Колонка редактора

Закон

Мнение

Новости федерального законодательства

Семинары, конференции, съезды

События в регионах

Рецензии

Наш анонс

Обучение

В сентябре истек срок подготовки новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» комиссией по разграничению полномочий между уровнями власти Дмитрия Козака. Закон о местном самоуправлении должен стать первой ласточкой из пакета законопроектов, разработанных комиссией Дмитрия Козака. Однако внесение законопроекта в Госдуму отложено как минимум до ноября. За это время предстоит не только технически доработать текст законопроекта, но и согласовать интересы всех тех, кто недоволен предложенным вариантом муниципальной реформы. Подробнее...

10 сентября 2002 года на заседании Правительства Москвы было принято Постановление, направленное на изменение системы местного самоуправления в столице. 17 сентября в Институте развития прессы состоялась совместная пресс-конференция «ЯБЛОКА», СПС и КПРФ, на которой представители этих политических организаций дали оценку предпринимаемой Московским правительством реорганизации столичного местного самоуправления. Подробнее...

11-12 сентября в Томске под эгидой партии «ЯБЛОКО» была организована конференция, посвященная различным формам самоорганизации граждан. Основной темой конференции стало обсуждение опыта организации граждан в жилищной сфере, то есть различным видам территориального общественного самоуправления. Подробнее...

23 сентября в Государственной Думе состоялся круглый стол «Актуальные вопросы совершенствования законодательства РФ о местном самоуправлении. Территории, полномочия и органы местного самоуправления различных муниципальных образований (уровней МСУ)». Целью круглого стола было обсуждение промежуточных итогов работы комиссии Дмитрия Козака по разработке новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с учетом рекомендаций российских и иностранных экспертов. Подробнее...

10 октября в Государственной Думе прошли парламентские слушания, подготовленные Комитетом Госдумы по вопросам местного самоуправления «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации». Подробнее...

18 октября Государственная Дума приняла во втором чтении проект Бюджета на 2003 год. Рассмотрение проекта бюджета-2003 в третьем чтении запланировано на 22 ноября 2002 года. Подробнее...

22 октября Президиума Госсовета обсудил доклад, подготовленный рабочей группой под руководством губернатора Тюменской области Сергея Собянина, с именем которого связывают «губернаторскую оппозицию» готовящейся комиссией Дмитрия Козака реформе местного самоуправления. Подробнее...

23 октября в Кремлевском дворце состоялось заседание Госсовета, на котором проект реформы местного самоуправления был одобрен большей частью губернаторского корпуса. Подробнее...

Сергей Митрохин

Депутат Государственной Думы

Главная причина, почему новый закон стал необходим, в том, что эволюционное развитие законодательства о местном самоуправлении фактически оказалось прерванным, поскольку принятый в 1995 году закон «Об общих принципах развития местного самоуправления» не подвергался изменениям в соответствии с требованиями жизни и не был дополнен рядом других необходимых законов. Возможность такого развития существовала лишь короткий период с 1995 по 1997-98 годы. Но после 1998 года государство забыло о местном самоуправлении, поэтому никакие инициативы, в том числе и «яблочные», по исправлению и совершенствованию отдельных положений действующих законов не принимались. Примером может служить закон «О финансовых основах местного самоуправления», в котором механизм финансового выравнивания оказался несовершенным. Однако, наша поправка, в которой предлагалось его скорректировать, и принятая Государственной Думой, была отклонена президентом Ельциным. Жизнь же развивалась дальше, и выявилось немало пробелов в законе, которые не восполнялись. В результате сегодняшняя ситуация такова, что приходится решать накопившиеся проблемы не эволюционным, а «революционным» путем.

Новая версия закона о местном самоуправлении представляет собой целую серию достаточно радикальных изменений законодательства. В основу ее концепции были положены идеи, которые уже давно и неоднократно предлагались нами. В том числе эти идеи обсуждались непосредственно с президентом Путиным и присутствовали в предложенном ему пакете законопроектов, которые подготовило «ЯБЛОКО». Эти идеи также обсуждались и большинство из них были приняты теми, кто стоял у истоков новой версии закона о самоуправлении.

Первое крупное достижение, которое знаменует собой разработка новой версии закона, – это полный отказ от идеи властной вертикали. Окончательно ушли в прошлое все разговоры о назначении глав местного самоуправления сверху. Во-вторых, законодательно оформлена идея о том, что местное самоуправление должно дойти до каждого гражданина, то есть, признана необходимость самоуправления на поселенческом уровне. Сегодня 45 регионов лишили жителей поселений права на местное самоуправление, создав его только на уровне районов. Из идеи приближения местной власти к гражданам вытекает и концепция так называемого двухуровневого местного самоуправления. Один уровень поселенческий, второй – районный. Еще одно важное завоевание – признание того, что на районном уровне должно функционировать именно самоуправление, а не государственная власть. Это особенно важно, ведь долгое время, в том числе и в рамках комиссии Козака, всерьез обсуждалась идея о том, что на районном уровне надо создавать так называемые территориальные органы государственной власти. Реализация этой идеи похоронила бы местное самоуправление окончательно, поскольку любые бюрократические структуры способны заниматься только администрированием. В такой ситуации местное самоуправление в поселениях конечно бы не смогло существовать.

Еще одна «яблочная» идея, нашедшая воплощение, касается разделения муниципальных образований на несколько типов или категорий. Совершенно нелепо, когда и небольшое поселение с тысячей человек, и город-миллионник имеют равный статус и вытекающий из него одинаковый набор полномочий, доходную базу. Это противоречит логике и опыту организации самоуправления в современном обществе – во всем мире муниципальные образования делятся на несколько типов. И в свое время «ЯБЛОКО» вносило такую поправку, которая сейчас отозвана. В новой версии закона все это будет учтено, что также можно считать большим завоеванием.

Разделение муниципалитетов на типы позволит решить и еще одну острую проблему – стабильного доходного минимума. Крупнейшее достижение новой версии закона – идея о том, что самоуправление должно получить твердую налоговую базу, неотчуждаемый налоговый минимум. Об этом множество раз говорилось, в том числе с такими идеями выступало и «ЯБЛОКО». Правда в самом законе эта проблема не решается – там присутствует отсылка к налоговому кодексу. Но из логики нового законопроекта вытекает, что такая база должна существовать. Возможность ее создания появляется именно благодаря новой схеме организации самоуправления в сельских районах. Если бы мы попытались в рамках действующего законодательства решить проблему наделения самоуправления серьезными финансовыми ресурсами, то мы пришли бы к коллизии, когда одинаковые права на эту финансовую базу могли предъявить несопоставимые муниципальные образования. Например – поселение, которое теоретически может быть создано даже по действующему законодательству и имеет право и стимулы претендовать на ресурсы, и вышестоящее образование, то есть район. Новый закон позволяет решить эту коллизию.

Также существенно, что закон расширяет права и возможности органов территориального общественного самоуправления. Это важно, потому что устанавливается пороговый уровень численности муниципального образования – 1 тысяча человек и получается, что поселения с населением менее тысячи человек вообще лишены права самоуправляться. Здесь может помочь наша «яблочная» идея, которая и была принята, что в таких поселках должно действовать территориальное общественное самоуправление с более широкими правами, чем сейчас. Еще одной победой можно считать введение ограничения на концентрацию власти в руках глав муниципальных образований. По новой версии закона мэр не может обладать исполнительно распорядительными функциями и одновременно возглавлять представительный орган.

Другая наша идея, она также была принята, заключалась в том, что основные принципы и критерии финансового выравнивания должны быть закреплены, причем достаточно детально, не в законах субъектов федерации, а именно в федеральном законе. В результате предложена гибкая, но достаточно четкая схема финансового выравнивания, которая позволит избежать произвола. Она строится на так называемом показателе бюджетной обеспеченности. Стоит отметить, что сделан правильный выбор – в настоящее время единственный реалистичный подход к финансовому выравниванию может быть основан только на показателе бюджетной обеспеченности, а не на социальных стандартах, которые пока нереализуемы. Кроме того, важно, что в законе предусмотрено двухступенчатое выравнивание – между городскими округами и районами, с одной стороны, и между поселениями внутри района, с другой. Эта норма, однако, заработает только в случае, если доходные источники между каждым из этих уровней будут стабильно разделены.

Если говорить о недостатках, то самый крупный из них – механизм отстранения от должности глав муниципальных образований. Видимо, инициатива облегчить процедуру отстранения от должности мэров принадлежит рабочей группе Госсовета, которая отказалась от выработки собственного варианта закона и решила вносить свои дополнения в разработанную комиссией Козака концепцию. В частности предлагается снять некоторые защитные механизмы (с участием Верховного Суда и т.д.) по процедуре отстранения, которые мы внесли в свое время в те президентские поправки к базовому закону, которые были приняты в 2000 году. Кроме того, появился совершенно новый институт отстранения глав муниципальных образований за действия, которые ведут к нанесению ущерба. Губернаторы имеют право снять мэра без всяких судебных процедур. Мэру при этом предоставляется единственное право обжаловать потом это решение в суде. Эта процедура выглядит крайне сомнительно и нуждается в серьезной корректировке.

Не урегулированы в законе проблемы доходных источников муниципальных районов и поселений, а также принципы их разграничения. Крайне сомнителен институт взносов. Он не проработан юридически и не имеет в действующем законодательстве никаких прецедентов. Кроме того, он очень опасен. Если бюджеты районов сформировать из взносов, а представительный орган района из делегатов от поселений, то они автоматически будут занижать финансирование так называемых межмуниципальных полномочий, среди которых есть такие существенные как – содержание школ, больниц, дорог и так далее. Возникший дисбаланс, при котором в первую очередь будут финансироваться полномочия поселений, может привести, в конце концов, к необратимым последствиям. По нашему мнению, как для поселений, так и для районов нужно установить твердую и понятную доходную базу, естественно, при наличии механизма финансового выравнивания.

Некоторые детали процедуры финансового выравнивания также вызывают вопросы, в частности, механизм отрицательного трансферта, то есть, грубо говоря, раскулачивание, экспроприация доноров. Механизм такой – если на момент предшествующий выравниванию бюджетная обеспеченность какого-либо муниципального образования в два раза больше, чем средняя, то возможны изъятия, но при этом точный объем этих изъятий пока не определен. На наш взгляд, чтобы это выглядело цивилизованно, расчет бюджетной обеспеченности для последующих изъятий необходимо осуществлять только после финансового выравнивания. И, кроме того, конечно нужны четко прописанные ограничения по этим изъятиям.

В заключение стоит только сказать, что у закона, несомненно, есть политические противники. Это губернаторы, которые попытаются объединиться в своем противодействии. Сторонникам достойного развития местного самоуправления в нашей стране необходимо сконцентрировать силы, чтобы отразить попытки исказить основные, базисные положения концепции. Скоро проект закона будет внесен в Госдуму и предстоит огромная работа по доведению его до совершенства. Надо лишь отдавать себе отчет, что вряд ли удастся решить все проблемы разом. Многие изъяны останутся. И от всех участников процесса требуется понимание того, что закон не может быть окончательным, что закон – это инструмент, которым регулируется жизнь, и, следовательно, он должен меняться, его отдельные положения должны подвергаться пересмотру, приводиться в соответствие с реалиями.

Главное достоинство – соответствие Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, отказ от идеи административной вертикали.

Концепция закона соответствует всем основным предложениям РДП «ЯБЛОКО» в 1995 – 2001 г., в том числе тем, которые были переданы Президенту весной 2001 года:

1. доведение местного самоуправления до каждого гражданина (путем предоставления этого права поселениям);

2. разделение муниципальных образований на типы, что позволяет рационально разграничить полномочия, собственность и доходы в сельских районах;

3. формирование двухуровневой системы местного самоуправления в соответствии с мировой практикой;

4. рост влияния местных дум (в т. ч. увеличение численности депутатов);

5. запрет на совмещение постов главы администрации и председателя представительного органа;

6. фиксация объективных процедур финансового выравнивания в федеральном, а не в региональных законах.

Вывод: фракция одобряет концепцию закона и поддержит его принятие в первом чтении на условиях, изложенных ниже (см. III).

Проект создает предпосылки для решения главной проблемы создания неотчуждаемой финансовой базы местного самоуправления. Однако эта проблема не решается ввиду того, что его принятие не влечет за собой изменений в Налоговом и Бюджетном кодексах. Наше предложение: законопроект должен вноситься в пакете с поправками в Налоговый кодекс, предполагающими передачу к 2005 году на местный уровень налогов на недвижимость, на совокупный доход, а также части поступлений от налога на прибыль предприятий, налога на доходы физических лиц и ряду других. Это полностью соответствует принятой Правительством «Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года». В Бюджетном кодексе также должны быть продублированы процедуры финансового выравнивания, содержащиеся в законопроекте.

1. Устанавливается критерий численности городских округов в размере 200 тыс. жителей. Это означает, что большое количество малых и средних городов будут лишены значительной части полномочий и ресурсов, которые отойдут к муниципальным районам. Подобная операция вызывает невольные аналогии с экспроприацией времен революции и раскулачивания периода раннего сталинизма.

Позиция фракции: все ныне действующие муниципальные образования (города), не входящие в состав районов, должны получить статус городских округов. Вхождение их в состав муниципальных районов должно быть обусловлено исключительно результатом референдума.

3. В случае превышения объема долгов муниципалитета свыше 30% вводится институт «временной финансовой администрации». Однако эту задолженность региональная власть может спровоцировать искусственно. См. пункт 2.

Позиция фракции: исключение возможности расправы с муниципалитетами при помощи данного института.

4. Норма о возможности совмещения статусов органов государственной власти и местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге ликвидирует институт местного самоуправления в городах федерального значения, лишает их жителей прав на реальное самоуправление, обрекает мегаполисы на превращение в неповоротливые сверхцентрализованные бюрократические системы. Норма идет вразрез с курсом Президента на дебюрократизацию.

Позиция фракции: гарантии выполнения органами местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга полномочий, не разрывающих единство городского хозяйства. Данные полномочия должны быть полностью перечислены в данном федеральном законе.

Сохранение данных положений в их нынешнем виде осложняет поддержку законопроекта фракцией в первом чтении и препятствует поддержке во 2-м. Необходимо внести коррективы перед первым чтением.

1. Формирование представительного органа муниципального района необходимо осуществлять только путем муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Это единственный соответствующий Конституции Российской Федерации способ формирования представительного органа муниципального образования, – в отличие от предлагаемого в законопроекте формирования его путем делегирования глав поселений а также депутатов представительного органа соответствующих поселений. Обусловлено это тем, что в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находится формирование и контроль за исполнением местного бюджета, а также реализация налоговых и бюджетных полномочий.

В случае формирования органов местного самоуправления из «делегатов поселений» подвергается сомнению осуществление районной думой полномочий по установлению и введению местных налогов и сборов, регулированию доходной базы местных бюджетов поселений, а также предоставлению им финансовой помощи. Необходимо оставить единственный способ формирования представительных органов местного самоуправления путем прямых выборов. Способ делегирования представителей поселений в думу муниципального района целесообразно устанавливать лишь на переходный период.

2. Предлагаемая система выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, а также муниципальных районов и городских округов громоздка и необоснованно сложна и избыточна. Использование такого механизма усилит «непрозрачность» местных бюджетов и создаст дополнительные возможности для нецелевого использования бюджетных средств. В связи с этим, целесообразно использовать двухступенчатый механизм финансовой помощи местным бюджетам: регионы выравнивают бюджетную обеспеченность муниципальных районов и городских округов, а муниципальные районы – городских и сельских поселений.

3. Использование механизма «отрицательного трансферта» лишает муниципалитет-донор стимулов к наращиванию налоговой базы и ухудшает инвестиционный климат. Необходимо сохранить привычный способ централизации части доходов от уплаты местных налогов и сборов, а также снижение нормативов отчислений от уплаты федеральных и региональных налогов и сборов.

Данные изменения должны быть внесены в законопроект при подготовке ко второму чтению.

Новая федеративная реформа, хотя готовящуюся перестройку взаимоотношений между уровнями власти предпочитают пока не называть так громко, началась с радикального переписывания закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Параллельно с муниципальными новациями подготовлены и менее впечатляющие по масштабу изменений редакции законов «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации» и «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах федерации». После принятия этих законов Государственной Думой планируется внести соответствующие изменения в бюджетный и налоговый кодексы, а также в полторы сотни смежных законов.

Специальная комиссия под руководством замглавы президентской администрации Дмитрия Козака была создана для того, чтобы уточнить принципы отношений различных частей российской государственной машины. Разработанная комиссией Козака концепция завораживает и пугает обилием новаций, поэтому неудивительно, что противников у нее не меньше чем сторонников. Кроме того, прагматическая сторона реформы – механизм ее реального осуществления пока только в проекте. Несмотря на впечатляющий размах реформаторских замыслов, новая политическая роль местного самоуправления еще не определена. Решение Владимира Путина обратиться к Госсовету для доработки предложенной концепции реформирования МСУ говорит о том, что процесс политического согласования не завершен и для его успешного продолжения требуются новые силы. Рабочая группа под руководством губернатора Тюменской области Сергея Собянина до конца октября должна выработать сбалансированный, а главное – устраивающий регионы вариант закона.

В рабочую группу Госсовета вошли только те губернаторы, которые имеют тот или иной опыт реформирования местной власти в своем регионе. Для одних, как, например, для московского мэра Юрия Лужкова, это опыт «держать и не пущать», для других, для Михаила Прусака и Сергей Собянина, – это «триумфальное шествие». Первый в Новгородской области руководит вполне успешным экспериментом по внедрению разноуровневого самоуправления, подогнанного под местные условия и потребности, другой в Тюменской области за пару лет губернаторства лихо упразднил поселенческую модель самоуправления, объединив множество мелких, но самостоятельных сельсоветов в муниципалитеты районного уровня. Впрочем, практический опыт скорее заостряет, чем сглаживает политические противоречия в отношении местного самоуправления. Так, тот же Михаил Прусак, при всей заинтересованности в крепкой местной власти, предлагает отменить выборность руководителей местного самоуправления и полностью исключить возможность самостоятельной политической игры мэров против губернаторов. Но другой участник рабочей группы, саратовский губернатор Дмитрий Аяцков, выступает за предоставление муниципиям более широких экономических полномочий, что неизбежно со временем укрепит их политический вес.

Снижение политического веса мэров как отдельной силы, впрочем, дело кажется решенное. И причина этого кроется не в чье-то злой воле, а в изменении общей политической атмосферы и стиля управления государством, произошедшие за последние годы. Готовящаяся муниципальная реформа вряд ли сможет тут что-то изменить, поскольку преследует совсем иные цели. А именно: разграничить и прописать четкую хозяйственную компетенцию всех уровней власти, источники финансирования и ответственность как за расходование средств, так и за выполнение обязательств перед гражданами. Но перевод проблемы из политической в хозяйственную область порождает новые трудности. И трудности эти опять-таки политического свойства. Ограничение произвола в денежных делах и, как следствие, потеря губернаторами возможности держать местное самоуправление на коротком финансовом поводке станет ударом по могуществу региональных лидеров посильнее, чем политическое фрондерство отдельных мэров. Впрочем, и главы местного самоуправления относятся к предлагаемой реформе, мягко говоря, настороженно. Ведь ломать, как известно, не строить, а реформа предполагает существенную перетряску территориальных принципов организации местного самоуправления. Больше всего возражений именно против нового территориального деления.

Суть дела вкратце сводится к следующему. Систему муниципалитетов предполагается унифицировать и распространить на всю территорию страны, создав двухуровневую систему власти – муниципалитет (городское или сельское поселение, но с населением не меньше чем 1 тыс. человек) и объединяющий несколько муниципалитетов муниципальный округ (в рамках существующих районов). Кроме того, города с населением больше 50 тыс. человек получат статус муниципалитета с правами округа. Предполагается, что полномочия каждого из них будут расписаны предельно четко. Степень их сложности и финансовой емкости будет возрастать снизу вверх. Все основные полномочия будут переданы округам, как-то: здравоохранение, образование, содержание транспорта и дорог, электро- и газоснабжение, а так же отдельные государственные полномочия. У низовых же муниципий останутся вопросы местного значения попроще (подробнее см. МП №5-6, 2002). Кроме того, округом будет руководить наемный управляющий, а окружной представительный орган будет формироваться делегированием – из глав и депутатов низовых муниципий. В том, что касается выполнения переданных государственных полномочий, управляющий напрямую будет подчинен губернатору.

Что в предложенной концепции может стать камнем преткновения? Возможность территориальной перенарезки, укрупнений и разукрупнений тревожит действующую муниципальную власть. Так же и власти региональной перспектива перетряски местных органов управления сулит длительную нестабильность в выполнении муниципалами своих прямых обязанностей перед населением. Другой камень преткновения – это механизмы финансового обеспечения властных полномочий. За финансовое одеяло и развернется основная борьба (подробно о финансовых основах МСУ читайте в следующем номере). Нет пока горячего одобрения реформы и со стороны федерального правительства, во всяком случае, публичного.

Предвидя грядущие трудности, многие губернаторы готовы объединиться с мэрами и дать консервативный отпор реформаторам. Сохранение существующего положения дел для многих видится меньшим из зол. Однако так ли это? По мнению главы думского комитета по вопросам местного самоуправления и одного из разработчиков реформы Владимира Мокрого, опасения, что главы местного самоуправления будут подмяты губернаторами, вполне понятны: «Но ситуации хуже, чем сейчас, уже быть не может. Они и так уже не являются полновластными руководителями собственных территорий. Нет четкого разграничения полномочий, нет достаточных финансово-бюджетных средств, и многие из глав местных администраций свободны лишь в своих заявлениях перед населением».

Пока же судьба муниципальной реформы решается в московских властных коридорах. Дмитрий Козак на хорошем счету у президента, поддержку которого использует как один из главных ресурсов в убеждении сомневающихся. Созданная весной этого года Ассоциация глав региональных законодательных собраний, орган аналогичный Госсовету для законодательной ветви власти, одобрила разработки комиссии Козака еще в конце августа. Рабочая группа Госсовета настроена доброжелательно. 23 октября концепцию реформирования местного самоуправления обсудит Госсовет во главе с президентом. Если не возникнет разногласий, новый вариант закона о местном самоуправлении вскоре поступит в Думу. Однако даже при наилучшем стечении обстоятельств закон реально будет профинансирован только в 2004 году. Да и то лишь в том случае, если к тому же сроку удастся скорректировать Налоговый и Бюджетный кодексы, в которых должны быть прописаны нормы закона «О финансовых основах местного самоуправления», который планируется отменить.

В отличие от действующего рамочного закона, новый закон о местном самоуправлении должен стать документом прямого действия. Это означает достаточно подробную регламентацию механизмов организации местного самоуправления, его осуществления и контроля. А значит, федеральный центр, наконец, решил воспользоваться своим правом законодательного регулирования того, что до сих пор было отдано на откуп регионам. Сможет ли федеральный закон сгладить противоречия между губернаторами и муниципалитетами, сможет ли отделить политику от экономики, поможет ли, пусть сверху, развитию демократии в нашей стране или напротив – торг между уровнями власти будет продолжаться, а ком нерешенных проблем только нарастать? Ответ на эти вопросы зависит не только от политической воли федерального центра продолжать начатую реформу, гибкости ее разработчиков в согласовании интересов, а где-то и в отстаивании первоначальной позиции, но в большой степени – от качества заложенной в законе концепции и ее юридической проработки. Пока в «доведении» новой редакции закона о местном самоуправлении до нужной степени готовности и у политиков, и у экспертов есть работа. Спешить не стоит.

Как отмечает К. Симонов в газете «Век», Собянин – губернатор «нового призыва», один из тех, кто не имеет длительной предыстории войн с мэрами. Однако тюменский губернатор уже сделал первые шаги по изменению системы функционирования местных органов власти в возглавляемой им области.

Реформа самоуправления в Тюменской области началась весной 2001 г. Ее суть заключалась в отказе от поселенческой модели организации местного самоуправления, которую активно пропагандировал и внедрял прежний губернатор Леонид Рокецкий. В отличие от большинства субъектов Российской Федерации, где муниципальные образования организованы в границах районов, Тюменская область представляла собой пестрое лоскутное одеяло, состоявшее из более чем трех сотен мелких муниципальных образований. Самостоятельностью был наделен каждый сельсовет, число которых, на территории одного района, порой составляет не менее десятка. Только в двух района области использовалась районная модель самоуправления.

В течение всего срока полномочий предыдущего губернатора Леонида Рокецкого в области не утихали споры, по верному ли пути развивается местное самоуправление. Сторонники поселенческой модели ссылались на опыт западных демократий, где мелкие муниципалитеты – в порядке вещей: мол, в Лос-Анджелесе свыше 90 муниципальных образований, что позволяет местным жителям осуществлять реальное самоуправление.

Придя к власти, Сергей Собянин выступил с резкой критикой существующей системы муниципального управления. В своем первом ежегодном послании к Тюменской областной думе он так обосновал необходимость реформы местного самоуправления в регионе: «Результатом создания трех сотен муниципальных образований стал не рост благосостояния населения и не эффективное решение социальных, экономических проблем, а раздувание бюрократических аппаратов, бесконтрольное расходование бюджетных средств и рост зарплаты чиновников. Тюменская область вышла на передовые позиции по расходам на управление».

Основным аргументом в пользу укрупнения выдвигались тезисы о скудности бюджетов поселенческих муниципальных образований, низкой квалификации управленческих кадров, об улучшении управляемости. Так, в интервью «Российской газете» (от 11 декабря 2001 г.) Собянин заметил, что глав сельских муниципальных образований просто подставили, наделив полномочиями, на исполнение которых нет денег. Из 295 глав муниципалитетов области 139 не имели высшего образования.

Председатель Счетной палаты Тюменской области Сергей Шерегов, критикуя поселенческую модель самоуправления, любимое детище Л. Рокецкого, отметил, что аудиторы палаты проверили использование средств областного бюджета, выделенных на финансирование областной программы государственной поддержки развития местного самоуправления. Они выявили, что исполнители программных мероприятий определялись прямым постановлением губернатора, а не по конкурсу, как предписано законодательством. Да, собственно, и сама программа была незаконна, поскольку губернатор не удосужился представить ее на утверждение в областную Думу.

Шерегов заявил, что «из представленных на проверку документов невозможно было установить, каким образом и на основании каких критериев определялись победители конкурсов на получение грантов. Контроль над исполнением договоров по грантам практически не осуществлялся. Может быть, поселенческая модель местного самоуправления оттого и рухнула, едва на нее строго посмотрели, что ее поддержкой занимались непонятно кто и неизвестно как».

С середины лета 2001 г. в 19 районах Тюменской области прошли референдумы, результатом которых стало объединение разрозненных сельских муниципалитетов в районные муниципальные образования. Последний референдум состоялся 16 декабря 2001 г. в Ярковском районе, где в общих границах объединились 14 сельских советов.

Муниципальной реформе в Тюменской области пришлось преодолевать организованное сопротивление. Как отмечает обозреватель СМИ.ру А. Полозов, оппонентами инициатив Сергея Собянина выступили не только сельские мэры, попавшие под «сокращение штатов», но и некоторые областные политики. В частности, депутат Госдумы ФС РФ от СПС Вадим Бондарь, который на губернаторских выборах оказывал поддержку Л. Рокецкому. Полозов пишет, что во многом благодаря позиции Бондаря с новой тюменской администрацией едва не рассорился лидер СПС Борис Немцов. Получив информацию о тюменской реформе из уст депутата, Немцов публично обвинил Собянина в стремлении вернуть область в «советское обкомовское прошлое», не считаясь с мнением населения. Но после извинился, видимо приняв во внимание контраргумент Собянина: никакое административное вмешательство не способно обеспечить столь высокую явку избирателей к урнам, которую по очереди демонстрировали тюменские районы. В некоторых территориях она превышала 80%. Примерно столько же среди участников референдумов оказалось сторонников муниципальной реформы.

В интервью «Независимой газете» (№ 211, 13 ноября 2001 г.) Собянин отметил: «Чтобы местное самоуправление называлось местным самоуправлением, у него должны быть собственные источники доходов, тогда оно самостоятельно может решать проблемы социально-экономического развития. Когда же в муниципальном образовании собирается доходов меньше, чем заработная плата его председателя, то возникает вопрос: для чего оно создается. Если сегодня экономическая база не способна давать даже 10% необходимых доходов, то говорить о местном самоуправлении просто не приходится. Одна школа существует на три поселка, каждый из них является муниципальным образованием. Но школа содержится только за счет того, на чьей территории находится, другие в ее финансировании не участвуют. То же самое в здравоохранении. Без концентрации ресурсов невозможно решить ни одной серьезной проблемы. Кроме того, в ходе этого эксперимента Тюменская область вышла на первое место в России по уровню затрат на управление – почти 10% бюджета области».

Процессы укрупнения муниципальных образований идут не только в Тюменской области, но и в Красноярском крае, Кемеровской области и ряде других субъектов РФ. Для многих из регионов, проблема экономии бюджетных средств и сокращения дотаций муниципальным образованиям является весьма актуальной. В Тюменской области, где расходы на управление снизились на треть, а для каждого из новых муниципалитетов разработана программа устойчивого социально-экономического развития, показали, как это можно сделать. Одни аналитики полагают, что опыт тюменской муниципальной реформы может оказаться полезным для других территорий России. Другие считают, что самоуправление ликвидировалось насильственным образом, на поселенческом, самом близком к людям уровне, т.е. именно там, где самоорганизация граждан могла бы дать наилучшие результаты.

Стоит отметить, что поселенческая модель самоуправления все же была оставлена в ряде муниципальных образований Тюменской области. Это те МО, которые, по словам губернатора, «имеют крупные предприятия, серьезные бюджеты, самодостаточные населенные пункты». Администрация области попросила их пока воздержаться от объединения. «Надо посмотреть, как это будет дальше развиваться», – отметил Сергей Собянин.

Тюменский губернатор стал одним из лидеров и реформы ЖКХ. В Тюмени сейчас проходит эксперимент, в ходе которого обкатываются механизмы реализации реформы жилищно-коммунального комплекса.

По мнению тюменского губернатора, «в реформе коммунального хозяйства можно выделить три главные проблемы. Первая – восстановление основных средств: коммуникаций, оборудования, техники, которая на 80-90% морально устарела. Вторая – установление обоснованных тарифов, чтобы предприятия могли сводить баланс и не быть вечными должниками. И третья: невозможно добиться эффективного использования ресурсов, не включая в этот процесс население».

Он с гордостью заявляет, что в 2001 г. в населенных пунктах области произошла небольшая революция по строительству дорог, благоустройству, покупке коммунальной техники, реконструкции инженерных сооружений. «Может быть, это не совсем видная работа, но она необходимая». «В Тюмени реставрировано около 80 километров инженерных коммуникаций – в 4 раза больше, чем в предыдущие годы. Благоустроено дорог в 3 раза больше, чем в предыдущие годы». Для жителей Тюмени Сергей Собянин уже успел стать «губернатором, который сделал дороги». Народ сочиняет и передает друг другу анекдоты на тему «Собянин и дороги».

Губернатор также информирует, что инженерной техники обновлено в 6 или 7 раз больше, чем в прошлые годы. «С такими темпами за 2-3 года инженерное обеспечение в коммунальном хозяйстве будет на приемлемом уровне. С «Тюменьэнерго» есть соглашения, по которым они занимаются реконструкцией ТЭЦ. Тарифами мы тоже занимаемся достаточно эффективно. В течение года мы финансируем бюджетную сферу по таким нормативам, которые обеспечивают полные выплаты энергетикам, коммунальщикам, транспортникам».

По мнению губернатора, если бы администрация области не занялась этой работой в 2001 г., то в 2002 ее бы ждала совершенно другая ситуация – критическая, просто обвальная, связанная с многочисленными авариями, порывами на теплопроводах и т.д. Сегодня же у Сергея Собянина есть все основания говорить, что «в течение трех-четырех лет такой интенсивной работы можно будет выйти на нормальный уровень развития ЖКХ».

В области многократно увеличились капиталовложения в коммунальное хозяйство и энергетику региона. Администрация погашает миллиардный долг перед энергетиками, накопленный в прошлые годы. В реконструкцию сетей, благоустройство городов вложена примерно такая же сумма. Собянин отмечает, что «в ЖКХ только за счет прямых вливаний из бюджета вложено около 2 млрд. рублей. Это примерно столько же, сколько заплачено всеми жителями области за оказанные услуги. Мы финансируем столько же, сколько платит население. Будем продолжать эту политику. Говорят о том, что население платит 80%. Это условный расчет. На самом деле в коммунальное хозяйство идет гораздо больше денег. То, что сегодня подписано госкомитетом по строительству – это создание унифицированных счетов плательщиков, чтобы дотации поступали не жилищно-коммунальным организациям, а населению. Увеличение нормативов платежей предполагает перераспределение затрат с бедного населения на богатое. Сейчас богатые имеют те же льготы, что и пенсионеры. Речь идет о сбалансированной экономике в ЖКХ, социальной направленности и плюс прямых бюджетных инвестиций для того, чтобы ЖКХ не было в аварийном состоянии, чтобы мы могли сидеть при свете и в тепле сегодня, завтра и послезавтра».

Тюменский губернатор инициировал активное внедрение самоуправления в виде кондоминиумов. Первый опыт этих шагов он оценивает позитивно, отмечая, что «плата за жилищно-коммунальные услуги в кондоминиуме примерно на 20% ниже, чем в обычных жилищных конторах».

Много тюменский губернатор говорит и о проблемах социальной поддержки населения, выступая за переход от предоставления льгот всему населению к адресной помощи, «чтобы получали поддержку в первую очередь люди нуждающиеся в этом, а не все поровну». Нужно стремиться к тому, по словам С.Собянина, чтобы «люди сами получали деньги и сами знали, что с этими деньгами делать, чтобы за них не распоряжались коммунальные конторы, чиновники».

Касаясь ситуации на селе, тюменский губернатор отмечает, что «сегодня социальная сеть на селе разбалансирована, существует масса малокомплектных школ, чрезвычайно затратных, дублирующая система библиотек и школьных и сельских, которые на самом деле не так безобидны с точки зрения бюджетных трат. Никакого местного бюджета, поселкового бюджета не хватит, если не привести их в соответствие».

В ходе недавнего разговора Сергея Собянина с Президентом России Владимиром Путиным помимо других вопросов обсуждались и проблемы, связанные с предстоящей реформой местного самоуправления. По мнению Собянина, «целый комплекс задач, связанных с местным самоуправлением, станет возможным решить тогда, когда государство будет не только провозглашать лозунги о местном самоуправлении, о самостоятельности, но и будет адекватно финансировать местное самоуправление и контролировать эти расходы. Так, чтобы рубль, вложенный государством из регионального или местного бюджетов, дошел до человека и обязательно был эффективно использован».

Впрочем, официальную позицию Госсовета, которую можно было пресказать заранее, не стоит расценивать, как единодушную готовность губернаторского корпуса без тени сомнения начать претворять в жизнь разработанную концепцию . Питерский губернатор Владимир Яковлев настаивает на том, что города федерального значения должны получить отдельный закон. Губернатор Московской области хотел бы отсрочить реформу. Есть и немало таких, кто считает, что в подвластном регионе местное самоуправление вполне нормально работает и в рамках действующего базового закона.

Реакция правительственных чиновников на готовящуюся реформу более чем сдержанная. Как пишет «Время новостей», опрошенные газетой чиновники отзываются о реформе очень сдержанно. в Минфине считают, что «концепция, предлагаемая Госсоветом по перераспределению доходных и расходных полномочий между уровнями власти, мягко говоря, очень сырая». Неофициально же чиновники комментируют разрабатываемую комиссией Козака реформу, или во всяком случае, ее финансовую часть, как абсурдную и невозможную. Ведь если полномочия местного самоуправления наконец- то будут обеспечены реальными финансовыми источниками, федеральный бюджет может «похудеть» примерно на треть, а правительство потеряет такой важный рычаг давления на регионы, как трансферты.

После заседания Госсовета президент Путин общался с премьером Касьяновым. В результате было решено перенести рассмотрение реформы в правительстве с ноября на декабрь. Это означает, что в Думу законы поступят не раньше весенней сессии.

Организаторами круглого стола выступили Комитет по вопросам местного самоуправления Госдумы и консалтинговое общество OST-EURO в рамках программы Правительства ФРГ TRANSFORM, направленной на поддержку государственных реформ в странах бывшего советского лагеря. В работе круглого стола приняли участие депутаты Госдумы Владимир Мокрый, Вадим Бондарь, Георгий Леонтьев, один из руководителей Конгресса муниципальных образований и член рабочей группы в комиссии по разграничению полномочий Виталий Черников, главы муниципальных образований. С немецкой стороны проект реформирования российского самоуправления обсуждали организаторы правительственной программы сотрудничества и эксперты в области местного самоуправления, в частности профессор, доктор юридических наук Ф.-Л. Клемайер, Президент Муниципального научного исследовательского центра (Вюрцбург) и К.Брюммер, координатор программы TRANSFORM, Советник посольства ФРГ в России.

Господин Клемайер в своем выступлении остановился на двух ключевых моментах. Во-первых, это – необходимость более детального рамочного правового регулирования, как со стороны государства, так и со стороны субъектов федерации в пределах их компетенции. Во-вторых, – территориальные и финансовые особенности двухуровневого самоуправления.

По мнению немецкого эксперта, рамочное правовое регулирование со стороны федерального центра должно быть достаточно подробным, в особенности на первом этапе реформы. «Без достаточных рамочных правовых установок сверху – то есть выстраивания демократии сверху – трансформационный процесс может не удасться. В отличие от государств с традиционно сформированной демократией, прерывавшейся тоталитарным режимом (Германия, в т.ч. дважды – в бывшей ГДР), в Российской Федерации вряд ли возможно выстраивание демократии снизу вверх», – подчеркнул Ф.-Л. Клемайер. По его мнению, в рамочном законе разумно предложить различные организационные модели самоуправления, предоставив субъекту федерации право закреплять в своем собственном законе какую-то одну модель – в целях единообразия и практической целесообразности. В таком прописанном и просматриваемом правовом поле, очевидно, снизится значимость индивидуальных уставов муниципальных образований. Однако, должен повыситься уровень государственных гарантий и законности, а также способность местного самоуправления эффективно решать передаваемые ему отдельные государственные полномочия.

Необходимо также создать механизм контроля за соблюдением федерального законодательства, причем контролировать надо не только муниципалитеты, но и региональную власть, чтобы она не «обгоняла» в своем законотворчестве федерального законодателя. Все функции контроля должны осуществлять только органы государственной власти, поскольку какое-либо подчинение низовых муниципалитетов районным муниципальным образованиям противоречит самой идее самоуправления. Отношения субординации неизбежно ведут к перетеканию полномочий и финансовых источников от слабых низовых муниципалитетов к сильным округам или районам, и как результат – выхолощенное самоуправление на низовом уровне и дискредитированная идея власти, близкой к гражданам.

Для того чтобы реализовать противоречивые цели местной власти – близость к гражданам, с одной стороны, и эффективность с другой, – следует развести самоуправление на уровне поселений (община) и надпоселенческом (районном) уровне. Самоуправление на уровне общины позволяет осуществить демократический идеал ментальной и пространственной близости к власти, ее достижимости и доступности. Эффективность же, зависящая от размеров муниципального образования, – это задача районного уровня управления. Господин Клемайер особенно подчеркнул, что оба уровня должны быть самостоятельны и четко разграничены, у них не должно быть никакой совместной компетенции, каждый из них должен иметь собственные неотчуждаемые источники доходов.

Таковы основные идеи, к которым западное экспертное сообщество готово поделиться с российскими реформаторами. Усилия комиссии Дмитрия Козака господин Клемайер оценил положительно.

Другой участник круглого стола Виталий Черников рассказал об итогах работы этой самой комиссии по разграничению полномочий между уровнями публичной власти. С самого начала он подчеркнул, что, проделав грандиозный анализ более чем 200 законов, комиссия вынуждена была выйти за рамки первоначально поставленной задачи, так как стало ясно, что простым распределением полномочий проблемы не решить. Перед комиссией встала задача оптимизации системы местного самоуправления в целом. Для этого на время проведения реформы федеральная власть намерена расширить свои полномочия, особенно в том, что касается реформирования организационной структуры муниципальных органов власти. Задача повышения эффективности муниципального управления и понижения уровня конфликтности как внутри местной власти, так и между регионами и муниципалами, распадается на три основных составляющих. Во-первых, приблизить власть к гражданам, то есть создать обязательное местное самоуправление на уровне поселений (с населением от 1 тыс. человек), выполнив тем самым требование Конституции. Во-вторых, унифицировать и оптимизировать организационную структуру, учитывая при этом особенности разных муниципальных образований, то есть создать единую для всей страны, но достаточно сложную и детализированную схему организации многоуровневого самоуправления, а также его финансирования. В-третьих, повысить требования профессионализма и ответственности и, соответственно, ужесточить контроль.

Наибольшие опасения у участников круглого стола вызвала главная идея реформы – перестройка организационной структуры местного самоуправления и возможная территориальная перенарезка. Виталий Пашенцев, глава города Красноармейска (Московская область), назвал готовящуюся реформу «очередной административной революцией, которая приведет к дискредитации самой идей местного самоуправления», когда придет комиссар с маузером и скажет реализовывать новый закон, не смотря ни на что. Муниципалы сомневаются, что и в этот раз у административных новаций будет достойное финансовое обеспечение. Леонид Ковалевский, глава Домодедовского района Московской области, раскритиковал идею распыления итак ограниченных ресурсов между мелкими муниципиями (в Московской области сейчас 73 муниципалитета, а будет более 500) и новые принципы формирования районного звена: «В нашей реальности, когда более 80 лет районное звено было узловым – нельзя все распылить, без потерь это разделить не удастся, потому что раздел собственности всегда болезненный».

Депутаты профильного комитета Госдумы Георгий Лентьев («Народный депутат») и Вадим Бондарь (СПС) также высказали сомнения в том, что новая концепция способна изменить существующую ситуацию с местным самоуправлением. Г. Леонтьев обвинил государство в том, что оно однажды уже не выполнило своих обязательств перед гражданами, оставив органы самоуправления фактически без денег. По его мнению, главная беда в том, что государство как бы самоустранилось из всех вопросов регулирования местного самоуправления, оставив их решать региональной власти. И сейчас, вместо того чтобы отрабатывать механизмы законодательного регулирования и развития уже существующей системы самоуправления, государство начинает новую реформу, к которой опять-таки нет ответов на конкретные вопросы «как?». Вадим Бондарь в свою очередь отметил, что разработчики концепции, «пытаясь найти компромисс между государственным и общественным подходом к местному самоуправлению, создали очень сложную модель – и наивно надеяться, что все будет сделано, как написано, есть подозрения, что бюрократия нас переиграет».

Все эти сомнения и опасения вполне оправданы. Кто заранее может предсказать результаты реализации даже самой тщательно продуманной и подготовленной реформы? Виталий Черников в защиту концепции реформы смог привести пока только эмоциональные, вернее ценностные аргументы. Перед государством стоит задача создания системы управления обществом, эффективная работа которой перестала бы зависеть от отдельных личностей губернаторов и мэров, плохих или хороших. В.Черников подчеркнул ценность намерений государства, которое наконец-то демонстрирует решимость взяться за решение накопившихся проблем и гарантировать должный уровень развития местной власти на всей территории страны. Так стоит ли вставлять ему палки в колеса?

Заседание началось с краткого выступления заместителя Руководителя Администрации Президента РФ, руководителя Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти, органами госвласти субъектов РФ и органами местного самоуправления Д. Козака.

Не раз подчеркивая, что он высказывает не только свое, но и мнение В.Путина, Козак отметил, что российское местное самоуправление должно стать цивилизованным, доступным и самостоятельным. Он признал, что сегодня в России отсутствуют институты гражданского общества, способные эффективно контролировать и государственную, и публичную власть. Соответствующие законодательные, юридические механизмы призваны ввести контроль за деятельностью всех органов публичной власти. По его мнению, без местной демократии Россия еще на сто лет вперед останется без инстинкта самоорганизации, без необходимых элементов гражданского общества. Несколько раз в ходе дискуссии он упомянул слово «рабы», говоря о том, что без самоуправления все так и будет делаться из-под палки, по команде сверху, а подобная «система нигде в мире не доказала свою эффективность». Логика нового закона такова: взаимоотношения субъектов РФ (принципы межбюджетных отношений, правого регулирования) с органами местного самоуправления должны стать точным отражением взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации.

В. Шипов, заместитель Министра экономического развития и торговли РФ, руководитель рабочей группы по разработке новой редакции закона, выступил с основным докладом. Отметив, что закон получился немаленьким, он остановился лишь на главных моментах отличия действующей редакции закона от рабочего проекта.

Все многообразие структур организации местного самоуправления будет сведено к формуле: каждый субъект РФ будет обязан иметь и поселенческие, и территориальные муниципальные образования с различными, непересекающимися полномочиями по вопросам местного значения. Исходной базовой территориальной единицей местного самоуправления станет поселение (т.е. один или несколько населенных пунктов с численностью населения более 1000 человек). Таким образом, вся территория Российской Федерации, за исключением ограниченного списка малонаселенных территорий, будет поделена между поселенческими муниципальными образованиями. Малонаселенные территории войдут в границы муниципальных райнов. Естественно, что пересмотр муниципальных границ не затронет городов и городских округов, они останутся в своих прежних границах. Преобразования, в основном, коснутся сельских территорий. Закон призван по максимуму сохранить все формы, все границы, все территории ныне действующих муниципальных образований. Как заявил Шипов задача в том, чтобы «ничего без необходимости не разрушать и не менять».

Структура органов местного самоуправления будет изменена следующим образом. Глава муниципального образования сможет возглавлять или представительный орган или администрацию и не сможет одновременно совмещать эти две должности, так же как и не сможет «надстоять» над ними и не занимать ни одну из этих должностей. Т.к. по-прежнему предусматривается возможность избрания главы муниципального образования двумя способами: всенародно населением и из состава представительного органа, то если глава избран населением, то он сможет занимать любую из этих двух должностей. Если же глава муниципального образования избирается из состава представительного органа, из депутатов, он сможет возглавлять только представительный орган. В этом случае действует модель, при которой глава местной администрации нанимается на конкурсной основе .

Шипов отметил, что задача всей реформы самоуправления, с одной стороны, состоит в том, чтобы построить структуру, при которой все задачи местного самоуправления решаются наиболее эффективно, а с другой стороны, создать условия для того, чтобы население, даже живущее в сельской местности, начало чувствовать свою причастность к происходящему, чтобы у нас прекратились те тенденции, когда совершенно забытое и заброшенное население не видит никакой другой возможности себя реализовать, кроме как через бутылку водки. Он подчеркнул, что «местное самоуправление, на самом деле, один из самых мощных факторов реализации потенциала человека и включения его в общественные процессы, которые необходимы в любом демократическом государстве».

Передача полномочий местному самоуправлению по проекту будет осуществляться «только законами, федеральные полномочия – соответственно, федеральными законами, полномочия субъектов Российской Федерации – соответственно, законами субъектов Российской Федерации». При новом законе не сможет сложиться ситуация, когда полномочия передаются местной власти без подкрепления необходимыми финансовыми ресурсами.

Коснувшись, пожалуй, самой больной темы местного самоуправления – отсутствия надежной финансовой базы, Шипов передал слово автору главы 8, как раз и призванной предложить новые принципы и подходы к решению этого вопроса.

А. Лавров, исполняющий обязанности руководителя Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов, рассказал о пяти составных частях реформы межбюджетных отношений: бюджетном устройстве, разграничении расходных полномочий, разграничении доходных полномочий, бюджетном выравнивании и бюджетном администрировании муниципалитетов. Он отметил, что восьмая глава реализует основные положения правительственной программы развития бюджетного федерализма. Судя по словам Лаврова, количество уровней бюджетной системы не будет теперь ограничиваться числом «3», а будет равно числу уровней публичной власти в России. С точки зрения разграничения доходных источников местного самоуправления, будет установлено несколько источников формирования местных бюджетов: местные налоги, средства самообложения, отчисления от федеральных и региональных налогов, а также субвенции и средства финансовой помощи (подробнее см. стенограмму).

Дискуссия по затронутым вопросам получилась очень интересной. В ней приняли участие председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Р.Алтынбаев; глава Угличского района муниципального округа Ярославской области, президент Ассоциации малых и средних городов России Э.Шереметьева; председатель комитета Законодательного Собрания Омской области С.Калинин; депутат Госдумы В.Лысенко; глава Одинцовского района А.Гладышев; председатель городской Думы г. Тольятти А.Дроботов; глава муниципального образования г. Печоры Псковской области А.Рогов; депутат Госдумы Н.Травкин; председатель Законодательного Собрания Оренбургской области Ю.Трофимов; депутат Госдумы Г.Леонтьев; профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской юридической академии, д.ю.н, В.Фадеев; депутат Госдумы В.Жириновский, глава администрации г. Кирова В.Киселев; глава Клинского района Московской области А.Постригань; глава управы Пресненского района Москвы А.Краснов; вице-премьер Правительства Москвы А.Петров; председатель Магнитогорского Городского собрания депутатов М.Сафронов; член Совета Федерации и член Конгресса местных и региональных властей Европы А.Салтыков; заместитель губернатора Пермской области Н.Яшин.

Большая часть выступавших высказалась в пользу принятия законопроекта. Звучали мнения о необходимости принятия соответствующего пакета поправок в Бюджетный, Налоговый кодексы и другие законы, слышались опасения – не станет ли новый закон ящиком Пандоры, не ведет ли он к изменению лишь формы, а не существа местного самоуправления, унификации ценного и необходимого многообразия территориальной организации МСУ, не нарушает ли он Европейскую хартию местного самоуправления. Почти сразу же прозвучала информация, что группа экспертов Совета Европы очень внимательно изучила законопроект и не нашла в нем нарушений Европейской хартии местного самоуправления.

В ходе дискуссии неизбежно была затронута ситуация с самоуправлением в Москве. Глава управы Пресненского района Москвы А. Краснов отметил, что скоро местная демократия в столице будет совершенно удушена: «У нас сейчас толком местного самоуправления нет, а те зачатки, которые пробиваются и что-то пытаются сделать, …давятся на корню». По его мнению, не может существовать истинного самоуправления в муниципальном образовании с девятью с половиной миллионами жителей. Он напомнил присутствующим о фразе с двойным смыслом – «иметь местное самоуправление», которую так любит использовать вице-премьер Правительства Москвы А.Петров.

Вышедший на трибуну, вслед за Красновым, тот самый «душитель» местного самоуправления Петров с иронией заметил, что он не отрицает своей роли душителя. Выступление столичного чиновника было не столько логичным, сколько категоричным. Он резко отверг многие из нововведений законопроекта, отметив, что как Москва, так и Санкт-Петербург должны подчиняться особым правилам. Петров и Козак обменялись репликами, споря о том, может ли Москва иметь двойной статус: быть муниципалитетом и субъектом Федерации одновременно. По мнению правой руки Лужкова, такое возможно только в неевропейских странах типа Эфиопии, Венесуэле и Бразилии. Правая рука же Путина заметил, что Вена, Мадрид, Берлин – европейские города – все имеют двойной статус. Не может европейский город не быть муниципалитетом, нравится это московским властям или нет. Используя логику вице-премьера Москвы можно было бы сказать, что весь мир идет не в ногу, а только столичные власти – в ногу. Козак подчеркнул, что вместо имитации самоуправления в столичных городах должно появиться реальное самоуправление.

Время слушаний подошло к концу, и Д. Козак выступил с заключительным словом, подведя итоги заседания. Он подчеркнул, что цель реформ не производить радикальную ломку, а привести систему местного самоуправления «в соответствие с реально сложившейся жизнью, …подкорректировать ее там, где вероломно нарушается Конституция, где местного самоуправления в принципе нет».

По его мнению, вводимые принципы территориальной организации МСУ, «это не единообразие, это только те принципы, гарантирующие осуществление местного самоуправления в соответствии с Конституцией, а Конституция должна исполняться всеми, на всей территории Российской Федерации. Это не попытки выстроить все субъекты под одну гребенку, и что они должны шагать, но то, что Конституция должна исполняться всеми. ...В Конституции записано, что …местное самоуправление должно быть, прежде всего, в поселении. Именно поэтому мы устанавливаем в этом законе такую систему».

Козак высказался в пользу построения нормальной, внятной системы местного самоуправления. Он не видит перспективы в построении вертикали власти в «вульгарном» смысле. По его мнению, Президент, говоря о вертикали власти, имел в виду вовсе не власть из-под палки, а соблюдение законов всеми органами публичной власти «по вертикали».

Он еще раз объяснил свою точку зрения по поводу статуса конгресса муниципальных образований и ассоциации муниципальных образований, в работе которых, по новому законопроекту, должны участвовать все муниципалитеты. Эти органы будут выражать интересы местной власти на региональном и федеральном уровне, по примеру Совета Федераций или Госсовета. Сейчас же муниципальная власть разрознена, а существующие объединения не отражают точку зрения и интересы всех муниципалитетов.

Козак отверг возможность введения единых социальных стандартов, отметив, что они необходимы лишь «для тех случаев, когда речь идет о наделении органа самоуправления государственными полномочиями». В остальных случаях, состояние российской экономики не позволяет подкрепить «модную» идею единых стандартов финансовым наполнением. Руководитель Комиссии при Президенте РФ напомнил присутствующим о вводимой свободе бюджетной политики, свободе в выборе бюджетных приоритетов муниципального образования.

Он отметил, что многое из нового законопроекта было взято из александровского указа 1861 года «О сельских обществах», из александровского указа 1870 года «О городском управлении» из столыпинских проектов и законов «О местном самоуправлении». Таким образом, «этот закон предполагает восстановление, на самом деле, восстановление местного самоуправления в границах, которые сохранились …с 1861 года, они тогда начали зарождаться, и до 1993 года».

Право же, было приятно слышать из уст ближайшего сподвижника Президента слова о необходимости построения в России гражданского общества, устранения рабского духа и администрирования из-под палки. Его речь будто бы сошла со страниц западных научных журналов, посвященных местной демократии и гражданскому обществу. Теперь главное, чтобы слова не разошлись с делом, а новый закон, пройдя через тернии Федерального Собрания, был бы значительно улучшен, не растеряв и своих преимуществ.

Стенограмму парламентских слушаний вы можете найти в разделе «Самоуправление и федерализм» на Интернет-сайте «Яблока»: http://www.yabloko.ru/Themes/SG/stenog101002.zip (текст в *.rtf, заархивированный с помощью программы WinZip); http://www.yabloko.ru/Themes/SG/stenog101002.html (для просмотра с помощью любой программы для чтения веб-страниц).

Борис Вишневский

Руководитель группы экспертов фракции «ЯБЛОКО»
в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга
член ФС партии «ЯБЛОКО»

Что несет гражданам России муниципальная реформа?^**

Заметим: нарушение Конституции, гарантирующей жителям самого мелкого поселка право выбирать себе местную власть, мало этих жителей волнует: за редким исключением граждане вовсе не считают отсутствие местного самоуправления (МСУ) ущемлением своих прав. Почему?

Для начала, впрочем, стоит задать простой вопрос: а зачем нужно МСУ, если там, где оно отсутствует, ничего катастрофического не случилось? В Москве начиная с осени 1993 года нет никакого местного самоуправления, но массовых протестов граждан не слышно. В Петербурге почти пять лет не было органов МСУ, а затем их выбрали в заведомо неработоспособном виде – но Нева не потекла вспять. В большинстве российских регионов вместо выборной власти в городах, районах и поселках присутствует лишь назначенный сверху глава администрации – и, опять же, никаких взрывов общественного возмущения...

Между тем необходимость создания МСУ диктуется не только законодательством, но и элементарной логикой.

Представим себе, что власть вознамерилась совершить нечто, нам категорически не нравящееся. Например, вместо детской площадки установить шеренгу гаражей. Или внутри обжитого квартала начать многолетнее строительство. Или приватизировать единственную в округе аптеку. Или сдать под офис здание подросткового клуба. Список легко продолжить: каждый из нас не раз сталкивался с подобными ситуациями. Что делать?

Сегодня ответ прост: просить и жаловаться, жаловаться и просить. Кого? Главу соответствующей администрации, которому, как правило, мнение населения глубоко безразлично. И не потому, что он плох: в руководящих креслах часто встречаются приличные люди. Но зачем ему учитывать мнение граждан, если он от них абсолютно не зависит и перед ними ни за что не отвечает?

Если нас устраивает ситуация, при которой мы не можем заставить власть сделать то, что мы хотим, и помешать власти сделать то, чего мы не хотим, то никакое МСУ нам еще сто лет не нужно. Но если такая ситуация нас не устраивает - значит, нужна местная власть, зависящая от нас с вами и решающая те проблемы, которые часто незаметны сверху.

Местная власть должна иметь реальную возможность решать насущные вопросы - значит, ей нужны деньги. На соответствующей территории собираются налоги – и будет логично, если большая часть этих средств пойдет на решение местных вопросов. На то, чтобы отремонтировать школу во дворе, куда ходят только соседские детишки, засыпать яму на дороге, убрать надоевшую свалку у соседнего дома, разбить сквер, нанять дополнительного участкового милиционера, поставить детский городок... И, конечно, местная власть должна быть связана с жителями - значит, она должна быть выборной. Иначе она, как и сегодня, не будет иметь ни малейшего стимула считаться с гражданами.

В демократических странах именно это и называется местным самоуправлением. В соответствии с принятой еще в 1985 году Европейской хартией МСУ (к которой в 1996 году присоединилась и Россия) МСУ в первую очередь означает право и возможность решать местные вопросы на месте. Конечно, имея для этого возможности – деньги, ресурсы, полномочия. Именно так устроена власть в Германии и Швеции, Польше и Италии, Швейцарии и Дании, Португалии и Нидерландах. Власть при этом быстро и оперативно реагирует на нужды граждан – ведь ее представители живут в максимальной близости к тем людям, на жизнь которых влияют их решения. В свою очередь, и гражданам при такой схеме куда легче надавить на власть, если она скверно выполняет свои обязанности. Что касается крупных городов, то в Лондоне и Варшаве, Гамбурге и Стокгольме, Париже и Вене, Берлине и Бремене имеются выборные районные муниципалитеты. При этом в Большом Лондоне в последние 15 лет общегородского совета нет вообще: город управляется советами 32 районов и корпорацией лондонского Сити...

Но почему же эта стройная система так и не прижилась в России? Из-за неготовности граждан к МСУ? Из-за менталитета, принципиально отличного от европейского, – «что шведу или немцу здорово, то русскому смерть»?

Конечно, МСУ у нас часто воспринимается не как возможность реально влиять на происходящее вокруг нас, а как пятое колесо в телеге власти. «Зачем сажать себе на голову новых депутатов и чиновников в дополнение к существующим? – говорили очень многие в 1998 году перед муниципальными выборами в Петербурге. – Нынешние хоть наелись, а эти придут голодные...». К тому же там, где органы МСУ избраны, роль их, как правило, ничтожна. Сидя на голодном «финансовом пайке», они большей частью служат своеобразным бюро жалоб, будучи бессильны решить возникающие проблемы. Но все это – не следствие естественного хода событий, не результат нашего «особого» менталитета, а логичное продолжение проводимой в последние девять лет вполне сознательной государственной политики.

Напомним: в 1991-1993 годах в России существовали органы МСУ – около 30 тысяч городских, районных и поселковых советов. И сколь бы много претензий не было к их работе, сколько бы не говорили тогда, что они «забалтывают» важные вопросы и вмешиваются в работу исполнительной власти, – система постепенно налаживалась. Ведь начиная с осени 1991 года прежней «советской власти» уже не существовало – было введено разделение властей, и в каждом городе или районе, помимо совета, был и наделенный собственной компетенцией глава администрации.

Но наступила осень 1993 года – и МСУ в России было просто уничтожено. Деятельность всех советов была прекращена, а их полномочия переданы местным администрациям. Как говорилось в президентском указе N 1617 от 9 октября 1993 года – «в целях обеспечения подлинного народовластия». После чего была объявлена реформа МСУ, согласно которой будущие представительные органы самоуправления максимально «поражались в правах». Завершило эту схему разрешение назначать глав МСУ сверху – распоряжением губернатора или указом президента. И от «всевластия Советов» (которого начиная с 1992 года уже не существовало) мы вернулись к вполне реальному всевластию исполкомов, переименованных в администрации.

В последующие годы выяснилось, что эта схема в высшей степени устраивает региональную бюрократию. Ведь помимо административной вертикали появилась и финансовая, позволяющая губернаторам надежно контролировать муниципальные структуры.

Дело в том, что муниципальные доходы в основном определяются региональными властями. И они же решают, давать или не давать убыточным (каковых большинство) муниципалитетам дотации. Нетрудно догадаться, к каким последствиям ведет право «высших» решать, сколько денег будет у «низших». В результате не только районы и поселки, но и крупные города – центры соответствующих регионов – оказываются на «голодном пайке». Заметим, впрочем, что таким путем губернаторы лишь воспроизводят стиль взаимоотношений федерального Центра с ними самими: Центр тоже старается оставить себе побольше денег, а регионам спустить поменьше.

Исправит ли положение задуманная комиссией Козака муниципальная реформа?

Суть ее в том, что изменится понятие «поселение»: это будет населенный пункт или группа населенных пунктов, в которых проживают в общей сложности не менее тысячи человек. Там, где людей проживает меньше, не будет права на избрание самостоятельных саганов МСУ. Далее вводится три типа муниципальных образований.

Во-первых, это будут муниципалитеты: нынешние города районного значения, поселки городского типа или объединенные в один муниципалитет небольшие поселения. Они будут наделены полномочиями по решению вопросов местного значения, связанных с обеспечением жизни людей этих населенных пунктов.

Во-вторых, это будут муниципальные округа, включающие несколько муниципалитетов и решающие межмуниципальные вопросы - транспортного сообщения между муниципалитетами, организации системы образования и здравоохранения, охраны общественного порядка, строительства местных дорог. В муниципальных округах принимать решения будет межмуниципальный орган МСУ, представителей которого будут выдвигать входящие в него муниципалитеты. Мэров в округах не будет - заниматься местным хозяйством будет наемный управляющий, договор с которым будет заключать, с одной склоны, межмуниципальный совет, а с другой стороны – губернатор.

В-третьих, это будут крупные города, в том числе областные и республиканские центры (за исключением Москвы и Петербурга) числом около 350, которые получат права муниципальных округов. Здесь комиссия Козака предлагает сохранить выборных Мэров, то есть зафиксировать статус-кво.

Что же, вектор движения, заданный комиссией, достаточно разумен – понятно, что в микроскопических поселениях при всем желании нельзя решить местные вопросы за счет местных налогов. И произвол губернаторов в отношении МСУ ограничить необходимо. Но главная проблема – не структурные изменения, а финансы: если органы МСУ, как сейчас, будут сидеть на «голодном пайке», не имеет никакого значения, в каких административных границах они будут избираться.

Да, Дмитрий Козак говорит о перераспределении налогов в пользу муниципальных властей. Но вся бюджетная практика последних лет говорит о том, что Центр, стремясь держать регионы на «финансовой игле», выступает против долговременного закрепления за ними источников доходов, предпочитая каждый год решать вопрос отдельно. И скорее всего, рычаги влияния на МСУ будут выбиты из рук губернаторов не для того, чтобы их отпустить совсем, а для того, чтобы их тут же перехватил Центр, создав еще одну вертикаль. С соответствующими политическими последствиями. Скептики уже говорят, что муниципальная реформа задумана не для того, чтобы создать в стране дееспособное МСУ, а для того, чтобы гарантированно обеспечить победу прокремлевских партий на думских выборах в декабре 2003-го...

Впрочем, доживем до осени. До сих пор при всех российских административных реформах делиться властью и ресурсами с «нижестоящими» никто не хотел. Но вдруг нас ждет приятное исключение?

Бюджет-2003 сохраняет тенденцию централизации финансово-бюджетной системы, что является естественным следствием принятых в 2002 году изменений в бюджетном и налоговом законодательстве, которые в первую очередь направлены на увеличение налоговой базы федерального бюджета и частичную компенсацию потери доходов региональных бюджетов. В том, что касается местного самоуправления, то его финансовое положение в следующем году мало изменится по сравнению с годом текущим. К такому выводу пришли эксперты Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, проанализировав проект бюджета. В связи с прогнозируемым уменьшением налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации на 6, 4% к их общим налоговым доходам продолжится передача части расходных полномочий региональных и местных бюджетов на финансирование из федерального бюджета. Положительным моментом для местных бюджетов в 2003 году можно считать зачисление налога на доходы физических лиц в полном объеме в региональные бюджеты, из которых 50% доходов от этого налога, как и в 2002 году, поступит в местные бюджеты. В целом, поскольку система распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в 2003 году существенно не меняется, предложения Комитета по вопросам местного самоуправления касаются в основном проблемы закрепления в главном финансовом документе страны тех пропорций распределения доходов между бюджетами регионов и муниципалитетов, которые установлены в налоговом законодательстве.

Проект закона «О федеральном бюджете на 2003 год» включает План развития муниципального сектора экономики на 2003 год, который содержит анализ экономического, и в частности, финансового состояния муниципальных образований. В этом документе констатируются, в общем-то, известные факты: доля собственных и регулирующих доходов местных бюджетов составляет не более 39,5%, из которых только 6% это местные налоги и сборы. Остальные 60% – это дотации и субвенции, а в сельских муниципалитетах размер дотаций возрастает до 80%. Вывод из этого делается правильный: органы местного самоуправления не имеют достаточных средств для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения муниципальных образований. Однако План не содержит никаких практических рекомендаций и его назначение не совсем ясно.

В связи с отсутствием у муниципальных образований достаточных собственных доходов для реализации своих полномочий особенное значение имеет та часть бюджета, которая регламентирует механизм финансовой помощи. Прямое финансирование предусматривается только для наукоградов (так же как и в 2002 году – 280 млн. рублей) и закрытых административно-территориальных образований (14,3 млрд. рублей по сравнению с 10,5 млрд. в 2002 году). Объем же средств различных фондов, через которые осуществляется непрямая финансовая помощь, явно недостаточен. Поскольку денег всегда не хватает, то во многих вопросах следует идти не по пути поиска дополнительных ресурсов, а по пути реорганизации самой системы финансирования. В частности это касается Фонда компенсаций, через которые недофинансируются многие так называемые федеральные мандаты. В 2003 году средства этого фонда будут сосредоточены только на выполнении закона об инвалидах, выплате детских пособий и выполнении законов о совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг. Расходы местных бюджетов по предоставлению выплат и льгот по законам о ветеранах, о воинской обязанности и военной службе, а также о статусе судей – компенсации не получат. Такое положение дел требует проведения структурных реформ, которые отложены пока на неопределенный срок. Дополнительные средства требуются и Фонду софинансирования социальных расходов, как для увеличения жилищно-коммунальных субсидий с учетом роста тарифов на энергоносители, так и для финансирования повышения оплаты труда работникам бюджетной сферы.

Сейчас проект бюджета готовится к третьему чтению, на котором будут рассматриваться конкретные вопросы перераспределения средств между отдельными статьями бюджета. Комитет по вопросам местного самоуправления предлагает следующие поправки. Во-первых, предлагается предусмотреть в проекте бюджета-2003 средства на финансирование Федеральной целевой программы «Государственная поддержка развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления на 2000-2014 годы» в размере 30 млн. рублей. Эта программа была принята Правительством в конце 1999 года и профинансирована в 2000-2002 году менее чем на треть – из запланированных 160 млн. рублей было выделено только 50, а в проекте бюджета-2003 эта статья расходов вообще не предусматривается. Кстати сказать, в 2003 году в бюджете предусмотрено финансирование только одной целевой программы, связанной с местным самоуправлением – 176 млрд. рублей выделяется на федеральную подпрограмму «Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация малых и средних городов России в условиях экономической реформы».

Кроме того, необходимо увеличить на 1, 5 млрд. рублей дотации консолидированным бюджетам субъектов федерации на частичное возмещение расходов по предоставлению населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. Это необходимо в связи с ожидаемым в 2003 году ростом тарифов на энергоресурсы: на газ – на 20%, на электроэнергию – на 14%, и с учетом индексации в 2002 году коммунальных расходов в 1,6 раза. Комитет по местному самоуправлению считает, что дотации регионам на жилищные субсидии необходимо увеличить в следующем году не менее чем в 1,3 раза. Это потребует увеличения до 6, 5 млрд. рублей, по сравнению с запланированными 5 миллиардами, фонда софинансирования социальных расходов в составе федерального бюджета.

Еще одна статья расходов, которую предлагается увеличить на 2 млрд. рублей – это дотации на возмещение расходов по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления. По оценке Правительства задолженность федерального бюджета по покрытию убытков местного самоуправления составляла 16, 7 млрд. рублей на начало 2002 года. После погашения в текущем году 7 млрд. рублей остаток задолженности составит 9, 7 млрд. рублей. На 2003 год запланировано потратить на эти цели 5 млрд. рублей. Комитет по вопросам местного самоуправления предлагает ускорить погашение этой задолженности и предусмотреть для этих целей в бюджете на следующий год сумму, по крайней мере, не меньшую, чем в 2002 году, то есть 7 млрд. рублей.

Далее предлагается устранить нарушение принципа самостоятельности бюджетов муниципальных образований, не получавших в 2002 году дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта федерации. Для этого право самостоятельного осуществления бюджетного процесса, минуя федеральное казначейство, предоставить не только недотационным регионам, но и муниципальным образованиям, которые не нуждаются в финансовом выравнивании и, следовательно, в повышенном контроле за соблюдением бюджетного и налогового законодательства.

Последнее предложение связано с финансированием дорожного хозяйства. В связи с тем что в проекте бюджета на следующий год не предусмотрены субвенции и субсидии местным бюджетам на муниципальное дорожное строительство, то следует снять существующий запрет на финансирование необходимых работ за счет дорожных субвенций и субсидий, выделяемых на эти цели региональным бюджетам.

11 и 12 сентября в Томске под эгидой партии «ЯБЛОКО» была организована конференция, посвященная различным формам самоорганизации граждан. Основной темой конференции стало обсуждение опыта организации граждан в жилищной сфере, то есть различным видам территориального общественного самоуправления. Участники конференции выработали резолюцию, которая содержит рекомендации различным уровням власти по поддержке становления территориального общественного самоуправления, одного из важных элементов начатой реформы жилищно-коммунального хозяйства.

В работе конференции приняли участие депутаты Государственной Думы РФ, рабочая группа по работе с домовладельцами Правительственной комиссии по жилищной политике, представители Союза потребителей РФ, Межрегиональной организации объединений домовладельцев, исполнительной и представительной власти из 35 городов Российской Федерации.

2.Внести изменения в федеральные законы:

3.При рассмотрении проекта закона «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики» учесть поправки депутата ГД РФ Митрохина С.С. по статье 15 данного закона, одобренные представителями 35 городов РФ на конференции.

4.Принять во внимание декларацию «О правах граждан- потребителей жилищно-коммунальных услуг при создании некоммерческих объединений», принятую Всероссийской конференцией на основании предложений депутата ГД РФ Шелища П.Б.

5.Рассмотреть вопрос отмены НДС для жилищных предприятий при оказании услуг населению.

[...] Статья 27. Территориальное общественное самоуправление

1. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

2. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением через собрания и конференции граждан, а также через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

3. Органы территориального общественного самоуправления могут создаваться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт.

4. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

5. Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с уставами могут являться юридическими лицами с регистрацией в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

6. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины достигших 16-летнего возраста жителей соответствующей территории.

Конференция граждан, связанная с осуществлением территориального общественного самоуправления, считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

7. К исключительным полномочиям собраний, конференций граждан, связанных с осуществлением территориального общественного самоуправления, относятся:

8. Органы территориального общественного самоуправления:

10. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется муниципальным правовым актом.

11. В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются:

Дополнительные требования к уставам территориального общественного самоуправления устанавливаться не могут.

12. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, в том числе порядок заключения договоров на осуществление хозяйственной деятельности, условия и порядок выделения средств местных бюджетов определяются уставом муниципального образования и правовыми актами представительного органа муниципального образования.

[...]

В течение 2001 года и в начале 2002 года казалось, что местное самоуправление в Москве обретает реальные перспективы. Но уже летом этого года Правительство решительно взяло курс на быструю фактическую ликвидацию самоуправления в городе. Это подтверждалось, во-первых, проектом бюджета Москвы на 2003 год, в котором бюджеты местного самоуправления не упоминались и им не было оставлено никаких доходных источников; во-вторых, торможением работы по нескольким законопроектам о местном самоуправлении в Москве, и наконец проектами, которые готовились в тайне от профильной комиссии Мосгордумы и советников районных Собраний, хотя касались их непосредственно. Главный среди проектов Правительства «Положение об Управе района» – новом, чисто административно- территориальном органе Правительства Москвы.

Суть проекта, предложенного властями столицы, заключается в следующем. В каждом районе Москвы предполагается сформировать территориальные подразделения Правительства Москвы – управы районов, назначаемыми префектурами. Статус новых органов устанавливается как государственный. Они должны получить все важнейшие полномочия (в проекте постановления они занимают около 12 страниц), которые целесообразно осуществлять исключительно на районном уровне либо совместно на уровне района и административного округа.

В пакете проектов, одобренных Правительством Москвы, есть и «Перечень основных полномочий, которые целесообразно закрепить за органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы». Им «доверяют» лишь самые незначительные вопросы, такие как охрана памятников культуры, содействие организации регистрации домашних животных и снижение брачного возраста; разработка, но не принятие планов и программ социально-экономического развития; контрольные полномочия предоставляются только «во взаимодействии с государственными органами». Таким образом, речь идет о построении в столице бюрократической вертикали государственной городской власти.

20 сентября по инициативе московских организаций «ЯБЛОКА», СПС и КПРФ прошло чрезвычайное собрание советников районных Собраний города. «Действия московских властей является нарушением Конституции РФ и федеральных законов, ущемляют права и интересы москвичей», – заявил, выступая на собрании, заместитель председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной думы РФ, заместитель председателя партии «ЯБЛОКО», Сергей Митрохин. Он высказал сомнение, что предлагаемое решение послужит улучшению управления городским хозяйством, поскольку принятие данного проекта приведет к тому, что «численность городских чиновников возрастет как минимум на десять тысяч человек. Средства, которые будут отпущены на их содержание, могут и должны быть направлены на решение множества насущных городских проблем. При этом неизбежно образуется разрыв между интересами жителей районов и не зависящим от их мнения городским чиновником». Участники собрания подержали его инициативу направить обращение к депутатам Государственной Думы РФ с предложением принять в третьем чтении поправку к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», расширяющие полномочия органов местного самоуправления Москвы и Санкт-Петербурга.

В обращении районных советников города Москвы и политических партий «ЯБЛОКО», СПС, КПРФ к мэру и депутатам Московской городской Думы, принятом на чрезвычайном собрании говорилось о том, что «действия Московского правительства, находятся в противоречии с усилиями, предпринимаемыми специальной комиссией при Президенте России по разграничению полномочий и предметов ведения органов власти, резко диссонируют с проводимым политическим руководством страны курсом, направленным на неукоснительное исполнение федеральных законов». Хочется верить, что руководство столицы не сделает окончательного шага по уничтожению самоуправления в городе и подобные сценарии не будут разыграны в других регионах России.

В пресс-конференции участвовали депутаты Госдумы Вадим Бондарь (СПС) и Сергей Митрохин («ЯБЛОКО»), Депутат Мосгордумы Дмитрий Катаев (СПС), глава управы Пресненского района Москвы Александр Краснов, руководители Московских партийных ораганизаций – Наталия Бородина (первый заместитель председателя Московского отделения РДП «ЯБЛОКО»), Ян Гунчиков (председатель исполкома Московской организации СПС), Алексей Рогожин (секретарь Московского горкома КПРФ).

В Москве по закону общегородские органы МСУ, параллельные государственным, могут не создаваться, следовательно, местное самоуправление может существовать только на внутригородских территориях. Формально так и есть: существует государственное управление на уровне города и организационно независимое от него местное самоуправление на уровне городских районов. Только вот для нормальной работы местному самоуправлению остается решить одну проблему – муниципальных финансов и собственности. Казалось бы, кампания по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, и решения Конституционного суда, обязывающего московское руководство сформировать, наконец, самостоятельные бюджеты внутригородских органов местного самоуправления, заставили прагматиков из московской мэрии поделиться собственностью и налогами. Однако московское правительство, почти весь текущий год демонстрировавшее сговорчивость, к моменту рассмотрения Мосгордумой бюджета на 2003 год не только не включила соответствующие расходы в проект бюджета, но и подготовила целый пакет законопроектов, которые могут радикально изменить, казалось бы, шедший в правильном направлении процесс укрепления самоуправления. Предлагается в рамках района наряду с уже имеющимися органами местного самоуправления – районными управами, создать территориальные подразделения московской мэрии – управы районов. В распоряжении последних будут все значимые полномочия, и, соответственно, собственность и деньги.

Поправки подготовлены в Устав города, в закон о районной управе и ряд других законов, регламентирующих местное самоуправление в Москве. Все они будут рассматриваться и приниматься Мосгордумой. Но главный документ, положение об управе района, будет приниматься правительством Москвы без участия депутатов. Этот документ представляет собой подробное описание полномочий и механизмов взаимодействия нового органа власти как с вышестоящими правительством Москвы и префектурой, так и с муниципальной районной управой, которая располагается во властной иерархии не то ниже, не то где-то сбоку от управы района. Перечень полномочий является почти точной копией полномочий городских органов власти, но на меньшей территории. В результате реализации этого замысла московская система управления будет организована по принципу матрешки. Такая глубокоэшелонированная бюрократическая система неизбежно вытеснит местное самоуправление и обеспечит московскому правительству полный контроль над столичными собственностью и ресурсами.

Суть проводимой реформы скрывается за безобидной на первый взгляд игрой слов: созданные на уровне внутригородских районов территориальные подразделения мэрии – так называемые «управы районов» будут как бы сосуществовать с муниципальными органами власти, «районными управами». Но, по словам Сергея Митрохина, «за этой игрой слов кроется введение тотальной вертикали власти, когда сверху донизу все друг друга назначают – мэр назначает префектуры, префектуры назначают глав управ районов». Московские градоначальники выдвигают две причины, толкающие их на построение бюрократической вертикали. Во-первых, это опасения за единство столичного хозяйства, во-вторых, неподконтрольность муниципалов. Обе эти причины, по мнению участников конференции, совершенно надуманные.

По словам С. Митрохина, Москва сегодня самый последний субъект федерации по уровню развития местного самоуправления: «Страх московской бюрократии, чиновников перед местным самоуправлением непонятен, он кажется иррациональным. Во всем мире и в практике крупных городов развиты подходы, которые приветствуют местное самоуправление как одну из форм децентрализации. Во всем мире давно пришли к выводу, что сверхцентрализованная власть неэффективна, неповоротлива, не имеет обратной связи с населением и не в состоянии решать целый круг проблем, которые могут решаться только на местах». По мнению С.Митрохина, ссылка на угрозу единству городского хозяйства не совсем честная, поскольку федеральный закон позволяет гибко подходить к проблеме распределения полномочий, которые могут передаваться не только сверху вниз, но и снизу вверх. Разговоры же о бесконтрольности муниципалов вообще надуманы, так как есть ясная норма отстранения глав муниципальных образований, действия которых противоречат закону.

Вадим Бондарь сделал упор на тот бесспорный факт, что все же имеющаяся правовая база имеет много пробелов. Существующие лакуны в законах «позволяют московскому правительству, так же, как и Санкт-Петербургскому, допускать слишком много вольностей и в значительной степени ограничивать права граждан на местное самоуправление». Выход один – подробно регламентировать особенности местного самоуправления в городах федерального значения либо в новой версии базового закона, либо в специальном законе.

Интерпретаций готовящегося передела власти в Москве было много. Но лейтмотивом всех этих версий была неопределенность с финансовой базой местного самоуправления. Этого мнения, в частности, придерживаются московские коммунисты, в ходе пресс-конференции его высказал секретарь Московского горкома КПРФ Алексей Рогожкин. Дело в том, что местных бюджетов в Москве не существует, а все городские ресурсы сосредоточены в руках правительства Москвы. Накануне 2003 года, когда по решению суда, наконец, районные управы должны были получить необходимые ресурсы, правительство Москвы задумало провести передел, но не финансов и собственности в пользу муниципалов, а полномочий и бюрократических структур – в свою пользу.

Ситуация более чем банальная, но, по мнению участников пресс-конференции, – сомнительная с точки зрения закона. Депутат Мосгордумы и руководитель комиссии по местному самоуправлению московской организации СПС Дмитрий Катаев предложил идти по пути судебного отстаивания прав местного самоуправления в Москве. Он, кстати является инициатором и вдохновителем этой тактики, которая успешно применяется, в частности, Пресненской районной управой: 38 выигранных против двух проигранных исков против московского правительства.

Глава управы Пресненского района Александр Краснов «взял вину» за инициативу правительства на себя. По его словам деятельность его управы стала «спусковым крючком». Пресненская управа является своего рода образцом того, как может работать местное самоуправление в условиях мегаполиса и, что самое главное, при сегодняшних несовершенных законах. Всего за год работы этой районной администрации удалось поднять бюджет района с 80 миллионов до 400 миллионов, и запланировать на 2003 год – 1 миллиард 200 миллионов рублей. При этом добиться этого удалось не за счет увеличения налогов и поборов, а только благодаря упорядочению управления. Просто налоги и сборы стали собираться в точности с буквой закона, а не расходиться чиновникам на взятки. Исключена практика, когда исполнитель работ сам заказывает работы по благоустройству, что при том же объеме работ дает экономию в 3 раза. Глава Пресненской управы поддержал Господина Катаева в его готовности отстаивать интересы самоуправления в суде, чтобы «обратная связь от населения к власти все-таки существовала, хотя бы на низовом уровне».

Пожалуй последний аспект действий московского правительства касается чисто бюрократической, но очень важной проблемы. Любая перестройка аппарата разрушает сложившуюся систему кадров и, как правило, приводит к увеличению армии чиновников. Управленцев становится больше, но их профессионализм, по крайней мере, на первом этапе падает. Но прежде чем рушить сложившуюся систему нужно иметь серьезные причины: либо неверие в возможность ее эволюции, либо уверенность в том, что новое окажется лучше старого. Но в данном случае нельзя с очевидностью утверждать, что московское правительство руководствуется такими благородными или хотя бы рациональными соображениями. По словам Яна Гунчикова, «большинство глав управ – это вполне квалифицированные управленцы, которые уже сегодня вынуждены, даже при нынешней системе управления с куцым местным самоуправлением, действовать в значительной степени в интересах населения вверенных им районов. Чиновникам городского и префектурного уровня это категорически не нравится, потому что эти люди уже серьезно сформировались, главы управ решают все больше вопросов, повернувшись к населению, и, естественно, отворачиваясь от префектур и чиновников мэрии». По его мнению, развал городского хозяйства наступит как раз благодаря решениям московского правительства, если они будут реализованы, потому что драка между параллельными органами власти на одной территории обеспечена.

Вопрос о существовании местного самоуправления в столичном мегаполисе является поводом для политического противостояния в первую очередь между власть предержащими и теми, кто со своих идейных позиций хотел бы улучшить существующую модель управления столицей. Другими словами, линия противоборства пролегает между хозяйственниками, держащими руку на финансовых и административных рычагах управления городом, и политиками-идеалистами, считающими, что кроме чисто административного стремления к эффективности есть еще и такие принципы как, например, близость власти к населению, демократическое участие граждан. Чтобы идеалисты победили прагматиков, первым нужно доказать на деле эффективность отстаиваемой ими децентрализации власти в том числе и в условиях мегаполиса.

Итогом состоявшейся пресс-конференции можно считать то, что, несмотря на разницу политических взглядов представители «ЯБЛОКА», СПС и КПРФ озвучили некоторые общие политические принципы, которые они готовы отстаивать против бюрократической логики «держать и не пущать». Главный из них заключается в том, что власть все-таки существует не только для народа, и посредством народа, то есть должна сохранять с ним связь, а не навязывать ему свое чиновное понимание «народного блага». Местное самоуправление при всем своем несовершенстве является все же воплощением этого принципа.

Впрочем, как заявил заместитель председателя подмосковного правительства Алексей Пантелеев, «речь идет не об отставке главы района, а об ограничении его полномочий». По словам этого чиновника, «такая форма правления уже вводилась в тех районах, где местные власти по разным причинам не могли справиться со своими обязанностями». Суть этой меры в том чтобы бюджетное финансирование пойдет теперь не через главу района, а через территориальный орган. Делегированные главе муниципального образования государственные функции будут изъяты и возложены на территориальный исполнительный орган. По официальной версии цель создаваемой структуры – это оказание содействия органам местного самоуправления и населению в первую очередь в борьбе со стихийными бедствиями. Таким образом, Шатурский район присоединится к еще трем муниципальным образованиям Московской области (город Фрязино, Волоколамский и Озерский районы), в котором параллельно с местной властью действуют органы власти государственной.

По действующему законодательству органы госвласти субъекта федерации вправе образовывать исполнительно распорядительные органы не только на территории всего региона, но и в рамках отдельного административно-территориального образования, например, района. Правительство области вправе делегировать такому территориальному органу госвласти свои полномочия. Но оно не может наделить районную государственную администрацию полномочиями, закрепленными за местным самоуправлением. Главным образом это касается вопросов использования муниципальной собственности и доходов, а также дублирования или ограничения полномочий местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Более того, как пишет в своем заключении на постановление о создании в Шатурском районе территориального органа госвласти кандидат юридических наук Ю.Костанов, «наделение вновь образованного правительством Московской области органа государственной власти полномочиями действующих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления будет означать фактическое отстранение главы районной администрации от исполнения своих обязанностей». Но это не входит в круг обязанностей областного правительства. Можно сказать больше, даже при реальном нанесении ущерба существует закрепленная в законе процедура ответственности местного самоуправления, обязательным элементом которой является постановление суда.

Действительно, Прокуратура Московской области завела несколько уголовных дел по факту халатности руководства района при тушении торфяных пожаров. Но степень вины и меру ответственности еще предстоит определить суду. Однако не секрет, что зачастую под предлогом борьбы с просчетами и ошибками местной власти, на нее оказывается политическое давление. Или это может быть так расценено, поскольку глава Шатурского района является членом партии «ЯБЛОКО».

Очевидно, существует другая версия развития событий, противоположная официальной. Как известно в России «пока гром не грянет, мужик не перекрестится» – финансирование самим областным правительством противопожарных мероприятий и их организация, находящиеся выше компетенции местной власти, оставляли желать лучшего. Когда же «грянул гром» и в течение нескольких месяцев Москва задыхалась от торфяного смога, когда возникла необходимость проведения в Подмосковье мелиоративных работ для предотвращения в будущем крупномасштабных пожаров на бывших торфяных разработках, областное руководство поставило под сомнение возможность местного самоуправления правильно распоряжаться выделяемыми на это деньгами. Таким образом областное руководство, прикрываясь недоказанными пока фактами халатности и нецелевого использования средств, готово пойти по пути тотального учета и контроля, а может быть и прямого вмешательства в сферу компетенции местного самоуправления. Но этот путь пролегает по тонкой границе, разделяющей закон и беззаконие. Местному же самоуправлению как всегда остается держать оборону.

Наше внимание привлекла рецензия Нейла Макгарви «Новые перспективы проблемы подотчетности» (McGarvey N. New Perspectives on Accountability // Public Administration. 2001. Vol. 79. No. 4. P. 949-959). Макгарви посвятил свою статью рецензированию пяти книг, по проблемам государственного и муниципального управления:

Вопрос о том, как наилучшим образом понимается проблема подотчетности управляющих органов, является вопросом, которому редко посвящаются специальные публикации по проблемам государственного и муниципального управления. Однако обсуждение более широких концепций и подходов к государственному и муниципальному управлению неизбежно затрагивает и этот вопрос. Данная статья посвящена рецензированию недавно вышедших книг, которые, хотя и не специально сфокусированы на проблеме подотчетности, но могут кое-что добавить в этот вопрос.

Эти пять книг высвечивают проблему идентификации подотчетности в современных органах управления. Также как и большая часть публикаций по современным проблемам управления, они подчеркивают, что традиционные модели представлений о подотчетности в государственной и муниципальной бюрократии являются слишком упрощенными. Сегодня принято считать, что конституционная точка зрения – подотчетность в государственных и муниципальных органах управления в Великобритании возрастает от степени подотчетности в гражданских организациях и чиновничьих иерархиях до степени подотчетности избранных политиков – лишь миф. Кто-то мог бы оспорить это утверждение, заметив, что эта концепция всегда была мифом, разделяющим политику и администрирование. Так как традиционная единообразная административная культура и этос публичного (политического) сектора были разделены, законодательная основа государственных и муниципальных органов управления стала более сложной.

В послевоенный период, этой модели подотчетности был брошен вызов подъемом и распространением профессионализма в публичном секторе. Новые (в большей степени, работающие в области социального обеспечения) профессионалы бросили вызов традиционным иерархическим концепциям власти в правительстве – появился профессионализм, основанный на суждениях коллег, выражающих разносторонние горизонтальные линии суждений. Однако, в последние годы, профессиональные кодексы, так же как и традиционные представления о подотчетности, подверглись сильной критике. Профессионалов критиковали за патернализм на монополистической основе, порождающий неэффективность публичного сектора.

Распространение потребительской идеологии и исполнительского менеджмента бросило вызов профессиональной власти во многих областях публичного сектора в 1980-х и 1990-х годах. Вооруженные и поддерживаемые маркетизацией, линии подотчетности были заново расчерчены правами и полномочиями (empowerment), как менеджеров, так и потребителей, ключевого принципа, лежащего в основе многих реформ (например, обязательного проведения тендера на конкурсной основе, приватизации, дерегуляции, уклонения, девовлеченного менеджмента, гражданских хартий, агентификации). Основное внимание было уделено проблеме прозрачности, когда менеджеры публичного (государственного и муниципального) сектора выступают с ясными заявлениями о своих целях и задачах, на основании которых их работу оценивают потребители услуг, предоставляемых публичным сектором. Более эффективный менеджмент, существование альтернативы и прав сделали бы услуги публичного сектора более отвечающими пожеланиям людей и подотчетными. Техника исполненительского менеджмента заменила профессионализм как решение проблемы подотчетности государственной и муниципальной администрации. Фокус подотчетности передвинулся от процесса к результату с большим вниманием, уделяемым достижению результатов и ответственности менеджеров за их исполнение. Разделение на потребителей и поставщиков услуг, новые договорные отношения были созданы для того, чтобы сделать схему подотчетности более явной через введение прозрачных затрат, ясных стандартов и критериев оценки исполнения.

В 1980-х и 1990-х гг. упрощение, децентрализация и маркетизация публичного сектора в Великобритании привела к переоценке традиционной административной, правовой, профессиональной и менеджерских концепций подотчетности. История подотчетности публичной администрации заново раскрывается в публикациях по двум новым направлениям. Парадоксально, что в каждом из направлений излагается свое понимание новых тенденций в проблеме подотчетности. С одной стороны, взгляд с точки зрения перспектив управления, во все возрастающей степени выделяет существование сложных и сбивающих с толку линий подотчетности (см. книги Stoker, 1999, 2000, Rhodes, 2000), в то время как взгляд с точки зрения перспектив регулирования, призывает обратить внимание на новые инструменты подотчетности, использованные государственными и муниципальными органами управления (см. книгу Hood, 1999).

Влияние перспектив управления на подотчетность сдвигает фокус внимания на более широкое окружение государственных и муниципальных органов управления, подчеркивая, что современное управление проходит в неразберихе бюрократии и сетей (чтобы ознакомиться с интересной эклектичной смесью статей по этому предмету, см. Pierre, 2000). Подобный подход к проблеме подотчетности использовался для понимания изменений государственных и муниципальных органов управления как на центральном (см. Родс, 2000), так и местном (см. Stoker, 1999, 2000) уровнях в Великобритании (см. также Pyper и Robins, 2000). Они близко связаны с тезисом об «опустошении государства», который предполагает нехватку средств в органах управления для контроля и управления публичным сектором с «растущей тенденцией к мультиорганизационным формам исполнения политических решений» (Gray, 2000, С. 284). Администрация государственных и муниципальных органов управления вовлекает сейчас сложное множество институтов и акторов, которые набраны как внутри, так и вне штатов чиновников. Пьер (Pierre) и Стоукер (Stoker) отмечают, что «сущность управления основывается на его фокусировке на тех управляющих механизмах, которые не покоятся на авторитете власти и санкциях управляющих органов» (2000, С. 32).

Авторы публикаций, вошедших в книгу Стоукера, 1999 и 2000, высвечивают изменяющуюся природу подотчетности в новых структурах управления. Так Джон (John) и Коул (Cole), например, пишут: «более открытый характер управления бросает вызов демократическим институтам. Новый способ ведения бизнеса подрывает существующие модели сетей согласования и управления и переводит принятие решений в область межперсональных взаимоотношений и в полуинституционализированную политику партнерства» (2000, С. 87).

Это, согласно Джессопу, создает дилемму между подотчетностью и эффективностью – поиск ответственных за принятие решений и попытки делать это, могут вносить помехи в эффективный поиск единых целей внутри самих сетей (2000, С. 22). Люди, вовлеченные в такие сети, могут устанавливать монополию на экспертизы в определенных областях политики. Хелд и Гоген (Heald and Geaughan, 1999) затрагивают вопрос о том, что частные компании, вовлеченные в Частную Финансовую Инициативу (the Private Finance Initiative), отвечают на требования и жалобы на отсутствие подотчетности ссылкой на коммерческую тайну, что в некоторой степени ослабляет публичную подотчетность. В той же книге, Рейд (Reid, 1999) отмечает, что требования публичных менеджеров развивать «новые антрепренерские и интрапренерские навыки» бросают вызов традиционным соглашениям менеджеров публичного сектора. Беньон и Эдвардс (Benyon and Edwards, 1999), в их исследовании работы правоохранительных органов, подробно останавливаются на проблеме, когда фокус партнерства, установленный в этой области политики, направлен, главным образом, снизу вверх, так как против развития способов подотчетности, направленных сверху вниз идет противодействие.

Все эти идеи выделяют вопрос того, что услуги публичного пользования различаются по степени, характеру, сфере охвата и сложности. Управление 21-го века выходит далеко за пределы бюрократического аппарата органов управления. Оно объединяет сложную сеть традиционной гражданской службы, занятой исполнительными агентствами, вневедомственными публичными подразделениями, органами здравоохранения, местными властями, организациями добровольцев, частным сектором, партнерствами, сетями, группами специалистов для решения конкретных задач, рабочими группами, совместными комиссиями, группами советников и т.д. В таких джунглях возможность проведения четких линий и выделения лежащих в их основании принципов публичной подотчетности становится в худшем случае делом невозможным, а в лучшем, делом бесполезным.

Публикации по проблемам управления имеют тенденцию высвечивать возрастающую сложность подотчетности с размыванием различий между государством и гражданским обществом. В «дифференцированном государственном устройстве», характеризуемом функциональной и институциональной специализацией и фрагментацией политики, государственные и муниципальные органы управления противостоят самоуправляемым межорганизационным сетям, разрушающим механизмы демократической подотчетности (Rhodes, 2000). Сама природа сетей подразумевает, что линии подотчетности размываются. В таких структурах управления неизбежны пробелы и вакуум в подотчетности.

Так, согласно Херсту (Hirst, 2000), появляется необходимость переосмысления типов процессов политического контроля и демократической подотчетности, требующих новых структур управления. Это верно не только на национальном, но также и на международном уровне – это создало «дефицит подотчетности» в наднациональных структурах, о проблемах которых еще не было сказано (Rosenau, 2000).

В то время как перспективы управления поднимают вопросы, касающиеся подотчетности, перспективы регулирования выделяют новые механизмы регулирования, использованные государственными и муниципальными органами управления для усиления подотчетности. В сущности, эти механизмы видятся как ответ центра на уменьшение контроля, от которого он пострадал после того, как в публичном секторе возникли новые способы управления. Интервенционистское государство пришло в упадок, его место заняло новое регуляционистское государство. «Больше внимания уделяется проблемам использования власти, правил и стандартных установок, изменяя, в частности, существовавшую ранее фокусировку на проблемах государственной и муниципальной собственности, государственных и муниципальных субсидий и напрямую оказываемых услуг» (Hood et al., 1999, С. 3).

Эти перспективы означают сдвиг в государственных и муниципальных органах управления от традиции «высокого доверия» к «доверию низкому», то есть стилю управления на расстоянии руки (Hood, 1994, С. 131). Органы управления Великобритании предоставляет незначительную часть услуг публичного пользования напрямую людям, «однако регулируют другие организации, предоставляющие подобные услуги» (Hood et al., 1999, С. 93-94).

Это сдвигает фокус подотчетности прочь от монолитной публичной бюрократии с иерархическими взаимоотношениями линейного менеджмента к сегодняшним регулятивным механизмам контроля. Результатом стало появление совершенно нового лексикона в документах, фиксирующих подотчетность публичных агентств, например, в корпоративных или стратегических планах, соглашениях по предоставлению услуг публичного пользования, заявлений о принципах поведения и миссии, бизнес-планах, годовых отчетах и докладах, планах исполнения, индикаторах исполнения, стратегических планах, аналитических отчетах и т.д. Как отметил в своих ранних работах Гуд, метафора подотчетности, лежащая в основе этого типа перемен, – это «принципиальное ведение дел с потенциально недобросовестным агентом для достижения намеченных целей с максимальной точностью и установления мониторинга и схем поощрения для побуждения агента следовать пожеланиям вышестоящих органов» (1994, С. 131-132).

Гуд и др. (Hood et al., 1999) идентифицируют многочисленные типы регулирования внутри государственных и муниципальных органов управления, это и аудиторы, и инспектора, и омбудсмены. Однако в противоположность публикациям о перспективах управления, публикации о перспективах регулирования рассказывают о том, что отход органов управления от традиционных рамок подотчетности не должно быть приравнено к снижению контроля или подотчетности. В самом деле, оно может способствовать возрастающему чувству ответственности в полуавтономных агентствах. Более того, эти новые механизмы разработаны для того, чтобы пролить немного света на «бюрократический Бермудский треугольник», в котором исчезла подотчетность (Treasury and Civil Service Committee, 19994, p. 165, цитированных по Butcher, 2000, С. 67).

Эти перспективы регулирования, так же как и традиционные, имеют тенденцию акцентировать внимание на подотчетности снизу вверх – это наделяет привилегиями интересы политиков, входящих в элиту, и финансовые органы. Однако, делая так, они могут преувеличить степень того, что регулирующая документация, такая как отчеты аудиторов и стратегические планы, сами по себе могут обеспечить существование «подотчетного органа управления». В реальности, документация, ассоциируемая с регулированием, формирует основу для неформальной дискуссии, переговоров и суждений (т.е. политики) (Мидвинтер и Макгарвер, 2001). Управление на государственном и муниципальном уровне всегда, при окончательном анализе, является политическим, а не менеджерским процессом.

Возрастающая способность к регулированию в органах управления очень тесно связана с требованиями демократии – избранные органы управления должны сохранять способность направлять административную машину в соответствующем направлении, так же как и обеспечивать, чтобы публичные агентства являлись каким-то образом подотчетными избранным политикам. Регулирующая деятельность позволяет государственным и муниципальным органам управления установить новые механизмы подотчетности для вытеснения более традиционных. Больше внимания уделяется требованиям подотчетности общественных организаций. Регулирование также согласуется с представлениями о подотчетности министерств. Именно представление об ответственности министерств позволяет, в конечном счете, осуществлять контроль над публичным сектором. Это представление, ключевая часть Вестминстерской модели, поддерживает образ министров центральных органов управления как высшей точки цепи демократической подотчетности и контроля. Оно согласуется с дискурсом подотчетности, ассоциируемым с регулированием, которая в своем фокусе направлена резко вверх. Оно делает центральные органы управления (больше, чем общественные организации или потребительские) ключевыми организациями, которым общественные организации должны давать отчет. Оно устанавливает рамки менеджерских отчетов и контроля. В дискурсе подотчетности акцент переводится от слов о «демократии» и «плюрализме» в пользу «надзора» и «контроля».

Проведенный анализ выделил новые управленческие и регулятивнные перспективы подотчетности в публичной (государственной и муниципальной) администрации. Эти новые перспективы имеют эвристическую ценность, так как они ставят различные вопросы и генерируют альтернативные взгляды на подотчетность. Они бросают вызов гегемонии традиционных и менеджерских перспектив. Нет сомнения, что наши неявные концептуальные предположения повлияют на то, как мы думаем о и как изучаем проблему подотчетности. Исследуя проблему подотчетности через новые концептуальные линзы управления и регулирования мы можем приобрести большее понимание недавних реформ государственного и муниципального сектора и того, как новые способы подотчетности вытеснили и бросили вызов существующим. Каждая из них представляет собой альтернативный взгляд на решение проблемы подотчетности вне традиционных путей.

Кажущаяся простота политической и административной географии, ассоциируемая с публичным бюрократическим государством исчезла навсегда. Наши традиционные представления о публичной подотчетности были сформированы внутри подобных рамок. Однако сегодня структура органов управления гораздо более сложна и неопределенна. В действительности, было бы невозможно начертить довольно полную и аккуратную структуру подотчетности публичного сектора.

Перспективы регулирования предполагают, что подотчетность в публичных организациях может усиливаться, в то время как перспективы управления выделяют возросшую сложность предоставления услуг в публичном секторе. В каждом из двух подходов признается, что новые управляющие установки, связанные с институциональной сложностью, затемняющей, кто кому подотчетен и за что, – ослабляют традиционные веберианские представления о подотчетности в публичном секторе. По умолчанию (или скорее по небрежности) каждый из этих подходов ставит знаки вопроса по отношению к подотчетности более широкой общественности.

Ирония состоит в том, что когда государственный и муниципальный сектор становится еще более сложным, возрастает нормативная привлекательность ранее существовавших кодексов подотчетности. Традиционные правовые и конституционные представления о публичной подотчетности все еще сохраняют значительную привлекательность для политиков, официальных лиц, СМИ и общественности. Все мы оказываем нормативное предпочтение урне для голосования и другим демократическим механизмам, эффективно работающим, для того, чтобы обеспечить существование подотчетности в государственном и муниципальном управлении.

Книга известного американского профессора, работающего сейчас в Орегонском университете, посвящена основным проблемам экономики городов – роли рыночных сил в развитии городов, землепользованию, бюджетной и налоговой политике местной власти, бедности, жилью, росту преступности, загрязнению окружающей среды.

Автор, анализируя проблемы с экономической точки зрения, делает попытку объяснить, почему существуют города, где они появляются, как растут и как в них организованы различные виды деятельности. В книге также дан анализ экономики развития городских проблем. В графиках, диаграммах и таблицах используются самые последние статистические данные.

Монография предназначена студентам вузов, специалистам по вопросам городского управления и планирования экономистам, муниципальным служащим. Ее можно использовать при преподавании дисциплин, связанных с экономикой и местным самоуправлением.

Сравнительно-правовое исследование посвящено законодательству и практике ведущих зарубежных стран в области организации местного самоуправления.

В книге проанализировано развитие законодательства, компетенции, виды и структура британской, романской, скандинавской, германской моделей самоуправления, дана их подробная характеристика и особенности функционирования. В приложении представлены правовые документы зарубежных стран: Европейская хартия местного самоуправления, отрывки из конституций зарубежных государств, содержащие разделы о местном самоуправлении, многочисленные сравнительные таблицы.

Книга может быть использована в качестве учебного пособия для юридических и политологических специальностей.

Государственная власть и местное самоуправление
в Москве. М.: МГУ, 2002.

Учебное пособие, подготовленное на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, посвящено вопросам организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в городе Москве.

Особую актуальность настоящее издание приобретает в силу того, что с принятием 13 июля 2001 года новой редакции Устава города, началось реформирование столичной системы управления.

В книге показаны особенности системы властных отношений в городе, дана характеристика всех органов управления Москвы, правоохранительных органов, рассказано о работе районных управ, мэрии, городской Думы. В приложении содержится Устав города в новой редакции, Концепция дальнейшего развития МСУ в городе, принятая Правительством Москвы, приведены тексты судебных решений.

Книга будет интересна муниципальным служащим, преподавателям, всем интересующимся проблемами организации власти в столице.

Факультет политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге представляет новую книгу: В. Гельман, С. Рыженков, Е. Белокурова, Н. Борисова. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге: Летний Сад, 2002. – 380 с. (Европейский университет в Санкт-Петербурге. Труды факультета политических наук и социологии; Выпуск 7).

Издание осуществлено при поддержке программы ИНТАС. Книга продается в магазинах Москвы и Санкт-Петербурга, ее можно заказать в издательстве «Летний сад»: Letnysad@mail.wplus.net

1990-е годы ознаменовались радикальными реформами местной власти в городах России. Конституция 1993 года провозгласила автономию органов местного самоуправления от органов государственной власти. Десять лет спустя результаты этих реформ оказались весьма противоречивыми.

Поиску ответов на вопросы о причинах и следствиях этого процесса, различиях/сходствах и перспективах его протекания в городах и регионах России посвящена коллективная монография российских политологов. Авторы анализируют ход и результаты реформ местной власти на федеральном и региональном уровнях, подробно рассматривая становление местной автономии в четырех городах России: Саратове, Перми, Петрозаводске и Пскове. На примере реформы местной власти делаются выводы о тенденциях и закономерностях политики институциональных изменений в современной России.

Книга адресована политологам, специалистам в сфере государственного управления и местного самоуправления, российским политикам. Издание может быть также использовано в процессе преподавания политологических дисциплин в вузах.

Предисловие

Введение

Глава 1. Общероссийская политика и реформа местной власти: институциональное строительство переходного периода

Глава 2. Городская автономия в региональном измерении

Глава 3. Саратов: бунт на коленях

Глава 4. Пермь: квазиавтономия

Глава 5. Петрозаводск: ресурсные сдвиги и ограниченный консенсус

Глава 6. Псков: неустранимый конфликт

Глава 7. Реформа местной власти в России: сравнительная перспектива

Владимир Яковлевич Гельман – кандидат политических наук, доцент факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге. Введение, главы 1, 2, 3 (раздел «Уроки и перспективы»), 7.

Сергей Иванович Рыженков – заместитель директора фонда «Центр изучения современной политики», доцент РГГУ (Москва). Главы 2 (Раздел «Муниципальная автономия и муниципальная интеграция», в соавторстве), 3 (кроме раздела «Уроки и перспективы»), 4 (в соавторстве).

Елена Васильевна Белокурова – кандидат политических наук, ассоциированный научный сотрудник факультета политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге. Главы 5, 6.

Надежда Владимировна Борисова – ассистент кафедры политических наук Пермского государственного университета. Глава 4 (в соавторстве).

Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса) – Россия предлагает информацию о конкурсе Центрально-Европейского Университета Summer University - 2003. Летний университет/Summer University (SUN) проводит летом 2003 г. 17 курсов по различным вопросам гуманитарных и социальных наук. Заявки для участия в конкурсе SUN-2003 принимаются до 15 января 2003 г.

Летний университет/Summer University (SUN) предусматривает обучение специалистов, исследователей, преподавателей и сотрудников администрации вузов России и других стран Центральной и Восточной Европы и Монголии на краткосрочных курсах по актуальным направлениям социальных наук и администрирования в сфере высшего образования с целью содействия в установлении региональных и международных контактов, а также осуществления взаимного обмена в области гуманитарного образования и науки между учеными Центрально- и Восточно-Европейского региона, Западной Европы и Северной Америки. Летом 2003 года предлагается 17 курсов по следующим дисциплинам: искусство и культурология, антропология, экономика, науки об окружающей среде, история, права человека, международные отношения, право, медиевистика, вопросы национализма, философия, публичная политика, религиоведение, социология.

Победителям конкурса из стран Центральной и Восточной Европы, бывшего Советского Союза и Монголии оплачиваются расходы, связанные с поездкой и участием в указанных программах. Рабочий язык ЦЕУ – английский. Кандидаты должны знать английский язык в объеме, достаточном для активного участия в лекционных и семинарских занятиях и дискуссиях.

Заявки принимаются офисом SUN (в Будапеште) до 15 января 2003 года

или региональными отделениями ИОО и университетскими центрами Интернет до 25 декабря 2002 года.

Информационная страница в Интернете: http://www.ceu.hu/sun/sunindx.html

или http://www.osi.ru/WEB/ceu.nsf/pages/frames

Дополнительную информацию и формы заявок можно получить:

CEU-Summer University Office

1051 Budapest, Zrнnyi u. 14. Hungary

Tel.: (36-1) 327-3811, Fax: (36-1) 327-3124

E-mail: summeru@ceu.hu

(for information and general correspondence)

sunreq@ceu.hu (for requesting application forms)

WWW site: http://www.ceu.hu/sun/sunindx.html

On-line application: http://online.ceu.hu/osun/osun/form.jsp

113184 Москва, Озерковская наб., 8

тел. (095) 787 88 11,

факс (095) 787 88 22

Институт “Открытое общество”

(Предст-во в РФ)

Программы ЦЕУ

E-mail: nushakova@osi.ru

Курс «Межбюджетные налоговые отношения и управление местными финансами (Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial Management» пройдет 29 июня – 5 июля 2003 г. в сотрудничестве с Инициативой по реформированию местного самоуправления и публичных услуг Института «Открытого Общества», Будапешт и Института Мирового Банка, Вашингтон. Сегмент по дистанционному обучению: 20 апреля – 28 июня 2003 г.

Директора курса: Jуzsef Hegedьs, Metropolitan Research Institute, Будапешт (Венгрия), Adrian Ionescu, the Local Government and Public Service Reform Initiative of the Open Society Institute, Будапешт (Венгрия), и Serdar Yilmaz, Институт мирового банка, Вашингтон, США

Resource Persons:

Алексей Новиков, EA-Rating Ltd., Москва, Россия

Katalin Pallai, мэрия г. Будапешт, Венгрия

Nicholas Levrat, Женевский Университет, Швейцария

Этот курс стал возможным благодаря значительному гранту the Local Government and Public Service Reform Initiative of the Open Society Institute, Будапешт и Института Мирового Банка, Вашингтон (the Word Bank Institute, Washington, USA).

Курс предоставляет аналитическую основу для понимания и внедрения налоговой децентрализации: улучшения распределения функций, ответственности и налоговых взаимоотношений между центральным, региональным и местными правительствами.

Налоговая децентрализация тесно связана с «реструктурированием общественной экономики», в т.ч. пересмотр роли государства в различных секторах, таких как социальная политика, образование, жилищно-коммунальный сектор и т.д. Процесс рестуктурования занял больше времени, чем это первоначально планировалось. Более того, процесс включал в себя малую, если даже нулевую, координацию между различными секторами и поэтому не был учтен тот эффект, который подобная ситуация может оказать на налоговую децентрализацию. На самом деле, реформа различных секторов общественной экономики часто совершенно не учитывает принципы налоговой децентрализации.

Курс начнется с шести дистанционных обучающих модулей, вводящих участников в круг принципов и основ законодательства по децентрализации, распределению расходов и доходов и межбюджетных трансфертов.

Курс в виде недельного семинара будет включать профессиональную дискуссию и анализ, путем практических занятий и рассмотрения различных ситуаций в тех или иных регионах, по следующим вопросам: 1) мировые тенденции в налоговой децентрализации, концепции и практики распределения ответственности по расходованию средств и распоряжению доходами; 2) проектирование различных форм трансфертов из центра регионам и собственных муниципальных доходов бюджетов; кредитоспособность и финансовые риски местных властей; и 3) недавно возникшая тема – составление бюджета и муниципальное управление.

Семинар, использующий новые обучающие техники, нацелен на достижение правильного сочетания занятий, лекций и методов интерактивного обучения. Предполагается, перед проведением презентаций, заранее распространять материалы как в бумажной, так и электронной формах. На курсе будет использована техника дистанционного обучения, чтобы научить основам предмета. Во время курса группа будет концентрироваться на рассмотрении конкретных ситуаций и проведении практических занятий.

Главный редактор: Сергей Митрохин.
Над номером работали: Наталия Демина, Галина Старцева, Светлана Чурсина
Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Электронную версию нашего бюллетеня читайте на странице www.yabloko.ru/Themes/SG
Тел. (095) 334-4641, 202-1017, 202-7399.
E-mail: msu@yabloko.ru

Бюллетень зарегистрирован в Министерстве РФ по делам печати,
телерадиовещания и средств массовой коммуникации
Свидетельство о регистрации СМИ ПИ №77-9553 от 30 июля 2001.
Тираж 1000 экз.