходов».

Во-вторых, «разграничение налоговых полномочий и источников доходов должно быть зафиксировано на длительный период, что станет одним из условий повышения заинтересованности региональных и местных органов власти в создании благоприятных условий для экономического роста, в наращивании и эффективном использовании налогового потенциала соответствующих территорий».

В-третьих, «следует отказаться от принятия на федеральном уровне решений, налагающих на территориальные бюджеты расходные обязательства без определения источников их финансирования. Основные функции по определению размера, структуры и порядка осуществления расходов, финансируемых из этих бюджетов, должны быть переданы региональным и местным органам власти».

В-четвертых, «завершить разделение финансовой помощи на инвестиционную и текущую, обеспечив при этом максимальную формализацию и прозрачность механизма распределения средств».

В-пятых, «ввести механизмы ответственности региональных и местных органов власти за проводимую бюджетную политику, выполнение финансовых обязательств перед населением, бюджетными учреждениями, кредиторами».

Кроме этого в своем послании президент отметил необходимость дальнейшего совершенствования казначейских технологий исполнения бюджета – на основе единого счета федерального казначейства в части расходов и четкую организацию бюджетных процедур в сфере управления государственными финансами.

Таковы государственные приоритеты в области бюджетной политики. Академик Виктор Ивантер в комментарии Стране.Ру положительно оценил главную задачу бюджетного послания – «естественное наведение порядка в российской финансово-бюджетной сфере, расчистка экономического пространства, необходимое для работы в нем». Евгений Ясин, экс-министр экономики, научный руководитель Высшей школы экономики, оценив идеологию бюджетного послания в целом как правильную, все же высказал сомнения в том, что государство в лице в первую очередь исполнительной власти достаточно серьезно взялось за решение кардинальных проблем российской экономики, таких как оздоровление делового климата посредством проведения институциональных реформ, реформирование естественных монополий, снижение уровня государственных расходов и налогообложения, освобождение экономики от административного давления, осуществление банковской реформы. Главной проблемой государственного бюджета, которой, однако, не уделяется пока должного внимания, Евгений Ясин, в частности, назвал региональные и местные бюджеты: «Меня беспокоит, что региональные бюджеты по-прежнему тратят сумасшедшие деньги на дотации ЖКХ. Местные бюджеты никаких собственных источников доходов не имеют и полностью подвешены на региональные бюджеты. Местное самоуправление, которое зависит от «верха» и не зависит от населения, – это никакое не самоуправление».

Провозглашенная президентом политика рационализации бюджетного процесса, четкого разграничения полномочий и ответственности различных уровней власти, отказ от порочной практики не финансируемых «федеральных мандатов» – это, пожалуй, те первоочередные и вполне реалистичные задачи, которое государство не только может ставить, но и обязано выполнить, если в долгосрочной перспективе государственная экономическая политика ориентируется на амбициозные цели экономического роста. Не радует только то, что ничего не было сказано о главном процессе в бюджетной сфере – о политике централизации и о сложившихся диспропорциях между объемом расходов региональных и местных бюджетов и не покрывающими их доходами (см. таблицу). Поэтому предполагаемая рационализация бюджетного процесса кажется мерой не вполне достаточной, для того чтобы расходные полномочия региональных и местных бюджетов соответствовали, а не превышали их доходы. А без этого не может быть и речи о своевременном и полномасштабном исполнении всех обязательств региональных и муниципальных властей перед гражданами.

24 июня Президент Российской Федерации Владимир Путин провел в Кремле пресс-конференцию для более чем 700 российских и иностранных журналистов. Целью встречи было ответить на накопившиеся вопросы общественности и представителей прессы. Диапазон вопросов был велик: от ситуации в Чечне, реформы образования и пенсионной реформы до вступления России в ВТО. Что же касается местного самоуправления, то, по словам главы государства, цель политики в этой области – «гармонизация функционирования этого уровня власти».

«Самая главная задача, которая сегодня стоит перед Россией, – отметил Путин – развитие экономики и повышение жизненного уровня народа. Для того чтобы решить эту очень сложную проблему, нам необходимо несколько условий. Первое – это внутреннее состояние общества, консолидация российского общества, понимание приоритетности развития внутри страны, и в экономической, и в политической сфере. Второе, обязательное обстоятельство в условиях глобализации и открытия рынков, а по-другому невозможно развиваться сегодня, – это благоприятные внешнеполитические условия, которые напрямую связаны с внешнеэкономической деятельностью государства».

Президент шутил, подчас чрезвычайно смело (чего только стоит, например, шутка «о яйцах», которые разукрашиваются под Путина), пытаясь придать встрече оптимистичный и бодрый настрой. На вопрос журналиста из Благовещенска, как же жить дальше на приграничных территориях, он ответил, что надо жить «достойно, весело и хорошо». Волей-неволей беседа главы государства с журналистами становилась похожей на встречу ходоков с В. Лениным. Звучали жалобы на коррупцию и безответственность российских правоохранительных органов, беспрецедентное количество нарушений выборного законодательства, использование т.н. административного ресурса и подкуп избирателей (в Туве), на невозможность привлечь к суду губернатора Бутова (Ненецкий округ). Неизбежно речь зашла и о реформе ЖКХ, региональной и муниципальной политике в России.

Президента спросили, когда же заработает реформа ЖКХ, когда «хорошая идея заработает по-настоящему», а то, мол, складывается впечатление, что реформа идет лишь в сторону увеличения квартплаты, а провозгласившее ее правительство опустило руки.

«Я не знаю, чего там правительство опустило», – ответил Путин, но признал, что реформа «развивается очень медленно». Причина в том, что этот «вопрос очень чувствительный для населения», поэтому правительство действует осторожно. Однако затягивать решение этой проблемы, лишь «усугублять болезнь». Президент согласен как с выбранной «терапией», так и «лекарством», а «помощь должна быть адресной: не предприятиям ЖКХ, а населению напрямую». Он признал тот факт, что предприятия ЖКХ занимают сегодня «монопольное положение на рынке» и поглощают миллиарды рублей. «Они слопают еще в два раза больше, только давай: лопатой наваливай, мешками носи им деньги – они все будут также поглощать их, а качество улучшаться не будет», – отметил Путин. Именно поэтому необходимо «создавать рыночную среду и дотировать население напрямую».

Президент отметил положительное течение эксперимента по реформированию ЖКХ в Москве. Это объясняется, по его мнению, хорошей административной подготовкой московской власти и сосредоточением в столице «приличных ресурсов». Он отметил, что реформа будет проводиться поэтапно, по регионам, вовлекая в этот процесс «все большее и большее число регионов». Он высказался за необходимость ускорения темпов реформирования, но против повышения квартплаты и коммунальных услуг. По мнению Путина, подобный ход реформы связан с тем, что «не происходит перераспределения между богатыми и низкообеспеченными слоями населения. По сути дела, богатые пользуются такими же субсидиями государства, как и бедные. Это неправильно». Судя по словам Президента, реформирование далее пойдет по пути перераспределения финансовых ресурсов между богатыми и бедными в пользу последних.

Реформа ЖКХ напрямую связана с развитием муниципального уровня власти в России. Журналистка из Нижнего Новгорода, долгое время размахивавшая красной книжечкой с надписью «пресса», наконец-то, удостоилась внимания Президента. Он предоставил ей слово, отметив, что невозможно отказать девушке с красной книжкой, так как ей она уже всех запугала. «Ох, этот мне мужской шовинизм», – неожиданно вспыхнула дама, но не стала далее развивать гендерную проблематику, перейдя сразу к вопросу о единстве государства. «Зачастую получается так, что местное самоуправление становится местным самоуправством». Свой тезис журналистка обосновала тем, что 15 сентября в Нижнем Новгороде состоятся выборы мэра и уже сейчас «идет борьба между энергетиками и мэрией». Сценарий, по ее словам, обычен. «Нижновэнерго» отключает свет, из-за чего жители города сидят без горячей воды, а без холодной – половина города. Даже детские сады вынуждены обходиться без воды. Горожане ставят локальные генераторы. Ситуация – чрезвычайная.

Путин поинтересовался, неужели во всем виноваты СПС или Чубайс. «Да нет, – ответила журналистка. – Все гораздо проще». Так кто же виноват, не унимался Президент. «Это уж Вы там сами разберитесь, кто у Вас там рулит», - парировала смелая дама. «Нет, вы у себя разберитесь, – ответил глава государства. – На нас ваши проблемы не перекладывайте».

По мнению журналистки, пора «упразднить процедуру выборов глав местного самоуправления, глав улиц и глав дома и так далее. Может быть, уже просто как-то закончить выборы на уровне губернатора». Иначе «перманентные» выборы грозят навсегда лишить жителей Нижнего Новгорода горячей и холодной воды.

Однако Путин не счел нужным с ней согласиться. Если продолжать подобную логику дальше, то барин-губернатор назначит всех, кого считает нужным, а «другой барин назначит всех губернаторов». «Мы проехали эту станцию, – заметил Президент. – Может быть, слишком быстро поезд пробежал, может быть, и стоило бы остановиться. Но уж так случилось. Возвращаться назад вредно».

Путин отметил, что «вопрос в том, как организовать это самоуправление. Я считаю, что и губернаторы должны быть избираемыми. Нельзя уже лишить граждан страны возможности избирать руководителя региона. Дали – отбирать уже нельзя. Это будет вредно. Ну и по уму-то это правильно». Вопрос в том, были ли мы готовы к такой форме управления или нет? «Если не были готовы, то нужно выстраиваться и жизнь страны выстраивать так, чтобы это приносили больше пользы, чем вреда».

То же самое относится и к местному самоуправлению. «Вопрос только в том, как организовать это местное самоуправление? Вопрос в том, какими полномочиями и какими финансовыми возможностями наделить это местное самоуправление? Конечно, когда местным самоуправлением считается миллионный город, который является еще и такой доминантой с точки зрения сбора налогов в губернии, то тогда, конечно, возникает много проблем».

Глава государства высказался против ликвидации местного управления. Он отметил, что сейчас комиссия, «которую возглавляет заместитель Руководителя администрации, активно работает с привлечением представителей глав регионов и местного самоуправления, над разделением …властных полномочий». Ее работа «была инициирована и начата президентом Татарстана в рамках Президиума Госсовета». Путин считает, что «мы на правильном пути». Вместе с главами субъектов, вместе с представителями муниципалитетов, правительству удастся найти оптимальное решение и внести изменения в более чем «100 различных законов, определяющих компетенцию муниципального уровня власти и управления». Цель – гармонизация функционирования этого уровня власти.

Коснувшись проблем реформирования образования, Путин отметил, что многие проблемы современной школы связаны с тем, что в начале 90-х годов из-за экономического состояния государства и неразберихи, школы были переданы на муниципальный уровень, «не позаботившись о том, чтобы наполнить реальным материальным содержанием их функционирование». Все оставили муниципалитетам, «а денег никто не дал и все начало рассыпаться». Теперь руководству страны нужно принимать соответствующие решения, чтобы приспособить российскую систему образования к современным условиям, убрать из нее замерзшие и неразвивающиеся части.

На пресс-конференции также прозвучал вопрос о федеральной политике в России. «Как Вы относитесь к бытующему на местах мнению, что Москва ведет захватническую политику по отношению к регионам? В частности, Ярославль – это регион-донор, и в прошлом году около 70 процентов налоговых поступлений ушло в центр. О каком развитии региона может идти речь?»

По мнению Путина, речь должна идти о поступательном и эффективном движении вперед. «Вопрос в том, как тратить эти ресурсы. Что касается взаимоотношений регионов-доноров, федерального центра и помощи регионам-реципиентам, которая поступает из федерального центра, то эта проблема, собственно говоря, заложена в сегодняшнем государственном устройстве России. …Подавляющее большинство наших регионов является реципиентами помощи, они экономически несостоятельны».

«Но что же делать этим регионам? И что делали эти регионы на протяжении предыдущих десяти лет? Да не платили заработную плату годами, пенсии не выплачивали месяцами, социальные пособия не платили вообще, накопили миллиарды долгов по детским пособиям и так далее – до сих пор не можем расплатиться. Какое другое оперативное решение может быть сегодня, кроме как перераспределения этих ресурсов?» Как должно проходить данное перераспределение – как не через федеральный центр?

Президент считает, что подобные решения проходят достаточно легко через Госдуму и Совет Федерации именно потому, что там гораздо больше представителей дотационных регионов, чем представителей регионов-доноров. «Они дисциплинированно голосуют за свои интересы, они тоже россияне, их тоже нужно понять и тоже нужно решать эти проблемы».

Рассуждая вслух, он отметил, что, с одной стороны, нефтедобывающие и газодобывающие регионы страны принадлежат не только конкретному региону, но и всей стране. Разве промышленно развитые центры обязаны своему успеху только жителям конкретных городов, а не работе всей страны? Именно поэтому, дотационные регионы «имеют право получать часть этих ресурсов от регионов-доноров».

С другой стороны, перераспределение должно иметь разумный характер. Нельзя совершенно обескровливать регионы-доноры. Президент выразил надежду, что в текущем обсуждении бюджета 2003 года будут найдены оптимальные решения, «а в целом экономика страны будет развиваться таким образом, чтобы количество регионов – реципиентов помощи уменьшалось. Это зависит от общей экономической политики в стране».

Прошедший 4 и 5 июня круглый стол, посвященный различным аспектам развития современных крупных городов, знаменует этап многолетнего сотрудничества между Центром междисциплинарных городских исследований (Centre Interdisciplinaire d’Etudes Urbaines), географами Университета Тулуза – Ле Мирай и Центром геополитических исследований Института географии РАН. Результатом этого сотрудничества уже стали многочисленные публикации, научные стажировки и совместные экспедиции.

Франко-Российский центр общественных и гуманитарных наук, открывшийся в здании библиотеки ИНИОН в Москве, приобрел популярность среди российских исследователей, позволяя им активно взаимодействовать с французскими учеными-обществоведами. В нем регулярно проводятся семинары, конференции и круглые столы, презентации исследований и книг по самой широкой тематике социальных наук: социологии, политологии, религиоведению, истории.

Организаторы мероприятия – В.А. Колосов (Институт географии РАН, г. Москва) и Д. Эккерт (CIEU, г. Тулуза) – в своем вступительном слове отметили, что значительное внимание исследователей сейчас привлекают два процесса. С одной стороны, процесс концентрации власти и богатства в немногих центрах принятия экономических и политических решений, формирования мировых городов. С другой, перестройка традиционной внутренней структуры национальных систем городов под влиянием изменения их функций, социального расслоения и новой градостроительной политики.

Разумеется, что города Европы и России в разной степени охвачены этими процессами: однако тенденции одинаковы. Существующие и формирующиеся мировые города все больше и больше отрываются от следующих по рангу региональных центров, становясь порой более связанными с другими сходными по функциям центрами за рубежом, чем с регионами своей страны.

В короткой статье невозможно дать подробное изложение докладов, прозвучавших на круглом столе. Затронем лишь отдельные аспекты некоторых выступлений.

Первая сессия семинара была посвящена месту региональных столиц в новой иерархии городов. А.И. Трейвиш, представитель Института географии РАН, выступил с докладом «Центр, район и страна. Специфика российского крупногородского архипелага». Он напомнил собравшимся, что в 9 веке норманны звали Русь Гардарикой – грядой городов, формировавших торговые городовые области (по В.О. Ключевскому). Трейвиш отметил, что резервы роста больших российских городов близки к исчерпанию. Так, «в 1950 г. Московская агломерация делила с Парижской 4-5-е места в мире по числу жителей. К 1990 г. они уступали 15 гигантам, а после 2015 г. уйдут из списка первых 30. Попав в демографическую ситуацию европейского типа, сеть российских центров осталась далеко не европейской по уровню развития и географическим параметрам».

Для России характерен избыток разреженных, лишенных городов пространств, нехватка «опорных» центров, а также односторонняя асимметрия поселений. В отличие от США, Канады, Бразилии или Австралии асимметрию дополняет глубинность главных центров и их удаленность от побережий. Расстояние 20 городов-лидеров РФ до ближайших морей достигает 730 км. На Американском континте и в ЕС оно в 3-6 раз меньше. По этому параметру, Россия – страна скорее азиатская, чем европейская.

Перед Россией стоит серьезная проблема не столько расстояний (Николай I считал расстояния России ее проклятием), сколько способов передвижения и цен на транспортные услуги. «Мы застряли в эпохе не очень быстрых и технически не лучших поездов», – отметил Трейвиш. Малообеспеченные люди не в состоянии купить себе билеты в отдаленный от них регион России.

Касаясь проблемы соперничества между городами, Трейвиш подчеркнул, что оно обостряется с ухудшением экономической ситуации, сужения профиля городов, ограничения внутренних импульсов их развития. Подобное соперничество характерно для стран глобальной полупериферии. Необходимость догонять развитые страны заставляет их мобилизовывать свои внутренние ресурсы, «сжимать их в кулаки». Достигаемое этим сближение немногих центров с центрами стран-лидеров может привести к отрыву от периферий.

Ж. Леви, представитель Университета Реймса, Института политических исследований (Париж) и Института исследований развития и благоустройства территории, выступил с сообщением «Городская идентичность (urbanitй): европейская модель?» Он отметил, что европейские города имеют самую выраженную идентичность, то есть они самые «городские» из городских. Они плотно населены. Плотность дополняется разнообразием, тесным соседством зон жилья и деловой активности, включая офисы крупнейших компаний и фирм. Все города – ядра Европы – характеризуются настойчивостью требований соблюдать принцип пешеходной доступности, то есть «метрики пешеходов», когда до той или иной точки в городе можно добраться пешком или же на общественном транспорте.

Однако европейские города переживают в течение последних пятидесяти лет все более заметный кризис. Автомобиль и субурбанизация (европейская версия города-бублика, когда люди стремятся построить в ближнем пригороде свой дом и жить в нем) поставили существование традиционной модели европейского города под вопрос. Леви заметил, что «искушение собственным домом продолжает соблазнять разные социальные слои, особенно тех, кто устал жить с более бедными в кварталах массовой жилой застройки». Одновременно становится все более привлекательной жизнь в центре города, что привело к росту цен на недвижимость. На лицо два потока – в центр и из города. В пригороде идет процесс урбанизации в соответствии с принципом «центр-периферия». Приведя положительный пример Амстердама, французский ученый напомнил о необходимости сохранения неповторимости и собственной идентичности европейских городов, проявляя осмотрительность в строительных проектах и осторожность в инновациях.

Вторая сессия круглого стола была посвящена проблемам регионализации и глобализации, адаптации региональных центров к рыночной экономике и новым геополитическим условиям.

О. Вендина из Института географии РАН выступила с докладом «Будущее российского пространства или перспективы многополярного развития». Она отметила, что кроме необходимости сохранять целостность страны необходимо постараться избежать незримого раскола страны из-за различий в реакции российского пространства на вызовы глобализации.

Выступление Н.В. Зубаревича, представителя географического факультета МГУ, касалось крупнейних городов России как «агентов» глобализации. По его мнению, воздействие глобализации сильнее всего проявилось в крупнейших российских городах, особенно в Москве и Санкт-Петербурге. В них раньше стали развиваться международные финансовые и деловые услуги, мировые информационные сети. Однако даже Москве, занимающей статус макрорегионального центра в пространстве СНГ, далеко еще до статуса мирового города «как по степени концентрации финансовых ресурсов, роли в мировой системе коммуникаций, так и по влиянию на процессы принятия решений и управления мировой экономикой». Примечательно, что столичные власти стремятся ускорить «ход истории», создавая среду для развития глобального бизнеса.

Под влиянием глобализации Россия разделилась на две неравные части. «Примерно четверть регионов, в которых живет треть населения страны (30% в этой доле составляют жители Москвы и Петербурга), смогли стать частью мирового рынка капиталов, товаров и услуг», другие же города остались слабо затронутыми глобализацией. Воздействие глобализации усилило социально-культурный разлом между крупными городами и всей остальной Россией. «Поляризующее влияние глобализации особенно проявляется в уровне доходов, стандартах потребления и доступе к информации». Зубаревич выразил надежду на естественный процесс диффузии социальных инноваций от центров к периферии, однако этому мешают огромные расстояния, малочисленность крупных городов и медленные темпы экономического роста.

А.В. Дахин, сотрудник кафедры философии и политологии Нижегородского государственного архитектурно-строительного университета выступил с докладом «Исторические российские города: проблема сохранения разнообразия в контексте глобализации». Он отметил, что важным элементом социально-исторической преемственности исторических городов является местное самоуправление. Именно на муниципальном уровне складываются или не складываются, воспроизводятся или не воспроизводятся важные элементы этнокультурной идентичности, локального самосознания. По его мнению, «полиэтническая Россия не может иметь абсолютно единообразную конструкцию местного самоуправления для всех регионов».

Он противопоставил «холодной глобализации», обезличенной индустриальной массе, заполняющей холодное пространство – «глобализацию теплую», то есть «глобализацию с человеческим лицом». Если «холодная глобализация» вызывает в современном мире протест, потому что оказывается нечувствительной к разнообразию культурного ландшафта исторических городов планеты, то «теплая глобализация» позволяет сохранить этнокультурное разнообразие и разнообразие форм муниципальной самоорганизации городских сообществ.

Третья сессия была посвящена эволюции функций городского хозяйства.

Н.Ю. Власова сопоставила новые и старые функции крупнейших городов России, попытавшись ответить на вопрос, происходит ли изменение функций путем революции или эволюции. Она отметила, что основной проблемой, затрудняющей оценку городских функций, является состояние муниципальной статистики. Другая проблема заключается в их адекватном измерении.

Четверая сессия круглого стола затрагивала проблема региональных столиц и проблем населения, городской среды как источника социальных конфликтов.

В.А. Колосов, Д.В. Визгалов, Н.А. Бородулина, представители Института географии РАН, выступили с докладом «Типы и устойчивость политических предпочтений избирателей крупных городов России в 1995-2000 гг.». Для своего исследования были отобраны города с численностью населения свыше 100 тыс. человек – таковых в России оказалось 165. В их число входит 71 региональный центр, причем более половины региональных центров – города с людностью свыше 400 тыс. человек Тип политической ориентации городов определялся путем синтеза двух показателей: качественной характеристики, обозначающей политическую ориентацию города, и синтетического показателя устойчивости политических ориентаций.

Исследователи отметили, что «характер голосования жителей крупных городов в целом весьма стабилен. 134 города из 165 (87%) принадлежат к числу устойчивых или средней устойчивости. В их числе 106 (64%) – это малые и средние города людностью от 100 до 400 тыс. Несколько меньшей устойчивостью отличаются города с населением от 200 тыс. до 600 тыс. жителей. Города России понемногу «краснеют», но в то же время становятся и более конформистскими. Наиболее устойчивы электоральные типы городов в «красном поясе».

Более половины городов с определенной тенденцией политических сдвигов – малые и средние. Два крупнейших «краснеющих» центра – это Новосибирск и Омск, хотя согласно классификации они принадлежат к либерально-демократическому типу. В другом городе-«миллионере», Екатеринбурге, напротив, усиливается правая ориентация». В числе других наиболее заметных сдвигов в крупнейших городах (600 тыс. – 1000 тыс. чел.) исследователи отметили также рост влияния национально-патриотических сил во Владивостоке, «партии власти» – в Астрахани, коммунистов – в Красноярске.

Н. Лапина (ИНИОН РАН), А.А. Чирикова (Институт социологии РАН) рассказали о результатах своего исследования «Городская власть: новые процессы и новые фигуры (опыт Самары и Ярославля)», которое проводилось в июле-ноябре 2001 г. В выборку вошли Ярославская и Самарская область. Исследователи провели методом глубокого интервьюирования 70 бесед с лидерами исполнительной и законодательной власти областного и городского уровней.

После обработки интервью было сделано несколько выводов. В городах, где проводилось исследование, представительная власть была подчинена власти исполнительной. «Городские думы подконтрольны мэру и самостоятельной политической роли не играют». В Ярославле и Самаре сложилась моноцентричная модель власти, предполагающая жесткую вертикаль, когда все участники политического процесса зависят от главы администрации. Для этой модели характерно наличие лидера, принимающего на себя ответственность и команды, на лидерство не претендующей.

«Кадровый потенциал городских администраций в значительной степени формируется за счет бывших военных. В известной степени это связано с тем, что муниципалитеты не имеют достаточного денежного ресурса и потому испытывают серьезные трудности с поиском квалифицированных кадров для муниципальной службы». Военные привносят во власть исполнительность и организованность. Этот кадровый ресурс весьма эффективен, когда нужно удержать власть и мало эффективен, когда необходимо действовать не «по уставу», а инновационно.

Пятая сессия была посвящена городской политике, как балансу между планированием и стихийным развитием.

С.С. Артоболевский, представитель Института географии РАН, выступил с сообщением «Крупнейшие агломерации: от ограничения роста к стимулированию развития (европейский опыт)». Он отметил, что анализ бюджетов РФ за последние годы показывает, «что в них содержатся меры, прямо или косвенно стимулирующие развитие двух крупнейших центров страны – Москвы и Санкт-Петербурга, несмотря на то, что они и так находятся в привилегированном положении... В то же время, помощь кризисным регионам весьма скудна, несмотря на огромный разрыв между ними и столицей (столицами) по всем социально-экономическим показателям».

Н.А. Бородулина (Институт географии РАН) коснулась проблемного положения городов-доноров России, пытаясь разрешить дилемму: являются ли они опорой федерального Центра или же источником региональных конфликтов. В качестве эпиграфа к своему анализу Бородулина выбрала высказывание Маргарет Тэтчер: «Искусственно сдерживая добивающихся успеха, вы тем самым наказываете нуждающихся в помощи. Если не будет сильных, кто же тогда поможет слабым?».

Она сделала вывод, что для предотвращения конфликтов между региональными и местными властями крайне необходимо законодательно решить проблемы МСУ, прежде всего, обеспечив его финансово-экономическую базу. Под удар возможного противостояния подпадают ранее всех «города-доноры, центры экономического роста, с которыми связано будущее российской экономики. Необходимо дать им возможность развиваться и самостоятельно зарабатывать на собственную жизнь».

Л.Б. Вардомский (ИМЕПИ РАН) проанализировал положение крупнейших городов в региональном развитии России. Он отметил асимметричную центрально-периферийную организацию социально-экономического пространства, в котором Москва занимает главенствующее место. По его мнению, превосходство столицы, обусловленное статусным положением, можно назвать рентой главного города. Однако процветание главного города страны вряд ли может быть безоблачным на фоне деградации периферии. «Экономическое исчезновение периферии фактически приводит и к разрушению центров».

Как видим, выступления докладчиков во многом перекликались друг с другом, выявляя наиболее чувствительные и серьезные проблемы развития российских городов. Хотелось бы верить, что муниципальные, региональные и федеральные власти знают о существовании этих проблем и готовы к вызовам настоящего и будущего.

8 июня состоялся круглый стол «Жилищно-коммунальная реформа: российские проблемы и международный опыт», организованный Центром изучения современной политики и Фондом Фридриха Науман. Круглый стол собрал вместе около 20 «яблочников»: представителей исполнительной власти и депутатов различных уровней, руководителей и активистов общественных организаций.

Участники обсудили различные аспекты государственной концепции жилищно-коммунальной реформы в России, ее узкие места и высказали ряд критических замечаний и пожеланий, которые отражают «партийный» подход «ЯБЛОКА» к реформе важнейшей для повседневной жизни людей отрасли хозяйства.

«ЯБЛОКО» остается в числе критиков правительственного варианта жилищной реформы, стремясь, однако, к конструктивной расстановке акцентов и подчеркиванию приоритетов. Не ставя под сомнение необходимость перехода к рыночным отношениям в жилищно-коммунальной отрасли, желание правительства перейти от дотирования предприятий ЖКХ к социальной поддержке малоимущих граждан, «яблочники» при этом сосредоточили свою критику, во-первых, на таком важном вопросе как степень участия государства в реформе ЖКХ, и, во-вторых, на механизмах и темпах проведения реформы. Целью реформы «ЯБЛОКО» видит не повышение рентабельности жилищно-коммунального хозяйства, а в первую очередь – повышение качества услуг и заботу о потребителях. Для реализации же этой цели повышение стоимости услуг для потребителей до 100% планки без проведения структурных преобразований не решит проблем отрасли, но, ограбит людей и, в конечном счете также и государство, которому придется восстанавливать ЖКХ в режиме «ликвидации последствий катастроф». Чтобы этого не случилось государство должно заранее позаботиться о проведении серьезной структурной реформы отрасли.

Сергей Митрохин в своем выступлении подчеркнул, что государство не имеет морального права уходить из отрасли, пока оно не вернет свои долги коммунальщикам, не проведет демонополизацию отрасли, не создаст систему социального дотирования малоимущих. Глава Агентства муниципального и регионального развития Александр Воронин рассказал о проведенном в 40 регионах России исследовании различных схем управления и финансирования государственных и муниципальных обязательств. Предоставление гражданам жилищно-коммунальных услуг, которое осуществляется в большинстве муниципальными предприятиями, также нуждается в кардинальной перестройке, для того чтобы реформа ЖКХ «проводилась в интересах граждан, а не в интересах директора предприятия ЖКХ». Путь к выполнению этого благого намерения лежит через внедрение муниципального заказа, разведение заказчиков и подрядчиков, унификацию схем финансирования и проведение на федеральном уровне реальной антимонопольной политики. По подсчетам экспертов при выполнении всех этих условий даже при сегодняшнем уровне финансирования у ЖКХ есть резервы от 25% до 40%.

О необходимости активного участия государства в процессе демонополизации говорили многие. Михаил Амосов, депутат Санкт-Петербургского Законодательного Собрания, и Анатолий Голов, директор Института социальной политики, высказались за сочетание на стадии проведения реформы государственного регулирования (в том, что касается контроля монополистов, аудита реальной стоимости услуг) и рыночных конкурентных форм производства самих этих услуг.

Такая же взвешенная и компромиссная позиция в отношении коммунальной реформы в России была лейтмотивом выступления Уве Вулькопфа, эксперта из Германии, принимавшего участи в проведении аналогичной реформы в восточных землях ФРГ (бывшей ГДР). Он подчеркнул, что в перспективе все услуги как производственные, так и управляющие должны оказываться частными предприятиями, но приватизация не может быть одномоментной – она должна быть рассчитана на среднесрочную и долгосрочную перспективу. На первом же этапе муниципалитет должен создать адресную систему помощи социально обездоленным жителям, оптимизировать систему договорных отношений между производителями услуг и потребителями, наладить систему контроля за тарифами локальных монополистов, заняться долгосрочным городским планированием в том, что касается ремонта и строительства жилья, создать рамочные условия для развития рынка ссудного капитала и ипотеки. Он также подчеркнул, что для успешности коммунальной реформы ключевым является не вопрос денег и финансирования, а вопрос правильного употребления власти и создания правового поля, в котором бы не было прорех. О положительном опыте начала проведения коммунальной реформы рассказал мэр города Арзамаса Анатолий Мигунов.

Впрочем, в отношениях «производитель-потребитель» есть еще один участник – это товарищества собственников жилья, объединения потребителей услуг. Глава Томской городской Думы Олег Плетнев рассказал о своем масштабном замысле повсеместного создания в Томске таких объединений при поддержке городской власти и передачи им всех функций по управлению жильем. Активисты уже существующих в Москве и Санкт-Петербурге товариществ рассказали о своих проблемах, главные из которых связаны с неурегулированностью правового статуса ТСЖ и порядка налогообложения этих организаций.

В целом можно сказать, что круглый стол продемонстрировал конструктивность критического подхода к правительственному замыслу реформы ЖКХ. Ведь только практики и эксперты могут обозначить узкие места и помочь коммунальной реформе из отвлеченного замысла стать реальным инструментом восстановления одной из самых безнадежных отраслей российского хозяйства.

15 июня на состоявшемся в подмосковье Федеральном совете Российской демократической партии «ЯБЛОКО» было принято заявление о ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства, которое отражает отношение партии к проводимой реформе, а также содержит предложения, которые предполагают продолжение обсуждения и совершенствования концепции реформы.

ЗАЯВЛЕНИЕ
О реформе жилищно-коммунального хозяйства

Техническое и экономическое состояние жилищно-коммунального комплекса России критическое. Причина – десятилетия жесточайшего инвестиционного голода и некомпетентность правительства.

Предлагаемая правительством с 1997 года концепция и все последующие официальные программы носят исключительно фискальный характер и преследуют лишь одну цель – перенести ответственность за состояние ЖКХ, а также расходы по содержанию на население.

Учитывая уровень доходов и сбережений населения – с одной стороны, и масштабы потребности в финансовых ресурсах на содержание и реконструкцию систем жизнеобеспечения – с другой, можно с уверенностью утверждать, что концепция правительства и его программа полностью несостоятельны. Реализация правительственной программы приведет не к преодолению, а к обострению кризиса в ЖКХ, чреватому социально-политической дестабилизацией.

РДП «ЯБЛОКО» требует от правительства отказаться от фискальной концепции реформы ЖКХ, отменить программу правительства от 17 ноября 2001 г. и установить мораторий на повышение тарифов ЖКХ, вплоть до реализации правительством, региональными администрациями и муниципалитетами следующего комплекса структурных преобразований:

– обеспечение прозрачности структуры и размеров себестоимости услуг (тарифов), предоставляемых государственными монополиями, такими как РАО ЕЭС и ГАЗПРОМ;

– исключение из состава затрат всех непроизводительных расходов, не связанных напрямую с производственной деятельностью, реализация масштабных программ по экономии и решительному улучшению качества управления в отрасли;

– создание системы учета реальных объемов потребляемых услуг населением, определение минимального набора услуг (наличие горячей и холодной воды, отопления, газа и непрерывного электроснабжения), при отсутствии которого не может взиматься плата за услуги;

– принятие законодательного акта о жестком контроле локальных и общенациональных монополий;

– разработка и публичное обсуждение программы, включающей:

РДП «ЯБЛОКО» обращается к Президенту В.В. Путину с предложением инициировать публичное обсуждение проблем ЖКХ и новой программы правительства с привлечением широкого круга специалистов, общественных и политических организаций.

От успеха реформ в сфере жилищно-коммунального хозяйства, от состояния жизнеобеспечивающей инфраструктуры в решающей степени зависит не только благосостояние граждан России, но, в конечном счете, и существование ее как государства.

Председатель Партии Г.А.Явлинский

15 июня 2002 г.

пос. Московский

Алексей Табалов

Заместитель председателя
Челябинского регионального отделения РДП «ЯБЛОКО»

В середине мая 2002 г. в Челябинское региональное отделение Российской демократической партии «ЯБЛОКО» поступил официальный ответ аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе Петра Латышева на обращение южноуральских «яблочников» по проблемам реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

В ответе аппарата полпреда говорится, что «проблема сведения реформ к повышению тарифов носит, действительно, актуальный характер и находится на контроле». Вместе с этим в письме выражается благодарность Челябинскому региональному отделению РДП «ЯБЛОКО» за конструктивные предложения, изложенные в обращении, которые планируется рассмотреть на заседании Консультативного Совета при полномочном представителе Президента РФ в Уральском федеральном округе.

Обращение, о котором идет речь и текст которого приводится ниже, было принято 17 февраля 2002 г. на XXII Конференции Челябинского регионального отделения (ЧРО) Объединения «ЯБЛОКО» по инициативе депутатов Миасского городского Совета, членов Миасского местного отделения «ЯБЛОКО» Ивана Куликова и Александры Старостенко, а также председателя ЧРО, председателя Комиссии по социальной политике Челябинской городской Думы Сергея Колесника. Поводом для депутатской инициативы стало категорическое несогласие с методами проведения реформы: с механическим переносом затрат на население и на нижние уровни власти, прежде всего на местное самоуправление.

По мнению авторов обращения, основной акцент в реформе ЖКХ должен быть сделан не на 100%-ной оплате гражданами услуг, не на «финансовом оздоровлении» отрасли и не на погашении задолженности бюджетов перед предприятиями ЖКХ, а на комплексной модернизации жилищно-коммунальной сферы, создании нормативно-правовой и методологической базы, причем социальная составляющая реформ требует особой проработки. Социальные результаты реформы ЖКХ должны стать приоритетом по отношению к чисто фискальным задачам, тарифы надо повышать только по мере осуществления структурных преобразований.

По словам Сергея Колесника, ссылки на то, что в семейных расходах россиян квартплата занимает незначительное место, несостоятельны. Плату за квартиру следует рассматривать не отдельно, а вместе с остальными потребительскими расходами семьи (продукты питания, одежда, обувь), следовательно, необходимо введение ступенчатой границы расходов на оплату услуг ЖКХ от 5 до 15 процентов семейного бюджета в зависимости от материального положения семьи. При этом вводится запрет на введение повышения оплаты за коммунальные услуги в тех административно-территориальных единицах, где средний уровень зарплаты не достигает официального прожиточного минимума.

В целях обеспечения прозрачности системы ЖКХ «яблочники» предлагают на период реформы установить норму рентабельности услуг предприятий ЖКХ на уровне не выше 10 процентов и законодательно закрепить ежегодное проведение независимого аудита предприятий ЖКХ с обязательным официальным опубликованием их результатов.

Важным моментом в проведении жилищно-коммунальной реформы является и поддержка товариществ собственников жилья, поощрение создания потребительских жилищных объединений, установление более выгодных условий для предприятий, работающих в условиях конкуренции по отношению к монополистам.

Стоит отметить, что со своими предложениями по ключевым вопросам реформы ЖКХ, Челябинское региональное отделение «ЯБЛОКО» обратилось не только к полпреду Президента в Уральском федеральном округе. Основными адресатами обращения были губернатор Челябинской области Петр Сумин и депутаты областного Законодательного собрания, однако лишь полпред Президента Петр Латышев счел нужным отреагировать на предложения «яблочников».

Челябинское региональное отделение

Полномочному представителю

Президента РФ в Уральском

федеральном округе

ЛАТЫШЕВУ П.М.

Губернатору

Челябинской области

СУМИНУ П.И.

Депутатам

Законодательного Собрания

Челябинской области

О Б Р А Щ Е Н И Е

Получающая новый импульс в своем продолжении реформа жилищно-коммунального хозяйства приобретает черты шока без терапии. Проведение реформы ЖКХ объективно необходимо, мы положительно относимся к заложенным в концепции реформирования идеям, но выражаем категорическое несогласие с методами проведения реформы: с механическим переносом затрат на население и на нижние уровни власти, прежде всего на местное самоуправление.

По нашему мнению основной акцент в реформе должен быть сделан не на 100%-ной оплате гражданами услуг, не на «финансовом оздоровлении» отрасли, не на погашении задолженности бюджетов перед предприятиями ЖКХ, а на комплексной модернизации жилищно-коммунальной сферы, создании нормативно-правовой и методологической базы, при этом социальная составляющая реформ требует особой проработки. Социальные результаты реформы ЖКХ должны стать приоритетом по отношению к чисто фискальным задачам, тарифы надо повышать только по мере осуществления структурных преобразований.

Челябинское региональное отделение Российской Демократической партии «ЯБЛОКО» предлагает законодательно закрепить следующие нормы:

1. Запрещение введения повышения оплаты за коммунальные услуги в административно-территориальных единицах, где средний уровень зарплаты не достигает официального прожиточного минимума.

2. На период реформы установить норму рентабельности услуг предприятий ЖКХ на уровне не выше 10 процентов.

3. Ежегодное проведение независимого аудита предприятий ЖКХ с обязательным официальным опубликованием их результатов.

4. Обязательное согласование с потребителями нормы рентабельности работы ЖКХ и нормативов потребления услуг.

5. Обязательная денежная компенсация гражданам при отмене любых льгот.

6. Содействие властей всех уровней жильцам многоквартирных домов при создании некоммерческих организаций жилищной сферы.

7. Запрещение на период реформы включения в тарифы долгов неплательщиков, средств на текущий и капитальный ремонт.

8. Установить, что 100%-ная оплата коммунальных услуг, ремонта и содержания жилья допускается только в том случае, если между коммунальщиками и потребителями установлены договорные отношения.

9. Наделить граждан правом оспаривать решения о повышении размера оплаты коммунальных услуг в суде в случае несоответствия этих услуг установленным нормативам, отсутствия договорных отношений с поставщиками услуг, отказа коммунальных служб от установки счетчиков потребления ресурсов, отсутствия мер по демонополизации коммунальных служб в случае, когда она возможна, и в ряде других.

10. Установление моратория на приватизацию жилищно-коммунальных монополистов.

11. Введение ступенчатой границы расходов на оплату услуг ЖКХ от 5 до 15 % семейного бюджета в зависимости от материального положения семьи.

12. Значительное упрощение порядка, обеспечение удобства получения жилищных субсидий.

13. Утверждение методологии расчета тарифов ЖКХ

14. Установить более выгодные условия для предприятий, работающих в условиях конкуренции по отношению к монополистам.

Реформа не должна привести к социальному взрыву и неплатежам.

Председатель С.В. Колесник

10 июня отделения «ЯБЛОКА» и КПРФ Северо-восточного административного округа Москвы провели у кинотеатра «Ладога» митинг против повышения жилищно-коммунальных тарифов. В акции приняло участие около 150 человек.

Очевидно, что форсирование жилищно-коммунальных преобразований, и в частности желание правительства в первую очередь перевести отрасль с государственного дотирования на систему полной оплаты всех услуг потребителями, вызывает самое большое недовольство как простых людей, так и тех политических сил, которые считают защиту социальных интересов россиян своим долгом. «Яблочники» выступили за конструктивную критику правительственной программы реформирования ЖКХ. А представители КПРФ призвали вообще отменить проведение жилищно-коммунальной реформы, выразив пожелание, чтобы члены фракции «ЯБЛОКА» вместе с фракцией КПРФ в Государственной думе проголосовали против антинародной реформы ЖКХ.

В принятой резолюции говорится, что «введение в нашей стране 100%-ной оплаты коммунальных услуг и расходов на содержание и ремонт жилого фонда для населения возможно не ранее, чем любой работник и любой пенсионер в нашей стране будут иметь доход на члена семьи, превышающий реальный прожиточный минимум». По мнению участников митинга, реформе жилищно-коммунальной сферы должен предшествовать независимый аудит, направленный на то, чтобы выяснить, сколько же на самом деле стоят кубометр воды, киловатт-час электроэнергии, ремонт 1 квадратного метра жилья. Должна быть внедрена система подсчета реальных расходов коммунальных благ каждой семьей.

Конкретные требования были высказаны московским властям. Участники митинга призвали правительство Москвы отменить постановление № 1122-ПП от 18 декабря 2001 года, которым незаконно, без согласования с Московской городской думой, повышены расценки на услуги по техническому обслуживанию жилых помещений. Правительство Москвы призвали занять по вопросу повышения жилищно-коммунальных расходов такую же принципиальную позицию, какую оно заняло по вопросу о тарифах на телефонные переговоры, а депутатов Московской городской думы – поддержать требование партии «ЯБЛОКО» не допускать роста жилищно-коммунальных платежей. Более того, в итоговой резолюции было записано требование ввести годовой мораторий на рост жилищно-коммунальных платежей.

Возмущение вызывал и тот факт, что для семей чиновников в Москве предусмотрена специальная 50-процентная льгота по оплате услуг ЖКХ, поскольку по логике социальной справедливости «льготы и субсидии должны касаться тех, кто живет ниже прожиточного минимума, а не тех, кто ближе к власти». Неслучайно, что вслед за требованиями социальной заботы прозвучало требование строительства в Москве системы настоящего самоуправления, поскольку для того чтобы «избегнуть создания при каждом ДЭЗе батальона жилищно-коммунальных чиновников, расходы на содержание которых будут черпаться из нашего кармана», а также для нормальной работы жилищно-коммунальной системы в целом нужна отлаженная система власти на местах, которая для Москвы является делом будущего.

Процесс создания органов власти в Республике Алтай ниже республиканского уровня до сих пор не завершен и, можно сказать, что идет он по очень извилистому пути. До недавнего времени местное самоуправление в республике существовало на поселенческом уровне, на уровне же района действовала государственная районная администрация и районный Совет. Дабы уничтожить в зародыше конфликт между госвластью в районе и муниципалами в сельсовете республиканское руководство решило просто слить сельсоветы в единые районные муниципальные образования, о пока суд да дело считать таковыми бывшие территорально-административные районы.

Суть конфликта интересов в том, что районные органы власти имеют бюджет, но без территории, которая закреплена за муниципальными образованиями, а муниципалы, напротив, – вроде бы имеют территорию, а также все законные права и полномочия, но лишены самого главного для того, чтобы их осуществить, то есть денег. При таком устройстве органов власти разрыв между полномочиями и ответственностью, с одной стороны, и наличием финансовых ресурсов, с другой неизбежно должен породить конфликт.

Впрочем, пока не решен вопрос с устройством органов власти, муниципальной и государственной, время денежных споров еще не наступило. Республиканская администрация медленно, но верно продолжает выстраивать своей властной рукой такую модель местного самоуправления, которая была бы для нее наиболее комфортной, то есть послушной и управляемой. История этого строительства непроста.

В 1999 году Госсобрание Республики Алтай приняло закон «О местном самоуправлении в Республике Алтай». Произошло это спустя целых четыре года после принятия федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В течение этих четырех лет местное самоуправление существовало только в лице сельских администраций.

В сентябре 1999 года состоялись первые выборы в представительные органы местной власти. В то время муниципалитетами в сельской местности республики являлись только сельсоветы, а районы были административно-территориальными образованиями и входили в систему государственной власти. Правомерность такой структуры региональной государственной власти, образующей территориальные органы управления на уровне района, позже оспаривалась в Конституционном суде в случае с Удмуртией и Коми. Но судьба алтайского местного самоуправления определялась даже не столько выбором поселенческой модели, сколько простым произволом республиканских властей, которые не дали завершиться даже первичному процессу формирования нормальных сельсоветов.

Так, например, устав Майминского муниципального образования был зарегистрирован только в феврале 2002 года, хотя сельский Совет депутатов был избран еще в 1999 году и к апрелю 2000 года уже разработал основной документ своего муниципалитета. Однако практически сразу же после регистрации в марте 2002 года районный прокурор оспорил ее правомерность. Что же касается требования о выделении отдельной строкой бюджета Майминского муниципального образования в консолидированном бюджете республики, то исковое заявление просто не было принято к рассмотрению под предлогом того, что не дело Верховного суда Республики Алтай побуждать республиканское руководство к каким бы то ни было действиям – дело суда только проверять соответствие нормативно-правовых актов республиканской государственной власти и должностных лиц федеральным законам. В случае же бездействия республиканской власти в выполнении федеральных законов суду делать нечего, ведь нормативных актов, которые можно было бы оспорить, просто не существует. Куда обращаться в таком случае Майминской администрации и Совету депутатов за признанием своего законного права иметь устав и бюджет не ясно.

Впрочем, история муниципалов из алтайского села Майма вполне могла бы завершиться благополучно, если бы не затеянная республиканскими властями полномасштабная реорганизация местного самоуправления, которая поставила под сомнение дальнейшее существование уже сформированных и действующих сельских муниципалитетов. В новой структуре муниципальной власти, похоже, для поселковых муниципалитетов места не нашлось. Не успев сформировать нормальную местную власть на поселенческом уровне, республиканское руководство решило оставить это трудоемкое дело и организовать местное самоуправление на районном уровне. Для этого законом Республики Алтай от 15 февраля 2001 года «О муниципальных образованиях города, районов (аймаков) РА и о полномочиях их органов на переходный период» статус районов вдруг был изменен – из государственных административных образований они автоматически превратились в муниципальные образования районов. До новых выборов бывшие государственные районные администрации и представительные органы будут осуществлять полномочия районных муниципальных органов.

Что же касается сельсоветов, то в проекте обновленного республиканского закона «О местном самоуправлении в республике Алтай» им отведен короткий срок жизни – до истечения полномочий. Более того, «органы местного самоуправления сел и сельсоветов до истечения срока своих полномочий осуществляют свою деятельность, исходя из потребностей населения объединенного районного муниципального образования, как структурные подразделения выборного органа местного самоуправления», который еще совсем недавно был, строго говоря, частью государственной районной администрации, и не имел к местному самоуправлению никакого отношения.

То, что сельсоветы захотят объединиться в районные муниципальные образования и тем самым самоупраздниться, никто не сомневается. Уже сейчас по муниципалитетам рассылаются типовые бланки, в которых необходимо только проставить названия муниципального образования и представительного органа МСУ, дату и регистрационный номер документа, а мнение населения заранее определено в стандартном тексте региональными организаторами муниципальной реформы (см. приложение). Текст этот сам по себе – интереснейший пример того, как беспардонно власть субъекта федерации превышает свои полномочия. Ведь, невзирая на федеральное законодательство о местном самоуправлении, в котором записано право населения самостоятельно определять структуру местных органов власти, руководство Республики Алтай считает себя вправе устроить по собственному произволу любую реорганизацию того, что находится по закону вне пределов ее компетенции.

Приложение

В связи с продолжающимся обострением социально-экономических проблем, неурегулированностью межбюджетных отношений и, учитывая общероссийскую тенденцию к укрупнению муниципальных образований на уровне административных районов, руководствуясь интересами населения и исторически сложившейся схемой управления, решили:

1. Считать необходимым осуществление местного самоуправления на уровне района.

2. Рекомендовать органам государственной власти Республики Алтай принять решение о формировании органа местного самоуправления на районном уровне.

3. Признать введение местного самоуправления на уровне сел преждевременным, экономически необоснованным, насильно навязанным органами государственной власти в ущерб интересам и без учета мнения населения.

В конце мая 2002 г. я побывала в городе Истбурн (Eastbourne) в Великобритании, находящемся на юго-западе страны на побережье Ла-Манша (англичане зовут его исключительно «Английским каналом» и сердятся, когда кто-то называет «их» пролив французским словом). Этот уютный зеленый город, чем-то напоминающий Сочи или Ялту, считается городом пожилых людей. Уйдя на пенсию, многие старики стремятся переехать в Истбурн, чтобы провести там остаток своих дней. Таким образом, на муниципальные власти города падает большая нагрузка по социальной помощи и поддержке пожилых людей.

Проблема стариков – растущая проблема для всего мира, не только Великобритании. Причиной является как увеличение средней продолжительности жизни человека, так и послевоенный «беби-бум», многочисленные дети которого составляют сейчас значительную долю в структуре населения. Перед социальными службами Великобритании стоит серьезная проблема – год от года растущее число пожилых людей. Не хватает мест в городских больницах, муниципальных домах престарелых, домах по уходу за пациентами с ментальными расстройствами, не хватает врачей-геронтологов и социальных работников. Великобритания начала приглашать врачей из других стран мира: стран Европейского сообщества, ЮАР и т.д. Отмечается падение качества услуг, оказываемых старикам, из-за необходимости решать проблемы все большего числа людей.

Обеспокоенность социальных служб объясняется и тем, что в отличие от России социальные работники ни на минуту не оставляют пожилых людей без своей опеки. Они делают все, чтобы возвращение старика из больницы домой или переезд в дом для престарелых происходил как можно более гладко и без нервотрепки. Никто не сможет выписать старика из больницы, если его дом не готов для его нового физического состояния (например, пациент перенес инсульт, нет ноги или руки и т.д.) или же нет средств для помещения пожилого человека в муниципальный дом для престарелых. Социальные службы и медперсонал больницы терпеливо ждут, когда дом старика будет переделан под его текущие нужды или же, наконец, поступят средства на размещение человека в один из муниципальных домов для престарелых.

В Великобритании существуют как муниципальные, так и частные дома для престарелых. Социальные службы производят оценку финансового благополучия пожилого человека и в зависимости от этого принимается решение, сможет ли старик сам платить за себя или же пребывание в доме для престарелых будет оплачиваться муниципалитетом. Однако даже муниципальные дома отличаются от наших – большей чистотой, уютностью, домашностью. Все очень просто, без роскоши, но не чувствуется привычного запаха старости. Пожилые люди играют в настольный теннис, различные игры. Специалисты, прошедшие соответствующее обучение, проводят специальную зарядку. Социальные службы делают все, чтобы старик чувствовал себя как дома.

Растущее число пожилых людей вынуждает социальные службы Великобритании переосмыслить свою политику. «Не слишком ли сильно мы привязали стариков к социальной помощи?» – задумываются они. Главный акцент сейчас делается на то, чтобы как можно более долгое время старики вели независимое существование. Появляются дневные центры, куда пожилые люди могут приехать или прийти на день, позаниматься в кружках для вышивания, специальной гимнастики и даже тай-джи-чуань. В этих же центрах старики могут недорого пообедать, выпить чашечку кофе или чая, поговорить с друзьями и подружками. Они могут по сниженным ценам сделать прическу, маникюр, педикюр, принять ванну (ванны оборудованы специальным механизмом – пожилой человек садится в кресло и его мягко и осторожно помещают в ванну). Все услуги – платные, но цены – невысокие, ниже, чем в городе. Дневные центры предоставляют также специальные виды страховки, весьма выгодные для стариков. В дневном центре г. Истбурна («Вентон-центр») создан даже клуб путешественников. Несколько раз в год старики отправляются в однодневные или многодневные поездки по стране или миру (цены значительно ниже запрашиваемых туристическими агентствами).

Удивительным для российской делегации оказался тот факт, что, выйдя на пенсию, огромное число пенсионеров становится добровольцами – стремятся бесплатно помочь таким же старикам, как они. Старики бесплатно работают в подобных дневных центрах для пожилых людей, ухаживают за своими коллегами на дому, развозят старушек по магазинам, чтобы потом отвезти их с покупками домой. Так, в «Вентон-центре» работают 16 постоянных сотрудников, а 170 работает бесплатно, в качестве добровольцев. «Неужели в России нет добровольцев?» – англичане в свою очередь удивлялись нашему удивлению. Возможно, в числе причин плохого развития добровольческого движения в России – как социально-экономическая ситуация в стране, так и само отношение россиян к старости. Многие старики в Истбурне говорили нам, что главное – сохранить оптимизм и веру в себя. По их мнению, главный принцип долголетия – не доживать жизнь, а жить.

Вторым пунктом нашей программы был визит к мэру города, офис которого располагается в роскошном особняке. Сейчас трудно представить, что на месте современного Истбурна, лежат остатки более древнего поселения, построенного римлянами а потом находившегося под властью кельтов. Здесь же возделывали земли люди Бронзового века более 5000 лет тому назад. История деревни Бурн может быть прослежена до 963 г. н.э. Поместье Бурн было подарено Роберту Мотрину, сводному брату Ульяма Завоевателя в 1066 г. К середине 14 века Бурн стал преуспевающим овцеводческим районом страны, пришедшим в упадок только в 16-17 веках. Своим дальнейшим развитием современный Истбурн обязан, большей частью, двум главным землевладельцам, семьям Гилберт и Кавендиш. С их помощью Истбурн получил репутацию «императрицы морских курортов». Гилберт и Кавендиш пытались спланировать город так, чтобы выявить всю его природную красоту: «Джентльмены спланировали город для джентльменов».

Городом Истбурн стал сравнительно поздно – в 1883 г., указом королевы Виктории. Первым мэром города в ноябре 1883 г. стал Дж. Амброз Уоллис, а современное здание мэрии открылось в 1886 г. Морской конек на вершине герба города символизирует тот факт, что город находится на побережье моря, а девизом города стали слова «Meliora Sequimur», что означает «давайте стремиться к лучшему».

Фактическую власть в городе имеет лидер большинства городского совета, а мэр – является Первым гражданином города. Концепция Первого гражданина идет еще из средневековой Англии, когда сообщество избирало или назначало главу иерархии сообщества. Главой становился тот, кто был выразителем устремлений и традиций сообщества.

Концепция английского института мэра заключается в том, что человек, занимающий главную должность в городе, продолжает традицию, идущую с давних веков, в представлении королевской власти внутри границ поселения или города. Мэр является политически нейтральным председателем городского совета и граждан города. В самом деле, мэр является «всем для всех», он должен обладать здравым смыслом и благоразумием. Мэр должен руководствоваться следующими принципами: уважать демократические процедуры местного самоуправления, так чтобы права городского совета и его комитетов не были нарушены, а также соблюдались исконные права и свободы жителей города.

Мэром города, как и лидером большинства г. Истбурна сейчас являются две женщины – факт отрадный для радетелей за гендерное равноправие. По регламенту, мэра города нельзя называть никак иначе, как «Мадам мэр». Никто на публике не имеет права назвать мэра по имени.

Необычную для россиян роль играет шофер мэра. Этот человек является и гидом, рассказывающим гостям мэра об истории города, и тем, кто постоянно сопровождает мэра на различные встречи с общественностью, и тем, кто вносит жезл города в зал заседаний, а потом торжественно вручает его мэру.

Совет города обновляется каждый год лишь на треть, но в этом году совет был полностью переизбран. Англичане устраивают на заседаниях совета нарядный перформанс. Советники и мэр одеваются для заседаний совета в специальные плащи и шляпы темно-синего цвета. Мэр города разрешила нам примерить свой костюм (темно-красного цвета), подержать жезл – символ городской власти. Жезл оказался довольно тяжелым. Тяжела и золотая цепь, которую по процедуре носит мэр города. Ее вес объясняется тем, что те, кто вступал в должность мэра, присоединял к цепи новое звено – свой аристократический герб. Постепенно цепь стала такой тяжелой, что от этой традиции решили отказаться.

Великобритания – страна вековых демократических традиций, это понимаешь на каждом шагу. От движения добровольцев – до элегантного перформанса заседаний городского совета, от большого числа республиканцев, считающих, что в стране не должно быть монархии – до трепетного отношения к юбилею интронизации Королевы.

Реферат статьи Paletz D.L., Reichert P., McIntyre B. How the Media support Local Government Authority // Public Opinion Quarterly. Vol. 35. Issue 1. 1971. P. 80-92.

Наше внимание привлекла статья Д. Палеца, П. Райхерта и Б. МакИнтайр «Как СМИ содействуют муниципальной власти», опубликованная в журнале «Public Opinion Quarterly» (1971). Исследователи провели сравнительный анализ газетных отчетов о заседаниях городского совета г. Дюрхэма (Durkham), штат Северная Каролина, с прямыми наблюдениями хода этих собраний и попытались выявить ряд механизмов, с помощью которых местная печатная пресса содействует муниципальной власти. Они делают вывод, что большая часть используемых СМИ механизмов имеет отношение к общепринятым нормам журналистской этики, и их применение может вести к самым различным для муниципальной власти последствиям.

Авторы статьи отмечают, что проблема взаимоотношений СМИ и местной власти еще требует детального рассмотрения. В исследованиях по данной теме делается предположение, что СМИ склонны поддерживать местную власть, «упуская или скрывая те детали, которые могли бы подвергнуть опасности стабильность социо-культурных структур и веру в них человека»¹. В другом исследовании делается вывод, что муниципальная пресса «скорее имеет тенденцию защищать муниципальные институты, чем рассказывать о негативных сторонах общественной жизни»². Д. Палец считает, что благодаря источникам новостей, случаи нарушения общественного порядка представляются местной прессой с точки зрения городских официальных лиц и законности³.

Городской совет г. Дюрхэма занимает центральное место в жизни местного сообщества. Газета «Durkham Morning Herald» – единственная, на страницах которой публикуются регулярные отчеты о заседаниях совета. В течение нескольких месяцев авторы статьи сравнивали все то, что в действительности происходило в городском совете с тем, как это подавалось на страницах «Herald». Задачей было определить, поддерживает ли газета местную власть и если да, то как и почему. Как руководители совета, так и журналисты газеты благосклонно отнеслись к исследованию. К тому же, репортер газеты, отвечающий за информацию о совете, дал исследователям интервью, в котором подробно рассказал о применяемой им методике сбора и обработки информации.

Аналитики делают вывод, что газета может поддерживать политику местных властей не только потому, что журналисты полагаются на официальных лиц как источник новостей, редакция отсеивает материалы для публикации, а руководители газеты поддаются давлению власти, но и потому, что представления репортера о профессионализме могут непреднамеренно привести его к тому, чтобы давать позитивные репортажи о муниципалитетах.

Под профессионализмом они понимают множество внутренних норм, которыми журналист руководствуется при подготовке своих статей. Данные каноны включают в себя обобщение и резюмирование, упорядочение и придание логического смысла новостям (даже когда смысл событий не очень понятен его участникам, да и репортер не всегда может полностью понять как ход событий, так и их содержание), постановку акцента на решениях совета в ущерб другой их деятельности, аккуратное следование специфике этих решений, уважительный рассказ о совете и его членах. Авторы предполагают, что результатом претворения этих и других норм в жизнь становится тот факт, что статьи репортера поддерживают власть местного совета по трем направлениям: создания чувства психологической дистанции между властями и читателями; рационализации времени и благодаря этому уменьшению обеспокоенности читателя; подкрепления веры в символы власти. Исследователи приводят несколько примеров, подтверждающих сделанные ими выводы. Далее, основываясь на том, что данный совет и газета являются типичными для многих маленьких и средних городов США, они распространяют свои заключения на всю страну.

Создание психологической дистанции

Авторы цитируют М. Эдельмана, который пишет о том, что власть получает и поддерживает свою легитимность через свою символическую природу, добавляя, что «психологическая дистанция от символов, создающих ответную реакцию, представления и эмоции общества, укрепляет потенциал власти»⁴. Освещение «Herald» заседаний совета создает эту дистанцию различными способами. Она включает в себя: использование официальной лексики, отсылки на решения коллективных органов, использование уважительного тона, деперсонализацию и предоставление минимального места в газете для рассказа о дебатах по юридическим и процедурным вопросам.

В статье приводятся отрывки из газетных публикаций, где журналист, для придания аккуратности своим репортажам, приводит прямые цитаты из официальных решений. Порой создается впечатление, что решения были приняты не людьми, а неким полубожественным коллективом, собирающимся в священных палатах для защиты жителей города от невзгод. Юридические термины также способствуют приданию легитимности образу и распоряжениям совета.

Фактически, «Herald» всегда говорит о решениях «совета», хотя, на самом деле, они обычно принимаются двумя или тремя людьми из двенадцати членов совета, которые обладают знанием специфики рассматриваемого вопроса, т.к. он подпадает под юрисдикцию того комитета, где они работают. И хотя в статье иногда упоминается автор законодательной инициативы, этот член совета не обязательно будет тем, кто объяснит детали проблемы другим членам совета и, таким образом, окажет влияние на принятое решение.

Репортер также создает дистанцию, используя уважительный тон. Он не приводит шутки, исходящие от одного из членов совета, не рассказывает об их возможных идиосинкразиях друг к другу. В статьях дают простые отчеты о том, кто и какие внес инициативы, кто ответил контр-инициативами, внеся свои проекты законов.

Журналист сознательно деперсонализует совет. Заседания же совета, на деле, поражают разнообразием личностей членов совета и забавными эпизодами в ходе обсуждения. Нередки случаи, когда пожилой депутат погружается в сладкий сон, в то время когда голосуется важное решение, или кто-то из депутатов громко и с наслаждением, причмокивая, засовывает себе в рот несколько пластинок жевательной резинки, в то время, когда обсуждаются запутанные проблемы муниципального жилого фонда. Мэр, который постоянно носит красную гвоздику, любит вставлять что-нибудь этакое по любому поводу. Так, когда группа пожилых граждан обратилась к совету с просьбой уменьшить для лиц их возраста стоимость проезда на автобусе в период с 7 по 12 вечера, мэр отреагировал так: «Могу лишь заметить, что если вы планируете ездить на автобусе до полуночи, то среди вас, несомненно, есть группа жизнелюбов (swingers)». На следующий день, 19 марта 1970 г., в «Herald» появился рассказ об обращении пожилых людей, однако комментарий мэра был опущен.

Газета, выделяя значительно место для рассказа о юридических диспутах, дает лишь краткое изложение возникающих перебранок, так чтобы они не уменьшали дистанцию между советом и гражданами. Журналист опускает атмосферу тех заседаний, где шли длительные споры, а публика выражала свое неудовольствие, свистела или громко выкрикивала с мест. Даже краткое упоминание о каких-либо противоречиях выносится с первой страницы на вторую и ставится в самый конец, что придает этой части статьи большую вероятность удаления при макетировании газеты.

Репортер поступает так потому, что ему дается лишь ограниченное место для рассказа о деятельности совета. Он считает, что самое важное в работе муниципалитета (и, возможно, он прав), это – принятые решения и сопутствующие им распоряжения. Следовательно, рассказу о деятельности отдельных членов совета дается очень мало газетной площади (если дается вообще), тем более опускается какое-либо упоминание их фобий и проявлений эксцентричности. Более того, ясно, что статья не может быть наполнена изложением дискуссий по процедурным или юридическим вопросам. Уважительный тон к властям, использование юридического языка постановлений – все это согласуется с журналистской этикой поведения, принятой в газетах малых и средних городов США.

В результате создается образ городского совета Дюрхэма, как властного органа, чрезвычайно эффективно решающего возникающие проблемы, заботящего о гражданах, но не уступающего давлению, приходящего к своим коллективным решениям в имперсонализованной, деперсонализованной манере. Следовательно, создается и сохраняется дистанция между обществом и городским советом, и тем самым укрепляется власть последнего.

Уменьшение обеспокоенности граждан
путем рационализации времени

Пытаясь преодолеть свой страх перед жизнью, человек разбивает свою жизнь на сегменты: на прошлое, настоящее и будущее и на более мелкие отрезки на шкале континуума. Каждому из этих периодов соответствуют те или иные ожидания. Когда эти ожидания получают реальное воплощение, жизни придается смысл. Обычно это представление о временном континууме используется для согласования, гармонизации с общественной традицией, принятием авторитета и уменьшением обеспокоенности⁵.

Репортажи «Herald» о заседаниях совета появляются с регулярными интервалами, придают деятельности совета смысл и согласованность, и этим обеспечивают временную (темпоральную) рационализацию. Поэтому они, по-видимому, уменьшают потенциальную или действительную обеспокоенность читателя путем дополнения или облегчения его собственных попыток выработать концепцию времени и выразить ее вербальным языком. Если Дж. Меерлоо прав, то это ведет к большей готовности принять власть совета.

Совет города Дюрхэма собирается регулярно каждый первый и третий понедельник в 7:30 вечера. Гражданам Дюрхэма напоминают об этом каждый первый и третий вторник месяца, когда они вынимают из ящиков утренний выпуск газеты.

Однако не только тот факт, что газета регулярно рассказывает о деятельности совета, укрепляет коллективные представления о времени. Сам репортер привержен этой концепции и понимает, что события связываются в некоторый континуум. Для журналиста «Herald» логическое упорядочивание деятельности совета – требование профессионализма. Он говорит, что «часто статья не следует за событиями в совете последовательно. Репортер структурирует и упорядочивает события искусственно, чтобы постараться придать им смысл. Часто я объединяю аргументы разных людей связками типа «и X ответил, что», хотя, на самом деле, между событиями прошло полчаса». Таким образом, читателю не приходится проходить через трудности и фрустрации, связанные с принятием того или иного решения. В прессе создается образ того, как быстро, легко и элегантно совет просеивает самые сложные вопросы, выходя на ключевые решения.

Репортер обрамляет решения городского совета в изящную рамку. Он придает больший акцент одним решениям, бегло рассказывая о других, ускоряет время, демонстрируя, что жизнь совета – непрерывный поток важных событий. Моменты скучные и тоскливые не имеют значения для газеты, а потому опускаются. Создается, таким образом, живой и привлекательный образ муниципальной власти. Такое представление – результат профессионального репортажа.

Укрепление веры в символы власти

Как отмечал М. Эдельман, большая часть активности власти, по существу, символична и состоит из мифов, ритуалов и подобных им форм⁶. Символическая активность власти ведет к укреплению веры людей, к политическому спокойствию и укрепляет существующие властные институты.

В своей книге Эдельман приводит цитату из статьи Фенштерхайма: «Некоторые экспериментальные данные и выводы определяют условия, при которых группы или индивиды склонны энергично реагировать на символические проявления, искажать или игнорировать реальность, в той степени, в которой это может иметь политическое значение»⁷. И еще одна цитата «Чем менее точно определен стимул, … тем больше будет вклад наблюдателя»⁸. Тот язык, который «Herald» использует для описания деятельности совета является намеренно двусмысленным, чтобы позволить разнообразие интерпретаций и способствовать функциональной гибкости властей. Таким образом, читатель получит возможность трактовать ту или иную фразу так, как позволяет ему его собственный жизненный контекст. Репортер приводит слова совета «временно отложить» (hold in abeyance), которые одна группа может трактовать как окончательный отказ от принятия решения по рассматриваемому вопросу, в то время как более оптимистически настроенная группа воспримет их как указание на возможное позитивное решение. Третья группа сочтет, что шансы принятия данного решения имеет вероятность 50:50. Если одна и та же статья может позитивно восприниматься двумя противоположно настроенными группами, то можно сказать, что она способствует созданию благоприятного имиджа городского совета.

Второй важной находкой Фенштерхайма является «эмоциональная приверженность символу, ассоциирующемуся с удовлетворением и спокойствием в отношении проблем, которые иначе вызвали бы обеспокоенность»⁹. Это относится к функции катарсиса, выполняемой политикой. Эта проблема была рассмотрена Лассвелом, который отмечал, что формулирование резолюции или закона никоим образом не решает существо проблемы, но каким-то образом снижает напряжение, ассоциирующееся с ситуацией, и направляет внимание публики на другие события¹⁰. Публикации в «Herald» сглаживают шероховатости, упускают те моменты из деятельности совета, которые могли бы вызвать напряжение, создают образ совета по принципу: «Люди имеют тенденцию судить других по их целям, потому, что они пытаются сделать, а не потому, что они делают и хорошо ли они справляются»¹¹.

Таким образом, вера людей в символы власти укрепляется не только публикацией каких-то фактов, но и опущением отдельных деталей.

Выводы

В заключение, авторы делают некоторые общие выводы о взаимоотношениях прессы и местного самоуправления в США. Они отмечают, что интерес к президентским выборам намного превышает интерес к выборам местным, что объясняется как интенсивностью конкуренции между партиями и силой партийной организованности, так и большим интересом к выборам президента со стороны электората. Однако местная власть имеет прямое влияние на жизнь граждан (школы, дороги, местные налоги и др.). Исследователи предполагают, что интерес избирателя, главным образом, связан с размахом освещения прессой деятельности (или отсутствии деятельности) политических властей и институтов.

Однако роль газет ограничена. Большая часть населения полагается, в основном, на информацию ведущих телеканалов. Центральные каналы не хотят тратить ресурсы на рассказ о деятельности муниципальной власти. Таким образом, большинство людей (авторы приводят такие цифры – почти 80 процентов бедного населения и почти 60 процентов всего населения) практически ничего не знают, да и не интересуются тем, как работают муниципалитеты. Оставшиеся 22 процента бедного населения и 41 процент всего населения получают информацию о деятельности местной власти из газет. Возможно, это те люди, которые принимают участие в местных выборах и проявляют некоторый интерес к местным событиям.

Авторы делают вывод, что местная печать не только не увеличивает, но может и сократить общественный интерес к институтам и персоналиям, связанным с муниципальной властью. Пресса достигает этого эффекта, не рассказывая о деятельности тех, кто работает в этой власти, или освещая их деятельность только с позитивной стороны. Результатом часто становится то, что городские советы выводятся из информированного испытующего взгляда общественности¹². Многие советы, поэтому, как не являются выразителем мнения большинства населения сообщества, так и не отвечают потребностям менее процветающих, менее информированных, и менее красноречивых граждан.

Эта ситуация может способствовать углублению конфликта в местном сообществе. Бедные, правильно или неправильно, склонны сваливать вину за некоторые аспекты своего бедственного состояния на тех, кто работает в местной власти. Это неудовольствие может вылиться в жестокие столкновения или же принять форму требований к городскому совету (которые часто невозможно решить за столом переговоров). Многие из тех членов сообщества, кто больше интересуется политикой, с враждебностью реагируют на подобные требования, возможно, потому, что им выгодны решения городского совета, но также и потому, что на них повлияла позиция прессы. Следовательно, то, что поначалу кажется конфликтом в сообществе между теми, кто имеет власть и теми, кто ее не имеет, может также быть конфликтом между теми, кто считает, что совет является выразителем их мнения и теми, кто придерживается противоположной точки зрения.

Парадоксально, но местное правительство все же может функционировать в относительной безмятежности отчасти из-за «заброшенности» прессой. Отчеты телевидения о решениях городских советов могут продемонстрировать гражданам, что советы не способны или не желают удовлетворять их нужды. Местные газеты могут пошатнуть веру людей в то, что местное правительство эффективно работает и эффективно представляет их интересы. Многие требования к советам (порой взаимоисключающие) могут повысить напряженность в обществе, конфликты и вероятность общественных потрясений. В этом смысле, невмешательство прессы в деятельность муниципального совета иногда можно считать «благотворным».

Программа «Малые города России» института «Открытое общество» (Фонд Сороса – Россия) объявляет грантовый конкурс для администраций муниципальных образований с численностью населения, не превышающей на 01 января 2002 г. 90 000 человек.

Цель конкурса – поддержка проектов муниципальных администраций по созданию в муниципальных образованиях устойчивых, действующих на постоянной основе программ вовлечения молодежи в возрасте от 16 до 30 лет в предпринимательскую деятельность и программ поддержки молодых предпринимателей той же возрастной категории. Например, создание и развитие бизнес-инкубаторов, молодежных кредитных союзов, профессиональных клубов, центров поддержки молодых предпринимателей и т.д. В рамках данного конкурса под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная экономическая деятельность в сфере малого и среднего бизнеса (производство, торговля, оказание услуг и т.д.), направленная на извлечение легальной прибыли.

Условия участия

В конкурсе могут принять участие только администрации муниципальных образований, главы которых являются выборными и численность населения которых не превышает на 01 января 2002 г. 90 000 человек. Обязательным условием участия в конкурсе является наличие дополнительных источников софинансирования проекта, подтвержденное письмом о намерении за подписью главы муниципального образования с указанием размера финансирования или других, нефинансовых форм участия.

Требования к заявке

Проект должен быть составлен по образцу стандартной заявки на грант Института «Открытое общество».

К заявке прилагаются:

1. Копия Устава муниципального образования.

2. Копия документа, регламентирующего деятельность организации, подающей заявку на грант.

3. Справка из банка, подтверждающая наличие счета организации, на который могут быть переведены средства от третьих организаций.

4. Свидетельство из инспекции МНС РФ о постановке организации на учет в налоговом органе.

5. Регистрационный документ, указанный в свидетельстве из инспекции МНС РФ (см. п.4), на основании которого организация была поставлена на налоговый учет.

6. Письмо о намерении за подписью главы муниципального образования, подтверждающее наличие дополнительных источников софинансирования проекта с указанием размера финансирования или других нефинансовых форм участия.

7. Справка о количестве предприятий малого и среднего бизнеса, зарегистрированных в муниципальном образовании.

Критерии оценки проекта:

– значимость реализации проекта для развития местного сообщества;

– наличие подтвержденного софинансирования из других источников по проекту;

– ясное понимание авторами проекта социально-экономической ситуации, сложившейся в местном сообществе, основанное на анализе объективной информации;

– степень вовлеченности в реализацию проекта местного бизнеса и других местного сообщества;

– наличие гарантий развития проекта по окончании грантовой поддержки;

– наличие критериев количественной и качественной оценки результативности проекта;

– соответствующая квалификация и опыт участников проекта;

– обоснованность бюджета проекта;

– полный комплект документов на грант.

На участие в конкурсе не принимаются заявки:

– от организаций, не являющихся структурными подразделениями администрации муниципального образования;

– от администраций муниципальных образований с численностью населения, превышающей на 01 января 2002 г. 90 000 человек;

– от муниципальных образований, глава которых не является выборным;

– на реализацию проектов, имеющих «разовый» характер, без перспектив саморазвития в дальнейшем;

– на реализацию коммерческих проектов;

– на проведение научно-исследовательских работ;

– присланные по электронной почте или по факсу, а также поступившие по окончании срока подачи заявок;

– без полного комплекта документов.

Не финансируются расходы, связанные:

– с капитальным строительством и переоборудованием зданий;

– с приобретением автотранспортных средств;

– с амортизацией собственного оборудования и имущества;

– с приобретением средств мобильной связи;

– с поездками за рубеж;

– с оплатой коммерческого обучения при получении высшего образования (все формы обучения).

Условия приема заявок на участие в конкурсе:

Заявку можно подать лично в Московский офис Института «Открытое общество» ежедневно (кроме субботы и воскресенья) с 9.30 до 18.00, либо отправить по почте с обязательным указанием на конверте «Конкурс «Вовлечение молодежи в предпринимательскую деятельность», программа «Малые города России»».

Срок приема заявок – до 2 сентября 2002 г. Претензии на плохую работу почты не принимаются. Материалы предоставляются в двух экземплярах и не возвращаются.

Подведение итогов конкурса:

Заявки будут рассмотрены независимыми экспертами. Результаты конкурсного отбора не пересматриваются. Заявки не рецензируются. Причины отказа не разъясняются. Результаты конкурса будут сообщены участникам после 1 октября 2002 г.

Получить стандартную форму заявки можно во всех отделениях Института «Открытое общество» в России, у программных координаторов Института «Открытое общество» в Университетских центрах Интернет и на сайтеhttp://www.osi.ru.

Получить консультацию по вопросам участия в конкурсе можно в программе «Малые города России» (координатор Надежда Броннер) по тел. (095) 787-88-11 или e-mail: towns@osi.ru

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Над номером работали: Наталия Демина, Галина Старцева

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Электронную версию нашего бюллетеня читайте на странице www.yabloko.ru/Themes/SG

Тел. (095) 334-4641, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Бюллетень зарегистрирован в Министерстве РФ по делам печати,
телерадиовещания и средств массовой коммуникации

Свидетельство о регистрации СМИ ПИ №77-9553 от 30 июля 2001.
Тираж 1000 экз.