Содержание

Колонка редактора

Концепции

Новости федерального законодательства

Исполнительная власть

Семинары, конференции, съезды

Судебное решение

События в регионах

Сетевые ресурсы

Наш анонс

9-10 июня в Санкт-Петербурге прошел всероссийский форум представителей законодательной и исполнительной власти от партии «ЯБЛОКО». Участниками форума стали 396 «яблочников» – депутатов и чиновников разных уровней. На форуме состоялись обмен мнениями и консультации по актуальным для «регионалов» проблемам: управления городским хозяйством и стратегического планирования, усиления представительных органов местного самоуправления, повышения прозрачности и подконтрольности действий исполнительных властей.

10, 11 и 12 июня в Сургуте проходил международный форум городов «60-я параллель». Цель акции, организованной администрацией города, состояла в том, чтобы начать обмен опытом городов, географически расположенных на 60-й параллели.

14-15 июня в Новосибирске под эгидой Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов прошел IX семинар-совещание руководителей служб ЖКХ администраций городов Сибири и Дальнего Востока «Реформирование ЖКХ: практика реализации принципа разделения функций заказчика и подрядчика в ЖКХ; проблемы и перспективы реконструкции и модернизации жилищного фонда и инженерного оборудования».

15-16 июня в городе Пушкин под Санкт-Петербургом прошла третья межрегиональная конференция проекта «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» по теме «Общественное участие в бюджетном процессе как инструмент развития институтов эффективной и ответственной власти». Ее участниками стали депутаты и представители органов власти, заинтересованных во внедрении технологий общественного участия и «прозрачного бюджета», активисты программы, эксперты, ученые, лидеры некоммерческих организаций.

18-19 июня в Государственной Думе прошла международная конференция «Местная демократия – основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации», подготовленная Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, Советом Федерации, совместно с Советом Европы и Конгрессом муниципальных образований РФ.

18-19 июня в подмосковном поселке Голицыно состоялась международная конференция «Перспективы развития бюджетного федерализма в России и других странах СНГ», организованная Центром фискальной политики и Правительством Ставропольского края.

21 июня в первом чтении Государственной Думой принят правительственный вариант проекта закона «О приватизации государственного и муниципального имущества». Законопроект продолжает логику действующего закона о приватизации, принятого в 1997 году. Главным предметом закулисного торга при рассмотрении нового законопроекта стало распределение полномочий между ветвями власти в ходе принятия решений по процессу приватизации.

22 июня Государственная Дума приняла во втором чтении законопроект «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства РФ о налогах и сборах». Этими поправками в налоговое законодательство устанавливается новая ставка налога на прибыль предприятий в размере 24% и отменяются практически все существовавшие льготы. Муниципальная 5% ставка налога на прибыль понижается до 2%.

26 июня президент Путин подписал указ «О Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления». За год Комиссия должна разработать целый пакет законопроектов, регулирующих распределение полномочий между федерацией, субъектами и органами местного самоуправления.

26 июня Мосгордума приняла поправки в закон «О районной управе в городе Москве». Пакет поправок в Устав Москвы был принят Мосгордумой 4 июля. Поправки упраздняют право мэра Москвы самостоятельно освобождать от должности главу районной управы в случае неисполнения или нарушения им своих обязанностей, право мэра и Мосгордумы отменять распоряжения главы управы и решения районного собрания, право префекта административного округа приостанавливать распоряжения главы управы.

6 июля Государственная Дума приняла поправки в Закон «О недрах» от 3 марта 1995 года, согласно которым изменились доли распределения налогов за пользование недрами федерального, региональных и местных бюджетов. Законодательно установленные нормы отчислений в местные бюджеты ликвидированы.

12 июля Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и внесении изменения в статью 20 закона “Об основах налоговой системы в РФ”». Поправка регламентирует ставку налога с продаж. В результате налог с продаж предполагается сохранить еще на два года.

13 июля на встрече Президента с лидерами думских фракций лидер «ЯБЛОКА» Григорий Явлинский вручил Владимиру Путину пакет законопроектов направленных на развитие местного самоуправления. Пакет регламентирует три направления муниципальной реформы: укрепление финансовой базы местного самоуправления, усиление государственного и общественного контроля за органами местного самоуправления.

Сергей Митрохин

Депутат Государственной Думы

Местное самоуправление: еще один шаг назад

Весенняя сессия нижней палаты Парламента оказалась богата на правительственные инициативы. Принятие многих из них существенно затронуло систему местного самоуправления. К сожалению, правительство и в этот раз сохранило старую традицию, при которой все свои инициативы в налоговой сфере оно реализует за счет финансовой базы местных бюджетов.

Во-первых, мы стали свидетелями сокращения ставки налога на прибыль. В свое время эта 5% ставка появилась как компенсация местным бюджетам взамен ликвидированного налога на содержание жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы. Сейчас же правительство было готово полностью отменить эту муниципальную часть налога на прибыль. Только усилиями депутатов «ЯБЛОКА» в бюджетном комитете Алексея Мельникова, Алексея Михайлова и Михаила Задорнова удалось отстоять 2%-ную муниципальную ставку и защитить ее, таким образом, от нападок правительства и большинства членов бюджетного комитета. Более высокую ставку отстоять было не возможно.

Еще одна инициатива правительства касалась платежей за пользование природными ресурсами. Здесь тоже произошло вымывание доходов многих местных бюджетов. Эти доходы были достаточно солидными для многих муниципальных образований, на чьей территории существуют месторождения. Теперь же эти налоговые доходы передаются в региональные бюджеты.

Третья инициатива связана с налогом с продаж, в ходе реализации которой опять же был нанесен удар по местным бюджетам – была ликвидирована фиксированная муниципальная доля налога с продаж в размере 60%. В результате совершенно очевидно, что с начала следующего года ситуация с местными бюджетами станет катастрофической.

Особая интрига заключается в том, что эта деятельность правительства противоречит проекту правительственной же программы развития бюджетного федерализма, которая напротив предполагает движение в сторону укрепления местных бюджетов – передачу муниципалам ряда налогов. В общем, совершенно не понятно, есть ли у правительства единая политика в отношении местного самоуправления и местных финансов. Результаты весенней сессии свидетельствуют о том, что такой политики не существует, и возникают законные сомнения, будет ли программа развития бюджетного федерализма реализована.

Отсутствие продуманной государственной стратегии развития местного самоуправления, делает последнее жертвой побочных эффектов налоговых инициатив правительства. И жертвой старых его традиций – стремления уходить от проблем, и в первую очередь финансовых проблем местного самоуправления, сбрасывая их решение на регионы. Чем это всегда кончается хорошо известно – усилением произвола региональных органов власти. Главным образом произвола финансового, то есть субъективизма в распределении средств, то, что, в конечном счете, оборачивается ущербом для населения, которое недополучает законный объем услуг от органов самоуправления.

Остается надеяться, что правительство все же приступит в ближайшее время к реализации программы развития бюджетного федерализма, важнейшей частью которой является укрепление местных финансов. В программе решается много проблем, из которых сейчас наиболее острой и спорной является проблема взаимоотношений районных и внутрирайонных муниципальных образований. Рабочая группа Комитета по вопросам местного самоуправления предложила свой выход из этой проблемы, решать которую необходимо как можно скорее, для того чтобы создать основу для существования эффективного самоуправления на уровне сельсоветов, и вообще в сельских районах. Потому что сейчас в силу особенностей действующего законодательства оно там отсутствует. Все реальные полномочия сосредоточены на уровне районов. Сельсоветы же полностью бесправны и безвластны, хотя на бумаге обладают всеми правами.

Мы предложили снять это противоречие, отнеся районные и внутрирайонные муниципальные образования к разным типам. Соответственно вводится понятие «тип муниципального образования», которых собственно два: «муниципальное образование, не входящее в состав другого муниципального образования» и наоборот «муниципальное образование, входящее в состав другого муниципального образования». Кроме того, мы предложили установить возможности финансового регулирования района по отношению к внутрирайонному муниципальному образованию.

В данной проблеме единственно верный путь это создание на уровне районов двухуровневой системы самоуправления и четкое разделение между уровнями полномочий, доходных источников и собственности, в соответствии с принципом субсидиарности, провозглашенного в Европейской хартии местного самоуправления. Это – цивилизованный путь, которым идут практически все страны, потому что для реального осуществления самоуправлением своих функций оно должно быть многоуровневым. В особенности это относится к крупным муниципальным образованиям, поскольку часть функций, которая касается всех жителей территории, может осуществляться только на втором (районном) уровне, а часть функций должна быть спущена вниз.

Сопротивление, которое мы встречаем на этом пути, вытекает из непривычности и непонятности такой практики и депутатам, и другим представителям политической элиты. В особенности сильное сопротивление со стороны тех, кто придерживается законодательной догматики, кто считает, что все муниципальные образования равны и между ними невозможны никакие виды соподчиненности. Спор с ними тормозит принятие данной концепции. Идея двухуровневого самоуправления заложена и в правительственную программу развития бюджетного федерализма.

Но решать эту проблему рано или поздно придется. И если сейчас эту проблему не решить таким образом, то достаточно скоро нам предложат принципиально иной выход – создать на уровне района органы государственной власти, что будет означать ликвидацию районного самоуправление там, где оно сейчас существует. Для развития местного самоуправления в России это будет еще одним шагом назад.

Интересно, что все вышеописанные события разворачиваются на фоне некой вялой деятельности, связанной с попытками осуществить реформу самоуправления. Вопрос о том, что надо вносить какие-то фундаментальные изменения в законодательство, постоянно поднимается на уровне Госсовета и президентских структур. Продолжает работать рабочая группа Госсовета, однако ее предложения нельзя назвать принципиальными. То есть предполагаемая реформа не приняла пока каких-либо конкретных очертаний.

Свою концепцию дальнейшего развития и укрепления местного самоуправления имеет сейчас, пожалуй, только «ЯБЛОКО». Она реализована в пакете проектов нормативных актов, который Григорий Явлинский вручил Владимиру Путину на встрече президента с лидерами парламентских фракций 13 июля. Хочется отметить, что это не просто какие-то идеи и концепции, а проекты конкретных законов и указов президента.

Пакет состоит из трех частей. Первая часть связана с укреплением финансовой базы местного самоуправления, что подразумевает закрепление за местными бюджетами неотчуждаемого налогового минимума. Основные идеи – это передача на места всех имущественных налогов, налогов на малый бизнес (на вмененный доход), закрепление определенной доли подоходного налога за каждым муниципальным образованием (а не в среднем, как это сейчас).

Вторая часть – это усиление государственного контроля за органами местного самоуправления, в первую очередь финансового. Имеется в виду стимулирование перехода регионов и муниципальных образований на казначейскую систему исполнения бюджета, усиление прозрачности всех стадий бюджетного процесса и для органов власти, и для населения. Прелагается ввести особый порядок информирования, чтобы все этапы финансовой деятельности еще на стадии формирования бюджета были бы известны государственным органам и населению. Для реализации такого контроля предполагается задействовать институт полномочных представителей президента.

Благодаря этим мерам может быть создан прообраз института государственного надзора, который сейчас в России полностью отсутствует. Его отсутствие имеет очень негативные последствия. Подобный институт есть во всех странах. Однако при разработке законодательной базы российского самоуправления он не был предусмотрен, и в силу особенностей Конституции и законодательства быстро создать такой институт нет возможности. Поэтому мы предлагаем создать его прообраз, опираясь на институт полпредства. Этот надзорный институт будет иметь не административный, а скорее политический характер. По сути, это будет означать усиление внимания государства к деятельности органов местного самоуправления, в особенности в финансовой сфере.

Третья часть нашего пакета посвящена усилению общественного контроля за самоуправлением. Таким образом, в настоящее время «ЯБЛОКО» является единственной политической силой, которая в форме конкретных документов уже представила президенту и всему политическому сообществу концепцию развития местного самоуправления. Эта концепция обладает высокой степенью поддержки в муниципальном сообществе. Фактически она и разрабатывалась совместно с муниципальным сообществом (Конгрессом муниципальных образований). Никакой более или менее внятной альтернативы пока просто нет.

Однако в каком-то смысле все же можно говорить о наличии диаметрально противоположной концепции, которая подразумевает сворачивание самоуправления в его нынешнем виде, переход к назначению мэров в крупных городах, спускание самоуправления до уровня микрорайонов, то есть фактическую его ликвидацию. К счастью эта концепция пока отсутствует не только в виде каких-то законодательных инициатив, но и в виде четких представлений, хотя усилия по ее оформлению предпринимаются. Возможно, что уже осенью мы станем свидетелями каких-то законодательных инициатив в духе этих витающих в воздухе идей.

Местные бюджеты в новой системе межбюджетных отношений

23 мая на заседании Правительства рассмотрена «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года», разработанная под руководством В.Христенко и согласованная с Государственной думой и Советом Федерации. Планировалось, что до конца июня правительство доработает и примет окончательный вариант проекта программы и в конце июля представит его на суд парламентариев. Однако после весенней активности наступило затишье – молчание правительства отодвигает начало реализации программы бюджетного федерализма в неопределенное будущее.

Программа развития бюджетного федерализма является логическим продолжением Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах. Разработана программа на основании соответствующих разделов правительственной долгосрочной стратегии социально-экономической политики. Предлагаемая стратегия разрешения межбюджетных противоречий является вполне либеральной и прогрессивной, для того чтобы вселить надежду в муниципалов, конечно, только в случае претворения программы в жизнь. Планируется выполнять программу в два этапа – 2001-2003 гг. и 2004-2005 гг. Для подготовки необходимых изменений в законодательство будет создан Экспертный совет, а также продолжит свою работу рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений из представителей правительства, Госдумы, Совета Федерации и муниципальных органов власти.

Первые же страницы программы дают вполне адекватное видение бедственного положения местных финансов. Если подумать, то именно неурегулированные финансовые проблемы, то есть недостаточность доходов, перегруженность расходами и нефинансируемыми государственными полномочиями, отсутствие налогово-бюджетной автономии, лежат в основе и политических конфликтов местного самоуправления с региональными властями, и экономического упадка общественного сектора. Причиной такого положения дел правительство видит в противоречивости сложившегося бюджетного устройства страны, когда налогово-бюджетные полномочия централизованы, 90% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, а по децентрализации бюджетных ресурсов Россия не уступает большинству федеративных государств.

Результатом такого дисбаланса является отсутствие автономии региональных и местных властей по регулированию налогового и бюджетного процесса на своей территории в пределах своей компетенции. Зависимость от ежегодно устанавливаемых пропорций отчислений от федеральных налогов и от финансовой помощи из федерального бюджета, в свою очередь, влечет за собой такие последствия, как нестабильность бюджетного процесса, отсутствие желания и возможности проводить долгосрочную политику по развитию территории и расцвет «неформальной» финансовой деятельности. Все это в реальности означает деградацию общественной сферы, коррупцию и искажение рыночной конкурентной среды не только в общественном, но и в частном секторе производства.

Программа представляет собой стратегию регулирования бюджетного процесса из федерального центра в среднесрочной перспективе. В частности, предполагается перераспределить полномочия уровней власти по получению и распоряжению доходами, увеличить прозрачность бюджетного процесса, упростить и формализовать процедуры контроля. В результате реализации программы за местными бюджетами будут закреплены на постоянной основе дополнительные доходные источники и расширены полномочия по распоряжению налоговым потенциалом территории.

В конечном итоге, по замыслу правительства, региональные и местные власти, смогут проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику. Это должно способствовать не только более эффективному управлению территорией, но и разгрузке федерального центра от многих полномочий, передаваемых вместе с финансовыми ресурсами на места, и повышению ответственности всех уровней власти.

Программа включает в себя мероприятия по пяти направлениям: упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ, разграничение расходных полномочий, разграничение налоговых полномочий и доходных источников, финансовая помощь бюджетам других уровней, управление общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Изменение и упорядочение бюджетного устройства является предпосылкой реализации всей программы. Дело в том, что сложившееся административно-территориальное устройство страны, территориальное устройство местного самоуправления и бюджетное устройство страны по Бюджетному кодексу противоречат друг другу. До принятия закона о местном самоуправлении в 1995 году на региональном уровне существовало три уровня бюджетной системы: региональный бюджет, районов и городов областного подчинения и более мелких поселений.

Муниципальные образования по закону 1995 года были созданы где-то на уровне районов и городов областного подчинения, где-то на уровне только мелких поселений, а где-то на обоих этих уровнях. При этом поселенческая модель самоуправления в значительной мере себя дискредитировала. В регионах с такой формой организации самоуправления необходимо восстановить районные органы власти. С другой стороны существует проблема приближения самоуправления к населению и организации, в том числе, и поселенческих муниципальных образований в сельских районах, там, где они еще не созданы.

Таким образом, проблема правовой регламентации и практического создания двухуровневого самоуправления является сегодня одной из наиболее актуальных.На местах необходим (либо уже существует) не один, а два уровня управления общественными финансами. Что противоречит Бюджетному кодексу, в котором закреплены только три уровня бюджетной системы – центральный, региональный и местный, то есть ниже регионального бюджета может существовать только один местный бюджет.

Программа должна устранить эту несогласованность путем внесения изменений в законодательство. Предлагается в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» закрепить понятие двухуровневого самоуправления, принципы и порядок разграничения полномочий между муниципалитетами разных уровней, ввести критерии для образования или ликвидации муниципальных образований разного территориального уровня. В Бюджетном кодексе планируется закрепить возможность формирования нескольких уровней местных бюджетов, определить сферу их расходных и доходных полномочий, закрепить принципы выравнивая бюджетной обеспеченности.

Так же планируется уточнить и расширить сферу вопросов местного значения, включив в нее вопросы дошкольного и школьного образования, базового медицинского обслуживания, социального обеспечения, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда, социального обеспечения. Это должно в перспективе сократить делегирование местному самоуправлению государственных полномочий, которые сегодня из-за недостатка финансирования исполняются муниципалами выборочно.

Две главы программы посвящены именно стратегии перераспределения расходных полномочий и налоговых источников для их финансирования. Как уже говорилось, правительство будет стремиться к предельному сокращению делегируемых государственных полномочий. Полномочия будут передаваться вниз вместе с налоговыми источниками (см. таблицу). С другой стороны, все сохраняемые государственные мандаты по финансированию льгот будут окончательно переданы в федеральный бюджет. Все это позволит уменьшить налогово-бюджетную централизацию, и по замыслу, повысит ответственность властей и станет залогом экономического прорыва.

Правда, эти планы – долгосрочные. В краткосрочной и среднесрочной перспективе, в связи с бедственным положением многих регионов и значительными социальными обязательствами, может быть увеличена финансовая помощь из федерального бюджета, что потребует централизации ресурсов.

Положительным моментом программы так же можно назвать принцип формализации отношения центра с регионами и регионов с муниципалитета, что предполагает выработку и внедрение формальных методик, стандартов и нормативов. В целом регулирование бюджетного процесса со стороны федерального правительства должно свестись только к выработкой стандартов и процедур и контролем за их исполнением. Также стоит отметить упорядочение процесса финансовой помощи – появления в этом деле некой логики.

Реформа межбюджетных отношений рассматривается правительством как связующее звено всей системы социально-политических преобразований, как она заложена в стратегии развития страны до 2010 года. В случае выполнения всех намеченных программой развития бюджетного федерализма целей у России есть шанс на создание эффективного государства.

Таблица 1. Оценка изменений в распределении доходов между уровнями бюджетной системы (в % к консолидированному бюджету)

* Без финансовой помощи бюджетам других уровней

Таблица 2. Изменения в распределении расходов

* Без финансовой помощи бюджетам других уровней

Таблица 3. Финансовая помощь

* Рубрика «Новости федерального законодательства» подготовлена Галиной Старцевой

Закон о приватизации государственного и муниципального имущества

21 июня в первом чтении Государственной Думой принят правительственный вариант проекта закона «О приватизации государственного и муниципального имущества». Законопроект продолжает логику действующего закона о приватизации, принятого в 1997 году. Главным предметом закулисного торга при рассмотрении нового законопроекта стало распределение полномочий между ветвями власти в ходе принятия решений по процессу приватизации.

Депутаты рассмотрела три альтернативных законопроекта о приватизации. Кроме Правительства свои проекты представили депутаты Григорий Томчин (СПС) и Евгений Ищенко (независимый депутат). Г.Томчин и Е.Ищенко представили альтернативные проекты, поскольку, по их мнению, правительственный закон имеет характерную для всех последних инициатив исполнительной власти тенденцию централизации полномочий и ущемлению прав представительной ветви власти в лице Государственной Думы, интересы регионов и муниципалитетов. Кроме того, он ухудшает прозрачность процесса приватизации даже по сравнению с действующим сейчас законом.

Помимо несогласия с процедурами приватизации, которые вполне могут дорабатываться и согласовываться в ходе подготовки ко второму чтению, камнем преткновения стала сама концепция закона. А именно – закрепление полномочий по принятию решений о приватизации за правительством и устранение из этого процесса парламентариев, которые по действующему закону утверждают годовой план приватизации вместе с бюджетом на очередной год. Представитель правительства Александр Браверман, заместитель министра имущественных отношений, аргументировал этот переход к бюрократической процедуре принятия решения стратегическими соображениями. По его словам, тем самым в процесс приватизации вносится «момент планируемости и предсказуемости», поскольку «процесс приватизации не должен носить спорадический характер».

Эту стратегию правительства в нижней палате Парламента поддержали далеко не все. В ходе полуторамесячного обсуждения, в том числе и сформированной несколькими фракциями рабочей группой, был найден компромисс. Объекты приватизации сохранили свое деление на нестратегические (решения по ним принимаются правительством), стратегические (решение принимает Президент) и естественные монополии, включение которых в прогнозный перечень возможно только с согласия Государственной Думы.

Положительной стороной правительственного законопроекта можно считать вполне детально прописанные приватизационные процедуры, другое дело, что не все с ними согласны, наличие определенных социальных гарантий и обременений, например для объектов социально-культурной сферы и жизненно важных объектов инфраструктуры, в том числе и муниципальной. В подготовленных ко второму чтению поправках Комитет по вопросам местного самоуправления предлагает уточнить эту норму, содержащую обременения. Предлагается ввести в статью 6 законопроекта норму, гласящую, что «органы местного самоуправления в целях обеспечения деятельности муниципального образования вправе устанавливать виды муниципального имущества, не подлежащего приватизации».

В конечном итоге, депутаты проголосовали именно за правительственный вариант: 266 – «за», 132 – «против» (никто не воздержался, не голосовали 52 человека). Проект А.Томчина поддержали 139 депутатов, а проект Е.Ищенко – 188 народных избранников.

Результаты голосования по проекту закона
«О приватизации государственного и муниципального имущества»
(правительственный вариант)

Введена новая ставка налога на прибыль

22 июня Государственная Дума приняла во втором чтении законопроект «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства РФ о налогах и сборах». Этими поправками в налоговое законодательство устанавливается новая ставка налога на прибыль предприятий в размере 24%, взамен действующей 35% ставки, и отменяются практически все существовавшие льготы, главная из которых – инвестиционная льгота. Муниципальная 5% ставка налога на прибыль понижается до 2%.

Данная налоговая инициатива правительства выдержана в духе строгого либерализма. Вслед за установлением единой ставки подоходного налога на уровне рекордных 13%, правительство решило вывести из тени не только личные доходы граждан, но и «серый» бизнес, задавленный непомерными налоговыми платежами. Тем самым планируется улучшить инвестиционный климат, стимулировать производителя работать рентабельно и направлять на заработанные и не отнятые налоговиками средства на развитие производства. Ожидается, что вывод из тени существенной части бизнеса приведет если не к увеличению, то, по крайней мере, и не уменьшит поступления от этого налога в бюджет. Вторая часть инициативы, связанная с ликвидацией практически всех льгот, также преследует благородную цель – поставить всех в равные условия предпринимательства.

Безопасный для бюджета уровень налога на прибыль, по подсчетам правительства, составляет 25%. А по подсчетам некоторой части депутатов он составляет 23%. При доработке законопроекта ко второму чтению победила именно депутатская точка зрения – было предложено снизить ставку налога с сегодняшних 35% до 23%. При этом члены бюджетного комитета и правительство договорились пожертвовать муниципальной ставкой налога на прибыль, которая сегодня составляет 5% от 35%. Введенная в замен отмененного с 1 января 2001 года налога на содержание ЖКХ и социальной сферы, эта муниципальная ставка никоим образом не могла компенсировать потери местных бюджетов. О катастрофе всего муниципального хозяйства заговорили уже тогда. Однако сегодня, когда история введения этой ставки уже стала достоянием прошлого, Правительство и Бюджетный комитет пошли на беспрецедентный шаг, чреватый для муниципалов очередными потерями доходов.

Однако разногласия правительства и депутатов по поводу 23% или 25% ставки налога запустили механизм поиска компромисса. В результате соглашения была принята 24% ставка налога на прибыль и усилиями «яблочников» в Бюджетном комитете Алексея Михайлова, Алексея Мельникова и Михаила Задорнова выделена муниципальная 2% ставка. Таким образом, предварительное поражение защитников муниципального налога обернулось победой. Хотя, по словам другого «яблочника» Сергея Митрохина, хотелось бы, чтобы ставка местных бюджетов была больше.

Алексей Михайлов
Комитет по Бюджету и налогам, фракция «ЯБЛОКО»

Как известно, финансовой основой муниципальных бюджетов раньше являлись отчисления на жилищно-коммунальное хозяйство, которые в 2001 году были заменены пятипроцентным муниципальным налогом на прибыль. Сейчас, когда начали пересматривать ставку налога на прибыль, правительство предложило не устанавливать специальной ставки для муниципалитетов, а отдать региональную часть налога полностью в руки субъектов Федерации. То есть установить две ставки – в федеральный бюджет и в региональный-муниципальный. А дальше региональные власти будут решать самостоятельно. Опасность такого подхода вполне очевидна, потому что муниципалитет лишается собственной финансовой базы и становится полностью зависимым от позиции губернатора, фракций в законодательном собрании субъекта Федерации и так далее и тому подобное.

Концепция, которую с самого начала отстаивало «ЯБЛОКО», заключалась в том, что муниципалитеты должны иметь собственные доходные источники, в которые никто не имеет права залезать. Исходя из этой точки зрения, мы защищали позицию, связанную с сохранением трех ставок – федеральной, региональной и муниципальной.

В подкомитете по налогам и в Комитете по бюджету и налогам мы эту битву проиграли – голосов не хватило. У проправительственных фракций голосов оказалось намного больше. Но на Думе нам удалось отыграть эту позицию обратно, когда мы согласились на 24 процента ставки налога на прибыль, но с обязательным выделением двухпроцентной муниципальной части, то есть с расщеплением региональной ставки на собственно региональную и муниципальную. Именно таким образом удалось достичь компромисса и сохранить муниципальную ставку.

Местные бюджеты лишились доходов от пользования недрами

6 июля Государственная Дума приняла поправки в Закон «О недрах» от 3 марта 1995 года, согласно которым изменились доли распределения налогов за пользование недрами федерального, региональных и местных бюджетов. Законодательно установленные нормы отчислений в местные бюджеты ликвидированы.

По действующему закону платежи за добычу углеводородного сырья распределяются следующим образом: 30% в местный бюджет, 30% – в региональный бюджет и 40% – в федеральный бюджет. Новый порядок распределения предполагает существенную централизацию: 80% зачисляется в федеральный бюджет, 20% – в региональный бюджет, а муниципальная доля попросту ликвидируется. Сергей Митрохин («ЯБЛОКО») предложил выделить 5% муниципальную долю из региональных 20%. Но это предложение поддержали только 61 депутат, «против» высказались 96 человек, притом, что двое воздержались и 159 – не участвовали в голосовании.

С.Митрохин предложил также ввести расщепление региональной ставки по платежам за пользование другими общераспространенными ископаемыми и закрепить за местными бюджетами определенный процент. Сейчас в местный бюджет поступает 50% этих платежей, оставшиеся 50% делятся поровну между региональным и федеральным бюджетом. Это будет препятствовать господству субъективизма в передачи местным бюджетам тех или иных источников дохода. По словам С.Митрохина: «Если мы отдаем эти платежи только регионам, то регион ими распоряжается в зависимости от политических предпочтений руководства региона, в зависимости от каких-то лоббистских усилий тех или иных муниципалитетов». Однако и это предложение не нашло поддержки ни у представителя правительства, ни у депутатов: «за» проголосовали 59 депутатов, «против» - 92, не участвовали в голосовании – 151.

Логика правительства понятна: оно стремится централизовать платежи за природные ресурсы. Что же касается логики законодателей, то в ней ясно просматривается лояльность правительственному курсу и, может быть, – лоббирование интересов региональных властей. Интересы муниципалов в эту логику явно не вписываются.

Результаты голосования по поправке С.Митрохина
о 5% муниципальной доле по платежам за добычу углеводородного сырья

Результаты голосования по поправке С.Митрохина
о законодательном закреплении муниципальной доли
по платежам за пользование общераспространенными ископаемыми

Муниципальная доля налога с продаж может быть потеряна

12 июля Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и внесении изменения в статью 20 закона “Об основах налоговой системы в РФ”». Поправка регламентирует ставку налога с продаж. По итогам рейтингового голосования из двух альтернативных проектов победил вариант Г.Бооса. За его проект проголосовали «за» – 279, «против» – 71 депутатов. За правительственный вариант высказались 129 депутатов «за», 93 – «против» и 5 – воздержались. В результате налог с продаж предполагается сохранить еще на два года.

Внесение этих поправок связано с тем, что Конституционный Суд признал незаконными некоторые нормы налогового законодательства. Неконституционными они были признаны именно в связи с неопределенностью объекта налогообложения по налогу с продаж. Если поправки не будет приняты, то налог с продаж перестанет действовать уже с 1 января 1002 года. По оценкам правительства это повлечет выпадение 55 миллиардов доходов, которые формируют доходную базу региональных бюджетов, по оценкам Г.Бооса – ущерб составит порядка 60 миллиардов рублей.

Оба варианта законопроекта предлагают сохранить налог с продаж еще на два года, так как нет других финансовых источников, чтобы закрыть образующуюся брешь в региональных бюджетах. Различие заключается в том, как определяется объект налогообложения. Правительственный проект определяет его как «реализацию товаров физическими лицами», что сохраняет дискриминацию по отношению к предпринимателям, не образующим юридического лица и обязанным платить этот налог на потребление в ходе своей предпринимательской деятельности. Тем самым сохраняется двойное налогообложение и не выполняется постановление Конституционного Суда. Проект Г.Бооса, определяет объект налогообложения как «реализацию товаров в розницу для личного потребления, не использующиеся для дальнейшей предпринимательской деятельности». То есть, по сути, налогом облагается наличный оборот.

Фракция «ЯБЛОКО» поддержала законопроект Г.Бооса, так как он, по словам Алексея Мельникова, стимулирует выход индивидуальных предпринимателей из тени, что может привести в легализации доходов граждан и увеличению поступлений от подоходного налога в местные бюджеты. Однако условием поддержки законопроекта А.Мельников назвал внесение во втором чтении законодательно установленных пропорций распределения поступлений от этого налога между местными и региональными бюджетами. Потому что, если законопроект будет принят в его сегодняшнем виде, то местные бюджеты потеряют с 1 января 2002 года прочный норматив отчислений – 60%, как это прописано в действующем законодательстве. И тогда муниципалам придется полагаться на милость региональной власти, в руках которой окажется администрирование этим налогом.

Концепция муниципальной реформы

13 июля на встрече Президента с лидерами думских фракций лидер «ЯБЛОКА» Григорий Явлинский вручил Владимиру Путину пакет законопроектов направленных на развитие местного самоуправления. Одной из самых острых проблем является правовой статус двусоставных муниципальных образований. «ЯБЛОКО» предлагает свой вариант решения данной проблемы, который, как нам кажется, требует наименьших изменений в действующем законодательстве и является развитием существующей на сегодня практики российского самоуправления. Предлагаем Вашему вниманию проект закона и приглашаем все заинтересованные стороны к дискуссии.

Федеральный Закон
«О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Статья 1. Внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3506; 1996, № 17, ст. 1917; № 49, ст. 5500; 1997, № 12, ст. 1378; 2000, № 32, ст. 3300) следующие изменения и дополнения:

1. В статье 6 пункт 3 исключить, пункт 4 считать пунктом 3.

2. В статье 12 пункт 3 исключить.

3. Дополнить текст Федерального закона статьей 12-1 следующего содержания:

«Статья 12-1. Типы муниципальных образований.

1. Муниципальные образования подразделяются на муниципальные образования первого типа – не находящиеся в границах территории (не входящие в состав) иного муниципального образования (район, уезд, город) и муниципальные образования второго типа – находящиеся в границах территории (входящие в состав) иного муниципального образования (внутрирайонные, внутригородские муниципальные образования).

Муниципальными образованиями второго типа могут быть города, поселки, станицы, сельские округа (волости, сельсоветы) и другие муниципальные образования.

Законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень муниципальных образований первого и второго типов, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, в соответствии с настоящим Федеральным законом.

2. Предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов устанавливаются в соответствии с типами муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

3. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются в отношении внутрирайонных муниципальных образований непосредственно населением соответствующего поселения путем местного референдума или на собрании (сходе) граждан в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

4. Предметы ведения муниципальных образований первого и второго типов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации. Из ведения муниципальных образований второго типа не могут быть исключены вопросы местного значения, установленные подпунктами 1-4, 16 и 29 пункта 2 статьи 6 настоящего Федерального закона.

5. Источники доходов местных бюджетов муниципальных образований первого и второго типов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации на основании разграничения предметов ведения муниципальных образований первого и второго типов в соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации.

6. Объекты собственности муниципальных образований первого и второго типов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации на основании разграничения предметов ведения муниципальных образований первого и второго типов и источников доходов местных бюджетов муниципальных образований первого и второго типов в соответствии с настоящим Федеральным законом.

7. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления муниципальных образований первого типа не вправе формировать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления, иным образом вторгаться в собственную компетенцию органов местного самоуправления муниципальных образований второго типа в решении вопросов местного значения, которой эти органы наделены в соответствии с уставами муниципальных образований».

Статья 2. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент Российской Федерации

Федеративная реформа: ревизия властных полномочий

26 июня президент В.Путин подписал указ «О Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления». Председателем Комиссии назначен заместитель руководителя администрации президента Дмитрий Козак. Полпредам президента поручено до 1 августа 2001 г. сформировать аналогичные комиссии в федеральных округах, которые на основе предложений представителей субъектов РФ и местного самоуправления будут готовить предложения для президентской Комиссии. Изучение и обобщение предложений в окружных комиссиях продлится до 15 декабря 2001 г. Итоговые предложения Комиссии должны быть представлены Президенту до 1 июня 2002 г. За год Комиссия должна разработать целый пакет законопроектов, регулирующих распределение полномочий между федерацией, субъектами и органами местного самоуправления.

Декларируемая цель работы Комиссии – унификация и упорядочение отношений между Центром и регионами. На сегодняшний день, полномочия субъектов и Центра регулируются федеративными договорами и соглашениями. Всего заключено 42 индивидуальных договора с 46 субъектами Федерации, значительная часть из которых просрочены, поскольку продлением и заключением новых Москва не занимается с 1998 г.

Взамен договорного принципа и массы разрозненных документов, которыми сегодня определяются отношения между Центром и регионами, предполагается разработка единого пакета законопроектов, регулирующего федеративные отношения. Полный отказ от договоров не планируется, поскольку они заложены в Конституции, однако сфера их применения будет минимальной, так как они не обладают преимуществом к исполнению перед федеральными нормативными актами.

Первым этапом работы Комиссии станет ревизия прежних договоров и соглашений с точки зрения их соответствия Конституции РФ, а также корректировка регионального законодательства. Кроме этого Комиссия должна будет расписать распределение полномочий и предложить механизм согласования между всеми тремя сторонами. Разграничение предметов ведения предполагается жестко увязать с концепцией межбюджетных отношений.

Сам Дмитрий Козак в интервью Интерфаксу подчеркнул следующее: «четко определив функции и объем ответственности всех уровней власти, комиссия подготовит предложения и по механизмам их финансирования. Пока в вопросе, кто за что отвечает, до конца нет ясности, бесполезно спорить о том, в какой пропорции распределять финансовые средства».

СМИ уже назвали данный шаг президента началом реформы федеративных отношений. Некоторые даже высказали предположение о том, что на самом деле задача Комиссии состоит в подготовке почвы для отмены выборности губернаторов. Но до этого, скорее всего, дело не дойдет. Хотя разговоры об окончательном усмирении губернаторской вольницы уже заслонили второй уровень разграничения полномочий – между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Предполагается, что в своей работе Комиссия учтет интересы всех заинтересованных сторон. В состав Комиссии войдут 22 человека, включая вице-премьера В.Христенко, главу Минфедерации А.Блохина и президента Татарстана М.Шаймиева. Но вот интересы местного самоуправления в комиссии будет представлять только один человек – Александр Корсунов, мэр Великого Новгорода и президент Союза городов Северо-Запада. По его словам в рамках данной реформы «речь идет о государственном устройстве России», что не исключает и внесения изменений в Конституцию.

Союз городов Северо-Запада обсудил проблемы разделения предметов ведения и полномочий 12 июля на своем собрании в Пскове. А. Корсунов предложил сформировать пакет предложений в качестве консолидированного мнения глав муниципальных образований и передать их президенту. Впрочем, на первом заседании комиссии, состоявшемся в Кремле 17 июля, Владимир Путин еще раз подчеркнув важность упорядочения отношений между центром и регионами, ничего не сказал про местное самоуправление.

Очевидно, местному самоуправлению в этом процессе отводится далеко не главная роль. Несмотря на то, что в цели работы комиссии входит, в том числе, вопрос создания четкой и прозрачной системы отношений региональных и муниципальных властей, на начальном этапе работы комиссии эта острейшая проблема, кажется, никого не интересует.

Что может «ЯБЛОКО» в управлении государством

9-10 июня в Санкт-Петербурге прошел всероссийский форум представителей законодательной и исполнительной власти от партии «ЯБЛОКО». Участниками форума стали 396 «яблочников» – депутатов и чиновников разных уровней.

Лидер партии, Григорий Явлинский, секретари партии и депутаты Государственной Думы рассказали своим соратникам из российских регионов о новом курсе «ЯБЛОКА» в изменившейся политической обстановке. Состоялись обмен мнениями и консультации по актуальным для «регионалов» проблемам: управления городским хозяйством и стратегического планирования, усиления представительных органов местного самоуправления, повышения прозрачности и подконтрольности действий исполнительных властей. Петербургское отделение «ЯБЛОКА» предложило различные практические наработки, в первую очередь, по проблемам грамотного построения бюджетного процесса на уровне регионов и муниципальных образований. Еще одной важной проблемой обсуждавшейся в ходе совещания, стала предстоящая жилищно-коммунальная реформа в ее правительственном варианте. «ЯБЛОКО» критично оценило правительственную программу и предложило внести в нее ряд изменений. Партийная позиция по этому вопросу сформулированная в обращении к президенту Путину, была принята в числе итоговых документов форума.

Трудно сказать, какая из задач была важнее – политическая или практическая. Скорее всего, консолидация партийных рядов и выработка адекватного вызовам времени политического курса просто невозможны без обмена опытом и усиления региональной составляющей партии. Как бы то ни было, «ЯБЛОКО» стяжало пальму первенства в организации подобного совещания партийцев, представляющих различные уровни и ветви власти.

«Новый политический курс» на поверку оказался традиционным яблочным сочетанием либеральных принципов и демократической идеи, то есть требования продолжать реформы, но с оглядкой на большинство сограждан, которые пока от этих реформ ничего не получили. Влияние момента выразилось в усилившейся критике административных увлечений «путинской» власти, которые в сочетании с продолжающимися рыночными реформами, по мнению Григория Явлинского, грозят переходом к авторитарной модернизации за фасадом «имитационной демократии». При этом по конкретным проблемам «ЯБЛОКО» готово вести диалог с властью, каждый раз заново «определяя меру компромисса, на который можно пойти».

Плодотворные пример сочетания критики и сотрудничества «ЯБЛОКО» может продемонстрировать, например, в федеративной реформе. По мнению Сергея Митрохина, секретаря партии по идеологии, в федеративных отношениях разговоры о «вертикали» могут закончиться атакой на местное самоуправление, один из базовых элементов российского государственного устройства. Проблемы российского федерализма и местного самоуправления, с «яблочной» точки зрения, нужно решать, двигаясь в противоположном направлении – укрепляя и совершенствуя уже сложившиеся институты, выстраивая и законодательно прорабатывая сложную систему взаимодействия различных ветвей власти и уровней управления.

Практическая часть семинара подтвердила серьезность намерений «яблочников». Второй день форума состоял из тематических рабочих групп по пяти основным направлениям: законодательное обеспечение местного самоуправления, бюджет и бюджетный процесс, инвестиционная политика и управление собственностью, стратегическое управление развитием города, реформа жилищно-коммунального хозяйства.

Самой популярной оказалась секция, посвященная коммунальной реформе. Проблемы ЖКХ по праву волнуют и представителей власти, и обычных граждан. В особенности, если реформа будет проводиться по правительственному плану. Группа «яблочных» экспертов сформулировала основные моменты несогласия с правительственным курсом и причины этих расхождений. Таких расхождений несколько. Во-первых, последовательность проведения мероприятий реформы является антисоциальной и преследует интересы коммунальных монополистов: сначала на плечи потребителей с одновременным повышением тарифов будут перенесены все расходы, ранее наполовину покрывавшихся из бюджетов разных уровней, а затем будут проводиться приватизация и лишь в самом конце демонополизация отрасли. Такая очередность грозит очередным обиранием населения в сочетании с новым витком грабительской приватизации. До демонополизации дело, скорее всего, и вовсе не дойдет.

Более того, правительство практически устраняет себя из процесса финансирования реформ – и это является вторым пунктом несогласия с предложенной программой. Поскольку ни одна реформа не была еще бесплатной, это будет означать перенос всей тяжести финансовых затрат на нижние уровни власти и на потребителей. В условиях низкого уровня жизни большинства людей, многие просто не смогут расплатиться за коммунальные услуги. Тем самым только усугубляя возложенную на муниципальные органы власти тяжесть затрат по содержанию отрасли и проведению реформы.

«ЯБЛОКО» предлагает совсем иную схему: сначала демонополизация и комплексная модернизация отрасли, затем приватизация, и только после всех этих мероприятий - медленное повышение тарифов и доли оплаты потребителями услуг коммунальщиков. Все это на фоне роста зарплат бюджетников и повышения пенсий, и под неусыпным публичным контролем. Можно сказать, что реформа ЖКХ возможна только в комплексе с преобразованием всей сферы социальных обязательств государства. Понятно, что при таком плане реформ, государство не может просто устраниться и сбросить ответственность перед собственными гражданами. Именно к ответственному и взвешенному реформированию призывает «ЯБЛОКО», и не только своих сторонников, но и всех кто облечен властью.

Проблемам местного самоуправления и способам их решения были посвящены и другие секции. Игорь Артемьев назвал «ЯБЛОКО» «партией местного самоуправления». По его словам «несомненным приоритетом является укрепление финансовых основ местного самоуправления», то есть закрепление постоянных источников дохода и собственности, без которых «совершенно невозможно осуществлять никакие свои функции, и собственно в местном самоуправлении все превращается в фарс». Группой экспертов петербургского «ЭПИЦентра» подготовлена книга «Развитие экономики региона: опыт Санкт-Петербурга. Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (под ред. И.Ю. Артемьева и А.Ю. Цариковского, «ЭПИЦентр – Санкт-Петербург», 2001). Здесь обобщен опыт, прежде всего, работы фракции Государственной Думы, региональных организаций, исследовательских, политических и экономических центров «ЯБЛОКА».

Книга является обобщением опыта регулирования экономики субъекта Федерации на основе регионального законодательства по следующим направлениям: межбюджетные отношения и налоговая политика, бюджетный процесс, инвестиционная политика, управление государственным долгом, управление собственностью. На CD-носителе прилагаются разработанные в Санкт-Петербурге нормативные акты, которые могут быть использованы как модельные законы и в других регионах. Кроме того «яблочными» экспертами разработан модельный Бюджетный кодекс.

В ходе рабочей группы участников форума проконсультировали по конкретным проблемам построения прозрачного бюджетного процесса. Эффективное управление бюджетом включает в себя множество составляющих. Это и построение подробнейших бюджетных классификаций, и расчет обоснованных бюджетных доходов, эффективная налоговая политика и рациональное управление долговыми обязательствами, прозрачная система городского заказа, то есть минимизация расходов, и наконец, принятие эффективных процедурных законов рассмотрения бюджета законодательным собранием. От всего этого зависит эффективное и подконтрольное использование бюджетных средств, то есть наших с вами налогов.

Проблемы управления собственностью и инвестиционный процесс, стратегическое управление развитием – другие стороны экономической политики органов власти. «ЯБЛОКО» готово помочь всем желающим в организации внятной экономической политики в их регионе и муниципальном образовании. По словам Игоря Артемьева, если где-то «сделаны хорошие документы, то мы моментально должны их использовать во всех субъектах Федерации и для того, чтобы побеждать на выборах, и, самое главное, для того, чтобы заслужить уважение наших граждан конкретной содержательной работой, а не пустопорожней болтовней».

Однако проблемы местного самоуправления не всегда носят практический характер и могут быть решены с помощью методик и принятия региональных или местных законов. Часть проблем является следствием пробелов в федеральном законодательстве об МСУ. Эта сторона вопроса рассматривалась в ходе рабочей группы по правовым основам муниципальной власти. Эксперт Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления Ильдар Фасеев назвал ситуацию с муниципальным законодательством противоречивой. С одной стороны в законе о местном самоуправлении есть множество противоречий и белых пятен, которые, с точки зрения права, нужно устранять. Однако, новая политическая элита еще не пришла к четкому формулированию своей линии относительно местного самоуправления и, скорее всего, с точки зрения политической целесообразности, она не решится радикально менять действующее законодательство, опасаясь хаоса, который может воцариться на нижнем уровне публичной власти в случае проведения реформы.

Поэтому, законодательный процесс в этой сфере идет вяло и сводится в основном незначительным поправкам по отдельным частным случаям. Сергей Митрохин, заместитель председателя Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, еще раз подтвердил позицию «ЯБЛОКА» – сохранение существующей институциональной структуры местного самоуправления, которая на сегодняшний момент требует детальной правовой проработки, а не очередного раунда радикальных реформ.

«Яблочных» депутатов из регионов как раз и интересовали вполне конкретные проблемы местного самоуправления. Председатель городской Думы города Буденновска (Ставропольский край), Юрий Кулик, поставил вопрос о разделении полномочий и межбюджетных отношениях, которые в его регионе приобрели трагикомический характер (читайте интервью с Юрием Куликом в этом номере МП? C. 36). Процесс централизации полномочий и ресурсов администрацией Ставропольского края привел к тому, что местное самоуправление почти ни за что не отвечает, а краевые власти не могут справиться с управлением всем централизованным хозяйством. Урегулирование взаимоотношений региональной власти и местного самоуправления во многом зависит от политики федерального центра. В этой связи ожидания «регионалов» вполне оправданы. Депутаты от «ЯБЛОКА» приняли активное участие в разработке правительственной программы бюджетного федерализма, реализация которой отчасти способна решить проблемы взаимоотношений на субрегиональном уровне. Вторая половина этой проблемы – в руках региональных и местных депутатов.

Еще одна острая проблема – усиление представительных органов местного самоуправления. Эта проблема включает в себя не только усиление контрольных функций собрания депутатов, но и законодательное обеспечение статуса местного депутата, проблему совмещения должностей главы муниципального образования и председателя представительного органа, регулирование численности депутатов в зависимости от размера муниципального образования. Принципиальная позиция «ЯБЛОКА» в этом вопросе известна – да, нужно повышать значение представительного органа, так он является главным противовесом столь распространенному произволу исполнительной ветви власти, и главным ее контролером.

По частным проблемам «яблочники» придерживаются позиции здравого смысла: численность и структура органов местного самоуправления должны зависеть от размера муниципального образования и сложности стоящих перед ним задач. То же самое относится и к вопросу профессионализации работы местных депутатов, который был задан депутатом городского совета Самары Петром Поповым. Очевидно, часть депутатов должна работать на профессиональной основе. Однако, по мнению Игоря Артемьева, нужно сохранить право и не покидать основное месть работы, для тех, кто этого не хочет. В первую очередь, это интеллигенция. Многое зависит и от размера муниципалитета – логично в крупных городах делать работу депутатов профессиональной и не разрешать совмещать посты мэра и главы собрания депутатов.

Впрочем, проект федерального закона, регулирующий статус местных депутатов, безнадежно затерялся в кабинетах Государственной Думы, так же как и ряд других важнейших для местного самоуправления законопроектов. Например, многих местных депутатов волнует судьба закона о территориальном общественном самоуправлении, отсутствие которого тормозит развитие этого способа самоорганизации граждан.

Пробелы в федеральном законодательстве муниципалам, скоре всего, придется компенсировать принятием собственных нормативных актов и налаживанием связей с региональными законодателями. Наилучшая помощь в этой нелегкой работе - обмен опытом со своими коллегами из других регионов и консультации опытных экспертов.

***

Наверное, можно считать, что первый опыт столь массового совещания представителей исполнительной и законодательной власти, объединенных членством в одной партии – удался. Итоги этого совещания, скорее всего, трудно будет разглядеть из Москвы, потому что важнее политических деклараций – усовершенствование механизмов публичной власти на местах. Именно от этого во многом зависит улучшение жизни того самого большинства, интересы которого защищает «ЯБЛОКО».

Владимир Шелудько
депутат Законодательного собрания Пензенской области, руководитель Пензенской городской организации «ЯБЛОКО»

– Как Вы оцениваете готовящуюся жилищно-коммунальную реформу?

– На мой взгляд, сегодня главное направление в деятельности любого муниципального образования – это реформа жилищно-коммунальной сферы, как основы бюджетной политики любого города. На уровне центра, на уровне Федерации реформа ЖКХ, как правило, рассматривается односторонне – все сводится к перенесению на население бремени финансирования со стопроцентной оплатой услуг жилищно-коммунальной сферы. Второй составляющей является защита населения через предоставления субсидий. Фактически больше никаких проблем не обсуждается.

Однако главная проблема реформы – это демонополизация представления услуг. Она может быть осуществлена в первую очередь посредством организационно-правового регулирования, далее – финансового, в том числе и бюджетного обеспечения и проведения рациональной налоговой политики в отношении предприятий, осуществляющих жилищно-коммунальные услуги. Кроме того, в обязательном порядке необходима правовая защита населения, а не через выделение субсидий.

Организационно-правовое регулирование включает в себя, в том числе, развитие предпринимательской среды, гражданского общества, участие граждан непосредственно в управлении жилищным фондом, что предполагает переход к управляющим общественно-некоммерческим организациям с участием и муниципалитетов, и граждан.

– Какой эффект можно получить от реализации такой модели реформы?

– Эффект очень большой. Во-первых, организационный эффект – снижается бремя платежей за счет того, что сохраняется разделение в тарифной политике. Население отнесено к одной группе – с меньшим тарифом, предприятия отнесены к другой группе потребителей – с большим тарифом на услуги.

Второй момент - снижение налогового бремени. Общественные организации пользуются иной налогооблагаемой базой с учетом льгот и преимуществ, которые предоставляются им на федеральном, региональном и местном уровнях.

Третий момент – развитие предпринимательской среды, для того чтобы дополнительные налоговые доходы бюджета от этой предпринимательской деятельности направлять на затраты по предоставлению услуг ЖКХ.

И последнее, это – совмещение деятельности общественных организаций в форме товариществ собственников жилья (ТСЖ), управляющих своими имущественными комплексами, и органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Объединяя эти два начала мы получаем эффект собственности в руках граждан (через ТСЖ) и определенных полномочий власти (через органы ТОС), делегируемых им от органов местного самоуправления.

Беседовала Светлана Чурсина

Вадим Монин
председатель Городского совета города Астрахани, руководитель Астраханского «ЯБЛОКА».

– Какие интересные события в области местного самоуправления произошли в Вашем городе в последнее время?

– С 14 по 16 мая 2001 года в Астрахани прошел первый фестиваль Международной ассоциации городов-столиц стран СНГ. Это мероприятие – уникально и выпадает из общей череды слушаний и встреч, проводимых Государственной Думой, Конгрессом муниципальных образований и другими организациями, поскольку речь на нем шла не столько о проблемах законодательства и регулирования местного самоуправления, сколько о проблемах экономического взаимодействия, налаживания горизонтальной интеграции между различными городами бывших республик СССР.

Выбор места проведения фестиваля обусловлен тем, что мэр Астрахани является одним из вице-президентов этой ассоциации (эту же должность занимает мэр города Одессы). Фестиваль был посвящен проблемам, которые существуют в городах России, Казахстана, Грузии, Украины. В первую очередь это – технологические проблемы, связанные с энергетическим кризисом, энергосберегающими технологиями, а так же проблемы долгов и межбюджетных отношений. В ходе фестиваля получили старт бизнес проекты, организованные представителями различных городов. Один из проектов – создание электронного Интернет-портала для обмена информацией между членами ассоциации. Кроме того, прошла экономическая выставка городов и круглые столы по обсуждаемым проблемам, были заключены многочисленные контакты и контракты. Следующий фестиваль состоится в Астане, столице Казахстана.

– Что Вы думаете о предстоящей реформе ЖКХ?

– Реформу ЖКХ жду с надеждой, потому что то, что происходит сейчас – это путь в никуда. Из-за невыплаты денег из региональных и федеральных бюджетов долги муниципальных образований постоянно нарастают. Несмотря на принятие Госдумой закона о льготах ни субъекты федерации, ни, в большей мере, федеральное правительство этот закон не выполняют, задолженность не погашается уже в течение 10 лет. Ситуация, которая сложилась в результате, является патовой. Из-за невозможности воздействия государства на естественные монополии типа РАО «ЕЭС России» и Газпром, из-за недоплат, из-за долгов во многих городах сложилась ситуация, которая может привести и приводит к техногенным катастрофам. Подобные проблемы есть и у нас в городе. Если ситуация не изменится, то мы можем не выдержать следующую зиму.

– Существует ли Астрахани проблема территориального общественного самоуправления (ТОС)? Нужен ли специальный федеральный закон о ТОСах?

– Считаю, что федеральное регулирование ТОС, как предлагается авторами обсуждаемого сейчас в Государственной Думе законопроекта, не только излишне, но и вредно. Я считаю, что закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дает муниципальным образованиям право самостоятельно регулировать территориально-общественное самоуправление. В каждом регионе есть свои особенности. Если же появляются активные группы граждан, готовые реализовывать положения о ТОС, то они и сегодня могут это сделать на территории своих муниципальных образований.

Проблема ТОС – не столько в законодательном оформлении деятельности ОТОСов и домовых комитетов, сколько в активности и желании граждан заниматься самоуправлением. Инициатива граждан создать ОТОС – чрезвычайно редкое явление. Люди зачастую не хотят этим заниматься, заставить их невозможно, да и не нужно. Вторая проблема заключается в том, что территориальные формы самоуправления подчас невыгодны для людей. Несмотря на действующее российское законодательство, муниципальные образования в силу недостатка бюджетных средств не погашают разницу в тарифах тем жителям, которые берут на себя самостоятельное обслуживание своих домов и территорий. Соответственно, жители вынуждены в полном объеме платить так называемый экономически обоснованный тариф, что часто обходится им на 20-40 процентов дороже. Подобная ситуация мешает развитию ТОС.

В Астрахани в 1993 году Городским советом были утверждены положения о домовых комитетах и территориальных образованиях жильцов. С этих пор в городе начали появляться первые органы ТОС. Сейчас в Астрахани существует порядка 400 домов, которые управляются жильцами. Создана ассоциация собственников жилья. Проводился эксперимент по созданию института глав микрорайонов, но при этом получилось не объединение граждан, а, скорее, делегирование и продление власти муниципалитета до уровня микрорайона. К сожалению, этот эксперимент так и не смог сделать из чиновников, которым делегируется эта власть, реальных лидеров объединения граждан.

«Коммунальщики» готовятся к реформе

14-15 июня в Новосибирске под эгидой Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ) прошел IX семинар-совещание руководителей служб ЖКХ администраций городов Сибири и Дальнего Востока «Реформирование ЖКХ: практика реализации принципа разделения функций заказчика и подрядчика в ЖКХ; проблемы и перспективы реконструкции и модернизации жилищного фонда и инженерного оборудования».

Семинар был посвящен обсуждению грядущей реформы жилищно-коммунального комплекса, которая всего за месяц до этого стала достоянием гласности. Выйдя за пределы Госстороя, правительственная программа была сразу же активно поддержана не только авторитетом Правительства и лично вице-премьера В. Христенко, но и президентом Путиным, и рабочей группой Госсовета. Рабочая группа, которая разработала практически аналогичную программу реформы ЖКХ, в ходе политического торга смогла смягчить чересчур жесткие, «либеральные» положения правительственного варианта. Однако в целом программа сохранила свой «несоциальный облик», оправдывая жесткость предстоящих реформ стратегической необходимостью радикального обновления самих принципов организации и управления коммунальным хозяйством – необходимостью ликвидировать последний «социалистический заповедник».

Жители Сибири и Дальнего Востока лучше чем кто бы то ни было знают, что такое нормально работающая «коммуналка» в условиях сурового климата. По иронии судьбы именно руководители городских коммунальных служб этого региона первыми собрались для практического обсуждения готовящейся реформы. Не берясь критиковать стратегию, заложенную в правительственной программе, сибирские и дальневосточные «коммунальщики» сосредоточились на критической оценке готовности своего региона к проведению реформ. В результате было констатировано следующее положение дел – мер для создания инструментария, необходимого для реализации положений Программы, было принято недостаточно. «Не наработан собственный опыт создания и деятельности управляющих компаний; демонополизация производства жилищно-коммунальных услуг остается благим пожеланием; не сформированы центры выдачи субсидий; нормативы и тарифы на жилищно-коммунальные услуги не подвергаются экспертизе и не стимулируют производителей к снижению затрат».

Можно не сомневаться, что со всеми подобными недоработками будут бороться – меры будут приняты, нормативы и механизмы разработаны, центры созданы. Однако перспектива проведения реформы, не смотря на столь активную ее поддержку, по-прежнему остается туманной. Перспектива быстрого перехода к 100 процентной оплате услуг ЖКХ в сочетании с демонополизацией и приватизацией предприятий отрасли, похоже, при более пристальном рассмотрении и глубоком раздумье напугала даже самих разработчиков программы. Герман Греф, успокаивая не на шутку испуганных сограждан, обещает растянуть процесс перехода к 100 процентной оплате на 10-15 лет. В этой связи особенно актуальной становится вторая составляющая реформы – управленческая революция, для осуществления которой как раз и потребуются все те меры, которые обсуждали на семинаре сибирские и дальневосточные коммунальщики.

Рекомендации IX семинара-совещания
руководителей служб ЖКХ
администраций городов Сибири и Дальнего Востока

[...] Участники совещания выработали следующие рекомендации:

1. Исполнительной дирекции АСДГ:

1.1. Внести предложение в Правительство Российской Федерации об установлении следующего порядка межбюджетных отношений: изменение цен на базовые тарифообразующие ресурсы (уголь, газ и т.д.) автоматически влечет за собой пересчет по сложившемуся коэффициенту объема средств передаваемых территориям.

1.2. Внести предложение в Правительство Российской Федерации о разработке механизма предоставления субсидий для граждан, проживающих в домах индивидуальной застройки (частных домах), а также определения структуры платежей для домов индивидуальной застройки; определения социальных норм площади жилья и норм потребления топлива (в т.ч. твердого топлива).

1.3. Обратиться в Государственную Думу РФ с предложением о внесении изменений в Налоговый Кодекс РФ (Часть II) в части освобождения от уплаты НДС со стоимости всех жилищно-коммунальных услуг, оказываемых предприятиями ЖКХ и оплачиваемых населением, а также, исключить из облагаемого НДС оборота средства, поступающие подрядным организациям от служб и дирекций заказчика в оплату за выполненные работы по текущему содержанию и эксплуатации жилья и предоставленные населению коммунальные услуги.

1.4. Обратиться в Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу с предложением включить в Федеральную целевую программу «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» подпрограмму «Состояние жилищного фонда и меры по предотвращению его преждевременного выбытия».

1.5. Организовать в городах, входящих в АСДГ, по определенной методике мониторинг состояния жилищного фонда.

1.6. Создать при секции АСДГ по жилищно-коммунальному комплексу на базе кафедры «Экономика и управление городским хозяйством» ТГАСУ г. Томска методический центр по мониторингу хода реформ ЖКХ в городах-членах АСДГ.2.

2.Главам администраций городов:

2.1. В целях совершенствования структуры управления ЖКХ городов, наработки практического опыта на местах своими постановлениями в 2001 году определить пилотные проекты реорганизации системы управления.

2.2. Организовать подготовку специалистов для управляющих компаний (УК), служб заказчика (СЗ), товариществ собственников жилья (ТСЖ).

2.3. Начиная с 2001 года, практиковать размещение муниципального заказа на коммунальные, а затем и жилищные услуги на конкурсной основе, обеспечить тем самым практическую реализацию требований программы реформирования отрасли и демонополизации производства жилищно-коммунальных услуг.

2.4. Завершить в 2001 году формирование служб выдачи субсидий, в целях обеспечения социальной защиты малообеспеченного населения и сокращения недофинансирования жилищно-коммунальных услуг предприятий за предоставленные услуги.

2.5. Инициировать принятие региональных нормативных документов (законов) о жилищно-коммунальном хозяйстве, месте его в региональной экономике.

2.6. Разработать и внедрить местные механизмы стимулирования снижения затрат на производство жилищно-коммунальных услуг при условии сохранения уровня бюджетного финансирования в пределах финансового года.

2.7. Обеспечить информационно-аналитическое сопровождение реформ, в целях доведения до населения задач и проблем, решаемых в ходе ее реализации.

2.8. Инициировать принятие нормативных документов, повышающих привлекательность ТСЖ.

2.9. Инициировать принятие региональных нормативных документов по реконструкции существующего жилищного фонда как механизма его обновления.

3.Руководителям жилищно-коммунальных предприятий:

3.1. В целях разъяснения целей, задач и характера проводимых в ЖКХ преобразований шире привлекать органы местного самоуправления.

3.2. Одобрить и считать целесообразным развить на территориях опыт Департамента энергетики, жилищного и коммунального хозяйства г. Новосибирска в части выпуска газеты «Сохраним наш дом».

3.3. Шире практиковать заключение договоров найма с квартиросъемщиками как основы правовых отношений сторон.

3.4. Обратить внимание на состояние сложно-технических средств жизнеобеспечения домов, особенно повышенной опасности, таких как лифты.

Председатель секции АСДГ,

вице-мэр г. Красноярска А.И. Матюшенко

Научный руководитель семинара,

вице-мэр г. Новосибирска В.А. Анисимов

Бюджет, который можно понять и на который можно влиять

15-16 июня 2001 года в городе Пушкин под Санкт-Петербургом прошла третья межрегиональная конференция проекта «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» по теме «Общественное участие в бюджетном процессе как инструмент развития институтов эффективной и ответственной власти».

Участниками конференции стали руководитель фракции «ЯБЛОКО» Законодательного Собрания Санкт-Петербурга – депутат Михаил Амосов, председатель Комитета по законодательству Законодательного Собрания Петербурга Виталий Калинин, заместитель директора Международного бюджетного проекта Центра по бюджету и политическим приоритетам в Вашингтоне Уоррен Кравчик, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Сергей Митрохин. А также – активисты программы и эксперты из Санкт-Петербурга, Петрозаводска, Пскова, Великих Лук, Мурманска, Самары, Новосибирска и Южно-Сахалинска; ученые – авторы исследований и аналитических материалов по вопросам общественного участия в бюджетном процессе; представители органов власти, заинтересованных во внедрении технологий общественного участия и «прозрачного бюджета»; лидеры некоммерческих организаций.

Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия»^* приступил к реализации программы «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять» в сентябре 1998 г. Целью программы было поставлено – развитие участия неправительственных организаций Санкт-Петербурга в обсуждении и принятии городского бюджета, а также распространение этого опыта на другие регионы России. Уже в 1998 г. выяснилось, что для эффективной реализации программы ее фокусной группой должны стать не только лидеры некоммерческих организаций, но во многом и депутаты муниципальных советов. Кроме того, важное внимание должно быть уделено теме межбюджетных отношений, так как без оптимизации взаимосвязей городского и областного бюджетных процессов невозможно говорить об открытом и проработанном городском бюджете

Теперь цель программы определяется как развитие общественного участия в бюджетном процессе в городах России, прежде всего лидеров некоммерческих организаций и независимых экспертов. В ее рамках разрабатываются оценки прозрачности и технологии общественного участия в бюджетном процессе, осуществляется их внедрение в практику, проводится прикладной бюджетный анализ, особое внимание уделяется методическим рекомендациям. В 2000 году в восьми регионах были проведены работы по оценке прозрачности бюджетного процесса и общественного участия по адаптированной методике Международного Валютного фонда.

Центр «Стратегия» ведет активную работу в Санкт-Петербурге, Петрозаводске, Пскове, Великих Луках, Мурманске, Самаре, Новосибирске и Южно-Сахалинске. Более чем в 20 других городах страны пользуются методическими рекомендациями, документами и консультациями экспертов проекта. Информация об основных результатах размещена в 15 публикациях проекта, частично на Веб-сайте центра «Стратегия» http://www.strategy-spb.ru, а также рассылается каждый месяц в бюллетене проекта.

В процессе реализации программы выяснилось, что каждый из городов - участников имел свои характерные особенности протекания бюджетного процесса и участия в нем общественных организаций, начиная с Санкт-Петербурга, где эти процессы были наиболее продвинутыми, и заканчивая Великими Луками, где городской бюджет вообще отсутствовал и сам проект стал инициатором, как принятия бюджета, так и создания Общественной палаты. Таким образом, в каждом из городов сложилась своя модель реализации проекта, притом, что эти модели могут быть применимы к большинству других российских городов.

На конференции были подведены итоги работы за год, оценены результаты деятельности, обозначены проблемы, прошла презентация последних публикаций, обсуждены направления дальнейшей реализации программы, намечены возможности сотрудничества с другими организациями, в том числе в других регионах. Прошли обсуждения по секциям «Общественное участие в бюджетном процессе. Опыт и технологии», «Прикладной бюджетный анализ как предпосылка эффективного общественного участия», «Бюджетные проекты центра «Стратегия» как элемент гражданского образования в области общественного участия», «Прозрачность бюджетного процесса: опыт и технология», «Информационное обеспечение общественного участия в бюджетном процессе». Под руководством руководителя аппарата комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Андрея Ошуркова и ведущего научного сотрудника Новосибирского Института экономики и организации промышленного производства Владимира Клисторина прошел мастер-класс по прикладному бюджетному анализу.

По мнению исполнительного директора Центра «Стратегия» Михаила Горного, третья конференция отличалась от предыдущих тем, что на ней «происходил не просто обмен опытом, но и взаимное обучение. На рабочих группах участники сами формулировали интересующие их проблемы, и сами же находили решение. Очень интересно проходило обсуждение общественных бюджетных слушаний в Пскове. Анализировались причины низкой явки общественных организаций на эти слушания». На его взгляд, у программы Центра большое будущее. Она «будет развиваться как через самостоятельные программы в регионах с участием экспертов из «Стратегии», так и через проекты «Стратегии», касающиеся открытого бюджета и общественного участия».

Тезисы участников конференции будут опубликованы в Материалах конференции программы «Городские жители и власти – на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять. Этап 3».

* Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия» (http://www.strategy-spb.ru) - общественная некоммерческая организация, одной из главных целей которой является разработка и осуществление программ и инициатив в области общественных и гуманитарных наук, общественного и социального управления, направленных на экономическое и социальное развитие, становление гражданского общества в России. Членами Центра являются ученые и преподаватели различных институтов и вузов города, представители властных структур, активисты некоммерческих организаций и политических партий демократической направленности, журналисты, предприниматели.

Долгая дорога к местной демократии

18-19 июня 2001 года в Государственной Думе прошла международная конференция «Местная демократия – основа демократической системы: законодательные аспекты усиления местной демократии в Российской Федерации», подготовленная Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, Советом Федерации, совместно с Советом Европы и Конгрессом муниципальных образований РФ. Первый день работы конференции был посвящен экономическому блоку проблем, стоящих перед местным самоуправлением; второй – контролю за деятельностью органов МСУ.

Конференция была интересна сопоставлением муниципального опыта России и других европейских стран, так как в ее работе приняли участие эксперты из Европы. Оказалось, что опыт России неотрывен от опыта других стран Европы, существуют общие проблемы и схожие тенденции. Однако нерешенность финансовых проблем ставит российское самоуправление на критическую черту.

В первый день работы конференции, прошедшей в стенах Совета Федерации, обсуждались принцип субсидиарности, межбюджетные отношения и финансовые механизмы, вопросы распределения полномочий между уровнями власти и достаточности ресурсов и полномочий для местных властей в России.

С.Попов, член Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике Совета Федерации ФС РФ, открыл конференцию, зачитав приветствие Председателя верхней палаты Парламента Егора Строева. Он подчеркнул, что «хотя Россия имеет свою специфику развития местного самоуправления, мы готовы использовать подходы, наработанные за рубежом».

В своем выступлении Ф.Блэр, директор Департамента сотрудничества в области местного и региональной демократии Совета Европы, отметил, что с пониманием относится к тем людям, которые «до сих пор выступают за большую централизацию власти. …Они указывают на отсутствие целостности в системе, на трудность обеспечения соблюдения федерального законодательства и на нежелание некоторых региональных и местных кругов соблюдать общие национальные интересы». Он заметил, что Совет Европы также считает, что центральная государственная власть должна быть укреплена, но это не означает, что централизация должна быть приоритетом, иначе будет подавлена инициатива граждан, необходимая для развития страны.

По его мнению, систему местного самоуправления должно отличать несколько принципов. Равенство – «все граждане должны иметь право на местное самоуправление». Простота – «не должно быть слишком много различных уровней управления или слишком много различных видов местных властей». Ясность – «определение и распределение полномочий должно быть как можно более четким». Практичность – «не пытайтесь с самого начала достичь всех целей за один раз при распределении полномочий среди муниципалитетов». Свобода действий – «должна оставаться возможность для осуществления местной инициативы». Равноправие – «несмотря на различия в потребностях и финансовых возможностях, местные власти должны быть в состоянии предоставлять сопоставимые уровни услуг своим гражданам».

По мнению В.Кирпичникова, первого заместителя министра по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, проведение подобной конференции в стенах Совета Федерации весьма символично. Ведь «это тот самый орган, который в середине 90-х годов не пропустил через себя ни одного закона о развитии местного самоуправления, все их вернул обратно, все до одного. И все законы, которые приняты в РФ, прошли через преодоление вето, наложенного Советом Федерации». Он считает, что нужна жесткость государства и политическая воля для того, чтобы, наконец-то, «двинуться в сторону реализации конституционной модели государственного устройства».

А.Делькамп, руководитель Департамента Сената Франции, председатель группы независимых экспертов по вопросам Европейской Хартии о местном самоуправлении Институционального Комитета Конгресса местных и региональных властей Европы, подробно рассказал о том, как принцип субсидиарности, зафиксированный в Хартии местного самоуправления, применяется в различных европейских странах. Так в Испании, если государственная власть просит местные власти выполнить те или иные полномочия, которые не перечислены в законе, то местные власти могут отказаться это сделать, если финансовое обеспечение этих полномочий недостаточно. Из этого примера Делькамп сделал вывод, что в законодательстве должны быть четко определены полномочия местного самоуправления, чтобы проводить четкое различие, какие полномочия являются собственными, а какие делегированными.

Каковы тенденции в Европе по распределению полномочий? В Великобритании существует тенденция упрощения местного уровня, на переход к одному уровню местных властей с тем, чтобы не иметь промежуточных властей. Но есть и ряд стран, где развивается промежуточный региональный уровень. В Скандинавских странах у местной власти большой объем компетенций и полномочий. «Но опыт показывает, что местные власти этому особо и не рады, потому что как только у вас много полномочий, это означает, что у вас есть полномочия, которые должны регламентироваться и на всей территории страны, значит, они являются дорогостоящими, и у местных властей очень мало свободы в осуществлении собственной инициативы». В Германии возникает такая парадоксальная ситуация, когда местные власти в федеративном государстве имеют больше делегированных, чем собственных полномочий.

Проблемы федеративного государства заключаются в наличии классического треугольника: федерация, субъект, местная власть. Для гармоничного распределения полномочий в федеративном государстве необходимы переговоры не только между федерацией и регионом, но и местной властью. «Поэтому австрийцы говорят о федерализме на троих, они как можно в большей степени привлекают местные власти к участию в распределении полномочий и средств».

В.Шипов, секретарь Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, отметил важность создания Совета по вопросам местного самоуправления при Совете Федерации. По его мнению, «местная власть за счет необеспеченности финансовых ресурсов дискредитируется … в глазах населения. Финансовая ситуация в местных бюджетах характеризуется показателями, которые вообще неприемлемы ни для какой цивилизованной системы. Дефициты бюджетов текущего содержания в среднем по России, достигают порядка 40 процентов в среднем по сравнению с теми полномочиями, которые должны реализовываться за счет обеспечения этих финансовых ресурсов». На его взгляд, сегодняшнее состояние местных бюджетов можно оценить как банкротство муниципальных образований. Большие надежды В.Шипов возлагает на программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Что же касается территориальных основ самоуправления, то Шипов высказался за понижение уровня МСУ: уровень крупных городов, центров субъектов Федерации, городов с районным делением, городов с населением свыше 50 тысяч человек должен быть уровнем государственной власти, а уровень местного самоуправления должен быть ниже.

Г.Энгель, член германской делегации в Конгрессе местных и региональных властей Европы, советник района Ашаффенбург (Германия), рассказал об идее принятия Всемирной хартии местного самоуправления. И хотя ряд стран, как, например, США или КНР, ее отвергают, но государства всего мира пришли к согласию о значении принципа субсидиарности и подчеркнули важность диалога с местными властями. Свидетельством чему стали успехи местного самоуправления в Европе за последние десять лет, прежде всего, в странах, имевших в прошлом централизованную систему. Коснувшись принципа субсидиарности, Г.Энгель заметил, что субсидиарность в широком смысле является своего рода порождением перечня прав человека, так как люди имеют право на то, чтобы по возможности решать свои местные проблемы на местах вместе со своими соседями и согражданами. Он напомнил присутствующим цитату Честертона: «В этом мире ничего не станет действительным, если оно не станет действительностью на местном уровне».

В.Коробейников, профессор, директор Института регионального законодательства, обратил внимание присутствующих на тот факт, что в российском законодательстве местное самоуправление характеризуется как непосредственная деятельность населения через соответствующие органы по решению вопросов местного значения, тогда как в Европейской Хартии под местным самоуправлением подразумевается право и реальная способность органов местного самоуправления. Если в первом случае упор делается на инициативу и активность граждан, то во втором – на права, реальные возможности и управленческое мастерство органов местного самоуправления. «Именно на последних трех китах мы и можем развивать наше местное самоуправление». Однако, по его словам, активность людей в нашей стране оставляешь желать лучшего, лишь 3-5 процентов населения готово участвовать в решении местных вопросов на конструктивном уровне.

Л.Полуян, советник Информационно-аналитического управления Совета Федерации, рассказал, что при поддержке TACIS был разработан проект нового закона об общих принципах и основах местного самоуправления, который призван решить накопившиеся проблемы. В частности в этом законопроекте субъектами компетенций по решению вопросов местного значения являются не органы местного самоуправления, а муниципальные образования; введена развернутая типология муниципальных образований; сделана попытка детально прописать совместную компетенцию района и внутрирайонного муниципального образования.

Ж.Марк, профессор Парижского университета, известный европейский эксперт по местному самоуправлению (Франция), рассказал о результатах анализа межбюджетных отношений между субъектами Федерации и местными органами власти в России, проведенного по поручению Совета Европы. Он поддержал идею двухуровневой местной власти. Но главное – это предоставление местным властям хорошего налогового закона. Он отметил, что хотя доля поступления от налогов в местные бюджеты сокращается во многих странах Европы, но ситуация, сложившая в России критична.

Г. Энгель поведал о том, что в Европе существует тенденция перекладывать социальные затраты в самом широком смысле этого слова во все большей степени на муниципальный уровень. Государство, имеющее свои задачи в социальной области, перекладывает их на муниципалитеты, не давая им достаточных материальных средств. Об этом свидетельствует и пример Германии. Там за последние годы социальные затраты увеличились вдвое, а затраты на работу с молодежью вчетверо. Тем самым пространство действий, которыми обладают муниципалитеты для инвестиций, все больше и больше свертывается. По его словам, «образцовым примером участия муниципалитетов в регулировании финансовой системы между различными уровнями федерального государства является Австрия. В Австрии несколько лет назад путем изменения конституции был создан так называемый консультативный процесс. И в каждом случае, когда государство будь то на уровне федерации или федеральной земли берется за то, чтобы изобретать новые задачи, или видит необходимость постановки новых задач, оно должно собраться с муниципалитетом и найти общеприемлемое решение, прежде всего, на основе конституции. Все это происходит под защитой федерального конституционного суда».

В Германии очень хорошо показала себя практика работы с так называемой системой перекладывания и перераспределения. Районы имеют очень ограниченный, но четко расписанный перечень задач. Для того чтобы выполнять эти задачи, они взимают со своих общин так называемую ставку перераспределения. Это хорошо отрегулированный механизм, который основывается, допустим, на предпринимательском налоге или доле от подоходного налога. Это дает возможность четко формировать будущие бюджеты, что создает хорошую основу для существования местного самоуправления и выполнения задач муниципалитетами.

Второй день работы прошел в Малом Зале Государственной Думы. Дискуссия была посвящена механизмам контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

В.Чибисенков, зам. руководителя Департамента местного самоуправления Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике РФ, считает, что наиболее эффективным механизмом контроля за деятельностью органов местного самоуправления является представительный орган власти местного самоуправления (как в Швеции и Финляндии). Он отметил, что его министерство в декабре 1999 года подготовило и утвердило на Правительстве Программу федеральной государственной поддержки местного самоуправления, но есть определенные трудности с ее финансированием.

Л.Роппе, первый заместитель Председателя Институционного Комитета Палаты местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (Бельгия), рассказал о системе самоуправления в своей стране. Там, в частности, мэр избирается не напрямую, а его кандидатура выдвигается партией большинства в совете, избранном по партийному списку. Потом мэр утверждается королем. У мэра есть определенные полномочия, которые отличаются от полномочий совета, например, правопорядок, полиция, пожарные команды. Контроль и надзор за деятельностью муниципалитетов осуществляется региональными правительствами, а иногда также и правительством провинции. Кроме того, любой гражданин может обратиться в административный суд с жалобой на деятельность муниципалитета. Он отметил, что власть – это источник коррупции, поэтому «необходимо распределить эту власть между как можно большим числом инстанций для того, чтобы, когда власть не абсолютная, тогда и угроза коррупции невелика».

А. Замотаев, начальник отдела по проблемам местного самоуправления главного территориального управления Администрации Президента Российской Федерации, начал свое выступление с вопросов: «Должна ли государственная власть контроливать местную власть?» и «В каких пределах должен осуществляться этот контроль?» По мнению Замотаева, контролировать можно только то, что та или иная структура, то или иное должностное лицо обязано делать по закону. «Для этого нужно, чтобы каждая структура, каждый орган местного самоуправления имел четкий перечень собственных полномочий, за который, собственно, он и должен нести ответственности». Поэтому все обязательства должны быть четко законодательно определены. Профессиональный контроль за законностью решений органов МСУ может осуществлять только прокуратура и помощи непрофессионалов, органов государственной власти, здесь не требуется. Но при этом на уровне федерального законодательства имеет смысл зафиксировать, что муниципалитет обязан предоставлять требуемую информацию в органы государственной власти, губернатору, федеральным органам власти.

А.Жомин, руководитель Секретариата Федерального Суда Швейцарии, отметил, что «существование контроля над местными властями, высшими властями – это риск для местного самоуправления, потому что если этот контроль осуществляется слишком активно, он может выхолостить местное самоуправление», поэтому «в случае злоупотребления административным контролем местные власти должны иметь возможность беспрепятственно обращаться в суд». По его мнению, контроль государства федерального, регионального уровня над деятельностью местных властей должен быть таким, чтобы обеспечивать координацию и лучшую глобальную эффективность действий государства.

Г.Обузова, помощник Генерального прокурора Российской Федерации, зам. начальника Управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, рассказала о практике контроля и о многочисленных нарушениях федерального законодательства. «Диапазон выявляемых прокурорами нарушений необычайно широк: от несоответствия правовой базы субъектов Федерации федеральному законодательству о местном самоуправлении до ограничения действия федеральных законов на территории отдельных муниципальных образований. …Многие муниципальные образования до настоящего времени вообще не имеют уставов и таким образом не легитимны. …Прокуроры выявили массу нарушений в сфере налогообложения. Это установление налогов и сборов, непредусмотренных действующим законодательством. Именно таким незаконным способом местные власти пытаются закрыть брешь в местных бюджетах. …По-прежнему многочисленные нарушения связаны с предоставлением индивидуальных льгот по уплате налоговых платежей. …Значительная часть надзорной деятельности прокуроров приходится на работу по оспариванию правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц». Обузова считает, что необходимо разработать действенный механизм контроля и надзора за деятельностью органов МСУ, в части соблюдения ими законодательства и исполнения государственных полномочий, законности принимаемых правовых актов. Также необходим контроль со стороны населения за эффективностью деятельности муниципальной власти, ответственности самой муниципальной власти перед государством и населением.

Несколько выступающих отметили, что на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей. На практике местное самоуправление осуществляется так называемыми главами местного самоуправления, которые одновременно, как правило, командуют и представительными органами, и всей исполнительной ветвью местного самоуправления. По мнению С.Валькова, депутата областного Ивановского Законодательного Собрания, председателя комитета по местному самоуправлению и связям с общественностью, эта проблема – главная беда местного самоуправления.

В своем заключительном слове Ф.Блэр и спикер Госдумы Г.Селезнев отметили важность развития местного самоуправления в России. Блэр пообещал полное содействие Совета Европы в этом процессе и отметил, что, судя по участникам конференции, местная демократия в России находится в хороших руках. Селезнев, в свою очередь, выразил необходимость проводить семинары по самоуправлению для губернаторов России. Если не просветим их, то «так и будем сталкиваться с тем, что нас не понимают, не хотят понимать». Конференция закончилась вдохновляющей речью Л.Роппе о долгой дороге на пути становления устойчивой местной демократии.

Полный текст стенограммы конференции вы можете найти в разделе «Самоуправление и федерализм» на сервере «Яблоко» на странице http://www.yabloko.ru/Themes/SG/stenog180601.html и http://www.yabloko.ru/Themes/SG/stenog190601.html

Спор о бюджетном федерализме

18-19 июня в подмосковном поселке Голицыно состоялась международная конференция «Перспективы развития бюджетного федерализма в России и других странах СНГ», организованная Центром фискальной политики и Правительством Ставропольского края.

Список участников конференции включал чиновников федеральных министерств, депутатов Государственной Думы, ведущих экспертов в области региональных и муниципальных финансов, руководителей финансовых подразделений региональных и местных администраций, а также международных экспертов из США и Канады и представителей республики Казахстан.

Конференция является установочной в начале большого проекта по развитию бюджетного законодательства, который будет осуществляться силами Центра фискальной политики (руководитель – Галина Курляндская), Институтом экономики переходного периода (институт Егора Гайдара) и университетом штата Джорджия на деньги Международного банка реконструкции и развития. За муниципальную часть проекта, то есть за разработку законопроектов по обеспечению двухуровневого местного самоуправления и соответствующей бюджетной системы МСУ, отвечает Центр фискальной политики (об одном из проектов которого мы уже писали в №3 (30), 2001 нашего бюллетеня).

Новый проект Центра является продолжением его предыдущих разработок по Тюменской области и Ставропольскому краю, на примере которых эксперты Центра исследовали так называемую «поселенческую модель» организации местного самоуправления. Частные проблемы поселенческой модели МСУ в Ставропольском крае, где на уровне городов и поселков существуют 304 муниципальных образования и столько же местных бюджетов, а на уровне районов действуют территориальные подразделения краевой администрации, стали началом более общей дискуссии об организации многоуровневых органов власти, как государственной, так и местной, и бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Проблемы Ставропольского края во многом являются показательными. Эта экстремальная модель как организации местного самоуправления, так и системы взаимодействия региональной власти и муниципальной – результат долговременной политики краевых властей. Суть этой политики сводится к максимальному понижению уровня самоуправления и к централизации полномочий и финансовых ресурсов в руках краевой администрации, которая в результате не справляется с управлением этой бюджетной машинерией. Районный уровень – то есть свободное от местного самоуправления властное пространство, стало камнем преткновения и в практике ставропольских чиновников, и в разгоревшейся теоретической дискуссии.

Власти края на районном уровне создали территориальные подразделения своей администрации, имевшие до недавнего решения Верховного Суда свои бюджеты. Судьи усмотрели в этом нарушение Бюджетного Кодекса, так как уровней бюджетной системы в России всего три – центральный, региональный и местный. Соответственно на уровне региона не может быть двух бюджетов. Лишившись районных бюджетов, Ставропольские краевые власти почувствовали себя ущемленными, так как перевод районных администраций на смету существенно усложнил их функционирование. Таким образом, и возникла дискуссия о количестве бюджетных и властных уровней.

Мнения разделились. Губернатор Ставропольского Края Александр Черногоров в своем выступлении на конференции рассказал о всех, по его мнению, непреодолимых проблемах, связанных с местным самоуправлением. Коротко их можно определить как не подконтрольность местных властей краевой администрации в вопросах расходования бюджетов, муниципальных долгов, совместного финансирования федеральных мандатов и так далее. Стремление администрировать местные бюджеты ни к чему не приводит – положение Конституции о не вхождении органов МСУ в систему государственной власти пока никто не отменял. Не спасает и поселенческий принцип организации местного самоуправления в крае – до тех пор, пока у районов не будет бюджетов, они не смогут стать полноценными органами управления. Поэтому руководство края поддерживает идею создать еще один бюджетный уровень, внеся соответствующую поправку в Бюджетный Кодекс, и закрепить его за районными государственными администрациями.

Такая схема, однако, противоречит законодательству о местном самоуправлении и сложившейся в большинстве российских регионов практике, где на районном уровне существуют муниципальные образования. Для реализации идеи Александра Черногорова необходимо радикально поменять не только бюджетное устройство страны, но и систему органов публичной власти, включая местное самоуправление.

Для того чтобы избежать таких революционных, а для местного самоуправления, возможно, и фатальных перестроек, для начала будет вполне разумно воспользоваться действующим законодательством, а далее заняться его усовершенствованием. Идею сохранения на районном уровне органов местного самоуправления и создания двухуровневой бюджетной системы органов МСУ на состоявшейся конференции защищал заместитель Председателя Комитета ГД по вопросам местного самоуправления Сергей Митрохин. По его мнению, эта модель не требует радикальной федеративной реформы, и, более того, поддается совершенствованию, не разрушая основ федеративного устройства нашего государства.

Спор между сторонниками двух основных подходов еще не завершен. Однако на стороне двухуровнего самоуправления находится такой серьезный аргумент как поддержка Правительством. В правительственную программу развития бюджетного федерализма заложена именно эта модель бюджетного устройства. Если программа будет реализована, то у многих проблем местного самоуправления появится возможность цивилизованного решения. Возможно, тогда даже у губернатора Черногорова появится больше доверия к институту местного самоуправления и ему или его преемнику не захочется отнимать у муниципалов их полномочия. Тем более, что практика показывает: централизованное управление - дело хлопотное и успехи приносит лишь кратковременные.

Юрий Кулик
Председатель Думы города Буденновска, Ставропольский Край.

– Как в Ставропольском крае сформировалась особая модель местного самоуправления?

– В Ставропольском крае на одной территории фактически действуют две структуры – муниципальные органы власти и органы государственного управления, образованные краевой администрацией. Территориальные органы государственной краевой администрации действуют на территории бывших территориально-административных единиц – раньше у нас было 26 районов и 8 городов краевого значения. В действующем Уставе Ставропольского края также прописаны все районы и города краевого значения, в том числе и Буденновск. Девять лет назад, когда возникла проблема создания органов управления, города краевого значения и районы были объединены.

После проведения местных выборов в 1995 году образовалось 304 муниципальных образования, поскольку у нас был выбран поселенческий принцип организации местного самоуправления. Соответственно, когда в 1995 году были избраны новые органы местной власти, оказалось что ни имущества, ни полномочий, ни зданий – ничего этого у них нет. Имущество, которое было в городе и в районе, и называлось ранее муниципальным, за полгода до избрания новых муниципальных властей было передано в государственную собственность.

После избрания городского собрания депутатов мы поставили вопрос о передаче объектов, находящихся в границах города и необходимых нам для выполнения своих полномочий, в собственность муниципального образования. На сегодняшний день из 96 объектов передано, по-моему, около 60. Передали библиотеки, школы и часть объектов коммунального хозяйства. Медицина до сих пор полностью находится в ведении районных территориальных органов управления.

– Какова финансовая сторона существования таких дублирующих органов управления?

– Имеется, соответственно, муниципальный бюджет, и до этого года существовал государственный бюджет района, а сейчас – смета района. Эти сметы прописаны в бюджете края, и районы фактически выполняют функции местного самоуправления – занимаются образованием, культурой, здравоохранением.

Проблема заключается в том, что в Ставропольском крае по-прежнему сохраняется тенденция передачи муниципальных объектов в государственную собственность. Например, было муниципальное предприятие «Горводоканал» и, соответственно, в районе – «Сельводоканал». Недавно оно стало государственным предприятием «Водоканал» и город никакого отношения к его управлению теперь не имеет. При этом проблемы водоканала ложатся на плечи населения, люди идут к местным властям. Руководство водоканала требует деньги, а у нас расходов на это не заложено, ведь водоканал финансируется из краевого бюджета. Такая же ситуация с государственным предприятием «Теплосеть». Это предприятие является государственным, потому что у него на балансе находятся не только городские котельные, но 17 сельских, хотя по калориям 96% энергии вырабатывается и потребляется на территории города. Финансирование заложено частично в нашем бюджете, и частично в смете района, а проблемы теплоснабжения должны решаться местным самоуправлением.

– Ваш муниципалитет является финансово независимым?

– Да. Три города в Ставропольском крае являются городами-донорами: Невинномысск, Ставрополь и Буденновск. Три года назад у нас отбирали 6 миллионов, в прошлом году – 30, в этом году – 50. Всего бюджет города составляет 80 миллионов рублей. Абсурдность ситуации заключается в том, что мы выполняем и перевыполняем бюджет, а коммунальные функции у нас включены в бюджет всего на 10%, а медицина и вовсе исключена. Мы обеспечиваем образование, культуру и другие потребности из собственного бюджета. Медицина же финансируется из краевого бюджета, и районные сметы являются дотационными: только в первом квартале медицина недополучила два с половиной миллиона рублей. Мы предлагаем краевой администрации передать нам городскую медицину – мы будем выполнять бюджет, деньги будут оставаться на нашей территории и проблема исчезнет. Но мешают амбиции некоторых наших чиновников, которые не доверяют местному самоуправлению и не хотят видеть в нем своих сторонников. То же самое с коммунальным хозяйством. Коммунальщики выбивают деньги из краевого бюджета, а нам нормативы отчислений от федеральных налогов в городской бюджет с каждым годом только уменьшают. Где же логика?

– Почему, на Ваш взгляд, администрация края не доверяет местному самоуправлению?

– Руководство края не желает передавать на местный уровень полномочия и старается сохранить жесткую вертикаль, так как благодаря этому сохраняется возможность во время выборов использовать административный ресурс. Помощники губернатора – люди государственные, которых он использует в нужное время, считая, что все процессы должны быть под контролем. Хотя не ясно, почему не доверяют местной власти. Не было ни одного распоряжения губернатора, которое бы мы не выполнили. Даже те нормы, которые нам просто рекомендуют, городское собрание рассматривает и обсуждает.

Более того, губернатор уже в третий раз издал постановление, регулирующее порядок работы и предметы ведения районных администраций. Эти предметы ведения совпадают с теми, что прописаны в статье 6 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В постановлении написано, что территориальные государственные органы исполняют эти полномочия на территории городов, районов и сельских муниципальных образований – и, следовательно, они вмешиваются в компетенцию местного самоуправления. Мы несколько раз это постановление обжаловали, но выходила новая редакция.

Полтора года назад был принят краевой закон «О системе органов государственной власти Ставропольского края», в котором краевые законодатели пошли навстречу местному самоуправлению – закрепили норму о том, что полномочия территориальных государственных администраций распространяются на административные районы, округа, за исключением городов краевого значения. Совсем недавно, в мае этого года, губернатор сделал попытку отменить эту поправку, но законодатели его не поддержали. Таким образом, получается, что постановления губернатора противоречат краевому закону.

– А готовы ли органы местного самоуправления принять на себя всю полноту ответственности?

– Мы неоднократно предлагали передать городу отдельные государственные полномочия, вместе с ресурсами и имуществом, которые передаются территориальным администрациям. Но порядок передачи этих государственных полномочий, прописанный в краевом законе, таков, что получить их можно только с согласия исполнительной власти края, которая не торопится этого делать. Не говоря уже о передаче имущества. Даже то имущество, которое по логике, должно быть в муниципальной собственности, стараются отобрать. Например, ритуальную службу, другими словами – муниципальное кладбище.

Непонятно, в чем смысл создания параллельных структур. Зачем создавать государственное предприятие, которое выполняло бы какую-то муниципальную функцию? Например, у нас есть городская программа и соответствующая структура, занимающаяся реабилитацией людей, пострадавших во время теракта. Мы предлагаем использовать нашу городскую организацию для выполнения краевой программы психологической реабилитации, но краевые власти собираются создать на территории Буденновска филиал аналогичной краевой структуры.

– Какие проблемы Вашего муниципального образования связаны не с позицией руководства края, а с пробелами в законодательстве?

– Действительно, есть еще ряд проблем, связанных с недостаточностью правой базы. Например, мы ставим гербовые печати муниципального образования, регистрируя акты гражданского состояния, в образовании. Но эти печати на территории России не действительны. По закону мы эти функции не имеем права исполнять.

В закон о милиции, как мне кажется, следует внести небольшую поправку, предусматривающую, что органы охраны правопорядка подчиняются не только правовым актам Российской Федерации и субъекта Федерации, но и органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции.

Также не определены правовые основы территориального общественного самоуправления. Притом, что у нас богатый опыт – советы общественного самоуправления работают с 1990 года. Существует круг вопросов, которые они решают, оказывают населению громадную помощь, в особенности малообеспеченным семьям. У нас в Буденновске шесть советов общественного самоуправления, но их правовой статус так и не определен. В Невинномысске в качестве эксперимента такой совет был наделен некоторыми полномочиями, им дали кое-какое имущество – и в результате на выборах председателя претендентов было больше, чем на выборах депутатов городского собрания.

– Как вы относитесь к возможному изменению роли и статуса местного самоуправления в рамках федеративной реформы, в частности к идее его включения в систему органов госвласти?

– Может быть, противоречия, накопившиеся во взаимоотношениях региональной власти и местного самоуправления, снимутся, если органы местного самоуправления будут одним из звеньев государственной власти. Хотя и сейчас я не могу сказать, что местное самоуправление независимо. За нами сейчас контроль очень жесткий, в частности со стороны прокуратуры. Поэтому нельзя говорить о том, что мы не подчиняемся или не выполняем какие-то законы или постановления. Мы действуем в рамках общего правового поля. Просто некоторые губернаторы этот принцип независимости местного самоуправления используют в своих целях: чтобы показать, что они не могут что-то решить на местах, потому что существует местное самоуправление.

Но если даже предположить, что можно будет изменить это положение Конституции (о не вхождении органов местного самоуправления в систему государственной власти, прим ред.), то, что от этого изменится – денег станет больше или управляемость улучшится? Если по-прежнему будут избираться депутаты, будет избираться мэр, у них будут свои полномочия, согласно уставу муниципального образования, то мало что будет нового от такого нововведения. Может быть, только появится какая-то «вертикаль» снятия главы муниципального образования. Но сегодня такая «вертикаль» существует относительно губернаторов, и никто ни одного губернатора еще не снял за невыполнение им своих обязанностей.

Ильдар Фасеев

Эксперт Комитета Государственной Думы ФС РФ
по вопросам местного самоуправления

Конституционный Суд защищает местное самоуправление

Несмотря на то, что реформа организации системы местной власти в России приближается к своему десятилетнему рубежу, дискуссии о формах и принципах деятельности органов местного самоуправления не утихают, а время от времени разгораются с новой силой. Когда различные точки зрения воплощаются в нормативных правовых актах, разрешение споров перемещается в залы судебных заседаний. Так случилось и с дополнениями и изменениями, внесенными в Устав Курской области, которые были признаны неконституционными^*.

* Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П

Если бы проблема касалась только Курской области, то, наверное, не стоило бы и обсуждать это дело. Но решения Конституционного Суда имеют, по существу, конституционную силу, являются источником права и анализ данного решения и вытекающие из него последствия имеют важное значение для правоприменительной практики. В чем же суть проблемы?

Известно, что многие руководители субъектов Федерации не очень-то жалуют местную демократию – местное самоуправление, предпочитая строить свои отношения с органами местного самоуправления традиционными административно-командными методами. Для этого применяются различные способы – начиная от законодательного ограничения местного самоуправления и кончая финансово-экономическим принуждением. При этом некоторые приверженцы администрирования пытаются не только поставить органы местного самоуправления в полную зависимость от себя, но решить проблему кардинально – раз и навсегда покончить с местным самоуправлением на своей территории. Поскольку прямые атаки не достигают цели, в ход идут обходные маневры.

Очередная такая попытка была предпринята в Курской области. Изобретательные курские законодатели решили бить противника его же оружием, демократию уничтожить демократическим путем. Приходили же диктаторы к власти через демократические выборы (впрочем, и сейчас это не редкость), почему бы руками самих избирателей не лишить их же собственных прав? И решили они предоставить населению право самостоятельно и добровольно голосованием на референдуме отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления. Надо ли говорить, что в этом случае на местах, как само собой разумеющееся появляются органы государственной власти, то есть органы напрямую подотчетные губернатору (пункты 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области).

Конечно, за этим решением стоит до боли знакомая нам логика российской власти – любому намерению можно придать правовое оправдание, цель оправдывает средства, а манипулирование людьми, то бишь народными массами, вполне допустимый прием, так называемых, «политических технологий». Не обратись Государственная Дума в Конституционный Суд, то референдумы состоялись бы, и все прошло бы по задуманному сценарию. Как показывает практика избирательных кампаний – в результате массированной пропаганды, обвинения местного самоуправления во всех проблемах, отчаявшиеся избиратели могут проголосовать против чего угодно, чтобы хоть как-то разрядить накопившуюся неудовлетворенность.

Было бы наивно полагать, что курские «конституционные реформаторы» не понимали, что последовательная реализация их принципа означает и признание права населения через референдум отказаться от осуществления на территории области и государственной власти, и любых других конституционных принципов государственного устройства и права. То есть это – прямая дорога к анархии.

Конституционный Суд признал данные положения Устава Курской области противоречащими Конституции Российской Федерации и не подлежащими применению, тем самым, фактически, положив конец продолжавшимся до сих пор спорам о конституционной природе местного самоуправления.

Дело в том, что данные положения Устава Курской области основывались на подходе, трактующем местное самоуправление как институт самоорганизации населения – комплементарный (дополнительный) к институту государственной власти. Действительно, если принять эту точку зрения, то население должно самостоятельно решить – воспользоваться ли предоставленным ему правом на местное самоуправление или нет, и, соответственно, решить создавать ли на своей территории органы местного самоуправления или нет. Но, на самом деле, государственная власть и местное самоуправление имеют одинаковую конституционную правовую природу и определены равнозначным способом в первой главе Конституции, устанавливающей основы конституционного строя Российской Федерации. В части 2 статьи 3, статье 12, статьях 130-132 Конституции Российской Федерации осуществление местного самоуправления гражданами Российской Федерации (так же, как и осуществление государственной власти) не обусловлено волеизъявлением населения.

Рассматривая данные положения, Конституционный Суд сформулировал важные для правоприменения выводы:

– местное самоуправление в Российской Федерации входит в основы конституционного строя и наряду с государственной властью является одной из форм публичной власти (власти народа);

– местное самоуправление имеет конституционную природу, осуществление местного самоуправления обусловлено Конституцией и законами, а не волеизъявлением населения и не может быть им упразднено;

– как конституционный институт власти народа местное самоуправление не может быть упразднено при любых изменениях территорий, на которых оно осуществляется.

Однако, если с настоящей демократией, которая не мыслима без уважения властью граждан и их прав, у нас явный недостаток, как и с уважением к закону и праву, то в том, как «обойти и объехать» закон, изобретательности хоть отбавляй.

Куряне-законодаетели также решили предусмотреть запасной механизм для сведения счетов с местным самоуправлением, если все-таки избиратели не захотят добровольно отказаться от своего конституционного права. Их логика видимо была такова – если права у граждан изъять невозможно, то нужно лишить их возможности реализовать эти права. Поскольку местное самоуправление осуществляется на определенной территории (города, сельского поселения или иной территории), то нужно обеспечить право, позволяющее ограничивать территории, на которых может осуществляться местное самоуправление.

В качестве такого правового механизма они ввели в Устав области (пункт 1 статьи 82), условия для определения территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление, в соответствии со следующими принципами:

«– определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально – экономических вопросов местного значения;

– наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания;

– наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения;

– пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению;

– наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования».

На первый взгляд, ничего неестественного в этих фразах не содержится, слова вроде бы правильные, и комбинации этих слов не нарушают нормы русского языка, но если внимательно вчитаться в текст, то понять смысл написанного не так то просто. Что означает максимально-эффективное решение вопросов местного значения, а главное, по каким критериям оценивать максимальность эффективности решения вопросов?

Что такое «территориальный коллектив»? Такого понятия нет в праве. По каким критериям определить наличие или отсутствие общих интересов, связанных с местом проживания? Являются ли жители, скажем, 10 сел и деревень, входящих в сельский округ, в котором осуществляется местное самоуправление, таким территориальным коллективом? Значит ли, что, если областные власти не считают территориальным коллективом этих жителей, то на этой территории не выполняются условия для осуществления местного самоуправления? Такая же неопределенность содержится и в других нормах этой статьи Устава.

Признавая данные нормы Устава Курской области неконституционными, Конституционный Суд исходил из того, что в них устанавливаются критерии определения территории местного самоуправления, которые допускают произвольное толкование, не могут быть четко и однозначно определены на практике и поэтому могут служить основанием для произвольного упразднения местного самоуправления на отдельных территориях.

Решение Конституционного Суда в этой части опровергает еще один тезис, часто используемый противниками местного самоуправления – тезис о преждевременности, неготовности России к развитию самостоятельной и в определенной степени (установленной законом) автономной в своей деятельности местной власти. Этот тезис, как правило, подкрепляется ссылками на кризисную экономическую ситуацию, недостаточность финансово-экономической базы, неразвитость социальных инфраструктур, особенно, в сельской местности, малых городах и поселках. В пример приводят развитые страны, где уровень социального обеспечения и социальных услуг, оказываемых населению муниципалитетами, неизмеримо выше, чем в России. Однако при этом не упоминается, что и в развитых странах расходы местных бюджетов не обеспечиваются полностью за счет собственных доходных источников. Собственные доходы местных бюджетов покрывают в среднем от 40 до 70% расходов, а остальные средства получаются из государственных бюджетов в виде, налоговых отчислений, дотаций или субвенций.

Какое самоуправление? Какая самостоятельность, если муниципальные образования в подавляющем большинстве дотационные? – риторически вопрошают губернаторы. Однако никто из них не распространяет этот подход на себя, на субъекты Федерации, которые, как известно, также в своем большинстве входят в число дотационных. Конечно, они не столь, мягко говоря, просты, чтобы полагать, что, если сложить два дотационных субъекта, то получится один не дотационный, или, даже, если сложить один не дотационный и один дотационный, то получится один процветающий. Видимо «собака» зарыта не в этом месте, но об этом ниже...

В случае если упразднить местное самоуправление как конституционный институт власти не удается, в ход идет административное давление. Однако права администрировать органами местного самоуправления у органов государственной власти по Конституции нет. Обойти этот запрет в Курской области решили под видом государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

В статьи 89 и 90 Устава Курской области были введены нормы в соответствии, с которыми «Курская областная Дума, губернатор Курской области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области и органы государственной власти Курской области – Курская областная Дума, губернатор Курской области, районные Советы народных депутатов, главы администраций районов вправе требовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления».

Хотя при этом и делается оговорка, что «любой государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами области, и должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать», данные положения, не будучи ограничены какими либо процессуальными нормами и не учитывающие принципов ответственности должностных лиц перед правосудием, означают на самом деле попытку легализовать прямое управление органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти и, в первую очередь, со стороны губернатора области.

Никто, собственно, не возражает против контроля со стороны государства и общества за деятельностью как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Однако контроль должен осуществляться в соответствии с принципом разделения властей: законодательная (представительная) власть устанавливает компетенцию и полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, их обязанности и ответственность, а органы правосудия по обращениям граждан, общественных объединений, государственных надзорных органов отменяют незаконные решения и правовые акты, решают споры, устанавливают вину и меру ответственности должностных лиц за нарушения прав граждан, за понесенный ими ущерб вследствие применения незаконных решений. Контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законодательством осуществляют законно избранные представители населения – депутаты представительного органа местного самоуправления, государственные надзорные органы и прокуратура.

Здесь же налицо намерение областных властей получить в свои руки инструмент для «удельного княжения» на своей территории, не считаясь с конституционными принципами взаимодействия различных уровней и ветвей власти.

Однако надо отдать должное законодателям Курской области в последовательности осуществления своих намерений. Их стратегия, видимо, заключалась в следующем: программа максимум – обеспечить механизм ликвидации по мере возможности местного самоуправления как института власти, в неудачных случаях поставить органы местного самоуправления в полную административную зависимость, а если и это окажется невозможным, то предусмотреть вариант максимального ограничения реальных возможностей органов местного самоуправления.

Для этого в статью 21 Устава были введены нормы, предоставляющие органам местного самоуправления право по решению представительного органа или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а также нормы позволяющие органам государственной власти Курской области делегировать отдельные свои полномочия органам местного самоуправления.

Казалось бы, безобидные положения – одни передали другим на основе договора свои полномочия, а другие делегировали первым свои. Обмен. Почти что рынок. Но в том-то и дело, что подобные «рыночные» отношения между органами власти не могут быть законны, поскольку противоречат правовой природе власти. Полномочия органов власти означают не только право принимать решения, но и обязанность их принимать и нести ответственность за их последствия. А источником власти является народ и народовластие, которое осуществляется в демократическом правовом государстве, прежде всего, путем нормативного управления делами государства, то есть принятием законов представителями народа – депутатами. Именно, исходя из этого принципа, в 132 статье Конституции Российской Федерации и установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Так курские законодатели, пропустив в своей трактовке только одно слово – закон, и вместо глагола наделять, применив глагол делегировать полностью извратили конституционное положение, поскольку теперь орган государственной власти может произвольно делегировать свои обязанности другому органу (местного самоуправления) и не нести при этом никакой ответственности перед гражданами и обществом за полномочия, которые он должен был бы исполнять по закону. Ведь стороны договора несут ответственность только друг перед другом!

Конечно, Конституционный Суд признал эти нормы неконституционными, так как их применение может привести к полному прекращению осуществления местного самоуправления.

Какой же во всем этом «конституционном перевороте» в масштабе отдельной Курской области смысл? Ведь еще на стадии рассмотрения Курской областной Думой указанных проектов и Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, и Управление администрации Президента по вопросам местного самоуправления предупреждали Курских законодателей о противоречии их намерений Конституции. Видимо были сильные мотивы…

Мотивы эти достаточно просты. Перед каждым губернатором периодически возникает вопрос о своем переизбрании. Как известно, наиболее сильным аргументом в свою пользу сегодня является, так называемый, «административный ресурс». Этот эвфемизм означает всего лишь использование руководителями своих подчиненных, а также материальных и финансовых ресурсов, которыми они имеют право распоряжаться, для обеспечения своего избрания. Второй мотив – право администрировать хозяйственной деятельностью, устанавливать свои «правила игры» на подведомственной территории и «решать вопросы собственности».

Но прямой административный ресурс заканчивается на органах местного самоуправления, так как они в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти и отдавать им прямые распоряжения никто не может. Вот в этом и заключается весь смысл поисков утраченной «вертикали власти» – вернуться к «старым добрым временам», когда на каждой территории был один главный начальник (наместник вышестоящего начальника), который держал в своих руках бразды правления всеми территориальными государственными органами и хозяйственными ведомствами. Есть проблемы с законом, набираем номер телефона прокурора или председателя суда; есть проблемы с деньгами – номер телефона директора банка; нужно строиться – нет проблем – командир стройбата пригонит взвод бесплатной «рабсилы» и так далее. Эта система управления показала свою несостоятельность и развалилась.

Федеративное устройство России, является сильным фактором, сдерживающим монополизацию политической и экономической власти в руках одной группировки на уровне Федерации, таким же фактором в субъектах Российской Федерации является местное самоуправление. В силу неразвитости политической структуры общества, подавления независимой прессы, отсутствия морально-нравственного влияния на власть общественного мнения, правовой культуры и других институтов гражданского общества самостоятельное местное самоуправление и руководство им со стороны государства нормативными, а не директивными методами является сегодня единственным конституционным институтом, ограничивающим монополизацию политической и экономической власти в субъектах Российской Федерации.

Попытка создания монопольной политической власти на территории отдельно взятого субъекта Российской Федерации – Курской области, была остановлена Конституционным Судом. Подтверждением правильности приведенных мотивов «конституционной реформы» в Курской области (хотя и косвенным) явилось то, что куряне, как сторона процесса, не явились на заседание Конституционного Суда, поскольку применить свою стратегию по упразднению местного самоуправления, пока Конституционный Суд не рассмотрел дело, они не могли. А когда выборы губернатора уже были, как говорится, «на носу», надобность во всей этой конструкции отпала. Отпала и надобность защищаться в Конституционном Суде.

Выборы в Сочи: подробности

В предыдущем номере нашего бюллетеня мы опубликовали материал, посвященный выборам мэра в Сочи. Материал основывался на сообщениях федеральных, в основном электронных, СМИ. Однако, как показывает практика, взгляд из центра на события в регионах не всегда отражает реальное положение дел. Зачастую федеральные СМИ становятся средством политической борьбы с конкурентами, и распознать это может только человек, владеющий всей полнотой информации. Поэтому мы попросили прокомментировать выборы в Сочи и расставить все недостающие акценты Мурата Ахиджака, представителя Губернатора Краснодарского края в краевом Законодательном Собрании, куратора выборной кампании мэра в Адлерском районе города Сочи.

– Как Вы можете охарактеризовать недавно избранного мэра Сочи?

– Главным достоинством Леонида Мостового является личная порядочность. В ходе сочинских выборов «ЯБЛОКО» поддержало именно его, сделав ставку на лучшего из всех претендентов на этот пост. В остальном Леонид Мостовой – типичный управленец, экономист, не имеющий опыта публичного политика. Последние полтора года, до того как он начал исполнять обязанности мэра Сочи в декабре 2000 года, Мостовой руководил курортно-гостиничным комплексом «Заря», одним из самых благополучных в городе. До этого в течение семи лет работал в мэрии, уйдя оттуда из-за беспрела, устроенного тогдашним мэром Карповым.

Мостовой начал кампанию с практически нулевого рейтинга: в момент, когда он стал исполняющим обязанности главы администрации города Сочи, рейтинг у него был в пределах трех процентов. Постепенно рейтинг стал подниматься. В какой-то момент стало ясно, что фамилия Ткачева, губернатора края, оказалась слишком сильно привязана к фамилии Мостового. И тут речь уже пошла не столько о Мостовом, сколько о губернаторе края, для которого победа его ставленника на выборах в Сочи имела знаковый характер. Для губернатора в этих выборах было важно не прослыть неудачником.

– Каково место главного соперника Мостового Вадима Бойко во всей этой истории с выборами мэра в Сочи?

– Бойко привык, что ему все сходит с рук. В Москве он позиционировал себя как будущего мэра Сочи, единственно возможного, обещая разным высоким чинам встречать их у трапа самолета. Соответственно он получил финансирование от разных групп от 5 до 10 миллионов долларов. Фактически Бойко использовал ситуацию длительного (более полугода) безвластия в Сочи, сумел выбить инвестиции, и чувствовал себя совершенно вольготно. Он озвучивал даже и ту поддержку, которой не было.

Также беспардонно он начал вести и свою кампанию в Сочи. Для того чтобы получить голоса избирателей Бойко стал играть на таких опасных материях, как национальный вопрос. Бойко собирает армян, а их, к примеру, в Адлеровском районе 30% избирателей, и говорит: «поддержите меня, и я, став мэром, решу все ваши проблемы». Приходит на встречу к казакам и говорит: « черных понаехало тут, надо их гнать отсюда, поддержите меня, и я их выгоню». Я понимаю, всякие штучки применяются на выборах, но на национальных чувствах играть – нельзя. Это кровь, это несчастья людей. Ведь после выборов нужно еще жить.

Бойко считал, что у него все схвачено – что его поддерживает Москва. Губернатору Александру Ткачеву удалось подкосить всю эту «подкорку» с Москвой. Он был у президента Путина, встречался с Волошиным и с другими заинтересованными людьми - объяснял им, почему нельзя поддерживать Бойко.

В результате Бойко попался на неоплаченных брошюрах и был снят с выборов. Было обнаружено более 10 тысяч агитационных материалов (книжек), хотя на самом деле их было значительно больше. Были и другие нарушения. Оснований для снятия Бойко набралось достаточно.

– Почему Бойко сняли буквально накануне первого тура голосования? Тем самым получилось, что это был ход, в том числе и против самих себя.

– Собственно говоря, ближе к концу выборов Бойко уже не надо было снимать. Кампания шла полным ходом. Вне зависимости от того, сняли Бойко или нет, все равно Л.Мостовому нужно было получить больше 50%. Что же касается неоплаченных брошюр, то этот факт вскрылся за неделю до окончания избирательной кампании. Если бы обнаружили раньше, то раньше бы и сняли. Специально никто не выгадывал. Что же касается Куркова, второго снятого накануне голосования кандидата, то он никакой угрозы не представлял. Когда обнаружились документы, позволяющие снять его с избирательной кампании, то пытались сделать так, чтобы вопрос этот даже не вставал. И снимала его, кстати, не избирательная комиссия, а суд. Потому что, если факт недостоверности предоставленных сведений обнаружится за неделю до выборов, то решение принимается только на судебном уровне – избирательная комиссия уже не имеет такого права. Но тут не было никакого административного давления. У Куркова обнаружилась квартира и имущество по совместному бизнесу с супругой. А Вишняков, как известно, снимал только за один автомобиль.

И в том и в другом случае были явные основания для снятия. Но снятие главного соперника еще не означало победы для Мостового. 50% – это сложный порог, особенно для человека, который не блещет в публичной политике.

– Почему в Краснодарском крае был принят такой драконовский избирательный закон? Ведь в подавляющем большинстве муниципальных образований гораздо более простой порядок, здесь же необходимо набрать более 50% голосов и в первом, и во втором туре.

– Депутаты краевого Законодательного собрания решили, что для того, чтобы назваться народным избранником, нужно получить более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если бы этой планки не было, то мэром мог стать бы человек, получивший, скажем, 18%. Из 48 муниципальных образований, в которых прошли выборы, только в пяти выборы не состоялись из-за этой планки. Во всех остальных, в том числе и в Сочи, победители пятидесяти процентную планку преодолели. К этой планке можно относиться по-разному. Хотя объективно, в первом туре, чтобы не было случайностей, планка должна быть таковой, а во втором туре – может действовать принцип «кто победит».

– Ждут ли от нового мэра более эффективного управления городом или Леонид Мостовой – просто некая компромиссная фигура?

– Самое главное то, что новый мэр Сочи – не вор. В Сочи действительно много проблем. Есть там шикарные комплексы. Но через несколько кварталов – совсем другие районы с очень старой инфраструктурой, плохими дорогами. Не решены вопросы по водообеспечению, газоснабжению, есть недостаток киловатт-часов в потреблении электроэнергии. Но сегодня и власти края, и мэрия Сочи нацелены на то, чтобы улучшать инфраструктуру и развивать курортный бизнес.

Но экономическая ситуация сегодня благоприятная. Не так много у России осталось курортов, и люди готовы вкладывать в Сочи деньги. Например, ожидаются инвестиции в горнолыжный курорт в Красной поляне, которая входит в Адлерский район Сочи. Уже есть соглашения с Юрием Лужковым об инвестициях со стороны мэрии Москвы в жилищное строительство. Подписано соглашение «Голубой поток» с газовиками и идет процесс газификации. Решается вопрос о строительстве несколько государственных подстанций, чтобы дать необходимое количество электроэнергии. Со временем в Сочи станет гораздо лучше.

– Какую роль в выборах сыграла поддержка Л.Мостового «ЯБЛОКОМ»?

– Мостовой – интеллигентный человек, и как человек он вызывает к себе симпатии, несмотря на отсутствие политического опыта. Леонид Мостовой к началу кампании был поддержан решением бюро партии «ЯБЛОКО», Григорий Явлинский сделал запись с его поддержкой, было подготовлено обращение. Местные «яблочники» приняли участие в агитационной работе, были членами участковых избирательных комиссий, следили за ходом выборов в качестве наблюдателей. Между «ЯБЛОКОМ» и Мостовым было подписано соглашение о единстве политических взглядов. Таким образом, в первом и втором турах выборы были выиграны. Можно сказать, что теперь в красном поясе появилась возможность демократического прорыва и именно у «ЯБЛОКА» есть шанс занять эту нишу.

Павел Сарычев

Каким быть уставу города Хабаровска

Восемь человек из Хабаровского края приняли участие во всероссийском форуме представителей «ЯБЛОКА» в органах законодательной и исполнительной власти. Среди них – депутат Законодательной Думы края Александр Петров, его коллеги из городских дум и советов депутатов Хабаровска, Совгавани, Николаевска-на-Амуре. В Петербурге хабаровчане приняли из рук Г. Явлинского диплом и видеокамеру «Панасоник» в качестве награды за то, что хабаровская «яблочная» редакция городской Устава заняла первое место среди региональных проектов Объединения «ЯБЛОКО».

Осенью 1999 года в рамках разработанной Хабаровским «ЯБЛОКОМ» системы общественного контроля за деятельностью городских властей («Яблочный СОК») юристами и экспертами была проведена экспертиза действующего Устава на его соответствие федеральному законодательству и основным принципам демократии. Анализ выявил противоречия хабаровской конституции федеральным законам. Дело в том, что с момента принятия Устава города Хабаровска, одного из первых в России, в ноябре 1996 года, в российском законодательстве произошли существенные изменения, что и привело к расхождению положений Устава с федеральными и краевыми законами. В результате эксперты пришли к мнению о необходимости разработки альтернативного проекта Устава, так как действующий устав надо было менять из-за многочисленных противоречий и недоработок.

Альтернативный «яблочный» проект Устава города был разработан в ноябре 1999 года. В его подготовке приняли участие «яблочники», юристы, депутаты Государственной Думы РФ (фракция «ЯБЛОКО») Сергей Митрохин и Николай Травкин. После чего проект был внесен в Хабаровскую городскую Думу (в чьей компетенции находится принятие Устава города и внесение в него поправок). Однако местные парламентарии отказались рассматривать проект, сославшись на то, что они избирались по действующему Уставу.

Тем временем, Хабаровское «ЯБЛОКО» продолжило работу над проектом Устава вместе с общественностью города. Письма с предложением принять участие в дискуссии по вопросу «Каким должен быть Устав города Хабаровска?» были разосланы в 120 общественных и политических организаций. Большинство из них внесли свои предложения и выразили желание участвовать и в дальнейшей работе.

В апреле 2000 года хабаровские «яблочники» совместно с Фондом Фридриха Науманна (Германия) провели два круглых стола на тему «Какой Устав нужен городу Хабаровску?». Более тридцати общественных и политических организаций, в том числе депутаты Хабаровской городской Думы, Законодательной Думы Хабаровского края и представители средств массовой информации приняли участие в дискуссии, обсудив такие вопросы, как:

«Есть ли в городе хозяин? Кто он?»;

«Возможно ли участие жителей в управлении городом?»

«Какова роль Устава в местном самоуправлении?»

«Городская Дума: декорация или реальная власть в городе?»

«Может ли быть неконтролируемой власть?»

«Какой должна быть городская Дума?»

«Что дороже: профессиональная или непрофессиональная Дума?»

«Городской депутат: общественник или профессионал?»

Второй круглый стол, состоявшийся 28 апреля 2000 года, был посвящен двум основным темам: «Концепция проекта Устава: принципы и структура» и «Городская власть: структура, функции, полномочия и ответственность». Итогом его работы стало создание Общественного Совета по доработке проекта Устава города Хабаровска, в который вошли около десяти активистов и участников состоявшихся дискуссий. В ходе полугодовой работы Совета были проанализированы итоги круглых столов и переработан проект Устава, с учетом внесенных предложений. По сравнению с первоначальным вариантом проект изменился на 80%.

Основными положениями проекта стали:

проведение выборов мэра одновременно с выборами Вице-мэра (что позволяет избирателям заранее узнать, кто будет представлять их интересы в случае невозможности исполнения мэром города своих обязанностей). Данное положение ограничивает возможность проведения досрочных выборов мэра, которые в большинстве случаев используются властью для сохранения преемственности за счет неподготовленности других кандидатов к досрочным выборам и ведет к незапланированным затратам бюджетных средств;

разделение ветвей власти на представительную и исполнительную, что является одним из основных принципов демократии (по действующему Уставу мэр города возглавляет Городскую Думу и председательствует на ее заседаниях);

конкретно прописаны полномочия Городской Думы в части контроля за расходованием бюджетных средств;

расширен численный состав Городской Думы до 21 человека (по действующему Уставу город при численности более 600 тыс. человек, имеет городскую думу в составе 16 депутатов, что сужает представительство граждан во власти);

городская Дума становится более независимой от Администрации города в части материально-технического обеспечения (по действующему Уставу за материально-техническое обеспечение отвечает Администрация города, что в любое время может парализовать работу Думы);

предполагается создание Счётной палаты – как контролирующего органа за финансовой деятельностью Администрации города и осуществляющий независимый аудит муниципальных предприятий;

введение должности Уполномоченного по правам человека и ряд других положений.

Осенью 2000 года в Хабаровске произошла смена городской власти. В сентябре 2000 года мэром города был избран Александр Соколов, которого поддержало Хабаровское городское «ЯБЛОКО». В ходе избирательной кампании руководство Хабаровского «ЯБЛОКА» достигло договоренности с кандидатом в мэры Александром Соколовым о необходимости изменения действующего Устава города.

С октября по декабрь 2000 года в Хабаровске прошли выборы депутатов Городской Думы, в которых участвовали 6 «яблочных» кандидатов, из которых двое были избраны депутатами. Основным программным тезисом «яблочников» было требование изменить Устав города.

В новой Городской Думе два депутата от «ЯБЛОКА», два от СПС и двое независимых образовали депутатскую группу, которая в феврале 2001 года приняла решение о внесении общественного проекта Устава города на рассмотрение Городской Думы. Данный проект был внесен в Думу 7 февраля 2001 года. Однако мэр города, несмотря на предвыборное обещание, не дал ход внесенному проекту, заявив, что никакие «партийные проекты рассматриваться не будут, будем дорабатывать действующий Устав».

После такого заявления мэра депутаты от «ЯБЛОКА» 14 апреля повторно внесли проект Устава на рассмотрение Думы. Но Мэр города А. Соколов, как председатель Думы, в единоличном порядке вновь снял данный вопрос с повестки дня.

В июне в город Хабаровск по приглашению хабаровских «яблочников» приехал депутат Госдумы Сергей Митрохин. Целью его визита было поддержать инициативу своих коллег. Сергей Митрохин встретился с разработчиками проекта Устава, депутатами городской Думы и мэром города. На встрече с мэром удалось достичь договоренности о том, что проект Устава будет принят к рассмотрению городскими депутатами.

Однако эта договоренность так и не была выполнена. В связи с этим Общественный Совет по доработке проекта Устава подал иск в суд на мэра города и депутатов Хабаровской городской Думы за нарушение сроков рассмотрения общественной инициативы – проекта нового Устава города Хабаровска и признание действующего Устава города противоречащим федеральному законодательству. В случае если служители Фемиды удовлетворят иск Общественного Совета, то Хабаровскую городскую Думу обяжут привести Устав в соответствие с законодательством в течение шести месяцев (такой срок отведен президентскими поправками в базовый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятыми в июле прошлого года).

Мэр города, в свою очередь, еще в апреле 2001 года сформировал альтернативную рабочую группу для приведения Устава Хабаровска в соответствие с действующим законодательством. Городская администрация рьяно взялась за внесение изменений в действующий Устав. Вероятно, на осенней сессии вопрос об изменении Устава будет внесен в повестку дня. Притом что вряд ли стоит ожидать от «промэрской» рабочей группы принципиальных изменений в концепции и структуре нового Устава.

Борис Вишневский

Руководитель группы экспертов фракции «ЯБЛОКО»
в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга
член ЦС ОО «ЯБЛОКО»

Коммунальная реформа в Петербурге: «ЯБЛОКО» против губернатора

История жилищно-коммунальной реформы в Санкт-Петербурге насчитывает уже четыре с половиной года. Уже через три месяца после начала реформы в 1997 году на улицах собирали подписи за отставку губернатора. Новый этап реформы ЖКХ, начатый осенью 2000 года, не принес пока ничего, кроме повышения тарифов и противодействия городской администрации любым попыткам остановить бесконторольный рост коммунальных платежей.

В 1997 году губернатор Владимир Яковлев начал ее с двукратного повышения квартплаты – обещав тем гражданам, у которых эта плата оказывалась больше, чем 15% доходов семьи жилищные компенсации. Кроме этого, существовавшие в каждом районе жилищные предприятия принудительно разделили на одного «заказчика» (которого назвали РЖА - районным жилищным агентством) и пять-семь государственных «подрядчиков» (с непроизносимым названием ГУРЭП). Предполагалось, что ЖКХ, начав получать больше денег, станет привлекательным для коммерческих структур, которые станут конкурировать с ГУРЭПами (впоследствии их предполагалось приватизировать), после чего дома будут обслуживаться дешевле и качественнее…

Гладко же это все выглядело на бумаге – слов нет. Но безжалостная жизнь проехалась катком по мечтам питерских жилищных реформаторов. Во-первых, мгновенно «захлебнулись» пункты, где гражданам оформляли жилищные компенсации: очереди живо напомнили эпоху всеобщего дефицита, а процедура сбора десятка справок для получения компенсации (с целью доказательства низких доходов), выглядела откровенно унизительной.

Во-вторых, частный капитал и не подумал приходить в сферу ЖКХ, поскольку выгода оказывалась не больно-то высокой, а соответствующие структуры вместе с материально-технической базой пришлось бы создавать «с нуля» – после чего конкурсы стали пустой формальностью.

В-третьих, выяснилось, что из денег, собираемых в качестве квартплаты, и «усиленных» бюджетными дотациями на содержание ЖКХ, до подрядчиков почему-то доходит примерно треть (попытки депутатов выяснить, где исчезает остальное, не закончились ничем).

В-четвертых, многократно увеличились накладные расходы, поскольку для содержания ЖКХ построили систему, куда более громоздкую, чем раньше.

И в-пятых, обнаружилось, что в «реформированной» системе ЖКХ и заказчики, и подрядчики являются коммерческими структурами, а значит – должны платить НДС. Когда же НДС загнали в квартплату – выяснилось, что надо увеличить бюджетные дотации на содержание жилья. Те самые, необходимостью уменьшения которых горожанам объясняли суровую необходимость повышения квартплаты…

В итоге, уже через три месяца после начала столь «удачных» реформ, их, по данным опросов, поддерживал 1% населения, а на улицах собирали подписи за отставку губернатора. В конце концов, реформу тихо свернули – в каждом районе все созданные ГУРЭПы объединили в одну структуру, дворники и сантехники вернулись в штат РЖА, и система полностью вернулась назад, к той, которой была до реформирования. Правда, квартплата назад не вернулась… Зато на любое обращение в РЖА с просьбой что-нибудь отремонтировать, следовал ответ: ничего не можем, денег хватает только на зарплату. Естественный вопрос – «а зачем вы, ребята, в таком случае вообще нужны?», – повисал в воздухе.

Осенью 2000 года губернатор приступил к новому этапу жилищно-коммунальной реформы – и вновь начал его с увеличения квартплаты. На сей раз через Законодательное Собрание (ЗС) «протолкнули» закон «О ставках для населения на содержание и текущий ремонт жилищного фонда Санкт-Петербурга», повышающий тарифы.

Фракция «ЯБЛОКО» в ЗС выступила резко против роста квартплаты, и потребовала представления подробных данных о расходовании средств, собранных с населения в качестве квартирной платы, и защиты интересов проживающих в ЖСК, которые фактически обязывались платить больше, чем проживающие в муниципальном жилом фонде. Прогубернаторские фракции ЗС, а также «Единство», однако, поддержали закон.

Данным законом, помимо повышения тарифов, вводилась также и плата за «санитарное содержание придомовой территории» – в размере 40-50 рублей с квартиры. В марте 2001 года депутат от фракции «Яблоко» Виталий Калинин направил губернатору Санкт-Петербурга запрос, в котором указал на многочисленные обращения жителей своего округа по поводу отсутствия данной услуги (плата за «санитарное содержание придомовых территорий» берется, но никакие работы по санитарному содержанию не выполняются). А, как известно, отметил депутат, 95% квартиросъемщиков платят квартирную плату по установленным тарифам. Поскольку санитарное содержание придомовых территорий является услугой, депутат попросил губернатора ответить, какую конкретно услугу и в каком объеме должны представлять эксплуатационные органы и когда данная услуга начнет предоставляться в объеме, соответствующем размеру ставки, установленной в вышеуказанном законе? Аргументированного ответа не последовало.

В апреле 2001 года депутат от «ЯБЛОКА» Александр Кущак вместе с Сергеем Андреевым (в разработке активно участвовал и Александр Щелканов) внес закон, который был направлен на то, чтобы жители города не оплачивали услугу, которая им фактически не предоставляется. И которую, по признанию курирующего жилищное хозяйство вице-губернатора Александра Смирнова, даже и не планировалось предоставлять (на эти деньги планировалось закупать некое оборудование, что грубо противоречит целевому характеру платежей). Поскольку никакого улучшения «санитарного состояния» придомовых территорий не случилось, граждане на протяжении последних месяцев бурно протестовали против введения указанных платежей.

30 мая ЗС приняло закон, который не только ликвидировал эти платежи, но и устанавливал, что уже уплаченные гражданами деньги должны быть им возвращены. Владимир Яковлев, однако, закон подписать отказался, и предложил по-прежнему взимать с петербуржцев плату за «санитарку» в размере 73 копейки за квадратный метр. При этом – вписав расходы в другую графу: добавив их к базовым ставкам квартплаты. Кроме этого, губернатор высказался категорически против возврата гражданам уже уплаченных денег за «санитарное содержание».

Шансы на преодоление вето губернатора расценивались как неплохие, но сделать это не удалось: только 20 голосов «за», что недостаточно (необходимо было 33 голоса). За преодоление вето проголосовала вся фракция «ЯБЛОКО», а также вся фракция СПС. Сторонники губернатора и «Единство» отказались участвовать в голосовании – чтобы таким путем не дать преодолеть вето. Таким образом, плата за «санитарное содержание» осталась.

Заметим, что это далеко не единственный случай противодействия губернатора усилиям «ЯБЛОКА». Так, в 2000 году фракция «ЯБЛОКО» разработала закон «О государственном контроле за деятельностью естественных монополий», обязывающий администрацию города заранее информировать парламент о готовящемся изменении тарифов в сфере ЖКХ, что позволило бы контролировать тарифную политику монополистов. После длительного обсуждения закон (в несколько иной редакции, но с тем же содержанием) был принят Законодательным Собранием, однако Владимир Яковлев отказался его подписывать. Преодолеть вето не удалось – те же «прогубернаторские» фракции вместе с «Единством» отказались поддержать принятие закона в прежней редакции.

Также в 2000 году «ЯБЛОКО» разработало закон «О контроле органов местного самоуправления за работой жилищно-коммунального хозяйства», предусматривавший активную роль муниципалитетов города в разработке адресных программ текущего и капитального ремонта жилого фонда, а также их участие в согласовании назначения руководителей жилищно-коммунальных служб, действующих на соответствующей территории. Однако усилиями все тех же «прогубернаторских» фракций закон был провален.

Представляется, что это достаточно ярко характеризует политику, проводимую администрацией Санкт-Петербурга в жилищной сфере. А также политику, проводимую «Единством» – которое любит называть себя в Петербурге «оппозиционной партией»…

Форум "60-я параллель"

10, 11 и 12 июня в Сургуте проходил международный форум городов «60-я параллель». Цель акции, организованной администрацией города, состояла в том, чтобы начать обмен опытом городов, географически расположенных на 60-й параллели, по управлению территориями, производством, бизнесом; решению экологических проблем; созданию благоприятного инвестиционного климата и расширению рынков сбыта; интеграции в общероссийское и международное, социальное и культурное пространства.

Что такое шестидесятая параллель? Умозрительная линия на глобусе или нечто большее? На этот вопрос был дан ответ в ходе международного форума городов «60-я параллель». На 60-ой параллели расположены: Магадан, Якутск, Сургут, Тобольск, Ханты-Мансийск, Санкт-Петербург, Великий Новгород, Петрозаводск, Сыктывкар (Россия); Хельсинки и Турку (Финляндия); столица Эстонии - Таллин; Стокгольм и Упсала (Швеция); Орхус (Дания); Осло и Берген (Норвегия); Абердин (Шотландия) и Анкоридж (Аляска, США).

60-я параллель северной широты – цифра для России немаловажная. Более половины территории страны находится немногим южнее или даже севернее этой параллели, в географической зоне, которая, в целом, считается непригодной для «нормальной» жизни и деятельности людей. Таковы и расположенные севернее 58 градуса Аляска, северные территории Канады, Гренландия и т. п. Среднестатистическому материковому россиянину, живущему на 60-й параллели, только для обеспечения жизнедеятельности необходимы ежегодно 4 тонны условного топлива, которые не нужны среднестатистическому американцу 35-й параллели. Один только этот показатель объясняет различия в целях и характере экономического поведения, в культуре и в социальных приоритетах, в размерах жилища и в пищевом рационе, в ритме музыки и женских украшениях. Выразительный факт: Аляска занимает ни много, ни мало 16 процентов территории США, но ее население оставляет только 0,2 процента населения этой страны. Еще более впечатляет положение в Канаде: ее северные территории занимают около 40 процентов всей площади страны, а их население составляет всего лишь 0,02 процента. В Западной Европе севернее 60-й параллели кроме Скандинавских стран, согреваемых Гольфстримом, находится только Шотландия.

Программа форума была весьма разнообразна. В течение двух дней в Сургуте прошли художественные фестивали, концерты, проблемные семинары, круглые столы специалистов, спортивные соревнования. В рамках акции были подписаны соглашения о сотрудничестве российских городов, находящихся на 60-й параллели, велась подготовка документов на регистрацию Российского общественного движения «60-я параллель». В международном форуме городов приняли участие делегации из Финляндии, Венгрии, Скандинавии и российских регионов. Города Европы, которые находятся на 60-ой параллели, направили для участия в форуме свои творческие коллективы, лидеров общественных организаций, художников, журналистов.

Для представителей СМИ был организован круглый стол «Информация в современном мире». Президенты торгово-промышленных палат городов 60-й параллели обсудили проблемы управления и перспективные направления развития. В Сургутском государственном университете состоялся круглый стол университетов 60-й параллели «Наука как ресурс развития территории». В Конференц-зале Центральной библиотеки им. А.С. Пушкина прошел семинар молодежных лидеров «Молодежная политика и межрегиональное сотрудничество».

В рамках форума состоялось открытие Международного фотофестиваля. Участники форума и жители города смогли посетить многочисленные фотовернисажи. Открылся фольклорный фестиваль «Город мастеров», фестиваль «Мода & Перформанс». На фестивале национальной кухни «Eating Point» можно было отведать блюда русской, финской, венгерской, хантыйской, карельской и скандинавской кухонь. Состоялись соревнования по картингу «Формула «Сургут»», прошел товарищеский матч по футболу/волейболу: сборная Сургута – сборная 60-й параллели. Музыкальная программа форума включала открытие рок-фестиваля «Нулевой причал», концерты и дискотеки до утра. 12 июня в рамках Дня рождения города и Дня независимости России прошли «Параллельные народные гулянья», праздник «День муксуна».

Предполагается, что проведение подобных форумов войдет в традицию. Акция предусматривает проведение ежегодных фестивалей и форумов; студенческие, образовательные, культурные, спортивные, экологические, туристические и деловые обмены между городами, а также создание единого информационного пространства путем рассылки информационных бюллетеней и писем, выпуска печатного периодического издания и открытия web-портала «60-я параллель».

Интернет-дискуссия о реформе ЖКХ

Руководитель Питерского «ЯБЛОКА» Дмитрий Ленков, один из немногих представителей руководства партии, которые регулярно проводят пресс-конференции в Интернете. Раз в 1-2 месяца он приходит на дискуссионный форум «ЯБЛОКА» (http://www.yabloko.ru/Forums/Main/), чтобы ответить на вопросы по наиболее острым темам. 25 июня Д.Ленков отвечал на вопросы по предстоящей реформе жилищно-коммунального хозяйства.

Один из посетителей, симпатизирующий коммунистам, начал беседу с вопроса: "Какие гарантии, что правительство, постепенно подняв квартплату до небес, в один прекрасный момент не возьмет, да и откажется от субсидий и пр., фактически выгнав миллионы людей на улицу? Никаких! Так почему же Ваша партия поддерживает это антинародное начинание?"

Еще – почему люди должны сами выстаивать в очередях, искать справки, и т.д., тогда как субсидии можно было бы начислять автоматически? Это что – изящное унижение нашего народа? КПРФ в Тульской области блокировало (правда, до сих пор не особо успешно) и будет блокировать очередной грабеж граждан России!»

Ленков в ответ заметил, что, напротив, «”ЯБЛОКО” остро критически относится к планам правительства в данной области. В нынешней версии реформа ЖКХ предполагает, прежде всего, ускорение перехода к стопроцентной оплате всех коммунальных услуг. Опыт Петербурга, в котором администрация выступила застрельщиком подобной схемы реформы весной 1997 года, – крайне плачевный. Несколько административных реорганизаций привели к дезорганизации работы жилищного хозяйства. За провал данных мероприятий был снят вице-губернатор Валентин Меттус, правда, в лучших традициях былых времен, он был переброшен на другой сектор.

Никаких новых идей в предложениях Правительства мы не увидели. Идея о замене дотаций пособиями на бедность направлена против среднего класса. Вместе с тем, социологические исследования проблем, связанных с получением субсидий, показывают, что далеко не все наиболее нуждающиеся могут их получить, т.к. бюрократическая процедура их отсеивает. Главная проблема жилищного хозяйства – не столько недостаточность средств, сколько их неэффективное расходование. Увеличение тарифов никоим образом не способствует решению этой проблемы.

В настоящее время громадные средства перерасходуются, так как практически прекращено профилактическое обслуживание, в связи с чем резко выросла аварийность. Система с бюрократическим разделением заказчика-подрядчика (в Петербурге, наряду с обслуживающими предприятиями, созданы службы заказчика – так называемые РЖА) полностью себя дискредитировала. Созданы две дублирующих друг друга бюрократических структуры, ответственность между которыми размыта. Подрядчик никакой реальной ответственности за результаты работы не несет, так как каждая мелкая операция ему заказывается отдельно! Естественно, это вызывает необходимость писать громадное количество ненужных бумажек».

Российский программист, работающий ныне в Америке, поинтересовался: «Ведь это – американский опыт, не так ли? В США существует разделение подрядчика (housing management companies) и заказчика (HUD), бумажный поток между которыми также велик – иски, жалобы, доносы...»

По мнению лидера Питерского «Яблока», это сходство чисто формальное: «У нас оборот отнюдь не исков и жалоб, а бесчисленных, никому не нужных актов и накладных. Когда в роли заказчика-подрядчика выступают государственные структуры, никак не заинтересованные в эффективном хозяйстве – это даже не американский опыт... Не говоря уже о том, что мы никогда не предлагали перестроить жилищное хозяйство в России по американскому образцу».

На вопрос москвички «Надо ли проводить эту реформу именно сейчас?» Ленков констатировал, что «реформу проводить необходимо. Мы с ней уже здорово запоздали. Даже в благополучном Петербурге каждая зима грозит стать катастрофой. Идет деградация жилищного фонда. Если бы эти десять лет занимались не бюрократическими имитациями, а реально способствовали созданию и развитию негосударственных, подконтрольных жителям структур заказчика – товариществ собственников жилья, кооперативов – сейчас ситуация была бы намного лучше. Без государственных вложений в данную сферу тоже обойтись не удастся, а у нас все это время их неуклонно сокращают. У нас же происходит имитация реформ по принципу – больше генералов, меньше солдат...»

Как же надо проводить реформу ЖКХ в крупном городе, основываясь на опыте Москвы и Петербурга? Дмитрий Ленков считает, что «ключевой элемент – заказчиками должны выступать объединения граждан, а не административные структуры. Имеется многолетний положительный (несмотря на постоянную дискриминацию) опыт ЖСК, который должен быть использован при создании жилищных товариществ, кондоминиумов и других подобных структур. Вместе с тем, вся система дотирования ЖКХ, налогообложения деятельности в данной области должна быть перестроена таким образом, чтобы способствовать проявлению общественной инициативы, а не препятствовать ей, как сейчас».

На пресс-конференции речь зашла и о дискуссии, которая длится уже не один день. Помнится, что председатель Комитета по вопросам местного самоуправления В. Мокрый в своих интервью не раз высказывался в том смысле, что политическая борьба мешает хозяйственной деятельности и, следовательно, надо убрать у мэров хозяйственные полномочия. Один из посетителей форума привел слова из интервью вице-мэра Москвы В. Шанцева в «Независимой газете»: «Наша точка зрения давно известна: мы против политизации Мосгордумы, против фракций и фракционной борьбы, против голосования не с точки зрения избирателя, а с позиции партийной дисциплины. Ведь когда идет политическая борьба, тогда как раз и ломается нормальная хозяйственная структура, потому что экономика очень зависит от политики».

Ленков отметил, что «точка зрения господина Шанцева типична для администраторов, но европейская практика дает достаточно положительных примеров присутствия партийных фракций в представительных органах в мегаполисе. Так, в Париже, Берлине, Копенгагене и других крупных городах имеется представительство ведущих политических сил. Роль партий социал-демократического типа состоит в защите интересов малоимущих слоев, роль экологических партий и движений положительно сказывается при утверждении стратегии развития энергетики, утилизации отходов, и т.д. Если рассматривать выборную систему, представительные органы власти как средство обеспечения контроля общества над администрацией – это и есть политика, и партии являются одним из основных механизмов ее организации».

Обеспечение равенства полов: политика стран Западной Европы. Под ред. Ф.Гардинер.
М.: Идея-Пресс, 2000. - 312 с.

Это первый на русском языке сборник статей ведущих специалистов – политологов, социологов, экономистов и юристов – стран Западной Европы, знакомящих с теорией и практикой обеспечения равенства полов в странах Европейского сообщества. Внимание читателей сборника не может не привлечь глава «Реализации политики равенства полов на местном уровне: норвежский опыт», написанная Яннеке ван дер Росс (Janneke van der Ros). Яннеке преподает и руководит программой «Гендер и политика» в колледже Лиллехамера, Норвегия. Основной целью одного из ее исследовательских проектов был поиск наиболее эффективных организационных моделей по реализации политики равенства полов на местном уровне.

В начале своей статьи Яннеке дала краткое описание норвежской политической системы на местном уровне, отметив, что, несмотря на то, что Норвегия является малонаселенной страной (4.3 миллиона жителей), общее число имеющихся здесь муниципальных образований – 445 – на удивление велико. Более половины из них имеют численность населения менее 5 тыс. человек и менее 10% муниципий (33 населенных пункта) имеют численность свыше 20 тыс. человек. Местные органы самоуправления обычно представлены следующими политическими институтами:

1.Местный совет (kommunestyret), избираемый на четыре года. Численный состав совета может варьироваться от 13 до 85 членов.

2.Исполнительный комитет местного совета. В его состав входит четверть от общего числа членов совета. Исполком возглавляется мэром, избираемым членами местного совета из своего состава на срок не более двух лет.

3.Пять или шесть общественных комитетов при местных органах самоуправления (local boards/committees), ведающих вопросами образования, культуры и отдыха, социальной политики, материально-техническим обеспечением и кадровой политикой.

4.Кроме того, в рамках основных комитетов действует целый ряд подкомитетов, например, подкомитет по вопросам политики равенства полов.

Анализируя процесс обновления персонального состава органов МСУ, ван дер Росс замечает, что женщины-кандидаты все чаще становятся объектом негативного отношения со стороны избирателей, что в конечном счете привело к снижению представительства женщин в советах с 33 до 28%. В этой связи можно привести данные из российской статистики: из 177,6 тыс. человек, занимающих муниципальные должности в России, 75% - женщины.

Во второй части статьи Яннеке представила обзор основных направлений государственной политики равенства в 90-е гг. и проанализировала некоторые проблемы, возникающие при их реализации. Меры, направленные на достижение равенства мужчин и женщин, в значительной степени формулируется в своих основных чертах на уровне центральных властей Норвегии, но свое конкретное воплощение приобретают на местном уровне. Основные направления государственной политики в этой сфере сформулированы в Законе о политике равенства.

Третья часть статьи посвящена сопоставлению организационных моделей при проведении политики равенства полов на национальном уровне и организационных структур, существующих на местном уровне. В Норвегии за проведение политики равенства полов на местном уровне отвечают два министерства: Министерство по делам детства и семьи и Министерство по делам муниципалитетов и рынка труда. В чем же состоят важнейшие особенности организаций, проводящих политику равенства на местном уровне?

Яннеке ван дер Рос приводит такую классификацию. Муниципальные образования можно рассматривать в трех плоскостях, связанных с различными аспектами жизнедеятельности граждан:

– в качестве социальной системы, обеспечивающей предоставление гражданам общественных услуг; в рамках этой системы люди выражают свои потребности и запросы как клиенты или потребители;

– в качестве политической системы, предоставляющей гражданам возможность участия в демократических процедурах; здесь люди выражают свои потребности, запросы и точки зрения как избиратели, кандидаты или выборные лица;

– в качестве экономической системы, обеспечивающей большинству граждан (преимущественно женщинам) возможности для работы по найму. Здесь в основе взаимоотношений между муниципалитетами и гражданами лежат потребности и запросы последних в качестве наемных работников.

На местном уровне первые комитеты по вопросам равенства полов были созданы в рамках подготовки к объявленному ООН Международному году женщин (1975 г.). По решению местных советов в 300 (из 445) норвежских муниципалитетах были организованы временные комитеты по разработке и реализации мероприятий Международного года женщин на местном уровне. После 1975 г. женщины организовали кампанию в поддержку создания постоянных местных комитетов, а Национальный совет Норвегии по вопросам гендерного равенства поддержал их инициативу. Практически все местные советы Норвегии более или менее охотно последовали его рекомендациям и учредили муниципальные комитеты по вопросам равенства полов.

Важной характеристикой этих комитетов является формирование их состава по партийным спискам. В отличие от большинства других местных комитетов в составе комитетов по вопросам равенства полов явно преобладают женщины, что даем им освоить практику политической работы. Функции местных комитетов по вопросам гендерного равенства весьма разнообразны: оказание помощи местным советам, выполнение наблюдательных функций и информирование населения, разработка направлений деятельности, конткретных мероприятий, путей и способов их реализации для улучшения положения женщин. Во многих муниципалитетах приоритетной задачей стали поддержка и обучение местных женщин-политиков.

Порой планы комитетов сводятся лишь к декларации добрых намерений. Во многих случаях их члены проявляют слабую заинтересованность в работе. В своих исследованиях Халсаа и ван дер Рос (Halsaa & van der Ros) пришли к выводу, что местным комитетам по вопросам гендерного равенства приходится решать слишком много проблем. Комитеты обладают скудными финансовыми ресурсами и ограниченными властными полномочиями, явно недостаточными для достижения целей политики равенства. Большинство комитетов не имеют в своем составе достаточного числа заинтересованных и грамотных специалистов. Кроме того, возложенные на них функции определены расплывчато и неконкретно.

В заключительных комментариях Яннеке ван дер Рос сформулировала несколько идеологических и организационных дилемм политики равенства полов. Первая касается взаимоотношений центральных и местных властей: децентрализация политики гендерного равенства усложняет проблемы управления. Это происходит вследствие автономии местных органов, что характерно для норвежской политической системы. Другие дилеммы связаны с двойственностью в понимании роли женщин в частной и общественной жизни. Норвежские власти ставят своей целью соединить политику равенства полов с семейной политикой, что предполагает решение непростых проблем координации деятельности различных властных структур.

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Выпускающий редактор: Галина Старцева.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Электронную версию нашего бюллетеня читайте на странице www.yabloko.ru/Themes/SG

Тел. (095) 334-4641, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Тираж 950 экз.