Местное самоуправление это - разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах, с целью оказания их населению коммунальных и социальных услуг, а также
частично осуществляется самим населением; минимально отчуждена от населения, зависима от бюрократической иерархии государства, и максимально ответственна перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого ресурса.
 

Существуют три фундаментальные особенности, определяющие специфику российского самоуправления в контексте мировой практики. 

1. Оно отделено от органов государственной власти. Это следует из Конституции, в которой сказано (ст. 12), что “Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.” Ничего подобного мы не встретим в практике других стран. В Германии, например, коммунальное самоуправление считается частью исполнительной ветви государственной власти, хотя и организованной иначе, чем государственная структура. В США отсутствует четкое вычленение власти местных общин из общей системы государственной власти штатов. Трудно предположить, чем руководствовались авторы соответствующего положения российской Конституции, предоставившего местным властям столь неслыханную в остальном мире свободу. Прямым следствием Конституции является невозможность создания в России института профессионального надзора за деятельностью местной власти, подобного тому, который осуществляется в ФРГ. Следовательно, государство не может вмешиваться, когда считает те или иные управленческие решения местных властей нецелесообразными. Спектр возможностей воздействия государства на органы самоуправления в России не выходит за рамки чисто правового (прокурорского и судебного) контроля. Подобный перекос в сторону чрезмерного муниципального либерализма может создать благоприятную среду для коррупции в местных органах власти и в конечном счете привести к дискредитации самой идеи местного самоуправления. Избежать этой опасности можно, если не связывать себя узкодогматическим толкованием 12-й статьи Конституции. В самом деле говоря о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, Конституция отнюдь не утверждает, что самоуправление отделено от государства и тем самым свободно от подчинения законам, выражающим волю последнего. Это означает, что через посредство законов государство может накладывать на органы местного самоуправления определенные обязанности и ограничения, а также контролировать его деятельность, в том числе возлагая контрольные функции на те или иные государственные органы. Искусство законодателя в области муниципального (права) состоит в том, чтобы предусмотреть такие механизмы контроля, которые с одной стороны предотвращали бы самодискредитацию местной власти, а с другой - не давали региональному руководству дополнительных рычагов давления на муниципалитеты. 

2. Местное самоуправление в России - порождение федеральной власти. В постановлениях Верховного Суда США можно встретить максиму о том, что местные общины являются “креатурами штатов”. По этой причине деятельность общин регулируется исключительно законодательными актами штатов. В Конституции ФРГ присутствуют только общие положения о гарантиях для коммунального самоуправления, а основные законодательные акты, регулирующие его деятельность, вырабатываются на уровне земель. Из ряда федеративных государств Россию выделяет то обстоятельство, что местное самоуправление является здесь креатурой федерации. На долю ее субъектов фактически приходится лишь конкретизация и уточнение федеральных законов в области самоуправления. Недавно эта “кровная связь” между самоуправлением и федеральным центром получила дополнительное подтверждение: вступил в силу закон “О гарантиях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, а также ряд поправок в другие законы, благодаря которым федерация получила право гарантировать соответствующие права в отсутствие необходимых актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований.

3. Неадминистративный тип подчинения муниципальных образований субъектам федерации. В этих словах обозначена суть “муниципальной революции”, свершившейся в российских регионах с принятием закона о местном самоуправлении. Во взаимоотношениях регионов с муниципальными образованиями на смену прямому административному контролю пришло положение, при котором контроль может носить только политический и правовой характер. Место прямой субординации, основанной на схеме приказ-подчинение, заняли отношения правовой зависимости, при которых воздействие региональной администрации на самоуправляющиеся единицы ограничено исключительно рамками закона. В своих основных чертах эта новая схема воспроизводит взаимоотношения федерального центра с субъектами федерации в масштабах России. Привычная административная ментальность региональных руководителей была таким образом подвергнута суровому испытанию. Очень быстро освободившись от тех элементов данной ментальности, которые были связаны с подчинением вышестоящим центральным властям, многие из них были неспособны отказаться от административного мышления в отношении нижестоящих органов власти. Этим объясняется резкое сопротивление, оказанное идее местного самоуправления в ряде регионов и продиктованное неспособностью региональных элит использовать новые рычаги управления регионом, а именно: сосредоточить в своих руках законодательную инициативу, параллельно добиваясь через суд неукоснительного выполнения выгодных им законов. “Революционная” ломка привычной системы властных отношений спровоцировала в ряде регионов нечто вроде “контрреволюции”, выразившейся в попытке губернаторов отнять полномочия у должностных лиц самоуправления.
 

Проблем, стоящих перед местными сообществами - неисчислимое множество. Но в данном кратком обзоре я остановлюсь только на тех из них, которые представляют собой наибольшую угрозу для развития института местного самоуправления. 

1. Неравномерность экономического развития территорий. В советский период территориальное размещение производительных мощностей осуществлялось крайне неравномерно, в соответствии с субъективными решениями директивных органов. От этих времен унаследован также резкий разрыв в экономическом развитии между городом и селом. Переход к рыночным отношениям привнес в эту неравномерность свой существенный вклад: территории с неконкурентоспособными производственными мощностями (либо полным отсутствием таковых) резко проиграли по сравнению с теми, для которых рыночная конъюнктура оказалась благоприятной. Это означает, что в стране существует не так уж много территорий с идеальными условиями для развития местного самоуправления, предполагающими хотя бы частичную способность местного сообщества самостоятельно себя обеспечивать. Отсутствие таких условий - отнюдь не аргумент против самоуправления как такового, - о чем будет сказано ниже. И все-таки тотальная дотационность многих муниципальных образований есть фактор, который скорее препятствует, нежели содействует становлению этого института в России.

2. Финансы. В большинстве стран с развитым местным самоуправлением генеральным источником обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В современной России эти источники способны покрыть не более 20 - 25% минимальных финансовых потребностей муниципальных образований. В том числе и по той причине, что местные бюджеты несут на своих плечах львиную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального сектора. В этих условиях главными резервуарами жизненных соков для подавляющего большинства местных сообществ являются федеральные налоги, в числе которых, помимо подоходного, решающую роль играют налоги на прибыль предприятий и на добавленную стоимость. Особая проблема заключается в том, что данная “подпитка” не контролируется самими муниципалитетами: руку на “рубильнике” держит руководство субъекта РФ. Именно оно определяет, в каких размерах отчисления от общегосударственных налогов поступают в города и районы, и может изменять эти доли произвольно из года в год. Ограничить этот произвол призван закон “О финансовых основах местного самоуправления”, разработанный в Государственной Думе. Основная идея этого закона заключается в том, что определенные “дозы” централизованной финансовой “подпитки” (т. е. доли отчислений от федеральных налогов) закрепляются за местными бюджетами на постоянной основе. Это позволит несколько стабилизировать местные финансы, сузить возможности манипулирования со стороны региональных администраций. Но в целом надо признать, что никакой закон не сможет сам по себе породить в стране жизнеспособного института местных финансов, основанного на собственности и доходах населения. До тех же пор, пока этот институт не будет создан, сохранится слишком прямая и жесткая зависимость местного самоуправления от государства с одной стороны и общего экономического положения страны - с другой. А это значит, что огромное число местных сообществ еще долго будет балластом на шее государства, вместо того, чтобы выступать в роли его “спасательного круга”. Впрочем, возвращение к централизации на дотационных территориях отнюдь не решит проблемы, а скорее загонит ее в тупик: балласт останется балластом, а перспектива постепенного превращения его в спасательный круг будет утрачена безвозвратно. 

3. Проблема крупных городов. Согласно закону местное самоуправление осуществляется во всех городах России безотносительно к численности их жителей. Исключение из этого правила было сделано совсем недавно и касается только Москвы и Санкт-Петербурга (им было позволено не создавать общегородских органов самоуправления). Между тем, смысл понятия “самоуправление” явно стирается, когда мы имеем дело с организацией власти в каком-нибудь городе-миллионнике. Власть в крупных городах отчуждена от населения примерно в той же степени, что и в субъекте федерации, а то и в небольшом государстве. Лучшее подтверждение этому тезису - практика назначения мэрами городов глав администраций в районах. Действительно, назначенный администратор не отвечает ни одной характеристике, применимой к понятию “самоуправление”. Во взаимоотношениях с населением он - обыкновенный чиновник. По-видимому, в применении к крупным городам следовало бы ввести термин “муниципальное управление, насытив его особым законодательным содержанием, отличным от того, которое связано с местным самоуправлением как институтом, максимально приближенным к населению. Отсутствие подобного разграничения в нынешнем законодательстве приводит к необходимости подходить с одинаковыми мерками к небольшому поселку и огромному городу, что делает законодательное регулирование вопросов самоуправления заведомо неадекватным. “Окологосударственный” характер управления в крупных городах может быть частично компенсирован созданием самоуправляющихся сообществ на внутригородских территориях. Этого можно достигнуть двумя путями: либо разрешив районам (округам) получить статус муниципальных образований, либо стимулировать развитие органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Но сама идея - получить на городской территории практически независимые от них властные органы устрашает как мэров, так и депутатов городских собраний. В этих условиях интенсивного развития ТОС является чуть ли не единственным способом преодоления дефицита местной инициативы, свойственного крупным городам.

4. Неурегулированность отношений между районом и находящимися на его территории поселками (городами) - проблема, высвечивающая одно из самых кричащих несовершенств российского законодательства о местном самоуправлении. Согласно закону поселок районного значения может быть наделен статусом муниципального образования на тех же основаниях, что и сам район. В то же время закон исключает иерархическую соподчиненность районного и поселкового звена. Принцип полной самостоятельности муниципальных образований по отношению друг к другу есть вещь, характерная для многих стран. Но в большинстве этих стран существует четкое разделение функций между общинами и округами (районами, уездами и т.п.), а значит и разделение доходных источников. В российском законодательстве принцип самостоятельности не подкреплен разделением функций. Таким образом, в рамках закона оказывается невозможным закрепить полноценную доходную базу ни за поселком, ни за районом. Выходом из этого противоречия может быть либо прямое нарушение закона, приводящее к упразднению одного из этих уровней самоуправления, либо добровольный отказ одного из уровней (чаще всего поселкового) от своих законных прав (например, бюджетных). Альтернатива перечисленным вариантам - безысходный конфликт между администрациями района и поселка. Легитимный способ избежать этой альтернативы заключается в следующем: необходимо сделать некоторые изъятия из принципа самостоятельности органов самоуправления. А именно: в финансовых вопросах (таких, например, как разделение доходных источников), может допускаться известная подчиненность поселков району.
 

Основными разработчиками мифов о местном самоуправлении являются идеологи региональных администраций, а главными распространителями - региональные лидеры: губернаторы, президенты и спикеры законодательных собраний, а также подконтрольные администрациям региональные СМИ. Иногда им по разным причинам начинают вторить отдельные журналисты центральных СМИ. Ниже перечислены только самые распространенные образцы мифотворчества. 

1. Полная бесконтрольность муниципальных властей. Это - один из самых распространенных мифов о местном самоуправлении. Сторонники данного взгляда утверждают, что с принятием закона “Об общих принципах ...” выборные руководители городского и районного звена стали абсолютно безнаказанными, на них, дескать, нельзя найти никакой управы. Однако статья 49 закона о местном самоуправлении ясно говорит об их ответственности перед государством. В ней предусмотрена четкая процедура отстранения от должности не только мэров, но и местных депутатов - в случае нарушения ими федеральных и региональных законов. Между прочим, аналогичная процедура для губернаторов и региональных собраний отсутствует. В ходе известных конфликтов между главами республик и мэрами в Удмуртии и Бурятии против мэров городов Ижевска и Улан-Удэ были организованы десятки проверок, в то время как на самих региональных лидеров - ни одной. Таким образом, на сегодняшний момент бесконтрольны не мэры, а именно высшие должностные лица регионов.

2. Экономическая несамостоятельность большинства российских территорий не позволяет им развивать местное самоуправление. Этот миф интересен в первую очередь тем, что к нему чаще всего прибегают приверженцы двойного стандарта. Часто его можно слышать из уст именно тех губернаторов, чьи регионы сами являются дотационными в масштабах России. Но почему-то этот факт не побуждает их выступать за отказ от принципов федерализма. Впрочем, увязывать вопрос о дотационности той или иной территории с назначаемостью ее руководителя не представляется слишком корректным. Почему послушный начальству чиновник распорядится дотацией лучше, чем выбранный мэр, тем более, что никто не мешает региональной администрации проконтролировать использование средств последним? С другой стороны очевидно, что вывести территорию из хозяйственного тупика в силах только инициативный руководитель, способный пойти на известную степень риска. Подобных качеств естественнее ожидать от выборного должностного лица, нежели от назначаемого сверху и скованного строгой отчетностью перед начальством.

3. Самоуправление открывает путь к сепаратизму и развалу России. Из всех перечисленных мифов этот является самым абсурдным. Истина перевернута в нем с ног на голову. Органы местного самоуправления представляют собой мощный противовес центробежным усилиям регионов. Будучи креатурой федерации, они наделены центростремительной динамикой, поскольку само их существование зависит от соблюдения регионами федеральных законов. В этом заключается государственное значение местного самоуправления, которое занимает чрезвычайно важное место в структуре властных отношений России. Резкий переход от унитарного государства к федеративному обернулся неоправданным креном в сторону чрезмерной концентрации полномочий на уровне регионов. Жизненно необходимо противопоставить этой тенденции, чреватой в определенной перспективе распадом государства, систему публичных корпораций более низкого уровня, готовых выступать союзниками федерального центра в противостоянии сепаратистским тенденциям регионов.
 

Набору мифов о местном самоуправлении противостоит достаточно стройная система аргументов, убедительность которых нисколько не уменьшилась за два года, отделяющих нас от принятия закона “Об общих принципах ...” Основные аргументы выглядят следующим образом. 

1. Эффективность. Органы самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, чем это делают структуры государственной власти, формируемые региональными администрациями сверху. Секрет эффективности довольно прост. Чем демократичнее способ формирования власти в самом низу, тем легче ей подключить к решению местных задач творческий потенциал разнообразных социальных и профессиональных групп населения. Знанием местной специфики в большей мере обладают должностные лица, выдвинутые самим местным сообществом. В результате налоги собираются муниципальными образования в целом лучше, чем субъектами федерации и федеральной властью. В условиях жесточайшего экономического кризиса оказывается чрезвычайно ценной способность самоуправления задействовать неэкономические стимулы хозяйственной деятельности. Например, путем привлечения населения к благоустройству территории, ремонту жилого фонда, охране общественного порядка и т. д. Кроме того, у избранного руководителя инициатива скована в гораздо меньшей степени, чем у назначенного. А это значит, что его шансы изменить ситуацию на вверенной ему территории несколько выше.

2. Ответственность. Она меняет своего адресата. Чиновник, назначенный управлять сверху, несет ответственность перед своим руководством и стремится угодить в первую очередь ему, и только во вторую - жителям территории, на которой он управляет. Дай Бог, чтобы интересы вышестоящего органа совпадали с интересами жителей данного района (поселка, города). А если не совпадают? А если, например, этот район отличается от большинства территорий данного региона своими особыми интересами (экологическими, социальными и т. д.)? Назначенец скорее всего на эти расхождения обращать внимание не будет. Зачем ему из-за этих “пустяков” ссориться с начальством? Другое дело - руководитель, избранный населением. Хорошие отношения с властями региона ему тоже нужны, но лишь в той мере, которая необходима для защиты интересов людей, его избравших. Они-то и являются его главным и непосредственным “начальством”. 

3. Близость к населению. Самоуправление в “чистом” виде не просто близко к жителям местных сообществ, а почти тождественно им, так как реализуется через непосредственные формы его волеизъявления: референдумы, сходы, конференции и т. д. В опосредованном виде самоуправление реализуется через выборные органы сообществ. Она дает о себе знать еще в период избирательной кампании будущего мэра и депутатов. На местных выборах главную роль играет не столько предвыборная реклама (гораздо более важная на выборах в органы государственной власти), сколько непосредственный контакт кандидата с избирателем лицом к лицу. В интересах избранных руководителей - сохранить этот контакт на весь срок их полномочий. Государственный чиновник подходит к населению как к совокупности статистических категорий. Подход муниципального деятеля к гражданам более индивидуализирован. Принимая управленческие решения, он имеет ввиду не безликие категории граждан, а жителей конкретных домов, учеников конкретных школ, пациентов вполне определенных поликлиник. Это означает, что он живет в режиме повседневного личного общения если и не со всеми гражданами, то по меньшей мере с активистами жилищных товариществ, директорами школ, главврачами поликлиник. Местное самоуправление в большей степени нежели госструктуры восприимчиво к интересам и инициативам общественных организаций и самодеятельных групп, - более мобильно в вопросе передачи своих отдельных полномочий таким самоорганизующимся группам. Местное самоуправление отличается от государственного управления своим более адресным и конкретным характером. Но адресность и конкретность - это и есть параметры, определяющие качество коммунальных и социальных услуг населению. Тех самых услуг, с которыми так плохо справляется государство.

Делая вывод из всего сказанного, мы можем причислить местное самоуправление к тем ресурсам, на которые нужно делать ставку, решая задачу создания новых механизмов внутренней интеграции и социально-экономического развития России. Особая ценность этого ресурса состоит в том, что он является чрезвычайно динамичным и обладает тенденцией к ускоренному саморазвитию. Представляется, что положительное значение этих характеристик перевешивает те возможные риски, с которыми неизбежно связано интенсивное становление нового для России института.