В ЭТОМ ВЫПУСКЕ:
Хроника
Резолюция VII съезда Объединения ЯБЛОКО «О ситуации с местным самоуправлением в Краснодарском крае»
РЕГИОНЫ
Краснодарский край
Калининградская область
Ивановская область
ТЕХНОЛОГИЯ ОТКЛОНЕНИЯ
Письмо Президента Российской Федерации
ТЕХНОЛОГИЯ ПРИНЯТИЯ
Из пояснительной записки Правительства РФ к проекту федерального закона «О государственных и муниципальных землях»
Заключение на проект федерального закона "О государственных и муниципальных землях"
Позиция фракции «Яблоко» по закону «О государственных и муниципальных землях»
А КАК У НИХ?
Местное самоуправление в современной Италии
К НАШИМ ЧИТАТЕЛЯМ
Хроника
***
Президент Российской Федерации отклонил Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятый ранее государственной Думой (см.
«Муниципальная политика» №6(12), июнь, 1999) . На стр. 8 приводим текст письма, направленного Президентом РФ Б.Н.Ельциным на имя
Председателя ГД ФС РФ Г.Н.Селезнева, в котором изложены мотивы отклонения закона.
***
17 сентября 1999 года Государственная Дума рассмотрела и приняла в первом чтении проект федерального закона
"О внесении изменения в Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Цель
принятия законопроекта - устранение неточности в действующем законе для обеспечения полноты и системности правового регулирования
в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В законопроекте предлагается изменить
редакцию пункта 2 статьи 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Предлагается
заменить слова «одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для исполнения госполномочий» словами
"одновременно устанавливается порядок передачи материальных и финансовых ресурсов, необходимых для исполнения госполномочий".
***
17 сентября 1999 года Государственная Дума рассмотрела проект федерального закона "О внесении дополнений в
Гражданский кодекс Российской Федерации" (в части правового регулирования вопросов, связанных с наделением органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями). Это еще один из занопроектов, подготовленных Комитетом по вопросам
местного самоуправления Государственной Думы для приведения в систему законодательства в связи с принятием во втором чтении
проекта федерального закона «О порядке передачи государственных полномочий органам
местного самоуправления». Законопроект не получил необходимого числа голосов для принятия его в первом чтении ("за" - 155 чел. (34,4%),
"против" - 0, "воздержалось" - 1 чел. (0,2%), остальные не голосовали.
***
21 сентября 1999 года Государственная Дума рассмотрела и приняла в первом чтении
проект федерального закона "О государственных и муниципальных землях" (подробнее см. материал в этом номере «Муниципальной политики»).
***
Правительство Российской Федерации повторно внесло в Государственную Думу
проект федерального закона «О продаже земельных участков и права аренды земельных участков в городах и других поселениях».
Более подробная информация - в ближайшем номере.
***
VII съезд Объединения «ЯБЛОКО» рассмотрел ситуацию, сложившуюся в связи с принятием закона Краснодарского
края «О внесении изменений и дополнений в закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае», и
принял резолюцию «О ситуации с местным самоуправлением в Краснодарском крае. (см. информацию в «Муниципальной политике» № 8(14)
за август 1999 года). Ниже приводим текст резолюции съезда.
РЕГИОНЫ
Краснодарский край
Комиссия бюро ЦС Объединения «ЯБЛОКО» по муниципальной политике продолжает следить за ситуацией в Краснодарском крае.
Консультантом Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы И.Ф.Фасеевым подготовлено заключение
о соответствии Закона Краснодарского края “О внесении изменений и дополнений в Закон Краснодарского края “О местном самоуправлении в
Краснодарском крае” (далее - Закон) Конституции Российской Федерации, Уставу Краснодарского края и Федеральному закону “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее - Федеральный закон). Приводим некоторые положения
из указанного заключения.
Определения ряда понятий и терминов, данные в Законе (статья 1) не соответствуют определениям тех же понятий и терминов, приведенным в статье 1 Федерального закона. По нашему мнению, введение новых терминов, обозначающих понятия, определенные в Федеральном законе, или определение тех же терминов иным образом, искажает их смысл и приводит к различным толкованиям законодательных норм и коллизиям в правоприменительной практике.
В тексте Закона необходимо также придерживаться единой терминологии, определенной в Федеральном законе. Введение новой лексики целесообразно только в случае необходимости введения определений новых, ранее не определенных понятий. Например, следует использовать термин «представительный орган местного самоуправления» вместо термина «Совет местного самоуправления», «депутат представительного органа местного самоуправления» вместо терминов «депутат Совета местного самоуправления», «депутат местного самоуправления» и т.д.
Пункт 1 статьи 5 Закона следует привести в соответствие с Федеральным законом в части использования понятий “отдельные вопросы государственного значения” и “отдельные государственные полномочия” (пункты 1 и 4 статьи 6 Федерального закона), а также в части разграничения предметов ведения муниципальных образований (пункт 3 статьи 6 Федерального закона).
Кроме того, в данном пункте следует исключить норму, устанавливающую предметы совместного ведения государственной власти края и органов местного самоуправления, так как данное положение не имеет правовых оснований ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе.
В части первой статьи 131 Конституции Российской Федерации установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (аналогичная норма содержится в пункте 3 статьи 85 Устава Краснодарского края). В развитие этого конституционного положения в статьях 14-17 Федерального закона установлены правовые гарантии, обеспечивающие реализацию самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления.
Однако в Законе не содержится норм, гарантирующих в соответствии с указанными выше положениями федерального законодательства самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Напротив, в подпунктах 4-8 пункта 1 статьи 6, в пункте 1 статьи 9 и пункте 1 статьи 15 Закона в императивной форме устанавливается обязательность единственно возможной структуры органов местного самоуправления на территории Краснодарского края, включающей Совет местного самоуправления, его исполнительный комитет и их структурные подразделения. При этом отнесение к ведению исполнительного комитета всех полномочий по осуществлению местного самоуправления, за исключением полномочий, отнесенных к ведению Совета местного самоуправления, исключает возможность установления в уставе муниципального образования других органов местного самоуправления, обладающих собственной компетенцией (пункт 4 статьи 15 Закона).
На основании вышеизложенного полагаем, что статьи 6, 9, 15 Закона следует привести в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации, Устава Краснодарского края и нормами статей 8,14 - 17 Федерального закона.
В пункте 5 статьи 10 Закона устанавливается, что депутат местного самоуправления может быть депутатом Законодательного Собрания Краснодарского края. Одновременное исполнение одним лицом полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти (Законодательного Собрания Краснодарского края) и органа местного самоуправления (представительного органа местного самоуправления) противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и пункту 5 статьи 14 Федерального закона, в котором осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Пункты 3 и 5 статьи 15 Закона содержат противоречивые нормы. В пункте 3 установлено, что исполнительный комитет принимает решения коллегиально, в то время как в пункте 5 председателю исполнительного комитета предоставляется право единолично подписывать распоряжения исполнительного комитета. Данные нормы следует доработать, имея в виду, что должностное лицо местного самоуправления (например, председатель исполнительного комитета) может принимать нормативные акты (распоряжения) только в пределах собственной компетенции, которая должна быть установлена в уставе муниципального образования.
Положение пункта 7 статьи 15 Закона допускает сохранение полномочий исполнительного комитета, избранного из состава депутатов прежнего созыва, на неограниченное время до избрания исполнительного комитета Совета местного самоуправления нового созыва, что противоречит пункту 1 данной статьи, поскольку исполнительный комитет до его переизбрания будет состоять из лиц, утративших полномочия депутата представительного органа местного самоуправления. Безусловно, полномочия исполнительного комитета не должны прекращаться автоматически по окончании срока полномочий депутатов, являющихся членами исполнительного комитета, поскольку требуется определенное время для избрания исполнительного комитета из состава депутатов нового созыва. То есть, должен быть установлен определенный период времени (1-2 месяца), в течение которого должно происходить формирование нового состава исполнительного комитета и будут сохраняться полномочия предыдущего состава.
В статье 16 Закона устанавливается детальный порядок избрания председателя исполкома, что противоречит подпункту 4 пункта 1 статьи 8 Федерального закона, в соответствии с которым порядок формирования органов местного самоуправления указывается в уставе муниципального образования. При этом следует иметь в виду, что в Федеральном законе субъектам Российской Федерации не предоставлено полномочий по определению порядка формирования органов местного самоуправления (статьи 4, 14, 15).
В пункте 2 статьи 16 Закона устанавливается, что глава администрации края обладает правом выдвигать кандидатуры на должность председателя исполнительного комитета, что противоречит статье 12 Конституции Российской Федерации и пункту 5 статьи 14 Федерального закона.
Создание муниципальных налоговых органов (пункт 2 статьи 48 Закона) не предусмотрено Законом РСФСР “О государственной налоговой службе РСФСР” и Налоговым кодексом Российской Федерации. По нашему мнению дублирование территориальных органов Министерства налогов и сборов на муниципальном уровне нецелесообразно с точки зрения управленческой и экономической эффективности.
В Законе следует исключить положения, определяющие обязанности федеральных органов государственной власти, так как регулирование указанных вопросов не относится к компетенции субъектов Российской Федерации.
И.Ф.Фасеев
Резолюция VII съезда Объединения ЯБЛОКО
О ситуации с местным самоуправлением
в Краснодарском крае
В связи с принятием Законодательным Собранием Краснодарского края новой
редакции закона «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» VII Съезд Объединения «ЯБЛОКО» заявляет:
Законодательное собрание Краснодарского края грубо нарушило Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство.
Новый закон предписывает всем муниципальным образованиям единую схему формирования исполнительной власти в форме
исполкомов, назначаемых местными советами. Этим нарушен важнейший принцип федерального закона, согласно которому структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно и может быть установлена только Уставом муниципального образования. Положение о том,
что кандидат на должность председателя исполкома может выдвигаться губернатором, является бесцеремонным вторжением в компетенцию органов
местного самоуправления и находится в резком противоречии с Конституцией и федеральным законом.
По сути дела, у населения Краснодарского края отнимается право непосредственно избирать местную исполнительную власть.
У нас вызывает тревогу полное равнодушие к случившемуся со стороны органов федеральной власти в Краснодарском крае:
прокуратуры, управления юстиции, представительства Президента Российской Федерации.
VII Съезд Объединения «ЯБЛОКО»
осуждает попытку краснодарских законодателей навязать городам и районам края отжившую и неэффективную «советскую»
систему управления и постановляет:
предложить фракции «ЯБЛОКО» в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации инициировать
обращение в Конституционный суд с запросом о конституционности Закона «О местном самоуправлении в Краснодарском крае», а также
принять иные меры для восстановления защиты конституционных прав граждан на местное самоуправление в Краснодарском крае.
Председатель
Объединения «ЯБЛОКО» Г.А.Явлинский
Калининградская область
Губернатор Калининградской области Л.Горбенко издал Постановление «Об образовании
Калининградского территориального управления по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области».
В функции Управления, в частности, входит осуществление следующих государственных полномочий:
- организация исполнения федерального и областного законодательства;
- проведение государственной политики в области здравоохранения, образования, науки и культуры;
- осуществление мероприятий по социальному обеспечению населения;
- обеспечение в соответствии с федеральным и областным законодательством соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
- организация практической работы по назначению, перерасчету, выплате и доставке государственных пенсий;
- назначение и выплата государственных пособий гражданам, имеющим детей, пособий и доплат, установленных законодательством Калининградской области;
- контроль за деятельностью милиции общественной безопасности в пределах полномочий, определяемых законодательством;
- осуществление контроля за использованием, содержанием и ремонтом жилого фонда, независимо от его принадлежности и формы
собственности, в целях обеспечения защиты прав и законных интересов граждан и государства.
Структура органов исполнительной власти Калининградской области как субъекта Федерации установлена законом Калининградской
области «О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях». Очень многие полномочия,
которыми Губернатор Л.Горбенко пытается наделить новое Управление, уже исполняют такие управления как: Управление образования, Управление
здравоохранения, Управление социальной защиты, Управление юстиции. Если «территориальное управление по осуществлению государственных
полномочий администрации Калининградской области» возьмет под свой контроль все перечисленные функции, то что же будут делать уже
действующие управления?
Согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» непосредственно к предметам
ведения местного самоуправления относятся такие полномочия как содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых
помещений; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление
контроля за их деятельностью; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования. И эти функции пытается отобрать
у муниципального образования Губернатор, «рекомендуя» главе муниципального образования - мэру города Калининграда Савенко Ю.А. сократить
численность соответствующих структурных подразделений органов местного самоуправления, предоставить структурным подразделениям территориального
управления по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области право безвозмездного пользования помещениями,
оборудованием и оргтехникой, ранее используемыми соответствующими структурными подразделениями органов местного самоуправления.
Нормативно-правовой отдел городского Совета депутатов Калининграда дал свое заключение по вопросу правомерности принятия
данного Постановления. Приводим выдержки из этого заключения.
ИЗ ЗАКЛЮЧЕНИЯ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОТДЕЛА
ГОРОДСКОГО СОВЕТА ДЕПУТАТОВ КАЛИНИГРАДА
по вопросу правомерности принятия Постановления Главы Администрации (Губернатора) № 529 от 08 сентября 1999 года.
Постановление Главы Администрации (Губернатора) № 529 от 08 сентября 1999 года «Об образовании Калининградского
территориального управления по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области», ставящее целью
формирование единой вертикали исполнительной власти в регионе противоречит ст.4 Европейской хартии о местном самоуправлении, ст.ст.12, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст.2, 5, 6, п.5 ст.14 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, ст.ст.3, 5, 6 Закона Калининградской области «О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях», ст.ст.54, 55, 56, 57 Устава Калининградской области, Закону Калининградской области «Об областном бюджете на 1999 год».
Согласно ст.12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ст.ст. 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации устанавливает основные положения, необходимые для осуществления местного самоуправления и разработки всей правовой базы. П.5 ст.14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Кроме того, ст.14 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает, что органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Компетенция городского Совета и мэрии города закреплена в ст.ст.23, 43 Устава города Калининграда. При этом в исключительном ведении городского Совета находится контроль за деятельностью органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления. Таким образом, установление контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны государственных органов является неправомерным.
Кроме того, полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления установлены ст.5 ФЗ “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и ст. 7 Закона Калининградской области «Об основах местного
самоуправления в Калининградской области». Для осуществления указанных полномочий, в соответствии со ст.42 Устава Калининградской области
Администрация области создает структурные подразделения. Структура органов исполнительной власти установлена в Законе Калининградской
области «О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях» от 24 мая 1999
года №129. Таким образом, для создания иной структуры исполнительной власти, в том числе и территориального Управления по осуществлению
государственных полномочий необходимо внести изменения в Закон Калининградской области «О схеме управления и структуре органов
исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях». Следовательно, образование Калининградского территориального
управления по осуществлению государственных полномочий администрации Калининградской области по Постановлению Главы администрации
Калининградской области неправомерно.
Ивановская область
Законодательное собрание Ивановской области направило в Правительство
Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации следующее обращение.
ОБРАЩЕНИЕ
о необходимости приведения правовых актов Российской Федерации
в соответствие с Европейской Хартией местного самоуправления и действующим законодательством о местном самоуправлении и о необходимости упорядочения и отмены не обеспеченных целевым федеральным финансированием
правовых актов Российской Федерации, возлагающих обязанности
по их реализации на местные (муниципальные) бюджеты
и бюджеты субъектов Российской Федерации
В Законодательное Собрание Ивановской области
поступают обращения граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления о необходимости отмены, приостановления либо определения
четкого механизма исполнения правовых актов федеральных органов и должностных лиц Российской Федерации, возложивших исполнение
(реализацию) установленных и декларируемых ими социально-экономических прав, льгот и гарантий на органы местного самоуправления
и, соответственно, на местные (муниципальные) бюджеты и (или) бюджеты субъектов Российской Федерации без одновременной передачи
(покрытия расходов) из федерального бюджета целевых средств на реализацию указанных решений органов государственной власти.
В частности, законов Российской Федерации «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»,
«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», «О федеральных органах
налоговой полиции», «О федеральных органах правительственной связи и информации», Таможенный кодекс Российской Федерации
и федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «Об органах федеральной службы
безопасности в Российской Федерации», «О пожарной безопасности», «О внутренних войсках МВД Российской Федерации»,
«О судебных приставах», установивших для четко не определенного круга лиц права бесплатного проезда сотрудников ведомств,
а также льготные условия оплаты жилищно-коммунальных услуг, право на внеочередное льготное получение жилья, установку и
оплату телефона и другие, декларируемые и гарантируемые правовыми актами Российской Федерации без выделения (финансового
обеспечения) федеральных целевых средств на их реализацию.
Во исполнение статей 12, 15, 130, 132, 133 и пункта 2 Раздела П Конституции Российской Федерации от 12.12.93,
статей 7, 38, 43, 49 и 55 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 28.08.95 №154-ФЗ, статей 4, 5 и 17 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»
от 25.09.97 №126-ФЗ, статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.98 №55-ФЗ,
отмечая, что механизмы исполнения издаваемых федеральными органами государственной власти правовых актов, возлагающих в императивном
и одностороннем порядке затраты по их реализации на местные (муниципальные) бюджеты и бюджеты субъектов Российской Федерации,
до настоящего времени не установлены, и, кроме того, существуют изданные до Конституции Российской Федерации формально не
отмененные правовые акты, затрагивающие права местного самоуправления, просим Вас:
- Воздержаться от принятия федеральных правовых актов, гарантирующих (возлагающих) финансовые затраты
по их реализации на местные (муниципальные) бюджеты и бюджеты субъектов Российской Федерации без одновременного целевого выделения
средств на их исполнение из федерального бюджета.
- Провести ревизию всех правовых актов СССР, РСФСР и Российской Федерации, формально не отмененных, но
затрагивающих конституционные и законные права местного самоуправления, отменив реально не исполняемые и финансово не обеспеченные.
- Официально уведомить о принятых решениях Законодательное Собрание Ивановской области.
По поручению депутатов
Председатель законодательного собрания Н.Г.Николоворский
ТЕХНОЛОГИЯ ОТКЛОНЕНИЯ
Президент Российской Федерации отклонил Федеральный закон “О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятый
ранее государственной Думой (см. «Муниципальная политика» №6(12), июнь, 1999) . Приводим текст письма,
направленного Президентом на имя Председателя ГД ФС РФ Г.Н.Селезнева, , в котором изложены мотивы отклонения закона.
Письмо Президента Российской Федерации
На основании части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации отклоняю
направленный Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования Федеральный закон “О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее
именуется - Федеральный закон), принятый Государственной Думой 19 мая 1999 г. и считающийся одобренным Советом Федерации
в соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 1 Федерального закона изменяется статус представительного органа местного самоуправления и избираемого населением главы местного самоуправления: закрепляется обязанность избрания председателя представительного органа местного самоуправления из числа депутатов и отменяется действующее ныне положение, согласно которому глава муниципального образования имеет право осуществлять полномочия председателя представительного органа местного самоуправления.
Эти вопросы на основании статей 8, 15-17 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” должны быть определены уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. При этом регулирование законом субъекта Российской Федерации особенностей организации местного самоуправления осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций (пункт 13 статьи 5 названного Федерального закона).
Однозначное регулирование на федеральном уровне вопросов, касающихся статуса представительного органа местного самоуправления и избираемого населением главы муниципального образования, противоречит части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Пунктом 2 статьи 1 Федерального закона, согласно которому глава муниципального образования может возглавлять представительный орган мастного самоуправления только в малочисленных сельских поселениях и малочисленных сельских округах, ограничиваются права населения городских поселений (например, так называемых малых городов и других подобных городских поселений) на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, что не соответствует части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации.
Б.Ельцин
Наша справка
Из ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
“О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”
1.Пункт 5 статьи 15 дополнить абзацем вторым следующего содержания:
«Представительный орган местного самоуправления возглавляется председателем, избираемым из числа депутатов, в соответствии
с уставом муниципального образования».
ТЕХНОЛОГИЯ ПРИНЯТИЯ
21 сентября 1999 года Государственная Дума рассмотрела и приняла в
первом чтении проект федерального закона "О государственных и муниципальных землях", представленный Правительством Российской
Федерации. Ниже приводим выдержки из мотивировки Правительства РФ в защиту необходимости его принятия, заключение эксперта Объединения
«ЯБЛОКО» А.А.Лазаревского по законопроекту, а также позицию фракции «Яблоко» в отношении этого документа.
Из пояснительной записки Правительства РФ
к проекту федерального закона
«О государственных и муниципальных землях»
Проект федерального закона «О государственных и муниципальных землях» подготовлен в соответствии со статьями
72, 76 Конституции Российской Федерации, так как разграничение государственной собственности и вопросы владения, пользования и
распоряжения землей относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а правовое
регулирование этих вопросов осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации...
Конституция Российской Федерации (п.2 ст.9) ввела различные формы собственности на землю (частную, государственную, муниципальную и иные формы). Гражданский кодекс Российской Федерации определил, что государственной собственностью Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (п.1 ст.214). Это потребовало создания правового механизма отнесения земель, не находящихся в частной собственности, к собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Земельное законодательство Российской Федерации вопросы федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на землю в настоящее время не регулирует. В действующем Земельном кодексе РСФСР 1991 года нормы (ст.3, 6-23) признаны не действующими.
В ряде специальных федеральных законов установлено право собственности Российской Федерации на землю (15 федеральных законов). На основании договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации 12 субъектов Российской Федерации заключили соглашения о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей, на основании которых идет процесс разграничения земель на федеральные земли и земли субъектов Российской Федерации. Таким образом введенными в действие нормативными правовыми актами Российской Федерации свыше половины всех земель Российской Федерации уже отнесены к федеральной собственности. Но государство не может реализовать права собственника, так как отсутствует правовой механизм отнесения земель, не находящихся в частной собственности, к объектам права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Законодательство ряда субъектов Российской Федерации содержит нормы, регулирующие разграничение государственной собственности на землю, противоречащие законодательству Российской Федерации (например, Закон Краснодарского края от 01.08.95 №13-КЗ «Об особом порядке землепользований в Краснодарском крае»).
На практике в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях происходит активный процесс стихийного передела государственной собственности на землю путем самостоятельного правового регулирования, определения собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Крупные города и другие муниципальные образования постоянно и настойчиво ставят вопрос о принятии федерального закона «О реализации конституционных прав местного самоуправления на землю». Но такой односторонний подход к проблеме разграничения собственности на землю только усугубит и без того непростую ситуацию.
В условиях правового вакуума резко возрастает потребность в осуществлении Российской Федерацией единой земельной политики по разграничению не находящихся в частной собственности земель, направленной на укрепление федеральной власти, установление особенностей управления государственными и муниципальными землями в целях обеспечения экономических интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Право собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований на землю предоставит законную возможность реализации правомочий собственника по распоряжению землями (купля-продажа, аренда земельных участков и т.д.) и обеспечит поступление денежных средств в доходную часть их бюджетов.
Целью законопроекта является разграничение земель, не находящихся в частной собственности, по формам собственности. Подготовленный законопроект состоит из 11 статей и определяет принципы отнесения земель, не находящихся на день вступления в силу настоящего закона в частной собственности к федеральным землям, землям субъектов Российской Федерации, муниципальным землям; перечень объектов права собственности на землю Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; порядок оформления права собственности на землю Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полномочия Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по управлению соответствующими землями; порядок разрешения споров при оформлении права собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на землю...
Реализация федерального закона «О государственных и муниципальных землях» предполагает выполнение работ по инвентаризации земель и соответствующих землеустроительных и картографо-геодезических работ, финансирование которых будет осуществляться за счет бюджетов всех уровней (федерального, субъектов Российской Федерации, местных бюджетов)...
Реализация федерального закона «О государственных и муниципальных землях» позволит создать правовой механизм отнесения земель, не находящихся на день вступления в силу настоящего закона в частной собственности, к собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, обеспечит реализацию их конституционных прав на землю и рациональное и эффективное использование земли каждым собственником.
Заключение на проект федерального закона
“О государственных и муниципальных землях”
Проект решает вопрос о разделении земель по уровням власти исключительно в интересах администрации субъектов Федерации.
Создавая в их лице новых монопольных государственных собственников, не способных эффективно использовать землю, проект объективно
тормозит экономическое развитие страны, наносит ущерб интересам местного самоуправления и граждан.
Сегодня органы местного самоуправления, подчиняясь требованиям жизни, могут производить операции с земельными участками не выходя за рамки действующего законодательства. Благодаря этому начинает удовлетворяться спрос на недвижимость.
Проект передаёт землю преимущественно в собственность субъектов Федерации (часть 2 ст.3) и ущемляет права муниципальных образований: установление права муниципальной собственности на землю производится не Федеральным законом, а решением субъекта Федерации (в части 2 статьи 4).
Нормальное управление участками требует передачи всей территории в границах муниципалитета (кроме переданных в собственность юридических и физических лиц) в собственность местного самоуправления.
Проект не устанавливает целей, содержательных критериев и принципов отнесения государственных земель к собственности Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов. В качестве критерия названа “потребность” в земле органов власти. Понятие “потребность” неопределённо, оно позволяет более сильной стороне трактовать его в свою пользу, ущемляя права слабой стороны, в данном случае - муниципалитетов.
Критерий “федерального (регионального, муниципального) значения” не является достаточно определённым для установления права собственности. Так, понятие “памятник федерального значения” не идентично понятию “памятник федеральной собственности”).
Допускаемая проектом возможность многих продавцов государственных и муниципальных земель, возможность совмещения
в одном органе функций администратора на рынке недвижимости (кадастрового учёта) и участника сделок от имени государства или муниципалитета
дезорганизует рынок и создаёт возможности для злоупотреблений.
В проекте начисто отсутствуют важнейшие содержательные нормы.
- нет процедуры передачи участков;
- нет публичного и заблаговременного извещения о закреплении в собственность, что создаёт условия для ущемления
прав граждан и организаций;
- нет принципов государственного и муниципального управления землёй как недвижимым имуществом, без которых:
(а) сохраняется возможность передачи государственных и муниципальных земель на иных, кроме прав аренды и собственности, основаниях, что создаёт условия для бесконтрольного и неэффективного использования земель, открывает возможности для злоупотреблений;
(б) сохраняется возможность административного произвола при заключении с гражданами и организациями договоров аренды земли со стороны государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. В результате такие договоры по-прежнему будут иметь все признаки кабальной сделки (ст.179 ГК Российской Федерации).
Целесообразно данный законопроект отклонить, поскольку возможность внесения необходимых кардинальных изменений маловероятна.
Эксперт Объединения «Яблоко» А.А.Лазаревский
Позиция фракции «Яблоко» по закону
«О государственных и муниципальных землях»
Фракция «Яблоко» не поддерживает этот проект по следующим причинам:
- проект приведет к несправедливому и экономически неэффективному переделу земельной собственности в пользу субъектов Федерации и в ущерб муниципалитетам;
- реализация законопроекта неизбежно приведет к «обезземеливанию» местного самоуправления, лишит его материальной и финансовой базы, сделает невозможным выполнение местным самоуправлением своих функций;
- концентрация большей части земель у администраций субъектов Федерации приведет к созданию государственных неэффективно управляемых латифундий, восстановит, по сути, прежний советский земельный строй, создаст материальную базу для регионального сепаратизма.
Суть предлагаемых фракцией «Яблоко» поправок заключается в следующем:
- передача в собственность местного самоуправления всех земель в пределах муниципальных границ за исключением участков, обремененных правами собственности иных лиц;
- закрепление за субъектами Федерации и Российской Федерацией земель вне границ муниципальных образований за исключением участков, на которых расположены муниципальные сооружения;
- восстановление юридического единства объекта недвижимости путем передачи участка собственнику расположенного на нем здания;
- установление четкой, справедливой и недорогой процедуры передачи участков, защищающей права всех заинтересованных лиц - муниципалитетов, субъектов Федерации, Российской Федерации, простых граждан;
- установление принципов управления государственной и муниципальной земельной собственностью, которые защитят интересы граждан, в т.ч. при аренде государственных и муниципальных участков.
А КАК У НИХ?
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ ИТАЛИИ
Италия - одна из богатейших и интереснейших стран Европы, с богатыми культурными и политическими традициями. Именно итальянцам в средние века удалось создать политические структуры, которые стали чуть ли не самыми передовыми во всем «христианском мире».
В XI веке поделившие полуостров некогда могучие империи - Византийская на юге и Германская на севере - вошли в полосу упадка, закончившуюся полным крахом. Политическая инициатива перешла к местным силам. На юге период безвластия оказался относительно коротким в связи с появлением на византийско-арабском фундаменте могучего норманнского королевства. На севере же попытки возродить имперскую власть неизменно заканчивались провалом, в связи с чем полностью восторжествовал местный сепаратизм. Именно в этом регионе, простирающимся от Рима до Альп, наиболее полное развитие получили все особенности итальянского средневековья; коммуны здесь превратились в эффективные города-государства, что условно позволяет именовать эту часть полуострова коммунальной Италией.
Первоначально южные города высказывали некоторую тягу к самоуправлению, однако очень скоро они были полностью поглощены норманнским королевством и опутаны паутиной центральных и местных чиновников , ответственных только перед королем.
Тем временем в городах северной и центральной Италии появились беспрецедентные формы самоуправления. Эти коммунальные республики постепенно превращались в главную альтернативу крепостническому феодализму.
Коммуны берут свое начало от добровольных ассоциаций, появляющихся в тех случаях, когда группы соседей давали клятву оказывать друг другу помощь, обеспечивать безопасность и защищать обоюдные интересы. К XII веку такие коммуны, использовавшие древние формы общественного договора, появились во Флоренции, Венеции, Болонье, Генуе, Милане и др. крупных городах северной и центральной Италии.
Эти коммуны не были демократическими в современном смысле слова, поскольку лишь небольшая часть населения являлась их полноправными членами.
Однако по мере расцвета коммун ремесленники и торговцы также создавали собственные гильдии, призванные обеспечить взаимопомощь как в общественных, так и в профессиональных делах. Со временем эти группы, опираясь на поддержку горожан, стали требовать проведения широких политических реформ, создания системы представительства и контроля, способной гарантировать порядок и мирную жизнь в городе.
Постепенно система управления в коммунальных республиках становилась все более профессиональной. Эксперты, работавшие в муниципалитетах, смогли создать исключительно передовые системы общественного финансирования, мелиорации земель, коммерческого права и бухгалтерского учета, экономического развития и народного образования, а также коллегиального управления, зачастую предполагавшего обмен идеями с коллегами из соседних городов. По мере развития общин жизнь горожан все более и более вращалась вокруг решений местных властей.
На протяжении нескольких столетий Италия становилась заманчивой добычей для иностранных завоевателей, последним среди которых был Наполеон, вторгшийся на Аппенинский полуостров в середине XVIII в. Политическое и территориальное единство Италии окончательно сформировалось к 1870г. В качестве модели общественного управления страной была взята французская система. Вслед за двумя мировыми войнами, между которыми страна пережила двадцатилетнюю фашистскую диктатуру, был проведен референдум, итогом которого стала отмена монархии как формы правления. В соответствии с принятой Конституцией 1948г. была провозглашена Итальянская Республика.
В административных целях Италия разделена на 20 областей, 95 провинций и 8000 муниципалитетов. На каждом уровне административного деления избираются Советы, каждый уровень имеет свою сферу действий и отдельный бюджет.
Согласно положениям нового Закона о местном управлении ( № 2007 от 4 августа 1982г.) усиливается значение как провинциальных, так и муниципальных органов власти. На практике это означает наделение регионов значительно большими полномочиями в решении местных задач и соответствующими финансами для обеспечения своей деятельности. Провинции рассматриваются как связующее звено между муниципалитетами и областями.
Официально итальянские муниципалитеты имеют равнозначную структуру и компетенцию, хотя на практике это не совсем так, на что повлияли различия в размерах муниципалитетов и их значении. Муниципалитет вправе решать любой вопрос местного значения при условии, что он не находится в сфере компетенции вышестоящего органа власти. К областям деятельности муниципалитетов относятся санитарная служба и здравоохранение, служба общественной помощи, коммунальный жилой фонд, общественные работы, рынки и ярмарки, планирование развития региона, сохранение религиозных строений, содержание местной полиции, общественный транспорт, места общественного пользования, помощь при несчастных случаях, строительство и содержание школ и дорог, обеспечение условий для отдыха, культурной деятельности и занятий спортом, осуществление актов гражданского состояния, избирательные списки, сбор налогов и пошлин.
В состав каждого муниципалитета входят три института власти: Совет (consiglio comunale), правление (giunta comunale) и мэр (sindaco). В муниципалитетах с населением свыше 5000 жителей члены Совета избираются на основе всеобщего избирательного права и системы пропорционального представительства. При этом партии, внесенные в список для голосования, оказываются представленными в Совете пропорционально числу голосов, полученных ими на выборах. В муниципалитетах с населением менее 5000 человек каждый избиратель имеет право голосовать за нескольких кандидатов любого списка, при этом их число должно соответствовать 4\5 от общего количества избираемых членов Совета. Такой порядок гарантирует, что 1\5 мест в Совете остается за партиями меньшинства.
Муниципалитеты делятся по категориям. Для каждой категории установлена своя численность Совета, которая колеблется от 13 человек при населении менее 3000 жителей до 80 при населении более 500 000 человек. Все члены Совета избираются на пятилетний период. В функции Совета входят разработка и принятие бюджета, одобрение отчета об исполнении муниципального бюджета и ряд других вопросов финансового порядка, а также формирование политики и осуществление общего контроля за ведением местных дел.
Совет назначает из своего состава правление, которое работает в течение всего периода его работы и состоит из мэра, от двух, в малых муниципалитетах, до 14 членов правления и 4 кандидатов в его члены в муниципалитетах с населением более 500 000 человек. Этот орган отвечает за выполнение повседневных обязанностей местной администрации, разработку предложений для рассмотрения на Совете и претворения в жизнь решений Совета.
Избранный Советом мэр представляет его интересы в отношениях с другими органами власти, правительственными и общественными организациями, он также является председателем Совета и руководителем муниципальной администрации. В качестве муниципального официального лица он председательствует на заседаниях Совета и правления, а также следит за реализацией принятых ими решений. В качестве официального государственного лица он обязан обеспечивать публикацию и доведение до сведения граждан законов, регулирующих актов и информации правительства, поддерживать общественный порядок и обеспечивать безопасность граждан; составлять статистические отчеты по наиболее важным показателям; вести избирательные и призывные списки, а также осуществлять др. функции, имеющие отношение к общественным работам и обеспечению общественного благосостояния.
Финансовые средства муниципалитета складываются из собственных ресурсов и государственных субсидий. Местные поступления , составляющие меньшую часть бюджета, образуются за счет налогов на рекламу и пошлин на общественную информацию, налогов на собак, за счет местных отчислений и наличной собственности, платы за пользование общественной территорией, а также выплат за уборку и вывоз твердых отходов. Центральное правительство предоставляет свою помощь в виде дотаций и целевых субсидий. Они выделяются Министерством внутренних дел из находящегося в его ведении фонда, создаваемого за счет части средств, поступающих от налогов. 1\4 этих средств выделяется провинциям, 3\4 - муниципалитетам, пропорционально займам, предоставленным для того, чтобы сбалансировать бюджет местных органов власти за минувший финансовый год. При этом распределение средств по муниципалитетам производится в соответствии с установленной законом шкалой расходов. Целевые субсидии выделяются под конкретные программы - на образование, развитие сети яслей, детских садов, сиротских заведений, ремонт и хозяйственное обеспечение судов и др. правовых институтов, ремонт и содержание местных тюрем, др. конкретные виды общественных работ.
Несмотря на широкие возможности, которыми обладают итальянские муниципалитеты, они весьма пристально контролируются вышестоящими организациями.
Финансовая деятельность муниципалитетов находится под весьма тщательным наблюдением, особенно в той части, которая касается его бюджета, долгосрочных затрат, установление уровня налоговых ставок, займов, изъятия собственности, определенных типов инвестиций.
Кроме того, областные комитеты осуществляют дополнительный контроль над правильностью и неподкупностью действий муниципалитетов в вопросах организации и управления.
На территории итальянской провинции раздельно действуют две администрации. Одна администрация представляет местные органы власти и осуществляет те функции, которые специально определены законом; имеет избранный на 5 лет Совет в составе от 24 до 45 членов. Другая - орган структуры центральных властей.
Для осуществления административных функций в провинции назначается губернатор, который подотчетен в своих действиях только перед Министерством внутренних дел. Являясь экспертом в области управления, губернатор отвечает за поддержание общественного порядка, исполнение национальных законов, осуществление ряда мер, связанных с обеспечением общественного благополучия. Он отвечает также за соответствие закону принятых провинциальным Советом подзаконных актов. В этой работе губернатор опирается на помощь различных групп советников, в том числе на свой аппарат (кабинет),и комитеты, например комитет по здравоохранению и санитарному обслуживанию.
Что касается областей, то они обладают разными правовыми возможностями, которые подразделяются на исключительные, преимущественные и интеграционные. Области со специальным статусом (их 5) имеют правовые возможности всех трех видов, в то время как обычные области не пользуются этим исключительным правом и осуществляют свои правовые возможности в пределах, определенных законом. Основная часть полномочий региона лежит в сфере преимущественного права и охватывает такие проблемы, как областное управление, установление и изменение границ муниципалитетов, профессиональная подготовка, здравоохранение и больничное обслуживание, культурные услуги , планирование строительства, туризм, областной общественный транспорт, общественные работы, судоходство на озерах, развитие портов и портового хозяйства, охрана окружающей среды и др. В сфере интеграционного права области адаптирует национальные законы , учитывая местную специфику.
Подобно провинциям и муниципалитетам, области формируют свой Совет, Правление и избирают их председателя. В Совет входят от 30 до 80 членов в зависимости от численности населения области, избираемых на пятилетний период прямым голосованием на основании всеобщего избирательного права . К его функции относится формирование бюджета, установление ставок налогов, создание структуры областной администрации, выступление с инициативой о проведении общенародного референдума по требующим этого вопросам.
Область формирует свои финансовые ресурсы за счет ряда источников. Небольшая часть поступает от самостоятельного налогообложения, в частности собственности центрального правительства, и областных концессий, а также от налога на пользование дорогами и использование общественных помещений. Другая часть поступает в области со специальным статусом за счет отчислений от государственных налогов, с прибыли, устанавливаемых на местном уровне, оборотного капитала, производства и потребления. Области получают также общие дотации и целевые субсидии. Фонд, из которого выделяются эти средства, формируется центральным правительством за счет государственных налогов на табак и алкогольные напитки, минеральные масла, сахар и бензин. Квоты устанавливаются в зависимости от численности населения, размеров территории, уровня безработицы и эмиграции. Целевые субсидии выделяются на развитие областей и др. соответствующие цели. Кроме того, области кредитуют свою деятельность и выпускают ценные бумаги.
Контрольные функции за деятельностью области осуществляются назначенным центральным правительством комиссаром, а также контрольной комиссией, три члена которой определяются председателем областного Совета и еще один - областным комиссаром, а также судьи, назначаемого областным Административным судом.
Светлана Чурсина
ОБРАЩЕНИЕ КОМИССИИ ПО МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ
ОБЪЕДИНЕНИЯ «ЯБЛОКО» К НАШИМ ЧИТАТЕЛЯМ
Уважаемые коллеги!
Началась избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва.
На основании п.7 ст.66 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» в целях совмещения дня голосования на выборах органов местного самоуправления
с днем голосования на выборах федеральных органов государственной власти допускается до 1 мая 2001 года единовременное
и не более, чем на девять месяцев продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления. Просим Вас направлять
в нашу комиссию информацию и материалы о проводимых в ваших регионах «совмещенных» выборах, информируйте нас
о возможных нарушениях законодательства, связанным с выборами в органы местного самоуправления. Какие проблемы
вызывает совмещение выборов?
|
