Стенограмма парламентских слушаний на тему: «Проблемы законодательства в области местного самоуправления»

Местное самоуправление в Российской Федерации занимает особый уровень власти, власти наиболее приближенной к населению. Именно на этом уровне решаются основные вопросы жизнеобеспечения граждан, социального экономического развития городов и сел.

В качестве публичной власти наиболее приближенной к населению местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Это часть и очень важная часть российской государственности.

Особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества, являясь одновременно и механизмов формирования общества и его неотъемлемой составной частью.

Местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах с учетом конкретных условий каждой отдельной территории.

Создав реально действующее полнокровное местное самоуправление, государственная власть получит возможность сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, будет способствовать повышению эффективности государственного управления. Поэтому поддержка местного самоуправления со стороны государства, создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, и, прежде всего процесс формирования правового поля в этой области, должны быть ориентированы на эффективное и согласованное взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти, государственных и гражданских институтов.

На федеральном уровне в основном создана нормальная правовая база необходимая для организации и деятельности местного самоуправления.

В развитии конституционных норм разработан и принят основополагающий нормативный правовой акт регламентирующий осуществление местного самоуправления, я имею в виду Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вступили в силу ряд федеральных законов регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления.

Но в России еще существуют территории, население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью.

До сих пор не приняты федеральные законы, прямо вытекающие из Конституции Российской Федерации, «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «О порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов возникающих в результате решений принятых органами государственной власти».

Однозначно необходим закон о государственных муниципальных социальных стандартах. Закон, о котором мы много говорим, обращались к Правительству, чтобы такой закон был подготовлен, но пока у нас нет даже проекта этого закона. Не будет этих законов, не будет экономической самостоятельности местного самоуправления, а это значит, что фактически местное самоуправление не состоится.

Динамично развивающиеся политические процессы, состояние перспективы экономических и социальных реформ в государстве, определяют сегодня естественную потребность совершенствования всего законодательства. И в первую очередь совершенствование и развитие правовых основ основополагающего уровня федеральной государственности, уровня местного самоуправления.

Поэтому тот разговор, который состоится сегодня, на мой взгляд, должен носить конструктивный характер с точки зрения не только обмена мнениями, но и с позиции делового сотрудничества между всеми находящимися в этом зале, а также за его пределами. Чтобы от общих разговоров и теории о судьбе и роли местного самоуправления мы, законодатели, смогли бы после проведения парламентских слушаний, получить новый импульс в определении приоритетов при построении правового поля, при формировании демократической основы российской государственности местного самоуправления.

Полагаю также, что в этом направлении должны более активно подключиться наши средства массовой информации, чтобы донести до всех уголков нашей страны нашу озабоченность в решении проблем местного самоуправления. В этом отношении я приветствую инициативу Комитета по вопросам местного самоуправления, который предложил провести этот острый разговор в тот период, когда от представителей всех уровней государственной власти требуется целостное понимание общих целей и задач при построении российского федерализма, при формировании истинных демократических ценностей, одной из которых является развитое местное самоуправление.

Мы приглашаем к разговору не только депутатов Государственной Думы, представителей федеральных и региональных органов государственной власти, членов Совета Федерации, но и представителей муниципальных образований крупных городов и городов небольших, муниципальных образований с промышленно- и сельскохозяйственным комплексом.

Надеюсь, что свое веское слово скажут также ученые, специализирующиеся в области государственного строительства и местного самоуправления и которые участвуют также в нашей работе.

Все ваши предложения будут обобщены в форме рекомендаций. Это поможет нам принять более эффективные и взвешенные решения при подготовке соответствующих законодательных актов, направленных на восстановление и развитие местного самоуправления, определение его роли и места в нашем государстве. С вашими рекомендациями мы ознакомим Правительство, с вашими рекомендациями мы ознакомим фракции Государственной Думы.

Думаю, это поможет и вам более четко понять, что можно и нужно предпринять на уровне субъектов Российской Федерации, на местном уровне для того, чтобы местное самоуправление действительно обеспечивало защиту интересов граждан, их повседневные потребности, стало властью народа и для народа.

Желаю всем участникам слушаний хорошей работы и плодотворных результатов по итогам не только сегодняшнего заседания, но и в вашей дальнейшей деятельности на благо наших избирателей, на благо наших россиян.

Уважаемые участники парламентских слушаний, позвольте эти слушания считать открытыми и вести эти слушания будет сегодня заместитель Председателя Государственной Думы Владимир Александрович Аверченко. Спасибо вам за то, что вы сегодня собрались в Государственной Думе по этому столь важному вопросу. Владимир Александрович, Вам бразды правления.

Председательствующий. Спасибо. Уважаемые участники парламентских слушаний, наш полный зал говорит о том, что действительно вопрос, вынесенный на сегодняшнее слушание, очень важный. Но прежде чем начать формальную часть нашей работы, я хотел бы сказать о том, что среди участников наших слушаний находится Шереметьева Элеонора Михайловна, глава муниципального образования "Город Углич и Угличский район" Ярославской области, президент Ассоциации малых и средних городов России. У нее сегодня день рождения, давайте ее поприветствуем и поздравим. (Аплодисменты.)

Также среди наших гостей в зале присутствует госпожа Мари Тюлар директор Департамента по местному самоуправлению, эксперт Совета Европы, госпожа Паренко Люер менеджер программы ТАСИС "Муниципальный менеджмент Российской Федерации", господин Траберто Афасино администратор Секретариата Совета Европы. Мы вас с удовольствием приветствуем. (Аплодисменты.)

Для нашей работы предлагаю определить Регламент и порядок проведения слушаний. Время для доклада председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления определить в объеме 30 минут, для выступлений и участвующих в прениях предоставить по 7-8 минут, а у нас уже в списке записалось 32 человека желающих выступить. Перерыв провести после двух часов работы в 12 часов, завершить слушания до 15 часов. Вот такой Регламент. Есть возражения? Принимается.

Предлагается предложения в проект рекомендаций парламентских слушаний, который находится у вас в папках, а также просьбы о выступлении подавать письменно в Президиум.

Предлагается также определить состав редакционной комиссии для выработки рекомендаций по итогам наших слушаний. Этот список у вас в папках в составе семи человек. Есть ли какие-нибудь добавления или предложения в состав редакционной комиссии? Принимаем?

Из зала. Пожалуйста, Марков – Союз малых городов России.

Председательствующий. Предлагается к тому списку, который у вас есть, а в него входят: Мокрый Владимир Семенович; Бабичев Игорь Викторович – заместитель Секретаря Конгресса муниципальных образований; Васильев Всеволод Иванович – начальник отдела Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Корнеева Надежда Анатольевна – заместитель председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления; Салтыков Анатолий Иванович – глава местного самоуправления, мэр города Ижевска; Силин Яков Петрович – председатель городской Думы города Екатеринбурга, заместитель председателя совета представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы и Широков Александр Николаевич – начальник Департамента местного самоуправления Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации, добавить восьмым Маркова – председателя Союза городов. Да? Как, достаточно? Принимается.

Тогда слово для доклада предоставляется председателю Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Владимиру Семеновичу Мокрому. Пожалуйста, Владимир Семенович. Начиная с докладчика, прошу соблюдать регламент.

Мокрый В.С. Уважаемые коллеги, уважаемые участники парламентских слушаний! Разрешите мне от имени Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления приветствовать вас в стенах Государственной Думы и пожелать нам всем плодотворной и совместной работы.

Сегодня мы проводим парламентские слушания на тему «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». Думаю, ни у кого не вызывает сомнение тот факт, что в настоящее время существует масса проблем в сфере организации и деятельности местной власти в России. Причем, большая их часть либо напрямую, либо косвенно вызвана несовершенством законодательной базы о местном самоуправлении. Существующее законодательство в данной области содержит значительные пробелы даже по базовым вопросам организации местного самоуправления.

В таких условиях становится очевидной необходимость безотлагательного проведения правовой реформы в области законодательства о местном самоуправлении. До сих пор не приняты такие федеральные законы, как «О государственных минимальных социальных стандартах», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственных гарантиях местного самоуправления» и другие.

Между тем, без принятия указанных законодательных актов органы местного самоуправления нередко не имеют правовых оснований для реализации ряда существенных полномочий, входящих в их компетенцию. Не лучшим образом дело обстоит в субъектах Российской Федерации, где зачастую не приняты важнейшие нормативно-правовые акты в сфере местного самоуправления, а принятые противоречат нормам федерального законодательства. Действующее же законодательство о местном самоуправлении не систематизировано и изобилует внутренними противоречиями.

Достаточно сказать, что в настоящий момент действует более 1500 нормативно-правовых актов. Из них только около 300 федеральных законов, так или иначе затрагивающих деятельность органов местного самоуправления. Нормы, регламентирующие данную деятельность, содержатся в различных отраслях российского права: в конституционном, административном, гражданском, налоговом, финансовом и других. При этом значительная часть из них нуждается в серьезной концептуальной переработке.

Примером может служить основополагающий для развития местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон был принят в 1995 году. В него неоднократно вносились изменения и дополнения. Однако по сей день настоящий закон содержит неточности, допускает неоднозначные толкования. В комитете имеются отдельные предложения, направленные на совершенствование законодательного регулирования местного самоуправления, в том числе и данного закона. Некоторые из них более реальные, другие требуют внимательного рассмотрения и детальной проработки.

В частности, в законе предлагается более правильно и четко изложить отдельные понятия, содержащиеся в первой части закона.

Давно идет дискуссия о том, например, насколько точно и правильно излагать понятие «муниципальное образование» через территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Вероятно, главенствующим фактором здесь должна быть не территория, а население. И не просто население, а население, объединенное общими целями, общими интересами, совместной деятельности по решению местных дел. Есть предложение о том, чтобы более детально прописать восьмую статью закона «устав муниципального образования», более четко изложить нормы, регулирующие порядок регистрации уставов муниципальных образований.

Представляется целесообразным дополнить закон нормой о том, что преобразование, объединение или упразднение муниципальных образований не должно осуществляться без учета мнения населения, а не только изменения границ муниципального образования, как это закреплено сегодня.

В статье 20 закона следует более четко изложить нормы о том, что представительный орган местного самоуправления является юридическим лицом. Слова о том, что выборные органы местного самоуправления являются юридическими лицами только в соответствии с уставом муниципального образования, позволяют лишать представительные органы права становится юридическими лицами. Практика осуществления общественно-территориального самоуправления показала на необходимость более четкого законодательного регулирования на федеральном уровне отдельных проблем, связанных с его реализацией, которые, как представляется, могут быть решены путем внесения необходимых изменений в статью 27 базового закона. Есть и другие предложения.

Следствием законодательного несовершенства является ситуация, при которой органы местного самоуправления нередко не в состоянии решать возложенные на них задачи, а органы государственной власти не имеют права на решение вопросов местного значения.

Исправить сложившуюся ситуацию способна лишь коренная реформа всего комплекса законодательства в области местного самоуправления. Можно выделить несколько основных направлений данной реформы. Прежде всего, необходимо конкретизировать конституционный статус органов местного самоуправления. Несомненно, местное самоуправление является одной из важнейших основ современной российской государственности. Будучи наряду с государственной властью одной из разновидностей публичной власти местное самоуправление является весомой гарантией для развития правового демократического государства, оно позволяет эффективно, а главное оперативно решать широкий спектр вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения. Следовательно, государство должно заботиться об укреплении и развитии местного самоуправления. К сожалению, в России получило распространение отношение к местной власти как к чужеродному элементу в системе власти российского государства. В первую очередь, это связано с пониманием статьи 12 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Вместе с тем, абсолютизация данной нормы, рассмотрение ее в отрыве от иных конституционных положений, искажает представление о местном самоуправлении, его месте в системе власти. Противопоставление институтов публичной власти государственной и местного самоуправления противоречит самой природе публичной власти. Органы каждой из ветвей публичной власти полномочия от населения, выражают интересы населения, соответствующей территории, обладают собственной компетенции, установленной в законодательном порядке.

При регламентации, например, вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, Конституция Российской Федерации, казалось бы, отходит от закрепленного в ней же принципа независимости органов местного самоуправления, а это означает лишь одно. Поскольку местное самоуправление – власть подзаконная, то и независимость ее органов от органов от органов государственной власти относительна. В случае устранения местных органов власти из системы публичной власти невозможным станет эффективное проведение федеральной и региональной политики, реализация социально-экономических, экологических и иных программ.

С другой стороны, принцип полной независимости может губительно воздействовать и на значительную часть муниципальных образований, так как ряд из них по объективным причинам, прежде всего, недостаточность средств местных бюджетов, отсутствие должного количества квалифицированных административных работников, административного персонала не в состоянии осуществлять не только переданные им отдельные государственные полномочия, но и решать ряд вопросов местного значения.

Между тем, в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области от 30 ноября 2000 года органы местного самоуправления не вправе передавать принадлежащие им полномочия органам государственной власти. Это означает, что федеральный законодатель должен найти разумный баланс между обеспечением организационной самостоятельности органов местного самоуправления и возможностью эффективного осуществления государственной политики на всех уровнях публичной власти.

Сохраняя и укрепляя конституционное право граждан на местное самоуправление необходимо устранить искусственные и противоречащие здравому смыслу преграды на пути эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Другой не менее важной проблемой в области местного самоуправления является проблема определения компетенции органов местного самоуправления. Данную проблему необходимо рассматривать в контексте распределения компетенции между всеми уровнями публичной власти в России. Ведь эффективность деятельности государства, как и любой другой управленческой системы, напрямую зависит от рационального распределения обязанностей между всеми уровнями управления.

В настоящее время Конституция Российской Федерации определяет четыре уровня компетенции – предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предметы ведения субъектов Российской Федерации, вопросы местного значения, то есть предметы ведения муниципальных образований. Однако при этом целый ряд вопросов входит в компетенцию органов публичной власти всех уровней. Это такие вопросы, как комплексное социально-экономическое развитие, образование, здравоохранение, земельные отношения и целый ряд других. Фактически мы имеем смешение компетенции органов власти разных уровней. Но порядок взаимодействия властных органов при решении данных вопросов законодательно не урегулирован. Между тем установление его правовой регламентации могло бы значительно повысить эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при совместном решении этих, довольно сложных задач.

Теперь обратимся к порядку закрепления непосредственной компетенции органов местного самоуправления. Действующее законодательство не четко определяет компетенцию данных органов. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в компетенцию органов местного самоуправления входит решение вопросов местного значения и отдельно государственных полномочий, передаваемых им органам государственной власти.

Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения, законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Однако органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут передавать лишь те полномочия, которыми они обладают сами. Поэтому при передаче органами государственной власти субъектов Федерации иных вопросов в ведение органов местного самоуправления речь должна идти о наделении последних отдельными государственными полномочиями.

Непонятно также что представляет собой круг вопросов, не исключенных из ведения муниципальных образований и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Подобный порядок закрепления компетенции органов местного самоуправления на практике приводит к неопределенности компетенции органов местного самоуправления, а, следовательно, и недостаточной эффективности в их деятельности.

Проблемы совершенствования законодательства в области местного самоуправления должны решаться комплексно. В данном случае это означает, что нельзя оптимально определить компетенцию органов местного самоуправления без четкого определения конституционно-правового статуса органов местного самоуправления в целом. Полагаю, что в случае принятия упоминавшихся выше законодательных изменений, конкретизирующих статус данных органов, их компетенция может быть изложена следующим образом.

Предметы ведения органов местного самоуправления следует ограничить решением вопросов местного значения, перечень которых следует переработать с учетом реальных возможностей муниципальных образований, а также в случае необходимости выполнением отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти. Причем на федеральном уровне следует определить общие условия передачи данных полномочий органам местного самоуправления, а также детально определить механизм возмещения органам местного самоуправления затрат, понесенных данными органами вследствие исполнения ими отдельных государственных полномочий.

При разграничении компетенции органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться принципом субсидарности, то есть компетенция органов местного самоуправления должны входить лишь те вопросы, которые они способны решить и которые целесообразно решать именно на местном уровне.

Не менее сложной является и проблема реформирования территориальных основ местного самоуправления. В настоящее время закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации практически не ограничивает возможности субъектов Российской Федерации в вопросах территориальной организации местного самоуправления.

В итоге территории муниципальных образований стали зачастую определяться абсолютно произвольно, порой даже без учета потребностей населения, либо требования по обеспечению эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В значительной части субъектов Российской Федерации наметилась негативная, на наш взгляд, тенденция максимально возможного укрупнения муниципальных образований. В частности, в 49 субъектах муниципальное образование в сельских округах, в ряде субъектов… Извините, в 49 субъектах Российской Федерации были упразднены муниципальные образования в сельских округах, в ряде субъектов упразднены даже городские муниципальные образования.

В период с 1994 года общее число муниципальных образований в Российской Федерации сократилось с 25 тысяч до 12 тысяч, то есть, более чем вдвое.

При подобном укрупнении территорий муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, видимо, руководствуясь тем соображением, что органы местного самоуправления, крупного муниципального образования объективно обладают большими организационными, материальными и финансовыми ресурсами для решения возложенных на них задач. Однако, в следствии этого сложилась ситуация, когда в пределах одного муниципального образования могут быть объедены территории, население которых обладает порой диаметрально противоположными интересами. Например, территория большого города и прилегающие к нему сельских районов, в результате органы местного самоуправления подобного муниципального образования не в состоянии эффективно обеспечить интересы всего населения муниципального образования.

В настоящее время в Российской Федерации дело с территориальной организацией местного самоуправления обстоит следующим образом. В 4 субъектах Российской Федерации муниципальные образования созданы только на уровне административных районов. В 33 субъектах на уровне административных районов и городов. В 26 на уровне административных районов, городов и сельских округов. В 5 субъектах Российской Федерации, территории муниципальных образований, либо вообще не определены, либо только отдельные территории являются муниципальным образованием. По данным Госкомстата России по состоянию на 1 сентября 2000 года в Российской Федерации, как я уже говорил, создано более 12 тысяч муниципальных образований. Вместе с тем в 565 из них на этот день не были избраны выборные органы, в 468 не было собственных местных бюджетов. Это значит, что фактическое число муниципальных образований практически уже меньше 12 тысяч. Муниципальное образование отсутствует в Республике Алтай, в Республике Ингушетия. Всего два муниципальных образования в поселке в Республике Саха (Якутия). Одно муниципальное образование, район в Республике Тыва. На мой взгляд, иначе как хаотической, эту ситуацию нельзя назвать. Более того, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность создания в границах территорий одного муниципального образования других муниципальных образований. Провозглашается равный статус данных муниципальных образований независимо от численности их населения и запрещается административное подчинение одного муниципального образования другому. При этом закон не устанавливает, даже общих принципов разграничения компетенции подобных муниципальных образований, содержится лишь отсылочная норма, в соответствии с которой данные вопросы решаются законом субъекта Российской Федерации. Полагаю, что этого недостаточно. Все эти проблемы должны быть решены в федеральном законе, учитывая, прежде всего, объективные потребности и интересы населения муниципальных образований. Ведь именно ради удовлетворения наиболее насущных потребностей граждан и создана вся система местного самоуправления. С названными мною проблемами соприкасается другая проблема, а именно целесообразности или нецелесообразности на уровне местного самоуправления, принципа разделения властей. Представляется, что жесткое закрепление принципа разделения властей на местном уровне вряд ли целесообразно. Однако следует в обязательном порядке предусмотреть механизмы, обеспечивающие функциональное обособление представительной и исполнительной деятельности муниципальной власти, а также невозможность совмещения в одном органе у должностного лица местного самоуправления правотворческих, исполнительных и контрольных функций.

Думается, что федеральный законодатель должен установить нормы, обеспечивающие взаимный контроль в рамках единой системы органов местного самоуправления, в том числе определения основных принципов организации структуры органов местного самоуправления. Должен быть соблюден оптимальный баланс между учетом местных условий, сложившихся традиций и общенациональными интересами по защите прав граждан при осуществлении местного самоуправления.

Нам, например, представляется возможным с целью обеспечения федеральных гарантий населению на осуществление местного самоуправления, расшить круг вопросов, регламентируемых федеральным законодательством путем введения норм прямого действия в части территориальной организации местного управления, установления компетенции его органов, обеспечение условий снижения политизации выборных лиц местного самоуправления.

В разговоре о законодательных проблемах современной российской системы местного самоуправления нельзя не упомянуть и проблемы, связанные с несовершенством финансово-экономической базы местного самоуправления. В данной области сложилось вообще удручающее положение. В настоящее время общая доля собственных средств местных бюджетов в среднем по стране составляет не более 10 процентов. Всю остальную часть составляют бюджетные субсидии от субъектов Российской Федерации. В такой ситуации разве может идти речь о какой-то независимости органов местного самоуправления?

Федеральное законодательство устанавливает, что формирование местных бюджетов осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с применением установленной органами государственной власти единой методологии, государственных минимальных стандартов и социальных норм. Однако, на федеральном уровне и по сей день не установлены стандарты, позволяющие определить гарантированный минимальный размер местных бюджетов, необходимый для удовлетворения потребностей населения, муниципальных образований.

В такой ситуации органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют возможность произвольно устанавливать любые правила осуществления межбюджетного регулирования. На практике это приводит к тому, что урезание, так называемое, местных бюджетов превращается в способ борьбы руководителей субъектов Российской Федерации против неугодных глав муниципальных образований, а в конечном итоге страдает население.

Серьезные проблемы существуют в налоговом законодательстве. Мало того, что вступление в силу части второй Налогового кодекса Российской Федерации довольно существенно ограничивая и без того скудные налоговые доходы муниципальных образований, по сей день не установлены твердые долгосрочные нормативы отчисления от федеральных налогов в местные бюджеты. Фактически, сложилась порочная практика, когда муниципальным образованиям выгоднее существовать на бюджетные субсидии и субвенции из региональных бюджетов, нежели воздавать условия для роста экономической деятельности на их собственной территории.

Ситуацию усугубляет и несовершенство законодательства о социальной защите населения, которое без учета реальных возможностей местных бюджетов возложило на них обязанности по обеспечению свыше 80 льгот более чем тридцати категориям граждан. А также и тот факт, что органы государственной власти не компенсируют органам местного самоуправления затраты, понесенные последними в процессе выполнения возложенных на них отдельных государственных полномочий.

Считаю, что настало время коренным образом реформировать весь комплекс законодательства, определяющие финансово-экономическую основу местного самоуправления Российской Федерации. Прежде всего необходимо подвергнуть тщательному анализу действующие бюджетные и налоговые законодательства. На федеральном уровне необходимо определить минимальные государственные стандарты в области формирования местных бюджетов, пересмотреть систему регулирования межбюджетных отношений, твердо установить нормативы отчисления в местные бюджеты части региональных и федеральных налогов.

Из системы межбюджетного перераспределения необходимо исключить субъективизм, а значит, и пресечь возможность для разного рода злоупотреблений. Главное на законодательном уровне – необходимо стимулировать органы местного самоуправления, развивать производства на территории муниципальных образований. Основы местных бюджетов в конечном итоге должны составлять собственные доходы, а не трансферты из вышестоящих бюджетов. В этом залог развития муниципального хозяйства, а значит, всей системы местного самоуправления.

Мы согласны с теми специалистами, которые считают, что истинная государственная поддержка местного самоуправления, о которой давно говорится, как раз и должна заключаться в изменении системы межбюджетных отношений, внесении соответствующих изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Говоря сегодня о проблемах законодательного обеспечения реформы местного самоуправления, нельзя не сказать о слабой активности в этой работе Правительства Российской Федерации, Минюста, Минфина, Министерства по делам Федерации России, Главного правового управления Президента Российской Федерации, которые располагают серьезным кадровым потенциалом специалистов по вопросам государственного строительства, солидной научной базой. Именно они должны определять стратегические направления развития реформы местного самоуправления, вносить предложения по вопросам распределения полномочий, предметов ведения и ответственности между органами публичной власти, оптимальной территориальной основы местного самоуправления.

Этого, к сожалению, сегодня пока нет. А значит, и нет уверенности, что реформа местного самоуправления будет двигаться в нужном направлении.

Со своей стороны мы хотели бы на уровне комитета Государственной Думы обобщить все уже имеющиеся сегодня предложения. И сейчас предпринимаем определенные шаги по согласованию действий в этом направлении с Администрацией Президента, с Министерством по делам Федерации России, Конгрессом муниципальных образований и другими общественными организациями.

Сегодня вам роздан проект рекомендаций данных парламентских слушаний. Конечно, он предварительно, я бы сказал, что он просто сырой. Поэтому я обращаюсь к вам с просьбой ко всем участникам наших слушаний, чтобы все выступления, которые здесь прозвучат в обсуждении этой важной темы, носили конструктивный характер с тем, чтобы на их основе мы смогли доработать этот проект и подготовить полноценные рекомендации.

Я полагаю, что все мы, участники парламентских слушаний, заинтересованы в развитии местного самоуправления, как институт демократии, как неотъемлемой части Российского государственного устройства и должны сделать все возможное для этого. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо, Владимир Семенович. Переходим к выступлениям. Слово предоставляется Кирпичникову Валерию Александровичу. Первому заместителю Министра по делам Федерации национальной миграционной политики Российской Федерации. Подготовиться Шереметьевой Элеоноре Михайловне.

Кирпичников В.А. Спасибо, большое. Наши сегодняшние слушания, уважаемые участники, посвящены теме формирования законодательства в области местного самоуправления. Однако, как мне кажется, очередной раз на повестке дня главный вопрос – политический: быть или не быть местному самоуправлению в Российской Федерации.

Независимо от конституционных и законодательных норм этот вопрос становится штатным, то есть вечным, в нашей современной истории. Вместо государственной политики по развитию муниципальной власти уже 10 лет продолжается чисто политическая дискуссия о местном самоуправлении, о праве местного самоуправления на жизнь. При этом местному самоуправлению часто предписываются несвойственные этой системе власти функции, особенности, черты.

Валерий Семенович сейчас сказал, что в том числе и наше министерство располагает солидным кадровым потенциалом, но это на самом деле. И вот, что кажется странным, если посмотреть на сегодняшнюю аудиторию, то таким кадровым потенциалом мы не обладали 5 лет, 10 лет назад вообще. У нас были периоды, когда специалистов, сторонников местного самоуправления, были единицы. И, тем не менее, эта система власти развивалась.

Вот мы, наконец, приобрели хороший кадровый потенциал. Действительно, не мало специалистов и сторонников этой власти, а власти, если попросту сказать, очередной раз загибаются.

Мы вот за последние 10 лет прошли несколько циклов, когда приходилось работу начинать с начала. И почему это происходит? У нас, как мне кажется, до сих пор нет согласованного понимания о природе этой власти. Что же такое местное самоуправление на самом деле в жизни и какие функции эта система власти должна выполнять в решении вопросов населения? Потому что Геннадий Николаевич начал именно с этого, приближенные к населению власти работают на него. Действительно, самая близкая власть решает и должна решать конкретные проблемы людей.

Так вот, какова природа? Буквально несколько предложений, потому непонимание опять приводит к спорам по 12 статье, по 3 статье, публичная власть, непубличная. Местное самоуправление, именно из этого понимания были заложены конституционные нормы, должно решать вопросы населения, объединенного совместными условиями проживания на той или иной территории. То есть, местное самоуправление – это решение вопросов общежития людей. Это не политическая власть, хотя ей и предписывают… Ну, я много лет занимаюсь этими проблемами, могу сказать, что много раз сам пытался вовлечь в мощные политические движения муниципальных лидеров. Ничего не получается. Потому что это не их природа. Это им несвойственно. Это та система власти, которая решает вопросы от рождения человека до последних ритуальных услуг, которых сотни. Решает непосредственно в интересах людей, непосредственно их сегодняшние проблемы. А мы им предписываем часто политические функции, что вот эта власть разваливает государство, что эта власть, не входящая в систему государственной власти, и есть главный разрушитель. Вот он есть главный виновник. Все наоборот. Вот пока мы не поймем, что муниципальный лидер – это, фактически, комендант общежития и не будем приписывать ему лишних каких-то свойств, мы не сумеем развить вот эту власть.

Понимаете, сейчас опять стоит, уже был весной 200 года, сейчас опять в повестке дня стоит вопрос внесения в Государственную Думу закона «О регулировании особенностей местного самоуправления в зависимости от того или иного размера». Фигурирует цифра 50 тысяч и крупные города. Понимаете, какая разница. Или это город 10 тысяч человек населения, или это город с миллионным населением. В городе с 1,5-миллионным населением человек родился, прожил с себе подобными всю жизнь, ни разу с ними не встретился, не познакомился, но пользовался одними дорогами, одной канализационной трубой, одним сквером, то есть разница в муниципальных образованиях по функциям только в диаметре той самой канализационной трубы и не более. Что миллионный город, что 10-тысячный, это все равно условия совместного проживания людей. И не надо власти приписывать, что-либо такое особенное, из-за чего может быть у нас там будут проблемы в государстве. Проблемы в государстве как раз из-за непонимания простой понятной травиальной природы муниципальной власти не только в Российской Федерации, а и вообще.

Почему я сказал, что на сегодняшний день мы имеем опять кучу проблем с местной властью? Я просто перечислю, какие мы имели проблемы. В начале 1992 года мы разорили эту власть и начали все сначала. В конце 1993 года мы эту власть, практически, ликвидировали и опять начали все сначала. В 1996 году был гигантский напор со стороны субъектов Федерации, лобовая атака, для того чтобы фактически отменить вновь вступивший в силу закон «Об общих принципах» и опять установить административную авторитарную систему управления на своих региональных территориях. Затем, когда эта лобовая атака не прошла, начался более длительный, но более эффективный и сложный процесс – это финансово-экономическое удушение. На сегодня муниципальная власть в России обладает порядка 90 процентов собственности на социальную сферу. И в то же время по данным, которые считали наши федеральные ведомства, обладает менее половиной доходных источников для реализации своих расходных полномочий. Муниципальная власть в долгах и получилось, что лидеры местного самоуправления на протяжении многих последних лет держали в руках социалку, топили города зимой в долг. Потому что накопленная кредиторкой дебиторка составляет всю доходную часть федерального бюджета годового. И теперь эта власть стала опять виновной, что она выполняла все эти функции в долг, теперь она оказывается не тянет.

Если говорить о нашей последовательности федеральной политики, да Владимир Семенович правильно назвал те проблемы в законодательстве, но некоторые проблемы созданы законодателями самими. Я приведу только один пример, он развивается на протяжении многих последних лет. Началось рассмотрение проекта Бюджетного кодекса, который готовили депутаты. И очень долго в этом проекте пытались решить распределение доходных источников по уровням власти в Российской Федерации. Не получилось. Приняли очень простое решение, что это не предмет бюджетного законодательства, это предмет налогового. И вычеркнули все это из проекта Бюджетного кодекса. Когда рассматривался Налоговый кодекс, также пытались распределить налоговые источники по уровням бюджетной системы. Получилось, но как получилось – все налоги местные, которые постепенно поднимали, они уже составляли до 19 процентов в консолидированной доходной базе, упразднили и перевели эти доходные источники на региональный уровень. Собственные местные налоги стали составлять 1 процент. И при этом, когда Налоговый кодекс принимался, муниципальные образования, актив муниципалов, обратился лично к каждому депутату. Депутаты прочитали, сказали, да вы правы, мы исправим эту ситуацию во второй части Налогового кодекса. Первую приняли, когда дошли до второй части, было принято решение, что распределение налогов по бюджетной системе, это не предмет налогового законодательства, а предмет бюджетного законодательства. Круг замкнулся. Вот в этом состоянии мы находимся до сих пор. И хотя все налоговые политики созрели, что налог на недвижимость, что налог на малый бизнес, что часть налога подоходного должно быть на долговременной основе, пропорционально расходам закреплены за муниципальными бюджетами – вопрос рассуждается, обсуждается, но принимается решение. О государственных социальных стандартах, впервые этот термин ввели муниципалы в ноябре-декабре 1992 года. В течение 5-6 лет пытались принять государственные стандарты. Для того чтобы отделаться от этой задачи, через 5-6 лет Министерство экономики придумало уловку: давайте не будем принимать социальные стандарты, давайте разработаем закон о стандартах. 4 года закона о стандартах нет.

То есть, понимаете, когда мы говорим, и на самом-то деле местное самоуправление за последние 10 лет во многом состоялось хотя бы потому, что оно обладает, как я уже сказал, порядка 90 процентами собственности в социальной сфере, тем не менее, эти штатные вопросы на протяжении 8 последних лет стали вечными. И они, именно не решение этих вопросов приводит опять к политической дискуссии: а может быть нужно местное самоуправление ввести опять в административную соподчиненность, ограничить его до 50 тысяч, ввести принцип назначения мэров? Это ведь сейчас рассуждают.

Поэтому, как мне кажется, в наших слушаниях нужно заложить несколько таких решений, которые позволили бы нам выработать общую согласованную федеральную политику по отношению к этому уровню власти, а фактически ко всему конституционному устройству государства. Мы за 2000 год (я завершаю) стали интенсивно терять формы. Совет при Президенте практически прекратил свое существование. Ясно, что Правительство, которое справедливо критиковали, исполняет политическую волю и трудно надеяться, что Правительство будет вопреки решениям политической власти проявлять какую-то инициативу.

Поэтому Совет при Правительстве практически не работает, Управление Президента по местному самоуправлению прекратило существование. Из всей инфраструктуры согласования позиций по-прежнему действует пока только один совет – при Геннадии Николаевиче Селезневе, т.е. при Государственной Думе. И честь и хвала Государственной Думе, что она считает это направление важнейшим и продолжает эту работу.

Так вот, давайте, может быть, от имени сегодняшних слушаний предложим Президенту Российской Федерации провести цикл согласований для выработки согласованной политики федерального центра по развитию, как муниципальной власти, так и принципов конституционного устройства, их внедрение. Наше министерство естественно готово принять в этом самое непосредственное участие. И наша позиция абсолютно твердая на конституционных принципах действующего основного закона.

Спасибо.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо. Вопросы будем в конце задавать. Спасибо, Валерий Александрович.

Слово предоставляется Шереметьевой Элеоноре Михайловне, главе муниципального образования «Город Углич и Угличский район», президенту Ассоциации малых и средних городов России.

Просьба соблюдать регламент.

Шереметьева Э.М. Уважаемый президиум, уважаемые участники парламентских слушаний!

При обсуждении проблем местного самоуправления на первое место однозначно выходят проблемы законодательства как базовые проблемы. Отсутствие специальной отрасли – муниципального права – создает трудности в практической деятельности муниципалитетов и во взаимодействии с органами государственной власти. Особенно остро это проявляется в сферах разграничения полномочий и обеспечении финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Несовершенство судебной системы в вопросах местного самоуправления порождает правовой нигилизм, и вместо силы закона мы повсеместно видим право силы.

Мне как активному стороннику местного самоуправления нередко задают вопрос: как это местная власть, муниципальная власть как церковь отлучена от государства? Да. Юридическое и организационное обособление муниципального самоуправления закреплено Конституцией Российской Федерации. Что такое местное самоуправление, по сути? До сих пор мы говорим об этом и даже с этой высокой трибуны. Это максимальное вовлечение людей в структуру управления своей территорией, если просто сказать. Но одни понимают это как общественно-территориальное самоуправление, а другие как полное отсутствие регулирующей роли государства. То есть непонимание.

Но, на самом деле, истина лежит посередине. Многое идет не только от непонимания. Хуже, что некоторые до сих пор считают местное самоуправление данью демократической моде. Другие видят в местном самоуправлении конкурента на политическом поприще, и главное, в сфере управления ресурсами территорий: и природными, и имущественными. Это очень важно.

Но ясно одно, выстроить демократическое государство, гражданское общество без одной из публичных властей местного самоуправления просто не представляется возможным. Правда, на сегодняшний день вопрос стратегического развития государства Россия остается открытым. Цель обозначена – сильное эффективное государство, но укреплять государство не значит жестко администрировать. Это значит, прежде всего, создавать условия для эффективного хозяйствования, т.е. эффективно задействовать все ресурсы государства, а самый большой ресурс в любом государстве – это человеческий, интеллектуальный.

Так вот, именно местное самоуправление и призвано раскрыть этот ресурс сполна. А пока место местного самоуправления в государственном устройстве обозначено по жизни не четко. За последнее время оно зависло в своем развитии. Его проблемы отодвинуты куда-то на обочину.

Муниципалов почти не слышно. Создается впечатление – они стали не интересны центральной власти.

У меня давно сложилось мнение, что Москва хорошо видит и слышит саму Москву, похуже Подмосковье, в поле зрения как-то остаются губернские города. А мы, малые и средние города, вообще, там как-то не дифференцированная масса.

И вспоминают о нас, как об административном ресурсе, во время выборов или при чрезвычайных происшествиях.

Обеспокоенные такой ситуацией, мы создаем ассоциации городов, территорий, для объединения усилий, стараемся пробиться со своими общими проблемами через ходоков, в Администрацию Президента. Стремимся через Конгресс муниципальных образований России, как общенациональную структуру, не только удержать позиции местного самоуправления, но и как институт публичной власти, сделать все возможное, чтобы развить его.

Но для этого надо решать вопросы законодательства. И здесь, уважаемые депутаты Госдумы, судьба местного самоуправления во многом в ваших руках. Быть ему или не быть, а если быть, то полнокровным или нет.

Мне, как муниципалу с семилетним стажем работы, в качестве главы, видится, что самое неотлагательное на сегодня, это законодательно расписать полномочия трех уровней, незамедлительно: федеральный, региональный и местный. Расписать предметы ведения, в том числе и совместного, о чем говорилось в докладе.

В настоящее время вопросы совместного ведения, на региональном уровне решаются на договорной основе, в лучшем случае. Этого не должно быть.

Должен быть закон. Отсутствие закона об установлении порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, расчета и передачи для их реализации соответствующих ресурсов, создает массу конфликтов на местах. И мэры оказываются в положении мальчиков для битья.

Кстати. При разделении полномочий параллельно необходимо определиться с типологией муниципальных образований и наделить полномочиями местные образования, соответственно их размеру и возможностям. Здесь я не согласна с Валерием Александровичем.

Из проблемы разделения полномочий вытекает главный ключевой вопрос, вопрос межбюджетных отношений. Идет резкое уменьшение собственных финансовых средств в местных бюджетах, о чем говорилось и в докладе и предыдущим выступающим. На сегодня их объем сократился до 10 процентов. Это произошло за последние 3-4 года.

Принятый Налоговый и Бюджетный кодексы не в пользу местного бюджета. Хотя и конгресс и совет по местному самоуправлению бились за внесение своих поправок долго и упорно.

Лесной и Водный кодекс практически увели от нас природные ресурсы, сейчас я не говорю о последствиях.

Земля наших территорий до сих пор не обрела статуса муниципальной. Не стала основным муниципальным ресурсом, так как в малых и средних городах, как таковой рынок земли отсутствует.

С принятием второй части Налогового кодекса, с 1.01.2001 года, все муниципальные бюджеты потеряли 25-30 процентов доходов. Я имею в виду централизацию НДС и отмену налога на содержание социальной сферы.

Идет ярко выраженный процесс снижения финансово-экономической самостоятельности муниципального самоуправления.

Ну, для примера, приведу свой округ. 60 тысяч населения. В 2000 году – 200 миллионов рублей – расходная часть местного бюджета. Причем 63 процента – налоги и сборы, а 37 – субсидии из областного и федерального бюджета.

Кстати, в Ярославской области, в отличии от многих других областей, все регулируемые налоги, кроме самого Ярославля, остаются на местах. Но вот в бюджете 2001 года, по прогнозам, мы теряем 28 процентов доходной части бюджета. Это очень много.

Для решения финансовых проблем, на местном уровне, необходимо четкое и однозначное определение перечня расходных полномочий, обязательств для каждого муниципального образования, с учетом типологии и компетенции.

Расширение перечня местных налогов и сборов, в том числе пользование природными ресурсами.

Твердое закрепление за муниципальным уровнем налогов на недвижимость: земля и имущество, и подоходного налога.

Ведь по сложившейся практике, как правило, в развитых государствах налоги и на недвижимость, и подоходный, остаются на местах.

Необходимо установление муниципальной составляющей регулированных налогов на местах на постоянной или долговременной основе, минимум 3 года.

Бюджетное выравнивание, я имею в виду, минимальная бюджетная обеспеченность, осуществлять на основе единой методики в виде целевых трансфертов построчно. И по возможности в течение 2-3 лет провести реструктуризацию государственных и муниципальных долгов с их взаимным погашением или переоформлением этих долгов в долгосрочные обязательства или ценные бумаги. Все это потребует изменения, естественно, закона «О финансовых основах местного самоуправления» и Налогового кодекса. Но процесс государственного становления идет, а значит, идут и эти изменения.

Для того чтобы правила игры для всех субъектов государства были едиными, крайне необходимы государственные социальные стандарты, нужен закон о стандартах, государственных стандартах. Мы его ждем с 1998 года, а пока живем по временным социальным нормам. Единой методологии в государстве нет, а это, значит, нет единых стандартов ни в образовании, ни в медицине, ни в социальной помощи, нет и цивилизованно построенных бюджетов трех уровней, нет цивилизованных межбюджетных отношений.

Не менее остро, чем финансы, в проблемах местного самоуправления стоит вопрос муниципальной собственности. И не просто наличие собственности, а управление ей. Понятно, что чем больше объем муниципальной собственности, чем эффективней ей управление, тем богаче муниципальный бюджет, тем больше возможностей для оздоровления местной экономики.

Понятие «муниципальная казна», «муниципальное казначейство» еще только входят в практику. Но очевидно, что законодательная база должна обеспечить и прозрачность муниципальных бюджетов, и действенный механизм контроля за финансами, и конкурентность размещения муниципальных заказов.

По своей практике скажу. Как только мы организовали у себя в городе систему работы с населением по вопросам бюджета: это регулярные опубликования в газете, опросы населения, выступления по телевидению, - доверие к власти значительно возросло.

В заключение я хочу сказать. Традиционный вопрос все-таки на сегодняшний день, что делать для того, чтобы устояло и развивалось местное самоуправление, не стоит. Надо двигаться вперед.

Первое. Для поднятия статуса муниципальной власти, для координации работы всех уровней власти представители муниципальных образований должны войти или в госсовет, или во вновь создаваемый совет госстроительства. Но лучше всего все-таки сохранить совет по местному самоуправлению при Президенте. И там, вот именно там, в былые времена, происходило очень компетентное рассмотрение всех проектов законов, особенно судьбоносных. И тогда бы не встал проект обсуждения закона о 50 тысячах, о которых сейчас говорил Валерий Александрович, с этой трибуны.

Нужна серьезная поддержка муниципального самоуправления на государственном уровне. Есть программа государственной поддержки местного самоуправления. Она должна выполняться в полном объеме: финансовом, организационном и информационном обеспечении.

И третье. Нам, муниципалам, нужны союзники, сторонники конструктивного развития местного самоуправления.

Уважаемые президиум, уважаемые депутаты, государственные деятели, высокие политики, от имени Ассоциации малых и средних городов России я призываю стать вас нашими единомышленниками. Потому что у нас с вами одна цель – улучшение качества жизни россиян, благосостояние России. И в 2001 году, я надеюсь, мы с вами проведем съезд местных властей России, десятилетний юбилей местного самоуправления. С тем, чтобы всем было ясно, что местное самоуправление было, есть и, главное, будет. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо, Элеонора Михайловна.

Слово предоставляется Авакьяну Сурену Адибековичу – заведующему кафедрой конституционного права Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, доктору юридических наук, профессору. Приготовиться Платонову.

Из зала. Я извиняюсь, мы от всех муниципалов поздравляем с юбилеем Элеонору Михайловну и желаем ей благополучия и всего хорошего.

(Аплодисменты.)

Авакьян С.А. Мне кажется, любые реформы в нашей стране надо начинать с главного документа, Конституции 1993 года. Это документ, который не является величайшим достижением нашего времени. На ней «брызги крови». И чем скорее мы откажемся от этого документа, тем нам будет проще решать многие проблемы.

И третье. Нам, муниципалам, нужны союзники, сторонники конструктивного развития местного самоуправления.

Председательствующий. Спасибо, Элеонора Михайловна.

(Аплодисменты.)

Это заблуждение, что Конституция принимается только в разломные периоды. Конституция принимается в мирное время и тогда, когда в обществе есть определенное единство. Сегодня такое единство в нашем обществе есть. Это может быть основа для принятия новой Конституции, в том числе это поможет решить и ряд проблем. Но это общегенеральный тезис. Я о нем сказал в связи с тем, что есть один вопрос, который принципиально надо решать применительно к местному самоуправлению и без реформы Конституции этого нельзя сделать.

А именно вот те иллюзии, которые есть у нас на счет того, что местное самоуправление существует, как нечто автономное, как нечто самостоятельное, как нечто свободное от политической власти, о чем вот Валерий Александрович говорил и о чем…

________В.А. Я извиняюсь, я такого не говорил.

Авакьян С.А. Но вы сказали, что надо…

________В.А. Я могу повторить дословно. Не надо…

Авакьян С.А. Но я же в этом зале был. Я же другого-то не могу сказать, кроме того, что я слышал, что в политике не может быть применительно к местному самоуправлению. Местное самоуправление – это власть. И любая власть, может быть в большей мере или в меньшей мере политическая, но от этого она отказаться не может.

Но совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти и в этом плане она не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделена от государственной власти. И когда мы говорим об этом отделении местного самоуправления от государственной власти, мы тем самым как бы хотим сказать, что государственная власть нечто плохое, а местное самоуправление нечто хорошее, потому что оно ближе к населению, поэтому вот использует определенные преимущества.

Должно быть все в единстве. Местное самоуправление должно быть частью единой власти и одновременно характеризоваться, как народное самоуправление. Вот когда эти две категории будут соединены, не будет этого искусственного противопоставления, которое сейчас существует. Это первое мое предложение.

Второе мое предложение заключается в том, что совершенно ненормально, когда местное самоуправление, называемое властью народа, как раз от народа-то отделено. Более чем в половине субъектов Российской Федерации местное самоуправление не существует на уровне волостей, сельских округов. То есть тех единиц, которые как раз и объединяют большую часть сельского, да не большую, а все сельское население.

Это ненормально, когда существует местное самоуправление, муниципальное образование на уровне района, сельской местности, а дальше идет глава администрации сельского округа, назначаемый главой района. То есть получается так, что на этом уровне нет ни местного самоуправления, ни представительного органа местного самоуправления. Нужно с этого начинать. И надо, конечно, включить это в рекомендации, чтобы местное самоуправление было везде – в каждом субъекте Российской Федерации на уровне сельского округа. Это приведет к созданию представительного органа местного самоуправления, который в соответствии с законом обладает в том числе и функцией контроля за деятельностью главы администрации. Причем можно использовать три варианта формирования представительного органа, на выбор, так сказать.

Первый вариант – это избрание депутатов. Второй вариант – это избрание таких представителей сельскими комитетами. И третий вариант – это может быть вхождение в такой представительный орган сельского округа старост, которые являются одновременно и главами сельских комитетов.

Мое третье предложение заключается в том, что надо, в принципе, связывать местное самоуправление с существующей системой административно-территориального устройства городов и районов субъектов Российской Федерации. Не надо вообще-то как бы создавать иллюзий. Я еще раз об этом говорю.

У нас такая иллюзия есть, что население, имея право на самоуправление, может взять и решить, что вот оно создает новую муниципальную единицу. Населению, наверное, надо говорить о том, что оно осуществляет право на местное самоуправление с учетом существующей системы административно-территориального деления. И вот когда есть такие единицы административно-территориального деления, а они есть, а население не позволяет осуществлять местное самоуправление, вот это и будет нарушением права на местное самоуправление.

Мое четвертое предложение заключается в том, что надо восстановить нормальные вертикальные отношения между различными государственными органами, в частности, и естественно, тем, что сейчас называется органами местного самоуправления. В частности, я полагаю, что надо официально закрепить, что очень многие позиции по тем решениям принципиальным, которые принимаются местным самоуправлением, предварительно согласовываются с выше стоящими органами государственной власти, то есть субъектов Российской Федерации.

и без такого согласования пунктов решения местного самоуправления включаться не могут.

Давайте, в конце концов, если мы уж так взираем на опыт других стран, посмотрим и увидим, что такое согласование по бюджетным многим вопросам предполагается. И это нормально. Нормально. Потому что местное самоуправление, как мы уже услышали, имеет очень мало собственных средств, в основном пользуется государственными средствами. Они приходят в местные бюджеты из государственного бюджета. Так извольте в таком случае согласовывать то, что вы делаете, с теми от кого вы получаете соответствующее финансирование, то есть от государства. Я имею в виду именно согласование.

Отсюда я считаю, что должно быть предоставлено право органам государственной власти на приостановление решений местного самоуправления. Во-первых, в том случае, если эти решения противоречат закону до рассмотрения вопроса судом. Во-вторых, в том случае, когда местное самоуправление принимает не конструктивное, не продуманное решение. И несмотря на обращение сверху отказывается от изменения своего решение. То есть надо, в конце концов, уважать интересы большей численности населения и не делать так, когда принимаемое решение местного самоуправления противоречит интересам соседей, интересам большей территории и т.д.

Мое пятое предложение заключается в том, что нужно отказаться в законе от категории «вопросы местного значения». Нет вопросов местного значения. Есть уровень решения вопросов. И оттого, что мы записали в закон, что вот для местного самоуправления существуют вопросы местного значения, ничего не изменилось. Возьмите там образование, культуру, и прочее, прочее, какие это вопросы местного значения? Это часть общегосударственной политики. Это часть общегосударственных программ. Это часть общегосударственных забот. Только эти вопросы решаются в рамках соответствующей территории и не более того. Это вопросы нашей общей жизни. И эта категория ничего не дает.

Мое шестое предложение заключается в том, что не надо создавать себе и населению иллюзий в том, что оно осуществляет местное самоуправление непосредственно, только. Вот такой вечевой подход к местному самоуправлению, он мало, что дает. Есть несколько путей, которые позволяют населению участвовать в осуществлении местного самоуправления. Это местный референдум, местные выборы, обсуждение проектов, актов и вопросов, это обращения, петиции и правотворческая инициатива, это отчеты и сообщения, которые делают перед населением депутаты и выборные лица местного самоуправления. В остальном местное самоуправление – это деятельность органов. И ничего в этом неестественного и тем более позорного нет. И надо укреплять органы, которые занимаются местным самоуправлением.

Мое седьмое предложение заключается в том, что необходимо заботиться об укреплении и расширении так называемой представительной природы местного самоуправления. Иначе говоря, укреплять представительные органы местного самоуправления. Все-таки органы представительные состоящие из 11, из 13, из 15 депутатов, это, по крайней мере, несерьезно.

Я вспоминаю одну свою лекция, которую я читал в Академии народного хозяйства в тот период, когда в Сибири одного мэра взяли и арестовали. Там было в городе примерно 12-14 депутатов. И я сказал, ну, когда 12-14 депутатов, вы понимаете, как легко сделать себе союзников. И тогда если еще и мэр ранее судим, во что превращается этот город. И один из зала сказал, он превращается в зону.

Вот, понимаете, это может быть образно, но мы не можем допустить того, когда представительный орган местного самоуправления, когда должностное лицо местного самоуправления, они, ну, согласовано действуя, в то же время не могут друг на друга влиять и в определенной мере контролировать. То есть должно быть воздействие со стороны главы на представительный орган и должно быть воздействие представительного органа на главу, иначе ничего не получится. И представительный орган, если он состоит из несколько большего числа депутатов, он вместе с тем, и укрепляет свои позиции в отношениях с населением. Ну, это сегодня практически нет никакой работы с населением со стороны депутатов представительных органов местного самоуправления.

И последнее мое предложение заключается в том, я просто исхожу из того, что есть рамки времени, заключается в том, что максимально следует отказываться от так называемого договорного метода регулирования в вопросах, касающихся местного самоуправления. Регулирование должно быть правовое. И все вопросы необходимо решать нормативным путем. Я вообще-то сторонник, сказал бы так, единых решений. И в этом плане все кто является поклонниками местной самобытности, местных условий и так далее, они могут на меня нападать, и я готов к такому отдельному разговору на этот счет. Но, право, мы преувеличиваем эти так называемые особенности, это так называемое своеобразие. Оно приводит к тому, что у нас и местные депутаты и местные лидеры принимают решения непродуманные только потому, что они учитывают так называемую местную особенность. Право должно быть основой местного самоуправления и тогда результаты будут больше. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо.

Слово предоставляется Владимиру Михайловичу Платонову – заместителю Председателя Совета Федерации Российской Федерации, председателю Московской городской Думы. Подготовиться Митрохину.

Платонов В.М. Уважаемые коллеги, в 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, в 1995 году принят закон об основах местного самоуправления. Сейчас 2001 первый год и тема нашей конференции называется не успехи местного самоуправления, а проблемы местного самоуправления.

Столкнувшись вот с законодательством по местному самоуправлению в Москве, потом со своими коллегами в Санкт-Петербурге мы сначала считали, что это проблемы городов федерального значения. Но на одном из совещаний, когда выступил губернатор Тульской области Севрюгин и сказал: ну что вы здесь обсуждаете, у меня всегда было, есть и будет местное самоуправление. И выступил бывший губернатор Тюменской области, который сказал: о каком местном самоуправлении мы можем говорить, если у меня больше половины районов дотационные. Какое местное самоуправление, каким образом я могу создать. Очень жаль, что вот эта проблема, она остается так и не решенной. И я благодарен организаторам этих слушаний, что собираются представители исполнительной, законодательной власти, а самое главное, представители регионов – пользователи нашими мудрыми законами для обсуждения, и я уверен, для нахождения проблемы решения.

Для того чтобы решать проблемы, надо их истинно знать, каковы они. И поэтому я буквально в нескольких словах постараюсь сказать о тех проблемах местного самоуправления, которые существуют в Москве.

Очень жаль, что из средств массовой информации порой невозможно подчеркнуть истинное состояние дел законодателей. Регионы сейчас обвиняют в том, что они нарушают федеральные законодательства, а проблема заключается совершенно в другом. Никто в этом не виноват, но сначала стало появляться законодательство субъектов Федерации по вопросам совместного ведения, а уже потом появилось федеральное законодательство. И я считаю, что в некоторых вопросах оно бы не должно было так тщательно и так подробно регулировать те вопросы, которые относятся к совместному ведению, но которые специфически могли бы решаться в каждом районе отдельно.

90-е годы, вы помните, Москва, 33 района, каждый из них стал самостоятельным. И появились заявления о том, что недра, воздушные пространства теперь принадлежат данному району, а не Москве. Я помню постановление Ленинского исполкома о том, чтобы вынести с территории района позорящий их институт Сербского. Куда вынести? Как вынести? За какие деньги? Не имеет значения. Главное вынести. Но это все из области вот так посмеяться, а наиболее серьезные решения, когда один район принимал решение о том, какой транспорт должен ходит в другом районе, это действительно проблемы создавались. Проблема управляемости города была создана, и могли произойти страшные разрушения городской системы. Поэтому Москва пошла своим путем.

У нас все субъекты Федерации равны, но у нас нет ни одного субъекта Федерации одинакового. И это всегда надо учитывать. Конституция 1993 года, мы уверены, позволяла нам это, потому что там было записано, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, а Москва это городское поселение, и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

История такова, что Московская городская Дума до революции была органом местного самоуправления. Далее появляется закон об основах местного самоуправления 1995 года. Он появляется после устава, принятием Москвой Устава города Москвы и уже пятилетней работы именно в этом направлении. Далее закон корректируется об основах местного самоуправления в 1997 году и в нем говорится, в субъектах Российской Федерации, городах федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в целях сохранения единства городского хозяйства предметы видения находятся на их территориях, муниципальных образованиях, в том числе установленные федеральным законом субъекты муниципального образования решаются самостоятельно властями.

1996 год - мы принимаем закон о территориальных общественных объединениях в городе Москве. Вообще мы всегда были глубоко убеждены, что принятый закон об основах местного самоуправления в 1995 году ни коим образом не решал проблемы местного самоуправления, он только начинал решать эти проблемы. А для окончательного решения специалисты называли, необходимо было принять еще где-то около 15 законов, которые бы решали вопросы и финансовой деятельности, структурной деятельности органов местного самоуправления и отражали бы самостийность, самостоятельность регионов.

Поэтому мы всегда считали, что местное самоуправление должно идти снизу и идти, строиться от собственника. Собственники квартир объединяются в собственники домов. Им отдается прилегающая территория. Они могут объединяться кварталами. Им отдается решение тех проблем, которые они действительно могут решать. Это уборка территорий, поддержание порядка, вопросы социального обеспечения. И действительно власти государственные могли постепенно это дело передавать.

Однако мы пошли другим путем. Мы стали местное самоуправление выстраивать сверху, не создав для этого никаких экономических условий.

Вечная проблема – кто виноват, что делать, - на первый вопрос лучше не отвечать, а по второму вопросу – необходимы вот такие слушания, необходимы такие обсуждения и выяснить действительно, а что нужно в регионах тем людям, которые пытаются создать сильное местное самоуправление, которое действительно будет работать на граждан.

Еще одну проблему бы местного самоуправления я хотел бы отразить. Это связано с принятием поправок в 2000 году к закону о местном самоуправлении. Это те нормы, которые позволяют распускать органы местного самоуправления, которые не входят в систему уровня местной власти и не могут подчиняться.

Дело в том, что я считаю, что этой поправкой мы преумаляем значение судебной власти в Российской Федерации. Если есть решение судебной власти о том, что эта норма не действует, никто не имеет право этой нормой больше пользоваться. Если кто-то пытается это сделать, то для этого существуют правоохранительные органы и проблемы решаются.

Я считаю, что и очень неудачно, что сложилась такая практика, я считаю, что она порочна, законы, принимаемые в Государственной Думе поступают в Совет Федерации когда только он заканчивает свою работу. И до следующего заседания мы не можем рассмотреть данные законы.

Здесь можно говорить и о неправильном формировании Совета Федерации, сейчас он будет, по мнению некоторых, правильно формироваться, посмотрим, что будет лучше. Но парламент России - это нижняя и верхняя палата. Они всегда есть и будут пока существует наша Конституция, кому бы она как не нравилась.

И по поводу генерального тезиса я хочу сказать, что Конституция есть, они никем не отменена и может быть она изменена только на основании Конституции. Давайте жить по законам, нам будет это делать гораздо легче.

Поэтому необходима совместная работа парламента России, верхней и нижней палаты, необходимо учитывать мнение верхней палаты, потому что это мнение регионов. И мы исполняем те законы, которые принимаются Государственной Думой, и которые порой невозможно исполнять на региональном уровне.

Второе. Необходимо теснейшее сотрудничество парламентариев со специалистами, с уникальнейшими специалистами, которые имеются в России. Необходимо учитывать опыт, опыт России дореволюционной, он богатейший, особенно именно в области местного самоуправления.

Спасибо. Я закончил свое выступление.

Председательствующий. Спасибо, Владимир Михайлович. Слово предоставляется Митрохину Сергею Сергеевичу. Я хотел бы сделать поправку. У нас по Конституции двухпалатный парламент, и нижней и верхней палаты нет.

Платонов В.М. Я согласен с Вами.

Митрохин С.С. Здравствуйте, уважаемые коллеги! За неимением времени, я сосредоточусь только на самой главной проблеме, которая, как я считаю, в настоящее время стоит перед законодательством о местном самоуправлении. Это главная проблема. Естественно, финансовая база, финансовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации.

Если мы сейчас на эту проблему не будем обращать внимания, будем говорить о чем-то другом, то мы будем напоминать людей, которые находятся в доме и рассуждают о том, как должны быть покрашены стены, какой должен быть фасад, какая должна быть крыша, а в это время уже работает какая-то строительная команда, которая разбирает фундамент этого дома. Примерно такая картина у нас сегодня и вырисовывается. Мы вот здесь бесконечно заседаем, проводим слушания о совершенствовании законодательства о местном самоуправлении, всяких нюансах, о передаче госполномочий и так далее. А в это время Правительство, Минфин при поддержке бюджетного комитета Государственной Думы ведут систематическую работу вот по этому самому разбору фундамента, а финансового, налогового фундамента местного самоуправления. Недавно к этой работе еще и подключился и аграрный комитет Государственной Думы, который решил еще отобрать у муниципалитетов землю заодно.

Таким образом, сегодня встает очень важный кардинальный вопрос о том, что вообще будет дальше с местным самоуправлением, что из этого всего получится. В течение всех этих лет последних с момента действия закона об общих принципах местного самоуправления действительно шла работа по созданию законодательства, по созданию вот этого законодательного каркаса местного самоуправления, но мы не сумели до сих пор, и мы должны в этом расписаться, решить самую главную фундаментальную задачу, без решения которой местное самоуправление не может существовать ни в одной стране мира. А эта задача заключается в создании неприкосновенного, неотчуждаемого ресурсного минимума местного самоуправления. Этот ресурсный минимум складывается из нескольких составляющих. Первое - это местные налоги. Второе - это собственность муниципальная в широком смысле слова, и в более узком смысле слова муниципальные земли. Вот этот минимум, он у нас существовал к тому моменту, когда принималось законодательство, Конституция. А после этого этот минимум был постепенно разобран. От него сейчас остались одни крохи. Если мы сейчас эту задачу не решим, то мы можем забыть обо всех остальных направлениях совершенствования законодательства.

И здесь конечно, я считаю, надо называть вещи своими именами. Мы депутаты Государственной Думы в настоящее время при нынешнем состоянии Государственной Думы не способны самостоятельно справиться с этой задачей. Мы не способны продиктовать свою волю Правительству, ни тем более президентским структурам. Сейчас вся полнота инициативы в решении этого вопроса принадлежит Президенту. И в этом смысле мы действительно и местное самоуправление, судьба его в нашей стране, она зависит в большей мере от решений Президента. И вопрос о том, какие команды, какие силы в настоящее время влияют на Президента, он является решающим.

С моей точки зрения, в настоящее время такими силами являются воинствующие агрессивные дилетанты, которые настраивают Президента на совершенно неприемлемое, нецивилизованное, можно сказать, даже варварское решение проблемы местного самоуправления, а именно фактически его ликвидация, переход к назначению мэров, глав администраций. На эти нацелены вот все последние инициативы, которые в настоящее время разрабатываются в Кремле. В частности вот мне стало известно, что на днях будет предпринята от имени депутатов, как бы руками депутатов, от группы «Народный депутат» инициатива по внесению поправки в закон о местном самоуправлении о том, что в населенных пунктах и городах свыше 50000 тысяч, значит, устанавливается особый порядок регулирования на федеральном уровне с тем чтобы потом под эту идею провести вот эту самую инициативу по назначению мэров крупных городов и глав администраций районов. Один раз мы эту инициативу уже отбили, когда это было, она содержалась в летнем пакете законопроектов. Ну а то, что она вносится сейчас, видимо, подчеркивает ее отнюдь не случайный характер. Очевидно, что за ней стоят далеко идущие намерения. Ну что же, если это так, то остается только сожалеть о том, что ни в Кремле, ни в президентских структурах до сих пор не сформировался цивилизованный взгляд на местное самоуправление. Остается только сожалеть о том, что центральные власти не видят в местном самоуправлении своего естественного союзника как раз в деле противостояния сепаратистским тенденциям регионов и уровня субъектов Федерации.

Совершенно очевидно, что, если будет реализована такая модель и будет введена назначаемость мэров, даже если потом перейдут и к назначаемости губернаторов, то мы получим абсолютно стагнирующую модель государственного строительства, нединамичную, неконкурентоспособную, которая, в конечном счете, отбросит нашу страну на десятилетия назад и навсегда оставит ее где-то в области стран третьего мира.

Таким образом, сегодня стоит вопрос о выборе стратегии в области развития местного самоуправления. Действительно, это критический момент, когда должен быть сделан решающий выбор. Либо вот такой выбор в сторону стагнации, в сторону застоев, в конечном счете, разложения. Либо выбор в сторону динамичной модели развития страны. Если мы выбираем динамичную модель страны, мы должны коренным образом пересмотреть наши отношения к законодательству и о местном самоуправлении и, в первую очередь, финансовому, налоговому законодательству. Мы должны ввести понятие неотчуждаемого налогового минимума, к которому уже никто на протяжении десятилетий не может притронуться.

Я считаю, что стержнем этого налогового минимума должны стать имущественные налоги, все имущественные налоги, включая и налог на имущество организаций, налог на землю. Все должны полностью и неотчуждаемым образом, эти налоги, поступать в местные бюджеты. Плюс к этому, возможно, какая-то доля подоходного налога, опять-таки неотчуждаемая доля. И в этом смысле, наверное, надо ставить вопрос о создании местного подоходного налога, ставки по которому и все вычеты, льготы и так далее устанавливаются только на местном уровне. И вот когда мы этот минимум создадим, тогда только появится смысл вести разговоры, например, о тех же самых минимальных социальных стандартах, о нормативах и так далее, по которым мы должны производить выравнивание. Потому что, если мы поставим телегу впереди лошади и начнем с этих социальных нормативов, то мы получим опять то, что имеем сейчас – всеобщее иждивенчество реципиентов, которые всегда будут получать и так то, что они имеют, и отсутствие стимулов для развития доноров.

И еще, конечно, одну проблему нам нужно будет решить, связанную с финансами, в первую очередь. Это проблема финансового выравнивания на муниципальном уровне. Я считаю, что нам нужно постепенно отказываться от термина регулирования и, вообще, от самого понятия «регулирующий налог». Поскольку в последнее время, вот за эти последние годы это понятие регулирования уже накрепко связано по своему смысловому значению просто с понятием элементарного финансового беспредела. Вот это право субъектов Федерации творить беспредел при распределении финансовых ресурсов между муниципальными образованьями, оно сегодня закреплено в Бюджетном кодексе, где не указаны никакие объективные параметры, руководствуясь которыми субъект Федерации обязан это делать.

Я считаю, что еще одна из важнейших задач законодательства в области местного самоуправления заключается именно в прописывании детальном и жестком прописывании вот этого механизма финансового выравнивания, в том самом цивилизованном виде, в котором он существует во всех государствах с местным самоуправлением.

Вот таков основной круг задач. Ну, естественно, опять-таки я хочу вернуться к началу своего выступления. Сегодня мяч находится в руках Президента. Мы пытаемся ввести, в данном случае я говорю от имени фракции "Яблоко" сейчас, которую представляю, мы вступили в диалог с Президентом по этому вопросу, мы как бы открыли прямую линию этого диалога, я не знаю, что из этого получится. Мне кажется, что Президент прислушивается к нашим аргументам. Ну что ж, если это так, если нам всем совместными усилиями удастся на него воздействовать, то, наверное, мы получим хороший результат, если же возобладают воинствующие дилетанты, которые сегодня, к сожалению, во многом диктуют государственную политику, тогда, наверное, в ближайшее время местное самоуправление будут ждать тяжелые времена. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо Сергей Сергеевич. Слово предоставляется Салтыкову Анатолию Ивановичу, главе местного самоуправления, мэру города Ижевска, президенту Российского Союза местных властей. Подготовиться Силину Якову Петровичу. Просьба соблюдать Регламент.

Салтыков А.И. Уважаемые участники слушаний! Мы с вами все хорошо помним, как формировалось местное самоуправление в Российской Федерации. Оно формировалось изначально в условиях полномасштабного политического и экономического кризиса и фактического отказа государства от решения социальных вопросов и передаче их на местный уровень. При этом, на местные органы были сброшены значительные государственные полномочия без достаточных материальных ресурсов. Опыта местного самоуправления у нас тогда не было, законодательная база была развита слабо. И, в принципе, наше самоуправление свелось к самовыживанию, и это самовыживание, в общем-то, оно состоялось, потому что вся система местного самоуправления за эти прошедшие годы она значительно выросла, укрепилась, появились хорошие кадры, появились многие работы наших ученых, которые существенно помогли в понимании целого ряда вещей, и в построении, самой системы местного самоуправления.

Значит, мы сегодня не говорим о том, что все полномочия, которые нам были переданы Законом федеральным "Об общих принципах местного самоуправления", что мы их присвоили. Да, мы понимаем, что это полномочия государства, но поскольку было принято решение о том, что именно эти полномочия более эффективно могут решаться на местном уровне, тогда, и была принята та модель, которую мы сегодня с вами и обсуждаем.

Значит, прошло пять лет после принятия федерального Закона "Об общих принципах". И я сегодня не понимаю, что у нас изменилось, изменились какие-то ценности, изменились приоритеты в развитии нашего государства, или что изменилось, что требует коренной ревизии Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Мы цели-то четко еще до сих пор не имеем поставленной перед нашим обществом. Да, сказали: будем формировать гражданское общество, то есть общество инициативных, законопослушных граждан, знающих свои права, и умеющих их отстаивать. Но вертикаль, о которой много говорят и инициативы – эти вещи довольно трудно совместимые. Законопослушание в системе вертикали обозначает, примерно так вот палкой к законопослушанию приобщать. Наверное, здесь надо уже четче определиться и под те цели, которые ставятся, и совершенствовать систему местного самоуправления, поскольку действительно на этом уровне, наиболее приближенном к населению решаются те вопросы, которые нужны людям.

Сегодня можно обсуждать много проблем. Есть разные точки зрения на сам федеральный закон, вот он, то Конституции не соответствует, то не соответствует каким-то другим документам. Я скажу, что в 1997 году была здесь комиссия Совета Европы, было много экспертов, рассматривался вопрос на сессии пленарной Конгресса местных и региональных властей Европы, и были приняты рекомендации в части развития федерализма и местной демократии в Российской Федерации. Там четко и ясно было сказано о том, что федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" полностью соответствует Европейской хартии о местном самоуправлении, и это было проголосовано, в том числе представителями 40 государств Европы и экспертами, представляющими тоже эти страны. Поэтому в этом отношении у меня, например, нет никаких сомнений и сегодня это не то, что нужно для совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации. Мы говорим о полномочиях, но это больше спор чисто теоретический, наверное, потому что недавно состоялась межбюджетная конференция международная по межбюджетным отношениям. Был доклад, очень хороший доклад сделан профессором Марку, это профессор в Париже из Сорбонны, профессор конституционного права. Значит, бюджетные отношения между регионами и коммунами в Российской Федерации.

Он пишет, таким образом, статья 6.2 Федерального закона гораздо точнее и полнее определяет поле собственных полномочий местных органов власти, чем законодательство большинства других стран. И далее, вот он исходит из положения федеральной Конституции, Федерального Закона «О местном самоуправлении» и говорит, что юридическое определение местных полномочий не вызывает критических замечаний и стандарты правового государства в этом отношении соблюдаются в Российской Федерации даже лучше, чем во многих других странах.

Значит, в чем проблемы? Мы сегодня говорим, во многом довольно часто оперируем это понятие – вертикаль. Да, это хорошо, в какой части? Вот появились главные федеральные инспектора в каждом регионе. Это действительно хорошо, потому что раньше мы находились в этих сложнейших условиях противоречия законодательства субъектов Российской Федерации и самой Российской Федерации. И когда мы стояли между этими законами, мы поступали по федеральному закону, на этой почве возникали конфликты, мы судились, мы понуждали через суды исполнять федеральное законодательство.

Сегодня почвы для этих конфликтов нет. И я думаю, сегодня легче налаживать все взаимодействие между региональной властью и местной властью. Это серьезное было решение и оно действительно помогло. Сегодня не надо бросаться на амбразуру в защиту федеральных законов, для этого есть люди, которые уполномочены и которые действительно добиваются приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации.

В чем проблема местного самоуправления? Значит, мне кажется, что есть моменты, которые определяют все. Ну, прежде всего, не соблюдаются отдельные нормы Конституции Российской Федерации, так вот не выполняется законодательство, так и не соблюдается норма Конституции. Четко, ясно в Конституции записано, что, передача государственных полномочий должна быть осуществлена с передачей соответствующих ресурсов. Но кто определит этот порядок?

Сегодня принято более 200 законов, в которых затрагиваются интересы местного самоуправления. И через каждый закон, примерно, дается какая-то дополнительная нагрузка органам местного самоуправления, за которую непременно надо опять из местного бюджета вытащить денежку и заплатить за эти полномочия. Почему принимается закон? Ведь есть норма Конституции, где четко сказано, что сначала должен быть определен порядок передачи этих полномочий. Так давайте определим сначала порядок передачи государственных полномочий. Ведь этот закон «Об общих принципах передачи государственных полномочий», он ходит и ходит, и бог его знает, когда он появится. Я считаю это принципиальнейшим вопросом для того, чтобы в вопросах полномочия у нас была определенность.

Что нам еще сегодня мешает и не дает нормально работать. Конечно, отсутствие целого ряда законов, причем мы ведь договорились уже, неоднократно договаривались, пять лет договаривались, какие законопроекты необходимы для того, чтобы развивать местное самоуправление. Я не хочу даже этот перечень называть, потому что он весь известен, он во всех планах и программах. Он заложен в основах государственной политики Российской Федерации в области местного самоуправления. А ведь этот документ тоже принимали с участием губернаторов, представителей Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, местных органов власти. То есть практически все слои, представители всех федеральных, местных и региональных органов участвовали в принятии этого документа.

Так надо продвигать эти документы. И федеральную программу поддержки местного самоуправления тоже надо продвигать. Там четко и ясно все это определено, какое законодательство необходимо.

И еще один, главный вопрос, больной вопрос. Нет закона о порядке передачи государственной собственности в муниципальную собственность. Главнейший вопрос для всех: передача жилья в муниципальную собственность. Сегодня это регулируется указом Президента и регулируется постановлением Правительства. Но они же противоречат Конституции, они противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Сегодня то, что передается, у нас в Министерстве юстиции регистрационная палата просто не регистрирует как муниципальную собственность и не может регистрировать. Потенциальное жилье должно принадлежать гражданам. И если в доме приватизирована хотя бы одна квартира, это уже обще-долевая собственность и совершенно другие подходы должны быть.

Вот говорим тут: давайте в домах будем самоуправление развивать. Но надо же двинуть эту проблему, чтобы было интересно населению в создании кондоминиумов, товариществ-собственников жилья. У нас есть территориальные органы общественного самоуправления, но у них другая немножко функция. Вот непосредственно в домах люди должны брать на себя определенную ответственность за решение вот этих проблем. Вот это законодательное закрепление, оно должно произойти.

Я понимаю, что мы все равно работаем, реализуем все положения закона об общих принципах. Он нам помогает. Мы без него не могли бы действовать. И осуществляем и судебную защиту. За нами осуществляется прокурорский надзор. Вот все инсинуации относительно мэров, они полномочий много набрали, да только наберешь эти полномочия, дума городская, у нас, например, регулирует эти вопросы. Смотрит, чего-то не так ведет, все. Порядок, допустим, осуществления каких-то полномочий относится к компетенции городской думы, городская дума это все скоординирует.

А что касается превышения полномочий, за этим прокурор регулярно досматривает и приносит свои представления и просты, мы спорим, но главное, что мы действуем. Этот закон, фундаментальный закон, который если тронуть, просто посыплется вся наша система.

И еще об одном хотел бы сказать.

Председательствующий. Я извиняюсь, Анатолий Иванович, вы пять минут перебрали. У нас еще двое выступающих, а перерыв через 12 минут.

Салтыков А.И. Я одно хочу сказать, прошу прощения, что… просто накипело и первый раз я здесь. Об одном хочу сказать, не надо трогать основы. Это общие принципы, о которых договорились и всякое создание каких-то особых условий для чего-то, это уже не общие принципы. Это уже не общие принципы, это уже пойдет нарушение Конституции Российской Федерации.

Я полагаю, что надо делать то, что надо сегодня местному самоуправлению для повышения его эффективности, а не для удовлетворения административного зуда некоторых чиновников. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо. Слово предоставляется Силину Якову Петровичу, председателю городской думы города Екатеринбурга, председателю координационного совета представительных органов местного самоуправления городов России. Подготовиться Жириновскому.

Силин Я.П. Вы знаете, вот в прежние времена было такое крылатое выражение: государство – это мы. Я бы его сегодня напомнил. Потому что в определенном смысле государство – это, действительно, мы, живущие и работающие с населением непосредственно в городах России. И для жителей, и для граждан наших, восприятие государства начинается как раз когда они оценивают качество, уровень нашей работы, тех, кого они избрали.

В последнее же время мы фактически сталкиваемся с тем, что попытки предпринимаются, еще не устоявшуюся систему уже подвергнуть ревизии. Я уверен, что законодательство не может быть предметом политического торга, оно должно быть предметом работы профессионала, предметом дискуссии практиков местного самоуправления, политиков, депутатов, но тех, кто, действительно, заинтересован в совершенствовании. Ведь базовые основы местного самоуправления определены. Они созданы. И сегодня стоит задача совершенствования, а не реформирования, которое может привести к вполне понятным сегодняшним действиям и политической подоснове понятны, фактически, ликвидации этого самого местного самоуправления. Но за этим не видится, а что нам предлагается взамен.

Я бы сказал, что когда и сегодня говорим и в прежние времена и на различных форумах мы затрагиваем вопрос, а что же нужно сделать? Вот сегодня уже звучит, уважаемые депутаты Госдумы, представители Правительства, Администрации Президента, приложите усилия и примите хотя бы минимум законов, над которыми мы работаем последнее десятилетие, которые еще не приняты. Уже назывались и разграничение государственной собственности на землю, что мешает? Уже в первом чтении принятый. Мы ведь подтверждаем цифрами и фактами, что нам это необходимо.

Земля вопрос номер один – было и есть, и будет на Руси так. Есть земля, раньше говорили, у мужика – он самостоятельный. Мы сегодня говорим, есть у нас полные права на землю – значит есть с кого спрашивать. Мы будем зарабатывать больше, решать больше проблем на местах. Мы уже у Федерации ничего не просим, кроме того, чтобы прекратили мешать. Мы говорим сегодня о том, что необходим закон «О передаче объектов федеральной собственности в муниципальную», тоже принят в первом чтении. Вот Екатеринбург все последние годы от миллиона до полутора миллионов квадратных метров жилья принимает, только жилья, в свою собственность. Каждый год целый город принимаем. Так мы все с вами вместе, муниципалитеты, получили в благодарность то, что у нас еще полуторапроцентный налог забрали. Четверть бюджета только наш город сразу потерял. Но ситуации родственные везде. Как только мы какой-то налог начинаем собирать лучше, все, жди – либо субъект заберет, но с этого года еще лучше – Федерация забирает. Какие претензии или какие можно предъявить требования к низовой структуре? Возьмите Закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными госполномочиями» то же говорится.

Мне не понятно почему, даже уже принятый Государственной Думой, но отклоняется Советом Федерации. При этом на федеральном уровне молчание. Вроде работает согласительная комиссия, работа идет. Сколько она будет идти? Вот за прошлый год, за исполнение государственных полномочий Екатеринбургу компенсация произошла 10 процентов. Ну, наверное, также и везде. А эти 90 то откуда мы забираем? И когда сегодня мы видим ситуацию во Владивостоке, не только этим продиктованную, но в том числе и этим. В других регионах России, это означает то, что мы и без того эту ложку каши, которая размазана по тарелке, мы ее еще дальше и дальше размазываем. Мы забираем ото всюду, чтобы удержать ситуацию. Нужен закон? Давно нужен, вчера, «Об основах статуса выборного лица». Все спорят плохой мэр – хороший мэр, дама плохая там или хорошая. Но определитесь в законе, хоть как-то, чтобы мы могли тогда давать действительную оценку, не субъективную, в зависимости от настроения руководителя субъекта, либо иного должностного лица, а на основании закона. Владимир Михайлович, я его двумя руками в этом плане поддерживаю, давайте жить по закону, хотя бы учиться жить по этим законам, по нашим, которые мы принимаем. Ведь мы требуем принятия законов, мы не уходим от них. Или «Об основах формирования муниципального заказа», вот этот закон, чем мешает? Ведь уже во многих городах, в том числе и у нас, эти положения, фактически городские законы созданы: это и контроль за использованием бюджетных средств более лучше, это и та самая поддержка местного товаропроизводителя и много-много вопросов. Мы примем на местах, исходя из своего видения, требований, положения и реальных возможностей, потом появится федеральный закон, который заставит многое ломать.

Четыре крупных проблемы, о многих говорили, но еще и еще раз хотел бы подчеркнуть. Земля – пусть будет какой-то закон, но чтобы он был. Ведь уже три раза его меняют раз за разом и никакого результата. Вчера, скажем, состоялось решение Верховного Суда Российской Федерации, это ситуация в Свердловской области. Я думаю, что сейчас подхлестнет по всей России. Верховный Суд принимает не в пользу местного самоуправления. Каким образом будем выходить? Имущество, исполнение госполномочий и, наконец, четкость, стабильность той самой доходной базы. Я приведу один лишь пример, Вот в прошлом году налог на прибыль. Мы хотим, чтобы производство работало лучше, чтобы мы жили лучше. Он оставался в бюджете муниципалитета 1,5 процента, кто будет надрываться над этим пунктом проблем? Да никто не будет. Забирают доходные статьи: НДС забрали, 1,5-процентный забрали. Что в замен? То, что реально не подтвердится практикой. Порядка 40 процентов бюджета не будет наполняться. Что произойдет в этом году по всей Российской Федерации, в большинстве муниципальных образований – резкое обострение социальных проблем. На чьи плечи ляжет? На государства. Мы ведь государство с вами.

И в заключении. Нам нужна хоть какая-то, но определенность. Мы даже в плохой системе научимся работать. Но в состоянии бессистемности не только надоело жить, но не возможно, мы ведь цивилизованное общество строим. (Аплодисменты).

Председательствующий. Спасибо. Слово предоставляется Владимиру Вольфовичу Жириновскому, заместителю Председателя Государственной Думы.

Жириновский В.В. Я послушал и со многими согласен, но не согласен только с желанием жить в цивилизованном обществе, в гражданском обществе и с определенностью. Тогда нужно уезжать в другую страну. У нас это не получится. Не потому что мы не хотим, а потому что есть внешние факторы, которые все забывают, как забыли наши демократы, начав в 1990 году. Ведь все, что сегодня плохое – это от 1990 года идет. Плохой ГКЧП был, очень плохой, но лучше, чем те, кто пришли вместо него. Плохой был Сталин, но лучше, чем те, кто пришли после него: Хрущев, Брежнев и остальные. И самое главное, многого мы не знаем еще до сих пор.

Прошло 50 лет. Я ярый противник Сталина, но он принял решение за 5 лет до своей смерти убрать КПСС и убрать республики, и оставить одно мощное Российское государство, потому что это был тормоз развития. Тормоз. Как царь Александр второй понял, что крепостное право – тормоз, и его за это убили, этого царя. И Сталина раньше времени убрали. То есть, как только у нас появляется возможность создать мощное сильное государство – революция, переворот, гибель руководителя. А хорошо живут те, кто, наоборот, помогали в этом.

Поэтому демократия – это очень хорошо. Развивать обязательно самоуправление, еще ниже спускать можно и полномочия, и деньги давать, но не в нашей стране. Не в нашей стране. Почему? Потому что самая холодная в мире страна, самая протяженная, самая многонациональная и всегда воюющая. Вот эти четыре фактора ломают любую демократию в нашей стране.

Этот призыв, желание, давайте думать об этом, но этого в России не будет, иначе она просто погибнет. Вы помните, да, советская власть оставалась только в городе Москве, уже все окружили, чуть-чуть бы и она бы рухнула. Вот островок можно сделать где-то демократии, самоуправления – все. Вот, Тверская область и Псковская, если будет стоять Российское государство, нас оставят в покое, потому что там нет ни металла, ни нефти, ни газа. Ничего нет. Но пока у нас есть то, в чем нуждается весь внешний мир, в основном это энергоносители, нас не оставят в покое.

Поэтому вы должны понять, что, допустим, верховная власть заинтересована в выборах на самом нижнем уровне, потому что тогда население отвечает. Всегда можно сказать населению, вы кого избрали? Он отвечает за это. А когда будут назначать (я за назначение), но когда назначают – отвечает верховная власть. Тогда население скажет, кого вы нам назначили? Но из этих двух зол лучше все-таки назначение, потому что выборное лицо 5 лет, 8 лет находится у власти, а чиновник какой бы он ни был хитрый, как бы он ни пытался себя обезопасить, его все равно легче убрать, быстрее убрать, быстрее можно наказать, быстрее принять положительное решение. Это вот вечная борьба, с тем чтобы…

Пожалуйста, ведь у нас было развито самоуправление, великолепно в Российской империи, и самая богатая, самая культурная страна. Чем все кончилось? Войной и революцией. Поэтому, как только мы разовьем хорошо демократию, укрепим экономику, нам устроят новую войну и революцию. Вот об этом не забывайте. Иногда лучше то плохое, среднее, чем ожидаемое хорошее, после которого сразу наступит крах. Это тоже нужно иметь в виду постоянно.

Поэтому местное самоуправление очень нужно, это очень хорошо, но в условиях наших, которые сложились исторически, оно свою жизнь не находит, не получается, потому что всегда те, кого выбирают, избранные люди, это, в основном, революционеры. Народ голосует за революционеров. Он не голосует за сухого чиновника, который хорошо все знает. Это не нравится. Нравится тот, кто говорит, что если так не сделаете, завтра стена рухнет, изберите меня скорее. Вот тогда все я спасу, я спаситель страны. И его избирают, и он все рушит. Поэтому все, кого выбирают, это в основном не специалисты. Не специалисты.

Государственная Дума – 10 процентов юристов. Остальные не юристы. Как они будут делать законы? Им же тяжело. Тяжело. Это же специфика. Это должны быть только юристы. Как избирали руководителей предприятий, когда мы разрешили выборы? Не мы, а та прежняя власть. Выбирали самого доброго, который разрешал воровать, а строгого, жесткого руководителя – его никогда не изберут. Поэтому это проблема, и ее трудно решать.

Мы приняли тысячу законов сейчас – Государственная Дума – за 7 лет. Ситуация улучшилась в стране? Нет. И еще тысячу примем, и ничего не улучшится.

И еще пять раз Президента изберем, другого, и третьего, и четвертого. И ничего не улучшится. Поэтому сегодня, даже если мы все законодательство по местному самоуправлению усовершенствуем, налоговую систему окончательно утрясем, все сделаем, все запустим в нормальном рабочем режиме, - мы улучшим жизнь на 20 процентов, на 30, на 50. А нам нужно в 10 раз лучше. Получить доходы в 10 раз больше, тогда мы выходим окончательно из кризиса. А это спасают только новые технологии. Поэтому все местные проблемы, вы сами знаете, и в условиях тех, которые есть. Вот то небольшое финансирование, те урезанные полномочия, то отсутствие полного различения. Вот те проблемы, которые есть, все равно, наряду с этими проблемами, сделайте упор. Я просто советую, вам самим решать, я, как бы, совет депутата, который 8 лет, вот восьмой год здесь, в Государственной Думе, на образование. Это единственное спасает.

Сегодня все делают только личности. Один человек. Вот у нас 30 миллионов работают на производстве – ноль, ничего не даст.

Вот ученый изобрел сейчас, допустим, материал такой. Мы по компьютерам не можем догнать их, не можем уже, да. Но из кремня делается пластина, которая вбирает в себя информацию. Она берет меньше информации, чем наш ученый, который изобрел материал эльбор. То есть революция, сразу мы делаем резкий скачек. Не мы отстали, а они от нас отстали.

Если только наше руководство добьется, что этот материал будет запущен в производство, это все, конец, всей монополии на оргтехнику. Это рывок вперед. То же самое, виды энергии. Все остальное. Транспорт.

Ну, вот, местное самоуправление. Оно запретило строить дорогу Москва-Петербург. Мы же все равно ее построим. Но на десятки лет затормозили развитие двух городов Москва и Петербург.

А местное самоуправление, - остановило строительство «Атоммаш» в Волгодонске. Ведь все, люди на местах ничего же не хотят. Им не нужна стройка. – Подальше от нас! Им ничего не нужно: ни транспорт, ни заводы, даже больницу подальше.

Нет, ты не любишь жить около больницы, неприятный вид. То есть, если демократию до конца всю развивать, то демократия кончится плохо.

Вот, в Америке, она в тупике. В Америке на образование они бросили много средств, но нет стимула для развития. 6 миллионов студентов – больше всех в мире. Но где, где наработки. Никто ничего не изобретает.

Наших ученых забрали. Около 200 тысяч самых одаренных. – Толку никакого нет. Оторвали ученых от родной почвы. Наши ученые работают вот в тех самых плохих условиях.

Если у нас сделать американские условия, у нас тоже не будет ученых.

Это тоже парадокс, но это жизнь. Поэтому, еще одно, в заключение могу сказать. Россия – страна которая воюет. Поэтому, и чем сильнее будут Вооруженные Силы, но не количеством солдат, не надо миллион солдат, может быть нужно будет всего 500 тысяч, но мощная военная промышленность. Тогда мы сможем обеспечить себе хорошие материальные условия, как на Западе, и возможность работать нашим ученым, изобретать новые материалы и новый транспорт, и развивать демократию вниз, туда, до поселка. До поселка, до территории, где всего 3 дома и там пускай они кого-то изберут старшего по этим трем домам, в пределах этого одного километра. Путь будет начальник в каждом доме. И каждый флаг повесит себе. И герб изобретет. Это все можно спустить до упора. Пусть забор поставит и напишет «частная собственность». В собственника превратить, у нас революция возникает, потому что нет собственника.

И в 1917 царь не успел раздать всем землю, и его смели, и коммунистов смели в 1990. Нечего было защищать. Никто не хотел защищать 150 рублей зарплату и квартиру двухкомнатную. Это не богатство, это не будут защищать. И самоуправления не будет, пока не будет собственника.

Нужно обязательно, чтобы каждый чем-то владел. И у нас это все есть. До сих пор не хотим раздать землю. До сих пор Госдума не принимает закона, чтобы можно было раздать ее. И незаконно находятся на земле люди. И опять произвол чиновников. Это наша беда. Но может быть это и наше богатство. Может быть в чем-то здесь, мы сегодня можем сделать рывок, потому что сегодня уже нет той закостенелости, сегодня все думают. И вот то слабое местное самоуправление, которое 10 лет развивалось, все-таки, оно опустилось вниз. И появляются таланты. Поэтому, несмотря на все трудности, я вас прошу об одном. Выбирайте, эти самородки живут среди вас, эти Ломоносовы. Направьте их в вузы. Мы им поможем. Мы не можем с вами резко изменить ситуацию в стране. Но выбрать талантливых молодых людей, из всего 2000 районов в стране, 200 человек дайте, талантливых, сюда, в Москву, в Петербург, вот они все двинут вперед. Потому что в обычном режиме ничего уже нельзя сделать, мы с вами опоздали, и здесь другие опоздали, тупик везде, везде, по всему миру тупик. Это не у нас замерзают, но и в южном штате США отключают электроэнергию, везде ее не хватает. И транспорт – тупик, и везде свои проблемы, и война везде идет. Не только у нас война. Вон, Ближний Восток, 50 лет воюют и никогда не прекратят, не прекратят.

Поэтому я за развитие местного самоуправления, но не ставьте невыполнимых задач. И помните, что федерализм для России – это губительно, и демократия губительна. Это красивые слова. Это очень нужно, но это уничтожает нашу страну. Только централизованное государство. Оно хуже, чем демократическое, хуже. Оно не позволяет делать …общество, но централизация. Никакого федерализма и, минимум, самоуправления. Больше, все-таки, чиновники. Они плохие, но они быстрее примут нужное решение, к сожалению. Но из двух зол, я предлагаю вам всегда выбирать меньшее. Если нельзя убрать совсем, если реально только два зла, выберите меньшее.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо. Перерыв на 20 минут. После перерыва выступает Надеждин Борис Борисович.

(Перерыв.) (После перерыва.)

Председательствующий. Участники парламентских слушаний, просьба членов редакционной комиссии пройти в комнату 633 для того, чтобы организовать работу над нашими документами.

Продолжаем обсуждение проблемы. Слово предоставляется Надеждину Борису Борисовичу, заместителю руководителя фракции Государственной Думы «Союз Правых Сил». Подготовиться Васильеву.

Надеждин Б.Б. Дорогие друзья, я сначала несколько общих замечаний, как бы реагируя на дискуссию, которая была.

Значит, первое. Слава тебе, Господи, созрело такое общее понимание среди ученых, как мы слышали от Авакьяна и среди тех, кто представлял Думу, о том, что местное самоуправление – это публичная власть. К сожалению, так написано Конституцией местами, и так написан закон об общих принципах. Ощущение было, что местное самоуправление – это не власть, а что-то такое типа самодеятельности общественной. Это такая же публичная власть, как и на региональном, на федеральном уровне, просто локализованная, в меньших размерах.

Теперь второе, общее замечание, которое тоже было и у Авакьяна в выступлении. Дело в том, что на заре 90-х годов, когда происходило фиксирование некоторых позиций по вопросам местного самоуправления, было допущено, на мой взгляд, два таких крена. Первый состоял в том, что действительно местное самоуправление как бы отделялось от государственной системы. Понятно, что это была реакция на систему Советской власти, в которой все были органами единой Советской власти.

Мне кажется сейчас нужно начинать движение несколько в обратном направлении именно потому, что местное самоуправление, во-первых, реально реализует публично властные полномочия.

Вторая проблема состоит в том, что вот это самое выделение вопросов местного значения – такая действительно довольно условная вещь. Ну, например, образование среднее. Да? Понятно, что вопросы, например, ремонта школы или там зарплата учителей – это вопросы сугубо местных бюджетов. Но, скажем, вопрос подготовки учителей, вопрос программ учебных – это вопрос, естественно, общегосударственный. И по каждой из позиций местного значения есть такой дуализм, как бы сложно провести.

И второй крен, который был, на мой взгляд, тогда допущен тоже в силу понятных объективных политических причин, состоял в том, что степень федерального регулирования вопросов местного самоуправления была значительно уменьшена. Очень много вопросов отдали субъектам Российской Федерации. И не случайно закон об общих принципах, он очень много важных вопросов, хотя бы такой важнейший, как территориальная организация, отдает фактически на откуп субъектам Российской Федерации.

Я не считаю, конечно, что должна быть единая, универсальная система организации. Субъекты, конечно же, разные. Но рамочные условия, как мне кажется, касательно территориальной организации и бюджетной обеспеченности, всего остального, должны быть более четко зафиксированы на федеральном уровне.

И еще одно, такое общее замечание. Хотим мы этого или не хотим, но местное самоуправление реально в России состоялось на подавляющей части территории. И у этих 12 тысяч муниципальных образований есть свои уставы, есть свои выборные представительные органы, свои главы муниципальных образований. Есть своя муниципальная собственность. Нужно отдавать себе отчет, что какая-то серьезная радикальная реформа этого, она просто невозможна, на мой взгляд.

Теперь выскажусь по некоторым конкретным проблемам, которые звучали и стоят на повестке дня. Первый вопрос – вопрос выборности или невыборности, о назначении глав муниципальных образований. Но могу сказать вот откровенно свою позицию. Я считаю, что тот, кто предлагает отказаться от принципа выборности глав, является врагом народа. В буквальном смысле этого слова, потому что народ – источник власти по Конституции. Те, кто считает, что народ сам не в состоянии выбрать себе нормальных руководителей, он соответственно враг народа. И этого не будет, я думаю, что мало это реально, но угроза такая постоянно есть.

Я бы сказал следующее. Что дело в том, что сам способ формирования власти, как выборы, он, конечно, отвратительный: масса там черного пиара, масса каких-то там на выборах компроматов и так далее. Но дело в том, что способ иной, а именно назначение, он еще хуже. Потому что тогда это переносится из плоскости публичной политики в плоскость дворцовых интриг вокруг там, условно говоря, губернатора по поводу – кто станет главой района.

И более того, практика-то на самом деле положительная. К сожалению, информационное поле устроено так, что у всех на слуху такие печальные истории с мэрами Нижнего Новгорода, Ленинска-Кузнецкого или Владивостока, а на самом деле подавляющая часть, 12 тысяч мэров, условно говоря, вполне нормальные и компетентные люди, тем более прошедшие горнила выборов, где очень многое лучше начинаешь понимать. Сам много раз в этом участвовал. Поэтому на счет назначения, этого не будет.

Теперь еще одна такая серьезная конкретная проблема, по которой все-таки какое-то решение нужно принимать. Дело в том, что после того, как отдали территориальную организацию на откуп субъектам Российской Федерации, действительно местное самоуправление стало локализовываться на все больших по размеру территориях. Это правда. И вот из этих 20 тысяч муниципальных образований осталось 12-ть. Вот эти 8 тысяч – это сельские округа, это районные города, которые в прошлом имели свои органы, а сейчас не имеют. И эта тенденция понятно, почему происходит.

Я вот на примере своей родной Московской области могу пояснить. Где я прошел путь там на всех возможных уровнях власти работал, начиная от поселкового совета, кончая, там, город и область.

Очень просто. В Московской области поселений в том смысле, в котором они в законе называются центрами местного самоуправления около 500. И если вы губернатор или областная Дума… И, например, возьмем бюджетный процесс. Ну, просто технологически невозможно иметь 500 бюджетов следующего уровня. Просто это с трудом можно себе представить бюджетный процесс в этой ситуации. Не говоря уже о том, что на подавляющей части этих поселений, по численности их, вот, если пересчитать, там просто никакой налоговой базы в принципе нет, особенно в условиях неясности вопроса с земельным налогом. Кстати, земельный налог, одно из крупнейших надувательств. Наверное, вы все знаете, что в местный, налог до сих пор так называется, хотя поступает не в местный бюджет преимущественно.

Вот чтобы здесь я хотел сказать. Дело в том, что это очень серьезная проблема. И боюсь, что здесь нет другого пути, кроме как с федерального уровня навязывать регионам некоторые стандарты в этом вопросе.

Ну, например, вот я говорю гипотетически, но, чтобы я предложил вот как вариант размышления.

Все-таки регионы России существенно разные, это правда. Есть регионы с населением в миллионы человек и с огромным количеством разного типа поселений, районов и т.д. Есть еще маленькие регионы. Возможно следует установить норму, что в регионах достаточно крупных по какому-то критерию, например, по численности населения, действительно должно быть обязательно местное самоуправление на территориях, которые обладают каким-то количеством населения.

Еще один важный механизм, как мне кажется, защиты местного самоуправления, это требования к крупным регионам. Но не говорю про города федерального значения, говорю именно про крупные регионы, где есть и сельское население и городское, о том, чтобы в их парламентах региональных было две палаты, одна из которых представляет непосредственно муниципальные образования. Кстати, такие примеры в России есть, хотя и единичные. Но это было бы важнейшим механизмом.

И связанная с этим проблема, то же коротко коснусь. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав», навязывая требования округов с равной численностью населения, фактически лишает вот в тех районах, которые имеют районные центры и сельские округа, условно говоря, фактически лишает население районов вот сельской части на представительство в органах местного самоуправления. То же проблема есть с этим.

Поэтому, опять же, вот сейчас не готов говорить о каких-то рецептах, но очевидно должны быть некоторые федеральные стандарты касательно наличия местного самоуправления в достаточно крупных субъектах.

И еще одна проблема, то же вот немножко коснусь. Она есть и на уровне федерализма российского. Это проблема несоизмеримости субъектов. Есть как бы город Москва, в котором 9 миллионов населения, есть там автономные округа с населением в десятки тысяч людей.

Вот опять же Московская область. В ней есть муниципальные образования и районы, например, Подольский. Люберецкий, которые по численности населения и по потенциалу, гораздо больше, чем республики многие в составе России. Очевидно, что при такой ситуации некая природа власти публичной должна быть более серьезной, чем есть сейчас.

Вывод из этого такой. Возможно следует перечень вопросов местного значения и прав органов местного самоуправления как-то привязывать к численности населения. Это одна часть.

И вторая часть. Очевидно в этой ситуации не избежать ясных федеральных параметров по вложенным субъектам местного самоуправления. Такая проблема то же есть. Потому что поселения маленькие, а район большой. И вот надо как-то между ними разграничивать.

Ну, вот вкратце все, что я успел сказать в рамках этого. И еще раз говорю. Местное самоуправление состоялось, проблемы есть и нужно вместе их обсуждать.

Председательствующий. Спасибо.

Слово предоставляется Всеволоду Ивановичу Васильеву начальнику отдела Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктору юридических наук.

Подготовиться Леонтьеву.

Васильев В.И. Сначала пару слов по поводу выступления господина Жириновского. Ну, смысл его выступления заключался в том, что демократия вещь хорошая, но не для России. Если для России, то в меру. А эту меру мы получим, определение этой меры мы получим из соответствующих учреждений. Надо полагать, из Администрации Президента. Вот получим эту, в какой мере мы должны развивать местное самоуправление и будем голосовать за ту меру, которая там лучше, чем где бы то ни было известна, и лучше чем где бы то ни было аргументировано. Тогда нам, в сущности говоря, собираться-то не зачем здесь и разговаривать о местном самоуправлении тоже ни к чему, если так ставить проблему и говорить о том, что местное самоуправление надо, ребята, держать на вожжах.

С моей точки зрения это совсем не так и местное самоуправление помогает развивать и демократию, само является демократическим восстановлением, и без него, конечно, серьезно рассчитывать на изменения и в политической, в общественной, в экономической жизни России не приходится. Проблем местного самоуправления много. О них можно говорить очень долго, предметно и ни на одном совещании, а на деловом совещании, на специальных совещании, как угодно, симпозиумах, круглых столах и так далее. Я коснусь только трех, коротко, непосредственно связанных с темой сегодняшнего слушания.

Первое, это несовпадение, несоответствие полномочий органов местного самоуправления их ресурсному обеспечению. Если для крупных и средних городов с прочной налоговой базой эта проблема относительно разрешима, то для подавляющего большинства малых городов, поселков, сельских округов, областей, она крайне остра.

По сути дела, и здесь я не согласен с предыдущим оратором, в 11,5 тысяч муниципальных образований из 12 тысяч местное самоуправление, в связи с нерешенностью этой проблемы, фиктивно. Его здесь просто нет. Хотя тут номинально существуют выборные органы местного самоуправления, они не в состоянии выполнить свое главное функциональное назначение – обеспечить повседневные потребности людей. Собственными силами они с ситуацией не справятся. Рассчитывать на либеральные реформы, скажем, в коммунальном хозяйстве в малом городе, поселке просто бессмысленно. Оно находится здесь в катастрофическом положении. Поэтому нужны финансовые вливания со стороны региональных и федеральных властей.

Мы знаем, понимаем, что денег мало, бюджет федеральный невелик, поэтому необходимы изменения в приоритетах бюджетного планирования в пользу местного самоуправления и увеличение расходов на федеральные программы развития малых городов, которые сейчас существуют и финансируются, и обеспечение конституционных полномочий местного самоуправления.

Одновременно, с моей точки зрения, необходимо уточнить задачи и полномочия органов местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов, чтобы привести их в большее соответствие с реальными возможностями. Как это сделать? Напрямик и подробно в федеральных законах об особенностях местного самоуправления в разных муниципалитетах это было бы не конституционно, поскольку в число предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов входит только установление общих принципов организации местного самоуправления и все, ничего другого.

Но дело не только в этом. Детально полномочия органов местного самоуправления устанавливаются многочисленными отраслевыми законами. Напомню. Об обороне, о здравоохранении, об образовании, об охране природной среды и так далее. И попытки замены этих актов одним общим законом о полномочиях местного самоуправления ни к чему не приведут. Даже если такой закон принять, он быстро устареет, потому что компетенция, вы наверно знаете, здесь многие юристы, это весьма подвижный правовой институт, в том числе и компетенция органов местного самоуправления.

Не в отдельном законе федеральном, а в законе об общих принципах организации местного самоуправления надо определить общие не только для всех органов местного самоуправления, как это сделано сейчас, но и особенные для этих органов разных типов и уровней полномочия. И не все, а только важнейшие, основные. Остальные оставить для федеральных отраслевых законов и законов субъектов Федерации. Разумеется, это касается не только городов с население свыше 50 тысяч человек. Нет абсолютно никакой правовой логики в выделении одной или двух категорий муниципальных образований в федеральном законе.

Мы последнее время почему-то нажимаем на города федеральные, крупные, средние. Но у малых городов, в поселках все у властей. Что, нет особенности что ли? Вот и надо особенности всех этих субъектов местного самоуправления прояснять в федеральный закон. И конечно не только в главном, об общих принципах, но и в отраслевых законах, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления.

Вторая проблема. Она связана с системой источников муниципального права. По закону об общих принципах организации местного самоуправления оно осуществляется в соответствии с Конституцией в Российской Федерации и федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Федерации. Подзаконным актам, как вы видите, здесь места нет.

Красивая норма, но на самом деле она не выполняется. Права и обязанности органов местного самоуправления в немалой степени регулируются актами Президента, постановлениями Правительства и ведомственными актами тоже. По сути дела органы местного самоуправления оказываются привязанными к федеральным и региональным отраслевым органам исполнительной власти, как когда-то местные советы к министерствам и ведомствам.

Это, конечно, не нормальное положение. Но выход, по-моему, не в том, чтобы вообще запретить регулирование деятельности органов местного самоуправления подзаконными актами. При нынешней правовой системе России это невозможно. Вместо этого надо в том же федеральном законе об общих принципах не просто оценить правомерность принятия подзаконных актов, но определить допустимые пределы их использования, круг вопросов, решаемых ими и полномочия органов, их издающих. Сделать это непросто, это очень сложная работа, как и вообще многие дела, которые связаны с местным самоуправлением, но делать это нужно, если мы хотим, чтобы местное самоуправление было таковым, а не чем-то другим.

Третья и последняя проблема. Стратегия законодательной деятельности в области местного самоуправления. Есть она или нет? Вот для меня это не совсем ясно. По-моему, полной такой стратегии, обоснованной, поэтапной, по-моему, нет, хотя о необходимости ее создания говорится в основных положениях государственной политики в области местного самоуправления, утвержденных указом Президента в октябре 1999 года.

Я не претендую на определение этой стратегии, хочу только сказать лишь о первостепенной необходимости если не принятия нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, то, по меньшей мере, о новой редакции этого закона. В этом смысле я не согласен с выступавшим здесь в этом отношении мэром города Ижевска господином Салтыковым, который, как мэр именно крупного города, особых, так сказать, трудностей в использовании федеральных законов не испытывает, как и мэры многих крупных других городов.

Сейчас уже ясно, что закон 1995 года имеет много норм неточных, приблизительных, неоднозначных по своему смыслу. Это, можно сказать, сборник юридических загадок и шарад, которые приходится с большими потерями для дела разгадывать тем, кто должен этот закон применять.

Необходимы изменения статьи 1 - об основных терминах и понятиях местного самоуправления, статьи 2 - о понятии местного самоуправления, о чем мы здесь спорим уже с пеной чуть не у рта, о предметах ведения, статьи 7 - о законодательных основах, статьи 8 - об уставе муниципального образования, статьи 12 - о территории муниципального образования, статьи 13 - об изменении границ муниципального образования и так далее и так далее. Больше половины статей нуждается в уточнении и изменении. И точечными, так называемыми, поправками или изменениями тут не обойтись.

И не даром в Правительстве, как я здесь услышал, создана рабочая группа для того, чтобы заняться подготовкой вот такого рода новой редакции закона.

Я полагаю, если эта редакция новая закона будет внесена в Думу, то на месте депутатов, в том числе членов комитета по самоуправлению я бы очень широко и предметно обсудил то, что предлагает Правительство с привлечением широкого круга специалистов, с привлечением возможно широкого круга работников муниципальных учреждений, муниципальных органов, и только потом, проведя общественные слушания, не только парламентские слушания, можно было, так сказать, составить какое-то мнение по поводу того нужно это, не нужно и в какой мере нужно менять этот закон. Спасибо.

Председательствующий. Слово предоставляется Георгию Карпеевичу Леонтьеву заместителю председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Подготовиться Исхакову.

Леонтьев Г.К. Добрый день уважаемые коллеги, уважаемые участники парламентских слушаний.

Прежде чем озвучить свое выступление, я бы хотел обратиться к своим коллегам, я имею в виду, главам муниципальных образований, представителям муниципальных образований законодательных органов. Уважаемые коллеги, критиковать нужно, предъявлять претензии сегодня тоже нужно. И все это, наверное, правильно. Но самое главное, если действительно мы обеспокоены судьбой местного самоуправления, давайте выстроим совместную работу. Поверьте, я девять лет был главой, год работаю здесь в законодательном собрании, ни одного предложения сегодня ни от одного главы, ни от одного представителя законодательного собрания с мест не поступило. У нас есть сегодня союзы больших, малых городов, есть конгрессы и так далее. Нет предложений. Давайте будем совместно, нет, я вам говорю, с точки зрения законодательных инициатив. Да, сегодня предъявляются правильно претензии. Ключевая позиция – это межбюджетные отношения, мы это знаем, и работаем по этому направлению наше, по крайней мере, понимание, что проблемы передачи госсобственности, проблема сегодня передачи госполномочий без решения этой проблемы не возможна. Те законы, которые есть у нас в Государственной Думе, они не совершенны. Более-менее близок к разрешению вопрос земли, мы в третьем чтении этот закон приняли.

И самая главная проблема, на которой я постараюсь остановиться в своем выступлении, давайте вот ее и обсудим. В докладе председателя комитета Владимира Семеновича Мокрого поставлена наиболее важная проблема в сфере правового регулирования процесса становления и развития местного самоуправления. Это как раз те фундаментальные проблемы, которые связаны с пониманием природы местного самоуправления и толкованием конституционного правового статуса. У этих проблем есть одно общее основание, они так или иначе связаны с установлением новых отношений между двумя структурными частями уровней системы публичной власти в России – государственной властью и местной властью, местным самоуправлением.

Очевидно, что новый статус местной власти предполагает перераспределение функций между всеми уровнями власти и качественно новые отношения между ними особенно на уровне, разделяющем местную и государственную власть. Выравнивание новых отношений – многогранная проблема. В своем сообщении я остановлюсь лишь на одном из аспектов этой большой проблемы в рамках темы наших парламентских слушаний. Формирование нового качества отношений между государством и местными органами власти связано, прежде всего, с тем, что теперь они строятся ни на административных принципах, а на иных, в формировании которых все большую роль начинают играть принципы партнерства.

Принципы партнерства, как известно, предполагают наличие взаимной, обоюдной ответственности между субъектами этих отношений. То есть мы вправе поставить вопрос об ответственности органов государственной власти перед местными сообществами, предъявляемыми органами местного самоуправления. Статьей 12 Конституции Российской Федерации признано и гарантировано местное самоуправление. Гарантирование местного самоуправления необходимо воспринимать, как обязательство государства в лице его федеральных и региональных органов власти, должностных лиц не только не препятствовать законной деятельности местного самоуправления, но и правовыми средствами защищать сферу местного самоуправления.

Необходимость использовать правовые средства для защиты местного самоуправления предполагает наличие механизмов реализации норм права, заложенных в законодательстве о местном самоуправлении, поскольку развитое, юридически совершенное правовое регулирование общественных отношений выражается не только в определении для их участников субъективных прав, но и юридических обязанностей, но и в установлении порядка их реализации. Поэтому вполне закономерно, что в современных условиях, когда в нашем общественном сознании значительно повышается оценка роли права, важность обеспечения норм права такими действенными механизмами, которые бы гарантировали их надлежащее осуществление, неизмеримо возросла.

Проиллюстрирую изложенное на конкретных примерах. Так федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, о финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации установлено, что формирование бюджетов муниципальных образований осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, путем применения единой методологии на основе государственных минимальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Это же предусмотрено и Бюджетным кодексом Российской Федерации. Законодательно провозглашенный принцип не подкреплен действенным механизмом, об этом свидетельствует факт отсутствия до настоящего времени закона о государственных минимальных социальных стандартах. Поэтому бюджеты муниципальных образований формируются бессистемно, часто на основе индивидуального подхода, предполагающего значительное влияние субъективных факторов и не отражают реальных затрат. Последствия этого положения можно проследить на примере кризиса в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Годами накапливающиеся долги за электроэнергию и теплоносители, а также постоянно вынужденное откладывание текущего капитального ремонта оборудования повлекли энергетический кризис в Приморском крае, критическую ситуацию с теплоснабжением жилых домов в ряде муниципальных образований в других регионах.

Другим примером отсутствия правовых средств регулирования является ситуация, сложившаяся в 2001 году с нормативами отчисления по налогу на добавленную стоимость. Вследствие принятия новых нормативов остался неразрешенным вопрос о порядке зачисления недоимки по НДС, образовавшейся по состоянию на 1 января 2001 года. В результате значительные средства по существу оказались изъятыми из бюджетов, несмотря на то, что ранее планировались в доходной части местных бюджетов. Получилось так: расходы произведены под гарантию получения доходов, а источник доходов буквально в одночасье исчезает. Возникают вопросы: как рассчитываться с кредиторами, с теми, кто отключает электроэнергию и тепло? Кто должен нести за это ответственность? Таким образом, в современных правовых условиях формируется проблема несения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей.

Мы помним пакет законопроектов, внесенных Президентом Российской Федерации, касающихся усиления ответственности, в частности, глав муниципальных образований, возможности досрочного прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления. Мы согласны с тем, что назрела необходимость сформулировать более четко нормы об ответственности органов местного самоуправления и даже необходимость их ужесточения в части, например, не только за издание нормативно-правовых актов, но и за действие и бездействие, нарушающие законодательство.

Однако современная редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» совершенно не предусматривает возможность наступления ответственности органов государственной власти в случае, если они не выполняют обязанности по отношению к местному самоуправлению, возложенные на них законодательством. Это можно проследить и на примере законодательных актов, устанавливающих льготы для отдельных категорий граждан. Предоставление помещения работникам правоохранительных органов, участникам ликвидации аварии на ЧЭС. Федеральным законом эта обязанность возложена непосредственно на органы местного самоуправления. Однако средства, необходимые для предоставления указанных гарантий, органами государственной власти не предоставляются. Суды разрешают споры в пользу граждан, обязывая органы местного самоуправления предоставлять жилые помещения.

Следующий пример, опять-таки связанный с кризисом в Приморском крае, когда появляются прецеденты, попытки возбуждения уголовных дел в отношении глав муниципальных образований, в связи с кризисом в жилищно-коммунальной сфере, несмотря на те причины, по которым этот кризис наступил. В итоге получается, что ответственность за неправомерное решение органов государственной власти несут органы местного самоуправления. Если непредвзято оценивать сложившуюся ситуацию, то становится очевидным, что в таких условиях бессмысленно ставить вопрос о развитии муниципального права в России. Более того складывается ситуация … кризисом российской правовой системы, а, значит, и России.

Для изменения нетерпимого положения, дискредитирующего органы местного самоуправления, необходимо предусмотреть в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможность наступления ответственности органов государственной власти перед органами местного самоуправления в случае, если органы государственной власти не исполняют обязанности, возложенные на них законодательством.

Уважаемые коллеги, на основании изложенного вношу на ваш суд проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который имеется в раздаточных материалах. Буду благодарен вашим замечаниям и предложениям. Приглашаю всех, кого заинтересовала тема моего выступления, к дальнейшей работе. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Георгий Карпеевич.

К сожалению, уважаемые коллеги, глава администрации, председатель Совета народных депутатов города Казани Исхаков еще не подъехал Слово предоставляется Кулясовой Нине Александровне – члену Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Подготовиться Атаманчуку.

Кулясова Н.А. Уважаемые участники парламентских слушаний! Я очень рада приветствовать вас от имени Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. И, естественно, буду говорить о проблемах совершенствования законодательства, которые связаны с выборами в органы местного самоуправления. Я полагаю, что это понятно.

Вначале я хотела бы очень коротко сказать о правовой основе выборов в органы местного самоуправления. Наряду с тремя федеральными законами эти процедуры регулируют законодательства субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований. Что касается законов субъектов, то это 53 закона, общих так называемых, о выборах в органы местного самоуправления, 43 закона о выборах глав муниципальных образований, 43 закона "О выборах глав муниципальных образований", 42 закона "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления".

В 14 субъектах Российской Федерации избирательное законодательство кодифицировано и причем в 7 из них кодекс регулирует все уровни выборов в том числе и выборы в органы местного самоуправления. И, кстати, замечу, что научно методический совет при нашей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в целях оказания помощи законодательным органам субъектов и избирательным комиссиям субъектов, разработало и направило в регионы ряд модельных законов, как раз касающиеся вопросов выборов в органы местного самоуправления, вопросов отзыва, проведения выборов должностных лиц на собраниях, сходах граждан и по вопросам проведения местных референдумов.

Следует отметить, что федеральным Законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрен ряд особенностей, приобретения и реализации пассивного, активного избирательного права граждан при проведении выборов в органы местного самоуправления в отличие от тех гарантий, которые даются законодателям при выборах в органы государственной власти.

Во-первых, я позволю себе очень коротко об этом сказать. Во-первых, в соответствии с федеральным Законом "О гарантиях" при условии, что есть на то международные договоры и соответствующие федеральные законы, и законы субъекта иностранные граждане, постоянно проживающие на территорий соответствующих муниципальных образований, имеют право избирать и быть избранными на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Вторая особенность, которую следует отметить – это военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей на местных выборах если эти военнослужащие до призыва на военную службу не проживали на территории данного муниципального образования.

И, наконец, еще одна особенность. Федеральный Закон "О гарантиях" закрепил возможность проведения так называемых безальтернативных выборов, то есть проведения выборов по одной кандидатуре при наступлении определенных обстоятельств, но при этом правда существует гарантия, что он должен набрать не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в выборах. Однако, есть необходимость, как показывает практика еще больше скорректировать федеральное законодательство применительно к выборам на уровне местного самоуправления. И действительно, прошедшие в регионах избирательные кампании стали поводом для размышления о путях совершенствования и, в общем, избирательного законодательства. В этой связи, Центральная избирательная комиссия нашей Российской Федерации разработала предложение по развитию и совершенствованию законодательства в Российской Федерации и выборах и референдумах, которое представило в Государственную Думу. Кстати, по этому докладу проходили парламентские слушания. Многие из этих предложений относятся и к законодательству о выборах в органы местного самоуправления. В частности это касается вопросов формирования территориальных и участковых избирательных комиссий. Как известно, на сегодня они формируются представительными органами местного самоуправления и зачастую на практики возникают проблемы, связанные либо с организацией работы самого представительного органа, ну и скажем так, что зачастую с недостаточным вниманием к тому, кто все-таки попадает в состав территориальных и участковых избирательных комиссий. И в связи с этим, думается, есть смысл рассмотреть возможность участия вышестоящий комиссий, в частности, избирательных комиссий субъектов в формировании нижестоящих, то есть территориальных и участковых избирательных комиссий. Это дало бы возможность обеспечить более четкую и стабильную работу нижестоящих избирательных комиссий.

Практика проведения выборов выявила и следующую проблему. На выборах глав ряда муниципальных образований в Краснодарском крае в декабре 2000 года возникла ситуация, при которой выборы были признаны и состоявшимися и действительными, я это подчеркиваю, но глава муниципального образования избран не был, поскольку законом субъекта предусмотрен такой порядок определения результатов выборов, что и при повторном голосовании, то есть и во втором туре кандидат должен набрать не менее 50 процентов голосов избирателей. А практика сложилась так, что кандидат не набирал этих необходимых 50 процентов. И на сегодня ситуация такова, что федеральное законодательство, позволю себе сказать, что поручает законодателю субъекта определять полностью самостоятельно порядок определения результатов выборов. Но вот такого рода примеры свидетельствуют о том, что очевидно в федеральном законе необходимо заложить определенные параметры к подходам определения результатов выборов в органы местного самоуправления.

Еще одна проблема, которая, на наш взгляд, требует решения. Связана с тем, что в ряде региональных законов о выборах в органы местного самоуправления отсутствует норма, устанавливающая порог явки избирателей. В результате чего, нередкий случай, когда кандидат избирается депутатом или главой муниципального образования при явке избирателей фактической в 10-15 процентов.

Понятно, что такое положение не способствует укреплению доверия к избранным органам местного самоуправления. В ходе проведения местных выборов мы столкнулись и с такой ситуацией, которая сложилась в городе Владивостоке, я полагаю, она всем известна, где уже несколько лет не может сформироваться в правомочном составе представительный орган местного самоуправления, в который на сегодняшний день из 22 депутатов избрано 13, то есть отсутствует кворум.

В результате, город уже несколько лет не имеет представительного органа местного самоуправления и возможно, надо подумать о законодательном урегулировании данной ситуации. Скажем, предусмотреть необходимость закрепления в уставе требования о правомочности органа в одну вторую, например, от состава. По крайней мере, для первого организационного заседания.

И еще буквально тезисно, учитывая дефицит времени, несколько предложений по совершенствованию законодательства. Как известно, Федеральный закон «О гарантиях» установил ограниченное число мандатов, 5, в многомандатном округе. Это представляется не совсем оправданным. Скажем, в случае, когда избираемый орган местного самоуправления состоит из шести или семи депутатов. Нет необходимости требовать создания избирательного фонда на выборах в случае, если выборы проводятся в орган местного самоуправления, муниципального образования с небольшим числом избирателей, ну скажем, менее 1000 избирателей.

А я напомню, что на сегодня ситуация такова, что избирательный закон «О гарантиях» требует в обязательном порядке создания избирательного фонда каждым кандидатом, который выдвигается на выборах, независимо от их уровня. В ряде случаев, когда прогнозируется невысокая конкурентность на выборах, возможно исключить обязательность сбора подписей для регистрации независимо от числа жителей муниципального образования, если в законодательстве используется такое основание для регистрации избирателей наряду с внесением залога.

Следующий момент. Как известно, избирательное законодательство предусматривает дополнительную оплату труда членам избирательных комиссий с правом решающего голоса за счет тех средств, которые выделяются на выборы. С другой стороны, Федеральный закон «Об основах муниципальной службы» содержит ограничение, согласно которому муниципальные служащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой деятельности. А по жизни муниципальные служащие являются членами избирательных комиссий и это не запрещено законом.

Поэтому в целях устранения правового неравенства между членами избирательных комиссий, являющихся муниципальными служащими и теми членами комиссии, которые таковыми не являются, значит, ЦИКом были предложены дополнения в Федеральный закон «Об основах муниципальной службы», которые бы позволили как раз его устранить, то есть позволить муниципальным служащим, являющимся членами избирательной комиссии получать вот эту дополнительную оплату. Такой законопроект в первом чтении уже был рассмотрен Государственной Думой 25 октября. И в связи с этим Центральная избирательная комиссия предложила аналогичного рода дополнения внесли в закон и об основах государственной службы.

И наконец, учитывая особую актуальность вопроса о политических партиях, я хотела бы подчеркнуть, что для местных выборов предполагается сохранить ныне существующие способы выдвижения кандидатов, то есть не только политическими партиями, но и иными общественными объединениями.

В заключение если позволите, хотела бы высказать предложение по тексту проекта рекомендаций. Если буквально следовать тексту, который нам роздан, то это последний абзац на странице 3 переходящий на страницу 4. На наш взгляд, следует сказать шире о совершенствовании законодательства, регулирующего права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В проекте рекомендаций, там достаточно узко поставлена эта проблема. Большого внимания, на наш взгляд, требует также проблема отзыва на уровне местного самоуправления и депутатов представительных органов, и выборных глав на уровне местного самоуправления, и проведение местных референдумов, и проведение выборов должностных лиц на собраниях, сходах граждан, и прочее.

Но это требует такого отдельного большого освещения. Поэтому я полагаю, что это можно будет вынести за рамки данных парламентских слушаний. И мы сейчас в ЦИКе работаем над всеми этими предложениями, облекая их в конкретные правовые нормы и намерены представить на рассмотрение уважаемой Государственной Думы. Благодарю за внимание.

Председательствующий. Спасибо, Нина Александровна. Слово предоставляется Григорию Васильевичу Атаманчук, заведующему кафедрой Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктору юридических наук.

Подготовиться Богомолову.

Атаманчук Г.В. Уважаемые коллеги, когда присутствуешь на парламентских слушаниях, так зримо ощущаешь сумятицу мыслей и чувств.

Вот каждый выходит, говорит, что знает, что ведет и что чувствует. К сожалению, этот метод дал мне и в итоге, когда заканчивается одно слушание, второе и третье мы получаем очень мизерный, я бы сказал, интеллектуальный результат.

Вот первый вопрос, который, увы, стоит уже 10 лет. А если посмотреть дальше, кто-то, может быть, из Иркутска есть, еще 1961 году там товарищи поднимали вопрос о местном самоуправлении в СССР. Что же такое все-таки местное самоуправление? Сколько же мы на эту тему дискуссий провели и все равно вопрос остается. Все почему-то уделяют внимание на …, а где же управление делать? И смысл-то вообще всей системы демократизации, о которой мы говорим уже 10 лет, состоял в том, чтобы развернуть власть к управлению общественным процессом. Мы ее развернули, если общественные процессы, экономические, социальные и духовные опустились. Следовательно, власть не управляет сверху донизу, и в том числе на уровне местного самоуправления.

Так давайте все-таки мы вот здесь все-таки поговорим, а что же это такое и почему вдруг у нас даже те записи, которые имеются в Конституции, не могут многими авторами прочитаться. Третья статья не читается, читается 12. 12 читается, но не читается 8 глава. В итоге нет даже системного анализа конституционных положений в области местного самоуправления.

Я не знаю, я все время читаю литературу, у нас сидят коллеги, у нас издается на кафедре «Муниципальный мир», уже 12 номеров, то все время связано с этой проблематикой. Я живу в Москве, вот ушел глава законодательной власти, и имею дом в деревне во Владимирской области. Но я не там, не там не вижу никакого ни местного самоуправления, ни, так называемого, общественного территориального самоуправления. И реально нет его. Есть власть, которая раз в четыре года избирает советчиков и главу администрации. Это первый вопрос, который, я считаю, подлежит какому-то уточнению, уяснению, что же мы хотим, иначе мы принимаем законы, у которых не определяем понятия. Потом эти законы неопределенные органы исполняют. Потом мы видим, что нет от этих законов никаких результатов.

Второй вопрос, который отчетливо здесь виден в обсуждениях, это комплексный подход к тому вопросу, который сегодня поставлен. Вот сейчас было обсуждение бюджета, все говорили бы о бюджете и забыли бы о местном самоуправлении. Соберите сейчас представителей органов государственной власти субъектов Федерации, они будут совсем в другом ключе говорить по отношению к местному самоуправлению.

И так любой вопрос рассматривается как бы изолированно от других вопросов, хотя существует их логическая связанность. Ну, как бы сейчас не относится к финансово-материальному обеспечению местного самоуправления, мы же знаем, что долги нас скоро задавят. Но, кстати, мы изымаем ресурсы все время снизу: от местного самоуправления, субъекты Федерации, федеральный бюджет, оттуда эти ресурсы выдаем на долги. Но никто в Государственной Думе, все сидящие, даже не поднимают вопрос: а кто же набрал этих долгов? Почему вдруг страна в такой долговой яме? А кто же набирал их? А если мы живем в правовом государстве, то любой кредит и займ и так дальше, должен быть прозрачным, должен быть публичным, должен быть видимым для страны. Так. А мы обсуждаем десятые, второстепенные вопросы, которые просто логически отсюда следуют.

Мне кажется, что если мы хотим реально развивать местное самоуправление, значит надо его развивать во взаимосвязи с государственным управлением субъекта Федерации и взаимосвязи с государственным управлением на федеральном уровне. И такой вопрос я не могу не поднять. Как-то вот все время министерство здесь наше. Вот, вроде бы, местное самоуправление, повторяю, не муниципальное образование, существует на определенной территории. Но на этой территории находятся объекты, и подлежащие ведению субъектов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и объекты эти тоже подлежат ведению федерального уровня государственной власти. … рядом находятся порой стенка к стенке. Огромное количество появилось сегодня объектов, которые находятся в частной собственности, смешанной в разных формах сегодня собственности. То есть реальная структура жизнедеятельности любой территории, так называемого местного сообщества, она очень пестрая, сложная, то какая-то часть объектов, небольшая часть в действительности находится в форме муниципальной собственности или имеются полномочия по поводу какой-то налоговой базы по отношению к другим объектам. Но ведь нам-то надо развивать всю страну, а мы спорим, на каком уровне, сколько сосредотачивается власти. И самое, что меня удивляет все время, с этой трибуны постоянно идет дискуссия: выбирать того или иного руководителя или назначать. Но сколько я присутствую, или читаю что-то, никто не говорит о правовых статусах государственных муниципальных должностей. Все говорят о способах замещения: то ли избирает народ, то ли избирают со стороны представительного органа, то ли назначают сверху. Но это способ замещения государственной муниципальной должности. А сама-то должность, как юридическая категория, если бы мы их прописали во всех своих документах и в уставах краев и областей и в уставах … Какие возникают вопросы по поводу соподчинения? Да никаких не должно быть там. Любая должность растянута, видите, вверх по вертикали административной, допустим, в левую сторону представительные органы власти, в правую сторону судебные системы, в низ подведомственные объекты. Почему мы не прописываем статусы должностей, статусы государственных органов так, как положено прописывать по функция, по полномочиям, по технологиям. А потом мучаемся, этих избрали, эти не слушаются, те не слушаются, те не подчиняются. Ведь мы говорим, в самом начале-то, у нас правовое государство. В правовом государстве все должно быть юридически отрегулировано, любые взаимосвязи по вертикали и по горизонтали.

И последний вопрос, который просто напрашивается, в порядке дискуссии, это дифференцированный конкретный подход к местному самоуправлению. Вот здесь не случайно возникло, а что такое вопросы местного значения? Вопросы места жительства. На каком уровне вообще может быть местное самоуправление? Мы всегда писали с самого начала, поднимите публикации, в том числе и под моей фамилией, ну не может быть … в миллионом городе. Как гражданин до этого так он дойдет туда? Да его никто не пустит, там же охрана сейчас стоит везде. О каком вы … там управлении, давайте все-таки разберемся, где есть уровень государственного управления и где та подсистема, которая является местным самоуправлением. Потом разные же есть муниципальные … : в одних экономически развитые, другие полностью дотационные. Мы сводим … дележ тех денег, которые дали по дотации, субвенции, приверенции со стороны вышестоящих бюджетов. И самое главное, мне кажется, я может быть не прав, но я езжу по стране, наблюдаю, ведь у нас нет активизации человеческого потенциала. Вот я смотрю, простые вопросы, общественный порядок, что улучшился на местах. До сегодняшнего дня в деревнях нет простого старосты, хотя бы старшего на улице, которого можно в случае чего, как-то связаться с властью, какой-то порядок поддерживать на улице. Нет никакого экономического оживления. Почему? Я думаю, что все-таки потому мы и создавали все демократические механизмы в отличие от предыдущих ораторов я все-таки считаю, какая б не была демократия плохая, она намного лучше любой диктатуры, намного выше. Другой вопрос, принципиальный, я бы сказал, методологический, что у нас постоянно те, кто добирается до власти, на разных уровнях, политических структур … почему-то считает, что наш народ не дорос до демократии.

Вот этого я не понимаю. Так было, кстати, до революции, так было при советской власти, так еще будет. Не дорос народ. А я считаю, что если наш народ имеет такую богатейшую тысячелетнюю историю, да с такими еще правителями, то он давно дорос, только дайте ему возможность в действительности само управлять своей жизнедеятельностью.

Спасибо.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо. Слово предоставляется Богомолову Юрию Львовичу, председателю городского Совета города Калининграда.

Подготовиться Маркову. Просьба соблюдать регламент.

Богомолов Ю.Л. Уважаемые депутаты Государственной Думы! Уважаемые участники слушаний!

Все, практически, выступающие в этом зале сегодня на парламентских слушаниях говорили о необходимости развития местного самоуправления, о тех проблемах в законодательстве, которые необходимо развивать, совершенствовать для того, чтобы четче определять роль, задачи, компетенцию органов местного самоуправления.

Но мы, к сожалению, немножко забыли, что в Государственной Думе существует пакет поправок, направленный на разрушение основ местного самоуправления, на разрушение той системы, которая сложилась за последние 10 лет. Это ликвидация органов местного самоуправления в городах численностью свыше 50 тысяч и ликвидация принципа выборности глав муниципальных образований практически во всех городах. На мой взгляд, это недопустимо почему? В первую очередь, потому что у нас мы говорили сегодня о конституционности, о законодательстве, и мы мало пока еще упоминали о том, что есть Европейская Хартия о местном самоуправлении, где четко записано в статье 3 (я позволю себе процитировать) понятие местного самоуправления.

Под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращение к собраниям граждан, референдумам или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».

Эта Хартия вступила для нашей Российской Федерации в силу с 1 сентября 1998 года. И здесь четко прописывается, что те собрания, те представительные органы, которые созданы, самостоятельно в своих уставах определяют принцип выборности или из своего состава, или всеобщим голосованием и волеизъявлением граждан городов, поселков главы муниципального образования. Поэтому то, что предлагает группа наших депутатов в Государственной Думе, на мой взгляд, с этой стороны не состыковывается с этим законом, и нельзя принимать к рассмотрению.

Кроме этого, один из основных аспектов. Мы очень много говорим, что у нас не хватает финансовых средств. Изменение такого подхода к местному самоуправлению, разрушение его основ, денег в бюджетах, как в федеральном, так и в субъекте, так и в местном самоуправлении, не добавит. Проблемы, которые были и которые решаются в местном самоуправлении, они останутся. И поэтому, на мой взгляд, тоже бессмысленно рассмотрение такой поправки. Надо просто совершенствовать то, о чем мы сегодня говорим, то законодательство, которое есть. Поэтому, говоря о необходимости совершенствования, мне, в первую очередь, конечно, хотелось бы остановиться на таком законе очень важном и необходимом для нас, это о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Истории 10 лет. Мы все прекрасно знаем, когда проходило формирование демократии, все государственные полномочия были отданы в местное самоуправление, и мы фактически выполняли их, не имея на то финансовых никаких основ. Сейчас, когда более или менее эта система стала в местном самоуправлении нормализована, субъекты Федерации предпринимают со своей стороны шаги для того, чтобы забрать эти государственные полномочия. И забирают, в первую очередь, не те, которые обременены долгами, закон о льготах, о ветеранах – это на себя взять, нет, забирают то, что отрегулировано и работает нормально. То, что финансово обеспечено. Это о выплате детских пособий, это записи актов государственной регистрации. Забирают также то, что приносит небольшой пусть, доход в бюджеты местного самоуправления: лицензирование, другие вопросы. Сейчас доходит до того, что уже собираются у нас в Калининградской области решать вопросы о том, чтобы распределять земельные участки на уровне субъекта Федерации, в администрации области.

И, к сожалению, эта тенденция принятия на себя или изъятие госполномочий, она зависит еще и от личностных структур. Вот у нас буквально выборы прошли в ноябре повторные, до этого губернатор проводил линию по изъятию госполномочий, которые не обременены финансовыми затратами, у местного самоуправления. Сейчас пришел новый губернатор, он говорит о том, начинает изучать мнение, а как бы эти полномочия обратно отдать органам местного самоуправления.

При этом, ну вот, отсутствие этого законодательства, оно ведет к ситуации, когда еще одним, будем говорить, бременем финансовым, на этот вот скудный бюджет, который есть, ложатся вот эти вот полномочия.

Нужно обеспечивать финансовые основы.

К сожалению, та пирамида, которая сложилась, и все мы говорим о том, что местное самоуправление, это основа государственности. В плане финансовом, она перевернута с ног на голову. И основной финансовый поток, он идет вверх, а не остается внизу, там, где решаются проблемы насущные, жителей. И те долги, которые мы накопили за последние десятилетия, бюджеты городов, практически, у многих бюджетов городов, эти долги сопоставимы, по размеру, с бюджетом годовым и теми долгами, которые накоплены за последние 10 лет.

И государство, к сожалению, в этом плане, не думает о том, как рассчитываться с этими долгами, как помогать органам местного самоуправления.

Кроме этого и неурегулированность вот в финансовых вопросах, она не позволяет нам и правильно планировать бюджет. Вот, практически бюджетный процесс в ряде субъектов закончился, в том числе и у нас, в Калининградской области. Мы рассчитали наш городской бюджет. Правительство своим постановлением относит срок уплаты подоходного налога военнослужащих с 1 апреля.

К сожалению, мы теряем существенную составляющую нашего бюджета в этом подоходном налоге, и, к сожалению, никаких мер по компенсации этих расходов, в федеральном бюджете не предусмотрено. И об этом ранее не говорилось.

Ну и, еще такой вопрос затронут, это по статусу избранного лица местного самоуправления. Этот закон крайне необходим, потому что, к сожалению, выборные должностные лица, они нигде не прописаны в законодательстве. И мы приравнены, депутаты, приравнены к муниципальным служащим.

Но эта приравненность, она дает повод, по многим позициям, проигрывать судебные иски. Вот мы проводили обучение наших депутатов, приняли положение, направили их на учебу в вузы, потому что нужно юридическое образование, чтобы квалифицированно решать вопросы.

К сожалению, мы в суде проиграли судебный иск. И обязаны были прекратить обучение депутатов за счет средств бюджета. В то же время муниципальные служащие могут повышать свою квалификацию, могут получать образование, учиться дальше. А депутаты – нет!

Поэтому такой закон очень необходим и важен.

И в заключение мне хочется сказать еще раз, что местное самоуправление, это основа государственности. И надо укреплять местное самоуправление, а не выстраивать вот такую вертикаль, которая бы разрушала местное самоуправление и, будьте уверены, что мы на местах в городах, в поселках, в районах, мы только за укрепление власти. Но чтобы все это было в соответствии с законом. И считаю, что в резолюции необходимо отметить, что тот законопроект, который внесен депутатами Государственной Думы, по ликвидации основ местного самоуправления – 50 тысяч населения и выборность на местах, выборных должностных лиц, - я думаю, недопустим к принятию и даже к рассмотрению в Государственной Думе. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Юрий Львович.

Слово предоставляется Маркову Евгению Эммануиловичу – президенту Союза малых городов России. И подготовиться Батуеву.

Марков Е.Э. Дорогие участники этих, очень важных, парламентских слушаний, уважаемые депутаты Государственной Думы!

Когда мы с вами собираемся для того, чтобы обсудить такую национальную проблему, как проблема становления местного самоуправления в государстве российском, то наверное, все-таки, стоит задаться прежде всего вопросом: а что есть Россия.

Что это, нечто не дифференцированное, нечто аморфное, нечто однообразное или же Москва – наша столица, которая собственно и концентрирует в себе все черты нашей национальной жизни?

К сожалению, весь анализ хода нашей законотворческой работы, анализ всего того, что исходит из федерального центра, демонстрирует нам только одно, видение России определяется пониманием того, что есть Россия, в Москве, в ее федеральных органах, в столице.

Думается, что это глубоко ошибочный подход. И сейчас, когда время для выступления страшно ограничено, я хотел бы остановиться на двух вот этих принципиальных моментах.

Первый. О необходимости дифференцированного подхода к пониманию того, что есть местное самоуправление и каким оно должно быть в России.

И второе. О том, как сделать так, чтобы федеральная власть, постоянно, на каждое наше предложение, на каждое предложение Союза малых городов Российской Федерации, которые вот уже десятый год выходят с развернутыми, детализированными, подробно проработанными предложениями федеральному центру; о том, как решить проблемы становления и развития малых городов Российской Федерации, выворачивает карманы и говорит: вы правы, но денег у нас нет!

На этом все разговоры заканчиваются, на этом все обсуждения о том, как построить местное самоуправление в Российской Федерации теряют всякий смысл.

Итак, вот уважаемый Валерий Александрович сказал, что нет различий между муниципальными образованиями, между большим городом и малым городом. Вся разница в диаметре канализационной трубы. Это, конечно, яркий образ. Но я думаю, что мы должны с вами совершенно отчетливо понять, что Российская Федерация, это не Москва, и Российская Федерация, это даже не крупные наши горда, областные центры.

40 миллионов граждан России – это жители малых городов, поселков городского типа, районных центров и примерно столько же, это жители нашей деревни. В деревне сегодня местного самоуправления нет вообще. Об этом даже, посмотрите, мы не говорим сегодня. Здесь даже нет ни одного представителя, скажем так, сельских округов. Это показатель ярчайший того состояния, которое характеризует сегодня ситуацию в местном самоуправлении. А малые города задавлены в законодательном аспекте. И пробиться малым городам и к трибуне, и к рычагам власти, дело почти невозможное.

Я думаю, что было бы совершенно правильно нам предложить нашему парламенту, уважаемым депутатам Государственной Думы, обязательно внести самые серьезные поправки, дополнения и изменения в действующий закон «Об общих принципах организации и местного самоуправления». Я поддерживаю тех коллег, которые сказали, что это нужно сделать, и, прежде всего, в части дифференциации законодательства применительно к трем основным важнейшим категориям населенных мест России, большим крупным и крупнейшим городам, региональным центрам, которые, как правило, бездотационны, и в которых огромная специфика.

Правильно сказал здесь уважаемый профессор, который является одним из ведущих специалистов в Российской области. Добиться в этой области в России, добиться жителю миллионного города контакта с руководством так называемых органов местного самоуправления в этом городе – задача почти невозможная.

Совершенно иная ситуация в малом городе, где руководитель малого города за руку здоровается с каждым жителем, знает судьбу до третьего колена его родственников. Это надо учитывать в структуре и организации местной власти, безусловно.

Я опять же уже не говорю о селе, это особая проблема, для которой у нас нет времени сегодня, но которая заслуживает специального глубочайшего рассмотрения.

Поэтому, думаю, что соответствующие поправки нам было бы правильно внести в резолюцию, в рекомендации наших парламентских слушаний, там, где мы рекомендуем Федеральному Собранию и Правительству это сделать. В частности, записать, что необходимо регулирование и особенности организации местного самоуправления в основных категориях населенных пунктов Российской Федерации. Я уже не говорю о более глубокой дифференциации, до этого не скоро дело дойдет.

Далее. Местная власть сегодня является основным носителем ответственности и основным реализатором дел по поддержке населения, особенно опять же в малых городах и административных районах. И, несмотря на то, что на них сброшена неподъемная тяжесть целого ряда госполномочий, она их умудряется реализовывать в условиях невероятной бюджетной недостаточности.

Почему это происходит, я уже сказал, потому что Правительство говорит, нет денег на выполнение даже госполномочий, я не говорю уже, минимальных социальных стандартах. Поэтому было бы совершенно правильно внести целый ряд серьезных изменений в те документы, которые регулируют деятельность органов местного самоуправления в части их финансовой и бюджетной обеспеченности. Новый Налоговый кодекс, те поправки, которые в него внесены, резко подорвали финансовую экономическую дееспособность органов местной власти в малых городах, я говорю, прежде всего, о них. На 30-40 процентов сократив их бюджеты, и сегодня они оказываются в тяжелейшем положении. Думается, надо это положение решительным образом и очень быстро исправлять. Но этим нельзя ограничиться.

Тенденция - совершенно четко прослеживается сокращение объема средств для реализации органов местной власти в российской провинции. Эту тенденцию тоже надо постараться переломить.

Что для этого надо сделать? Думается, что было бы правильно, если бы наш парламент, наш главный законодательный орган, Государственная Дума сегодня сконцентрировала усилия на решении этого основного вопроса нашей жизни – возрождение экономики России и создание эффективной, жизнеспособной экономической базы. Прежде всего нас интересует, конечно же, и не случайно, не потому, что я представляю малые города Российской Федерации, города с населением до 200 тысяч жителей, малые и средние, а потому, что малые города самым жесточайшим, самым бескомпромиссным образом зависят от судьбы одного-двух градообразующих объектов в этих городах, которые сегодня подорваны и без них малые города начинают погибать.

Мы имеем ярко выраженный процесс депопуляции сокращения численности населения, вымирания этой огромной категории населенных мест. В 2,5-3 раза численность жителей сокращается, число этих городов уменьшается. Вот реальная ситуация. Без решения, кардинального решения экономических проблем и восстановления экономики мы с вами не сможем просто идти вперед. И всякие разговоры о местном самоуправлении, особенно вот в той половине России, которая представлена небольшими населенными пунктами, потеряют абсолютно всякий смысл.

Поэтому, мне думается, об этом нам тоже надо сделать соответствующую запись и только тогда мы сможем с вами вывести институт местного самоуправления на тот уровень, которого он, безусловно, заслуживает.

Конечно, можно говорить и о других исключительно важных вопросах. Мы, например, считаем и мы предлагаем сегодня в предыдущих парламентских слушаниях подоходный налог с физических лиц, подоходный налог, взимаемый органами госналогслужбы, и налог на имущество, налог на землю, налог на вмененный доход и так далее передать органам местной власти. Но это детали по сравнению с тем, что я сейчас назвал. Надо решать вопрос с муниципальными землями. Мы провели исследования. В малых городах Федеративной Республики Германии удельный размер территорий муниципальных образований в 20 раз превышает аналогичный показатель в малых городах России. Вот он вопрос о муниципальных землях. А тенденция еще более жесткая, еще менее благоприятная для малых городов Российской Федерации.

В заключение я хотел бы сказать, что разговоры об этом могут продолжаться, но до тех пор, пока федеральные органы власти, а в данном случае российский парламент, не уделит этим проблемам специальное внимание – воз по-прежнему будет там оставаться.

Поэтому мне хотелось бы выйти с таким, может быть не очень обдуманным, как некоторым покажется, и рискованным предложением, не очень сбалансированным предложением, но думаю, что оно было бы все-таки правильным. Предложить и Комитету по вопросам местного самоуправления, и Государственной Думе в данном, текущем году, первом году нового тысячелетия, сделать акцент на решении социально-экономических проблем и проблем местного самоуправления в этой, ключевой для России категории населенных мест, ее малых и средних городских поселениях. Почему ключевой? Последнее обоснование. Потому что большие города и так достаточно жизнеспособны и они решают свои проблемы, потому что заниматься этими вопросами в деревне сегодня бесполезно, там нерешаемый сегодня клубок проблем. А вот ухватившись за звено промежуточное, категории малых городов, которые представляют основной каркас территориальной экономической структуры российских регионов, мы сможем сдвинуть проблему с места. Благодарю вас.

Председательствующий. Спасибо. Просьба соблюдать регламент.

Слово предоставляется Батуеву Цыденжапу Бимбаевичу – председателю Комитета Народного Хурала Республики Бурятия по государственному устройству, местному самоуправлению и законности.

Подготовиться Лысову.

Батуев Ц.Б. Уважаемые коллеги, может быть, как часто здесь повторяется, разного уровня, разной, как мы видим, политической направленности по данному вопросу, но тем не менее, мы коллеги. И мне в пределах вот этого жесткого регламента, очень правильно, наверное, жесткого регламента, хотелось бы сказать следующее. Президент Народного Хурала Республики Бурятия инициировал в ноябре ушедшего года, 2000-го, проведение научно-практической конференции «Местное самоуправление. Опыт, проблемы и перспективы».

Я вот сейчас, с утра, так же, как вы, участвуя в работе нашего совещания, ловлю себя на мысли о том, что она где-то близко повторяет ход проведения нашей конференции. Были диаметрально противоположные мнения о том, что местное самоуправление состоялось, местное самоуправление имеет перспективу в целом в Российском государстве, так и на региональном уровне. А научно-практическая конференция была межрегионального характера. Участвовали представители государственных органов Республики Саха (Якутия), Агинского автономного бурятского округа, Читинской области. И достаточно активное участие приняли комитет Государственной Думы, вот Юрий Феоктистович Лемешонок, затем был Емельянов Николай Алексеевич от РАГСа и Дудин – Совет Федерации.

И корень, так скажем, всех наших рассуждений в течение двух дней свелся к тому, что собственно мы и сейчас и подчеркиваем, это предметы ведения. И уровень компетенции, и, проще говоря, по-русски значит, уровень ответственности. Кто в итоге перед местным самоуправлением за эти полномочия и предметы ведения, которые недостаточно исполняются, в силу известных причин не несет ответственности.

И мне очень отрадно сегодня слышать о том, что есть выход из создавшегося положения. В России с ее очень сложным историческим, социальным, экономическим и, в конце концов, погодно-климатическими условиями, предметы ведения мы должны дифференцировать. Это вот я очень, так скажем, положительно воспринимаю. Другое дело, я себе отдаю отчет, что это должна быть очень такая взвешенная, очень такая выверенная политика, которая должна, конечно, завершиться естественно таким большим общественным разговором.

И в этой связи мне хотелось бы сказать, что вот в Восточной Сибири, правильно, не все решается в Москве, и где-то ближе к Москве, хотелось бы сказать о том, что вот в предметах ведения и конкретизации вопросов и приближении, как говорим, власти, развернуть ее к общественно-политическим процессам. Вот более такой скажем возможный что ли действенный путь, исходя из особенности своего региона, нашли как кажется в Агинском бурятском автономном округе, где все перевели на поселенческий принцип. И мы на научно-практической конференции с таким большим интересом заслушивали выступление главы данного округа. И действительно видим о том, что положительные плюсы организации местного самоуправления по принципу чисто поселенческому есть. Хотя я еще раз говорю, конечно, это с учетом вот такого исторического, что ли опыта. Вообще организация местного самоуправления в Восточной Сибири среди коренного населения бурятов, так и компактно проживающих русских и семейств. Есть у нас такая этническая группа населения.

Второе. Я не хочу сейчас повторять ту большую базу нормативно-правовых документов, которые на федеральном уровне должны быть приняты. Но хотелось бы сказать о том, что сегодня как-то мы оставили без внимания невыполненность, так скажем, нереализованность гарантированного положения в Конституции нашей Российской Федерации, о судебной защите местного самоуправления.

Сегодня давайте признаемся, уважаемые коллеги, мы в суде перед разными уровнями теперь уже судов, как голые короли конечно. И вот этот федеральный закон я бы лично считал, он не менее значим, и закон федеральный о судебной защите органов местного самоуправления нужно принимать. Это мобилизует как сами суды для уважительного отношения к нам, и естественно мобилизует нас в повышении своей правовой культуры.

Третий момент, который хотелось бы также подчеркнуть, я еще раз говорю, с учетом регламента, не повторяя предыдущие слова, хотелось бы сказать о кадрах.

Если мы кадры не можем решить на местном уровне, а это естественно, когда мы не можем при 10-ти или 15-ти процентов собственной доходной базы на местном уровне, не можем эту проблему решить на региональном уровне, что тоже, в общем-то, не только в финансы, но и в научные кадры, в обобщении практики, изучения мировой практики организации местного самоуправления упирается. Поэтому думается, вот уважаемые руководители комитетов Государственной Думы, Государственной Думы, и Совет Федерации присутствует, представитель РАГСа присутствует. Вопрос подготовки непрерывной переподготовки муниципальных кадров также должен быть в центре внимания. Иначе мы все наши благие намерения, все наши благие пожелания и реализованные дела в плане совершенствования нашего закона, необходимого закона, оставим не исполненными. Вот, наверное, собственно круг вопросов, которые хотелось бы не повторяясь сказать.

И последнее. Вот здесь крик души видимо был у представителя местного самоуправления, когда он сказал о том, что дайте нам законы, лучше плохие законы, нежели вообще в правовом пробеле чего-то там выдумывать. Конечно, это крик души, но думалось бы о том, что мы в очередной раз вот на такие грабли не будем наступать и совместными усилиями необходимые, но может быть не сразу, а совершенные законы по дальнейшему совершенствованию принципиально важного закона по дальнейшему государственному строительству нашей страны мы примем. Но и от демократии есть одно, как вы знаете, лекарство – больше демократии. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо.

Слово предоставляется Лысову Юрию Александровичу главе Ситнещелкановского сельского округа Ступинского района Московской области. Подготовиться Тараканову.

Лысов Ю.А. Спасибо за предоставленное слово. Я представитель той части муниципальных образований, которые представляют сельские округа.

Для статистики, думаю, полезно еще раз напомнить. В Российской Федерации на сегодняшний момент 12215 муниципальных образований, среди них 625 это города, поселков 516, городских округов 153, районов 1404, сельских округов 9314 и сел как муниципальных образований 203. И таким образом я представляю более 80 процентов всех муниципальных образований. Хотя и эти 10 тысяч сельских округов надо разбить, потому что они не одинаковые.

Я глава Ситнещелкановского округа Московской области, Ступинский район. Но, вы знаете, среди вот этих 80 процентов сельских округов в Московской области полностью искоренили незаконным образом все сельские округа. Ни одного сельского округа нет в Московской области. Я наверно последний реликт, который не подчинился вот этому вандализму бывшего губернатора Тяжлова. Мы забаррикадировали свой сельский Совет, свою администрацию и не пускали в течение долгого периода туда представителей районной власти и милицию, чтобы они ликвидировали наше местное самоуправление.

Ситнещелкановский округ, это 100 квадратных километров, 4 тысячи населения, поселок Ситнещелканово – центральный орган. Тратится 8 миллионов на содержание округа. Местных налогов мы даем 30 миллионов, тратим на себя 8, во все виды бюджета даем 75 миллионов. То есть вот это тем ответ, кто говорит, что в сельских округах не целесообразно развивать местное самоуправление, денег нет. Но вот на меня посмотрите. Мы даем в 10 раз больше, чем тратим на себя. И все равно нас ликвидировали.

Последний раз, когда захватывали нашу администрацию, милиция отказалась взламывать дверь, это в очередной раз, это несколько раз меня судами восстанавливали. И привезли уголовников 15-суточников из районного центра, Ступино, час езды от Москвы, и они штурмовали нашу сельскую администрацию. После этого я выступал в судах, четыре раза собирался Верховный Суд по этому вопросу. Комитет Госдумы по местному самоуправлению делал выездное заседание на нашей территории. Выезжало управление по местному самоуправлению при Президенте, комиссия, на нашу территорию.

Весной этого года я выступал в Страсбурге в Совете Европы с информацией о практике местного самоуправления в России, и в частности на примере Ситнещелкановского сельского округа. Но вы представляете, что я там сообщил. Сейчас комиссия в Совете Европы в Конгрессе муниципальных и региональных образований ведет наравне с Владивостоком и вопрос Ситнещелканово. Но это под Москвой. Что же делается там?

Так вот меня из Челябинских глухих деревень по электронной связи и лично прямо приезжали ко мне, из Марий-Эл недавно делегация была, из деревень. Говорить о том, что народ не дорос, ну наверно не дорос, раз терпит эту вакханалию, значит, не дорос. И в то же время не так не дорос, потому что вот уже на уровне сельских округов они уже потеряли в Думу в вашу и там, в государственные органы, они ищут друг друга, потому что, ну, не могут в одиночку отстоять. Значит, когда увидели меня по телевизору, Хомутинский сельский округ, где депутаты плюнули, с районом перестали бодаться, и распустили совет, когда увидели выступление мое по телевидению, стали бомбить первый канал, а я выступал по второму, но нашли, в конце концов, через несколько месяцев. Жены сказали депутатам: больше домой не приходите, вот там Лысов борется за то, чтобы соблюдали законы, а вас выбрали, и вы сдались району. Домой не приходите, пока не восстановите власть здесь у нас в Хомутинино. Вот как на местах идут.

Теперь говорят: вот народ должен снизу расти. А вы знаете, как растут снизу? Восстаниями, ну мы знаем, да, Пугачев и прочее. Вот если государственная власть не поймет, что сверху им надо двигаться к местному самоуправлению, но добьетесь, когда снизу начнут инициативу проявлять. Вот если вы не понимаете моего выступления сейчас, ну что, надо бастовать что ли? Этот вопрос.

Теперь, насчет денег уже сказал, не буду возвращаться. Не надо нам ничего. Мы просим в порядке, вот мы сейчас что просим, в порядке эксперимента на территории Ситнещелканово разрешите один год пожить по существующим законам. Я не шучу. Значит, вот те товарищи, которые делают ставку, что вот еще бы пару, тройку законов по бюджету там, по этому, по этому, и тогда мы этот свалим груз. Значит, тот кто не умеет и не знает, он не сделает, если и 50 законов. Тот, кто хочет и знает, он сделает. Города большие, давайте, значит, введите этот вопрос, мы за вами подтянемся. Нам тяжело без вас. Но и не сбрасывайте нас со счета. Мы живем и не хотим уезжать в ваши города. Мы хотим жить там, где мы родились и, в общем-то, нам там хорошо.

И могу долго, до бесконечности, говорить об этом. Но два вопроса меня сейчас беспокоят. Значит, идет вопрос о новой редакции, не редакции, новом законе о местном самоуправлении, который должен придти на смену вот 1995 года. Это значит уже третий закон. 1991 – один, да, 1995 – другой и вот сейчас, если инициатива эта проведется, то придет…

Но тогда я вас обращаю к практике международной цивилизованных государств. Вспомните Конституцию Соединенных Штатов. Если сейчас ее читать, это же наивные, там двухсот с лишним, значит, документы. А оно дополняется биллями и никому в голову в Соединенных Штатах, значит, упразднить труд там Вашингтона и прочих, прочих, да, и новый закон издать.

Так и нам-то не надо издавать, туда. Я напомню вам как 1995 закон принимался. Депутаты Государственной Думы преодолели вето Совета Федерации и пробили этот закон. Тут же губернатор Московской области собрал всех глав районов и сказал, что этот закон продавлен по инициативе Международного валютного фонда, чтобы развалить Россию. Туда свои интеллекты там, Васильев там, ну много, сейчас обижу кого-нибудь, много людей туда вложили и в цивилизованных странах именные все законы. Закон там Смита, да, о местном самоуправлении. Так и нам нужно делать поправки к этому закону 1995 года, закон, допустим, Васильева там или закон Петрова, значит, поправка к закону. Вот таким образом. Иначе в том новом законе мы не найдем того, что есть сейчас, плохо или хорошо, но есть сейчас.

Ну и последнее. Вот здесь Жириновский выступал. Не буду комментировать, это такая каша в голове, что нужно просто специально записать то, что говорил и отвечать, вот как в учебнике говорят. Ну, это наше общество. Одно хочу сказать, что местное самоуправление зависит не от вас и не от нас с вами, которые в этом зале сидят. Это закономерность государственного развития. Она будет рано или поздно, плохо ли или хорошо, страданиями, тяжелыми путями или более цивилизованно, но она будет. Не будем мы в этом принимать участие, другие родятся или найдутся люди. Местное самоуправление в стране будет. Местное самоуправление это инкубатор гражданского общества. Вот сейчас упрощенно можно сравнить наше общество, у нас нет гражданского общества, у нас сейчас как бы как обыватели вот наше общество, граждан назвать. Они уповают на справедливого царя. Вот ошибались в Горбачеве, в Ельцине, но вот ждут справедливого царя. Вот он придет, накормит, напоит, обеспечит всех. Это состояние общества. Значит, только местное самоуправление родит в нашей стране граждан, а граждане и решат все проблемы страны. Не будет граждан, будет империя. Значит, страна без местного самоуправления – это империя. Каждая империя имеет свое начало и конец. Вы посмотрели по Чечне, что маленькая территория натворить. Если не будет граждан на территории, которые могут цивилизованно решать и разрешать проблемы страны, значит, она будет, как империя распадаться.

Ну, я много могу говорить. Спасибо. Вот такие… (Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо.

Слово предоставляется Тараканову Валерию Александровичу ректору Института государственного администрирования, профессору, академику. Подготовиться Попову.

Тараканов В.А. Очень хочется много сказать. Мне пришлось баллотироваться в Брянской области по Почековскому округу. И я действительно очень серьезно вник в те проблемы, которые имеют место в этом округе, в частности вот в Почековском округе, где основная масса людей занимается сельским хозяйством. Я рафинированный горожанин, и все-таки я посмел выступить, возможность представлять наш регион как вот Брянскую область. К сожалению, проиграл. Но выводы, которая я сделал от этой борьбы следующие.

Первое, что сельхозпроизводитель, к сожалению, не знает, что делать при проведении аграрной реформы. Сельхозпроизводитель не знает, как работать ему с местной властью. Практически я совещался со всеми главами администраций. Главы администрации, на мой взгляд, показывают свою полную безграмотность.

Вывод первый, что любая программа в регионе социально экономического развития должна сопровождаться программой по подготовке и переподготовке всех лиц, задействованных в местном самоуправлении. И я согласен с предыдущим оратором, что местное самоуправление – это основа основ, если хотите, если можно говорить о возрождении России. Хотя Россия сегодня во мгле, как это было еще сказано очень и очень давно. Во мгле объясняется следующим.

Первое, мы провели фундаментальную научно-исследовательскую работу. И оказалось, что на 2001 год потребность в образованных служащих органов самоуправления, муниципального управления, государственных служащих обеспечивается всего лишь на 5,6 процента. Вы вдумайтесь. Какие бы гениальные решения не предлагала бы Администрация Президента Российской Федерации и местные президенты, они обречены на провал, потому что образования не хватает.

Следующая вещь. Применительно к городским вещам, в которых мы находимся. Ведь вся техника, она в основе своей лежит, так сказать, в сегодняшнем, развитие научно-технического прогресса не сырьевые вещи, а технологические вещи. В основе лежит электроника. Такая отрасль, как приборостроение упала, мы отстали на 30-40 лет, господа. Что делать? Я это вам говорю не в порядке критики, а в порядке как быть и какие решения принимать. На мой взгляд, вот у нас вакханалия была с приватизацией основных фондов, которые нам вот всем принадлежали, и которые мы все создали. Почему? Потому что это была хаотичная раздача тем, кто лучше заплатит или еще что-то сделает.

Теперь сегодня стоит вопрос об аграрной реформе. Аграрная реформа без законов о местном самоуправлении, как вы понимаете, не может быть. В связи с этим необходима разработка программы перехода от государственной собственности земли к частной собственности. И она должна быть серьезно проработана и сопровождать закон. Больше того, должна быть разработана программа обучения служащих, которые находятся в органах самоуправления и муниципального правления. Если говорить о сельхозрайонах, то данная программа должна включать разъяснение, что делать с землей, когда она станет частной собственностью, как производить кооперации единомышленников, каким образом действовать при наличии соответствующих законов самоуправления. И я обнаружил, что в Брянской области практически нет на местах этих законов. Население не знает об этих законах. По-видимому, парламенту нашему и нашей власти нужно обратить внимание на доведение этих законов до населения. Более того, организация срочная, переподготовка и повышение квалификации на текущий момент.

Теперь о будущем. Мне пришлось проанализировать всю систему образования в планетарном плане на основе работ, которые я получил из ЮНЕСКО. И очень печальный вывод. Печальный вывод, что в условиях системного кризиса, который имеет место не только в России, и особенно в России, существующая система образования гибельна для проживающих ныне поколений. Она не обеспечивает работой молодежь. Только работа обеспечивает благополучие и счастье человека. И если ее нет, то человек бедствует.

В связи с этим необходима разработка фундаментальной программы управленца, в том числе для органов муниципального управления и органов самоуправления. Я уж не говорю о государственном правлении. С этой целью необходимо создание не только российской ассоциации и вузов, которые готовят управленцев, но, может быть, с помощью Интернета необходимо создавать ассоциации планетарного плана, дающие возможность провести сравнительный анализ и создание такой фундаментальной программы. Потому что программа переподготовки и повышения квалификации, как показывает опыт, дает общие сведения, поверхностные сведения, не дающие возможность управленцу принимать системные серьезные решения.

У меня есть предложения к властям города Москвы о создании в Юго-Западном районе на базе нашего института – Института государственного администрирования, который имеет еще и колледж, куда приходят дети после 9-го класса - создать центр подготовки резерва государственных, муниципальных служащих и служащих органов самоуправления. И это предложение требует обоснования соответствующей фундаментальной программы, которая готовит человека не как управленца, а как высоко интеллектуального человека, начиная с 5-го класса.

Вот те вещи, которые определяют наше будущее. Текущий момент – единственный, это моя субъективная точка зрения, это решение проблем, связанных с землей. Потому что, как вы видите, объективно средства массовой информации, телевидение говорят о том: ни средств, ни технологий у нас в этом нет. В определенном смысле можно согласиться с выступающим передо мной депутатом Жириновским в том смысле, что военный промышленный комплекс может дать возможность занятости населения. Но в стратегическом плане это не решает проблемы, с точки зрения создания демократического общества. Большое спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо.

Слово предоставляется Попову Константину Николаевичу – депутату Муниципального Совета муниципального образования Владимирский округ города Санкт-Петербурга. Подготовиться Замотаеву.

Попов К.Н. Уважаемые коллеги! В общем-то, вчера была годовщина прорыва начала блокады Ленинграда. А я постараюсь сегодня развить ее.

Муниципальные советы состоялись в Петербурге по суду. В результате в Петербурге образовано 111 муниципальных территориальных единиц. В том числе 82 округа, 8 городов, 21 поселок. Сформированные органы местного самоуправления не являются чьими-либо правопреемниками, и начинали свою деятельность с чистого листа, то есть с нуля. И в Санкт-Петербурге происходит накопление принципиально нового опыта управления крупным городом. Муниципальные образования самостоятельные, в отличие от Москвы имеют свой местный бюджет и право на муниципальную собственность, как экономическую основу местного самоуправления. Однако предметоведение муниципальных образований, определенное законом Санкт-Петербурга не способствует вовлечению органов местного самоуправления в процесс реального управления городом. Принципы разграничения предметов ведения, соответствующие ответственности между Петербургом и муниципальными образованиями не сформулированы. Процесс создания новых объектов муниципальной собственность затруднен в силу скудности финансовых ресурсов. Совокупный бюджет всех муниципальных образований Петербурга, вы только не смейтесь, составляет 1,5 процента от бюджета города, а механизм передачи объектов и собственности Петербурга в муниципальную собственность отсутствуют. Развитие муниципального хозяйства невозможно без закрепления за ними ресурсов позволяющих решать вопросы удовлетворения коллективных потребностей населения муниципального образования. А без разрешения этих вопросов дискредитируется сам институт местного самоуправления в глазах населения.

Большая и главная проблема существует в сфере коммунального хозяйства жилья. Обеспеченность населения жильем очень низкая, жилищные условия петербуржцев безобразные, люди живут в огромных коммуналках, где отсутствует порой вода и газ. Жилой фонд разрушается. Шаг в сторону от Невского проспекта и вы попадаете в трущобы времен Достоевского. Отдельные дома выглядят так, как будто они перенесли бомбежку. Губернатор не выделяет достаточных средств на содержание жилого фонда, пустил все на самотек, и ведет себя, как собака на сене. Сам не занимается жилым фондом, и муниципалитеты не подпускают к нему. Жилье называется муниципальным, люди со своими болячками приходят к нам, им не понятно, почему в Петербурге органы местного самоуправления не имеют никакого отношения к жилищному фонду, в котором живут их избиратели.

Реформы в жилищной сфере Петербурга затеянная Германом Грефом привели к развалу жилищного хозяйства. В Питере есть пословица: что Грефу хорошо, то русскому смерть. Все сказанное является, в том числе, и следствием того, что законодательства Санкт-Петербурга в вопросах местного самоуправления порой расходятся с федеральными законами. Формулировки расплывчаты, в некоторых случаях противоречит федеральным законам и Конституции, особенно по вопросам собственности бюджетного наполнения и разграничения полномочий. В законах не обозначена мера ответственности депутата за решение, принимаемое при его участии. Участвуя в голосовании, при котором поднимаются нормативные документы депутат должен очень ответственно подходить к этому акту своего волеизъявления, и нести за него ответственность перед избирателями и законом. Кроме того, имеет место вольное распределение бюджетных средств в процессе его подготовки и принятия, а в дальнейшем при его исполнении. Прошу Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления найти способ:

Первое. Обязать, привести законы Санкт-Петербурга в части касающейся местного самоуправления в соответствии с федеральными законами в срок до 1 апреля 2001 года. Срок за контрольное исполнение можете возложить на меня.

Далее. Прошу внести следующие поправки в федеральные законы, касающиеся местного самоуправления. Значит это, в основном, поправки самодисциплины депутатской. Кандидаты в депутаты должны проживать на территории муниципального образования в представительные органы, которые они баллотируются.

Далее. Депутатские полномочия прекращаются в случае перемены места жительства за пределы муниципального образования.

И в случае голосования за постановление, решение, впоследствии отмененное судом, более чем в трех случаях за год.

Средства муниципального бюджета расходуются только на цели соответствующие предметам ведения прописанным в уставе муниципального образования, на нужды только своего муниципального образования и его жителей.

Далее. Территориальные органы самоуправления имеют право на финансирование из бюджета муниципального образования в пределах не менее минимальной бюджетной обеспеченности.

Может быть, я преувеличиваю возможности думского комитета по местному самоуправлению. Поэтому и считаю, что нужно создавать партию, а без политики местное самоуправление зачахнет, защищающую интересы местного самоуправления. Очень хорошо, если есть такая партия, пусть она себя назовет.

И предложение. Конгрессу муниципальных образований предлагаю провести свой очередной съезд в Санкт-Петербурге в июне этого года. А вопрос подготовки мы возьмем на себя. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Константин Николаевич.

Слово предоставляется Заматаеву Андрею Александровичу начальнику отдела по вопросам местного самоуправления Главного территориального управления Президента Российской Федерации, государственному советнику Российской Федерации 1 класса.

Подготовиться Емельянову.

Заматаев А.А. Спасибо большое за возможность выступить.

Ну, во-первых, я хотел поблагодарить организаторов, то, что сами эти слушания состоялись. Потому что сам этот факт с моей точки зрения уже положительный. Вот, если, скажем, лет 10 тому назад на подобных слушаниях вопрос обсуждался бы о том, а что такое местное самоуправление, да, зачем оно нужно, да, чего мы с ними связались. То, слава богу, на сегодня такой вопрос никому даже, по-моему, и в голову не возникает поставить. Тот факт, что местное самоуправление в России есть, что оно состоялось, это уже обсуждению не подлежит.

Речь идет о следующем этапе. О том, в каком направлении должно развиваться дальше местное самоуправление. И то, что вот эти слушания, я повторюсь, проводятся, с моей точки зрения, очень положительный момент. Это говорит в первую очередь о том, что проблемы-то, в самом деле, есть, есть что обсуждать.

Теперь несколько слов тезисно в какой-то степени о том, что уже говорилось и в каком направлении что двигать.

Первое. Если мы говорим о совершенстве законодательства о местном самоуправлении, то, наверное, мы должны от чего-то отталкиваться. Отталкиваться мы должны от Конституции. Её тоже критиковали о том, что это не вершина юридической мысли. Ну, можно на эту тему поспорить. Давайте будем прагматиками. На сегодня Конституция действует. На сегодня есть нормы Конституции, которые делают чрезвычайно сложными внесение в нее каких бы то ни было изменений. Поэтому это та данность, от которой нужно танцевать. Это, во-первых.

Во-вторых. Я бы не согласился с такой несколько уничижительной характеристикой нынешней Конституции, поскольку она получила достаточно высокую оценку, в том числе и среди профессионалов юристов, государствоведов, как российских, так и зарубежных, и в том числе и в части местного самоуправления. Поэтому я думаю, что это как раз очень хороший толковый фундамент, на котором можно строить дальнейшее совершенствование местного самоуправления.

Теперь несколько слов о тех предложениях, о которых вот здесь говорилось. Тут звучала уже фраза о тех пресловутых 50-ти тысяч, установить некоторые особенности. Мне хотелось бы отметить вот о чем.

Во-первых, в принципе говорить о том, что есть на отдельных территориях некоторые особенности осуществления местного самоуправления совершенно корректно. Более того, в ныне действующем законодательстве уже есть такие нормы. В частности есть специальный закон о ЗАТО, который говорит о неких специфических формах организации, в том числе и местного самоуправления в ЗАТО.

Но на чем могут базироваться особенности организации местного самоуправления? Они могут базироваться на двух статьях Конституции. Первая статья 55 Конституции, которая позволяет федеральным законам в определенной степени умалять некие федеральные гарантии, в том числе прав граждан. Вот в отношении, скажем, ЗАТО и приграничных территорий, то, что зафиксировано в законе об общих принципах. Это совершенно корректно, совершенно понятно, что речь идет о государственной безопасности, которой уже и подчиняются иные вопросы организации.

Другая форма особенностей может базироваться на статье 131 Конституции, которая говорит о том, что местное самоуправление должно осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций. Вот именно с моей точки зрения на этой статье базируются нормы федерального закона недавно внесенные «Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения». Вот исторически сложилось, что Москва и Санкт-Петербург выходят из общего ряда городов.

Но в данном случае речь идет уже не об умалении, а о неких иных формах, об иных механизмах реализации федеральных гарантий. С этой точки зрения, вполне корректно, наверное, говорить не об особенностях организации местного самоуправления на отдельных территориях, а об определенной типологии, может быть, муниципальных образований и по каждому муниципальному образованию, по каждому типу, точнее, муниципальных образований можно прописывать некие механизмы реализации общефедеральных принципов организации местного самоуправления.

Вот если речь идет о таком направлении, то, с моей точки зрения, это вполне корректно, вполне, так сказать, нужная тенденция.

Справедливо здесь говорили о том, что трудно, скажем, попасть к муниципальному мэру в крупных городах. Ну это объективно. Один человек в миллионном городе чисто технически не имеет возможности принять всех своих горожан. Значит, наверное, в качестве, в частности, общего принципа целесообразно зафиксировать наличие неких субгородских структур, в которых должны тоже осуществляться определенные властные полномочия. Я не говорю, что вот это вот в обязательном порядке так должно быть. Но если мы соблюдаем Европейскую хартию местного самоуправления, которая говорит о том, что местное самоуправление власть наиболее близкая к населению, то она должна быть реально наиболее близкой к населению. То есть и население должно иметь возможность иметь прямой контакт с властью.

Вот эти вот механизмы по типологии, да, наверное целесообразно в какой-то степени более подробно прописать и именно на уровне поправок к закону об общих принципах организации местного самоуправления.

Теперь несколько вопросов о том, каким образом нужно вот вносить все эти самые поправки в законы. Здесь достаточно много людей, которые помнят как готовился нынешний закон об общих принципах организации местного самоуправления. Он готовился при очень широкой дискуссии. Как вы знаете, вероятно, было подготовлено вообще 3 законопроекта. Где только, на каких собраниях не обсуждались. Эти законопроекты в ряде изданий были опубликованы.

Вот мне кажется, что когда мы говорим о внесении изменений, тем более о внесении серьезных изменений в закон об общих принципах организации местного самоуправления, необходима такая же широкая дискуссия, широкое обсуждение. Почему? В первую очередь с той точки зрения, что тогда это будет наиболее выверено. Во-вторых, люди, которые обсуждали и участвовали, соучаствовали в подготовке законопроекта, они лучше будут его исполнять. Поэтому привлечение самих муниципалов к этой работе это не только, так сказать, гарантия достаточно высокого качества законопроекта, это еще и гарантия того, что он будет впоследствии исполняться.

Что же с точки зрения целесообразно сделать? Во-первых, наверное, имеет смысл поставить вопрос, ну не знаю, так сказать, тут есть разные варианты, например, о втором совещании по вопросам местного самоуправления. Вероятно многие помнят, что было такое в 1995 году, на котором, по сути дела, и обсуждался вопрос о том, в каком направлении готовить закон об общих принципах. Тогда это совещание, это был февраль 1995 года, оно сыграло очень серьезную роль. 5 лет прошло, вполне, в общем-то, корректно, наверное, ставить вопрос о проведении такого второго совещания. Может быть это будет не всероссийское совещание, а, скажем, всероссийский съезд муниципалов. Не знаю, но в любом случае вот такая акция вполне корректна.

Теперь, как вы знаете, достаточно долгое время работал Совет по местному самоуправлению. К сожалению, вот последний год он не собирался, но наличие такой структуры, которая постоянно работала бы на совещании, так сказать, различных уровней власти, в тот Совет входили представители и федералов, и регионалов, и муниципалов. С моей точки зрения есть такая необходимость.

Более того, Президентом дано поручение о подготовке положения о новом совете. Он, так сказать, более широкий, там не только местное самоуправление, но и проблемы федеративных отношений, что вполне резонно. Институт местного самоуправления как таковой состоялся и теперь должен стоять вопрос о том, чтобы он, так сказать, отстраивался не сам по себе, а развивался совместно со всем государственным устройством.

Вот мне хотелось бы чтобы, во всяком случае, с моей точки зрения, я выношу на ваше обсуждение и если сочтете целесообразным включить это в рекомендации о целесообразности существования такой вот постоянно действующей структуры, которая занималась бы обсуждением вопросов стратегии местного самоуправления в Российской Федерации. Благодарю вас.

Председательствующий. Спасибо. Слово предоставляется Николаю Алексеевичу Емельянову профессору Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктору юридических наук. Подготовиться Бондарю.

Емельянов Н.А. Уважаемый президиум, уважаемые депутаты, уважаемые присутствующие, разрешите предоставить, ну так, в концептуальном, конечно, положении, с учетом времени ряд своих размышлений на эту тему. Заранее извиняюсь, что придется быть просто кратким. И обратить внимание в первую очередь хотя бы тезисно, но на ряд весьма важных положений, которые, в общем-то, наверное, сегодня в процессе дискуссии тем или иным образом невольно, наверное, затронули проблематику данной проблемы.

Во-первых, наверное, нужно вспомнить основы теории права и государства и порассуждать над тем, что в конечном итоге юридическая мысль и правовое закрепление является всего лишь частью тех социальных и общественных отношений, на которые направлено регулирование данной области. Поэтому не случайно звучал вопрос: а нужно ли местное самоуправление, становящееся на путь демократического развития современной России? Да действительно нужно коренным образом признать то, что, к сожалению, может быть, как бы не пытались сегодня в общем-то мы анализировать эту ситуацию, но сам факт присутствия не только новой Конституции, но и новой государственности на вполне не сформировавшихся правовых основах, наверное, безусловно, конфликтен.

Конечно же нельзя обойтись без политики. И как бы сегодня не лукавили даже представители ученого мира о том, что уносить область местного самоуправления из поля государственного строительства или не выносить, это в конечном итоге уже признанный момент. Я обращу ваше внимание на то, что в новой номенклатуре Министерства образования муниципальное право стоит в специальности вместе с конституционным, где четко подчеркнуто, что эта область публичных отношений и область государственного строительства. Это уровень власти. Если это уровень власти, следовательно, речь нужно вести и о политических основах. Если, я еще раз повторяю, я высказываю свою точку зрения, если анализировать зарубежный опыт, то можно, наверное, с определенной ностальгией сказать, что Советский Союз по фактору своих общественных отношений стоял намного ближе, чем европейские государства к тому, чтобы реализовать те условия экономического развития, которые показывают нам сегодня азиатские страны с учетом того, что переход, скажем, от государственной собственности и собственности коллективной именно к народной власти в производственной сфере осуществлялся намного мягче, нежели, чем, например, после результатов приватизации. И именно ведь Европы взгляд обращен не в сторону Европы и не в сторону Америку, а именно к тем монстрам Южной Кореи и так далее, к тому, что сегодня, кстати, демонстрирует Китай. Но ведь формы народовластия объединяют в том числе и самоуправленческие формы внутри власти. Поэтому сам тезис сегодня говорить в России о нужности и целесообразности местного самоуправления, поймите, он в общем-то, скажем, сопряжен уже с определенным размышлением по поводу временных факторов развития общечеловеческой цивилизации.

Второй вопрос, наверное, очень важный. Обратите внимание на специфику развития России. Конечно же, наверное, с огромной ностальгией придется говорить и о том, что в момент формирования закона 1995 года многие модели, даже правовые были заимствованы весьма искусственно. Порой игнорируя истоки отечественного опыта, характерные для России. Мы нигде не найдем ведь форм, где практически государство было бы столь замкнуто, как Россия. Вот вам пример. То же самое казачество с поселенческим принципом, который так закреплен у нас, где огромные округа и так далее, огромным шлейфом, ни стоящие абсолютно ни копейки царскому правительству, скажем так, общинного, так скажем, с общинными формами или с формами, скажем, самоуправленческого общежития огромные территории. При этом, если вы вспомните динамику и тот же самый пресловутый 13 год, когда Россия кормила весь мир после столыпинских реформ, ведь 46 процентов товарного зерна производилось именно в казацких станицах. Не случайно с казачеством в общем-то в дальнейшем, скажем, ну, чисто исторически, вы знаете, пришлось достаточно очень долго работать и Советской Власти.

И следовательно, открытие границ при сегодняшней демографической ситуации, когда мы не покрываем территории, когда по-прежнему под нашими ногами, как Владимир Вольфович действительно сказал, остается огромное количество стратегических запасов наивно думать, что рядом, например, теснящиеся народы не хотели бы жить в более лучших условиях, смотря на эту территорию и так далее.

Поэтому естественно местное самоуправление, если это уровень власти, нужно рассматривать в том контексте государственного строительства, в котором действительно находится сегодня реальная Россия. Поэтому сам политический фактор нужности, он, безусловно, неоспорим. При этом при всем обратите внимание, а реально ли на такой территории, при том, что мы сказали, управлять из Москвы, из Кремля ли или даже из областного центра? Конечно же нет. Поэтому сам факт специализации населения именно на местном уровне, адресная помощь, решение вопросов местного значения, он просто диктуется жизнью, особенно в условиях ограниченности финансовых ресурсов. Поэтому решения приходится принимать быстро.

То, что можно было сделать вчера сегодня уже поздно. То, что нужно сделать завтра, думать об этом нужно сегодня. И это при том при всем, что в конечном итоге сам факт неправильного принятия решения говорит уже о том, что нет ресурсов для того, чтобы его исправить. И, безусловно, все вот эти сегодня дискуссии по поводу подготовки профессионалов, государственных и муниципальных служащих, они, естественно, ложатся в государственное русло. И в этом, действительно, местное самоуправление нуждается в поддержке. И об этом говорить просто, на сегодняшний день не просто нужно, а просто действительно нужно обсуждать эти проблемы, о целесообразной, научно-обоснованной, концептуально-продуманной и именно приемлемой для России и Российского государства, в данном случае политики в отношении муниципальных образований. И, наверное, отсутствие понимания со стороны населения и даже органов государственной власти – это должно быть серьезным сигналом к тому, что может быть те модели, которые сегодня практикуются, возможно, нуждаются, действительно, в серьезном не отказе от идеи, как таковой, а реформирования самих подходов. Потому что, действительно, история имеет огромную, в общем-то, в этом плане базу. И, к сожалению, во многом может быть исторический опыт, и не случайно древние говорили, Сократ говорил: нужно искать в векторе истории те ответы на вопросы, которые ставит жизнь. Почему мы отрицаем вдруг, что тот опыт, который был накоплен многими поколениями для России вдруг, на сегодняшнем этапе, окажется для нас непригоден.

И, наконец, еще один момент. Любая власть она требует ресурсного обеспечения. Проблема местного самоуправления еще заключается в том, что, наверное, под эйфорией освобождения опеки государства, которая действительно присутствовала в советский период во всех ипостасях, может быть поспешно провозгласила, действительно, очень демократические принципы развития местного самоуправления, даже если сравнивать с международным опытом. Поэтому, может быть действительно не в конституционных нормах дело, а дело в том, что действительно федеральное законодательство даже не предусмотрело поэтапность реформы, оставим местное самоуправление на уровне предметов совместного ведения. По логике вещей было предоставлено право каждому субъекту Федерации лепить местное самоуправление исходя из своих образа и подобия. В нашей схеме управления местное самоуправление, в первую очередь, союзник федеральной власти. И даже Вебер по этому поводу говорил, если переводить с немецкого языка, что местное самоуправление – это тот долг, который крепит долг государственной власти. Следовательно, инициативу в этом плане нельзя, в первую очередь, упускать федеральному уровню, почему? Все неудобства, связанные с экономическими, социальными, политическими последствиями, кто в первую очередь испытывает – население. И население, на какой уровень власти в первую очередь идет со своими проблемами? Конечно на местный. И только если местный уровень не решит эти проблемы, они уходят уже дальше по инстанциям, следовательно, действительно, местное самоуправление оказалось наедине со своими проблемами в условиях ограниченности финансовых ресурсов… Я все понял, заканчиваю. Естественно, порой наедине с собой, по той простой причине, как уже подчеркивали здесь многие, что просто нет этих ресурсов на сегодняшний день. А говорить о полномочиях нужно только в том случае, как подчеркивает европейская хартия. Кстати, вот действительно касается вопросов местного значения, это требует изменения в законе, почему, иначе мы не учтем специфику и возможности каждого муниципального образования. Это позволит в конечном итоге не строго придерживаться вот этих вопросов, а Минюсту даст возможность в конечном итоге фиксировать и реализовывать в уставах муниципальных образований именно как раз возможные в ресурсном обеспечении полномочия. И здесь действительно нужны наработки. Конечно же, эта тема требует очень большого рассуждения.

И последнее, что я хотел бы сказать. Закон "Об общих принципах" должен, в первую очередь, навести порядок в терминологии. К сожалению, не Конституция, не пока федеральный закон так и не дали институционального определения местного самоуправления. Обратите внимание, ведь определение идет через функции, через деятельность. А что за природа власти, каким местное самоуправление должно быть. Вот это и должны как раз на себя взять сейчас те поправки федеральный закон "Об общих принципах", который пытается… Почему, потому что, действительно, местное самоуправление у нас стало обладать двойственной природой, и уровнем государственной власти, и институтом гражданского общества, которое, обратите внимание, только строится. Ведь за рубежом сначала появилось гражданское общество и институты, правовое государство, и потом это стало благодатной почвой для развития местного самоуправления. И это с учетом, конечно, капитализации отношений. Потому что действительно, как реализовывать социальные функции, если нет тех излишков, которые государство могло бы отдать народу.

Но, я, конечно, приношу извинение, с учетом ограниченности времени. Я представлю тогда в письменном виде, как раз те предложения по закону, которые передам. Спасибо. Еще раз, извините.

Председательствующий. Спасибо. Уважаемые участники слушаний! Следующий выступающий у нас Бондарь Вадим Николаевич, член комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.

Давайте посоветуемся. У нас выступило уже более 20 человек, 25. Записалось около 40. Поэтому с учетом того, что, как мы с вами договорились, мы должны закончить работу до трех часов. Сейчас без двадцати. Я постараюсь максимальному числу записавшихся дать выступить. Но просьба выступать очень коротко. И нам надо еще послушать редакционную комиссию, принять наши рекомендации.

Пожалуйста, Вадим Николаевич.

Бондарь В.Н. Уважаемые коллеги, с учетом широкого спектра сегодняшнего обсуждения я вынужден начать с некоторых аксиом. Вот что такое государство, мы говорим. Государство – некая машина, которая принуждает граждан поступать по закону. Задача государства – обеспечить права граждан, в том числе право на местное самоуправление.

Вот тут говорилось о том, что местное самоуправление – это тоже власть, публичная власть. Да, действительно, только власть, она бывает разная. Бывает власть, вот государственная власть, когда имеются рычаги принуждения. А бывает власть некая договорная. К примеру, местное самоуправление – это тоже договорная власть. Или такое же объединение граждан коммерческого плана. Например, акционерное общество. Директор тоже обладает некоторой властью. Государство лишь гарантирует гражданам возможность пользоваться такими объединениями, создавать такие объединения.

Вот в свете этого вышесказанного я хочу обратить ваше внимание на одно противоречие, которое сегодня заложено у нас в базовом законе о местном самоуправлении. У нас существует двухуровневая система местного самоуправления. На мой взгляд, вот это позволяет лишать граждан права на полное местное самоуправление. А именно, вот сейчас, скажем, вот вы все вместе взяли сейчас, построили коттеджный поселок где-нибудь в Московской области и сказали: «Вот чтобы нам легче было жить, мы хотим с вами решать вопросы местного значения, выберем тут кого-то главного у нас». Так вот ничего подобного. Субъект Федерации будет решать, какие полномочия отдать местному самоуправлению, а какие передать выше, району. То есть, с какой-то стати какие-то люди, государство почему-то принимают на себя решение, какую часть местному самоуправлению оставить внизу, какую часть полномочий.

На самом деле проблема очень глубокая. Это вот то, о чем здесь кое-кто с разных сторон подступался. Это о чем мы говорили – о поселенческой модели местного самоуправления. Как решать эту проблему? Я вижу вообще очень простое и хорошее решение. Это пересмотреть порядок определения территорий муниципального образования. Сейчас, вы знаете, она определяется тем же субъектом Федерации с учетом мнения населения, написано. Наверное, будет правильнее, если само население будет определять. Вот я пример просто приведу. В Тюменской области есть Золотыковский район и есть город Золотыковск. Провели референдум, и право жителей города Золотыковска, просто они были лишены этого права на создание самостоятельного муниципального образования. Большинством голосов, а там, в районе, живет людей больше, чем в городе, принято было решение о создании единого муниципального образования. Понимаете, впрямую нарушение опять же прав граждан.

Если мы с вами заберем определение порядка создания муниципальных образований на федеральный уровень, то, таким образом, мы сможем ужесточить процедуру создания муниципальных образований. Ну, гарантировать людям вот это право. Почему я говорю, на федеральный уровень забрать? Потому что это базовый принцип, потому что он непосредственно связан с реализацией прав граждан на местное самоуправление. А базовые принципы нельзя отдавать на уровень совместных полномочий субъектам Федерации.

Часто слышат аргумент о том, что, какие там поселения. Вообще, денег-то нет, и поэтому надо объединяться, кучковаться в районы и там будет легче. Вообще, не факт, что денег станет больше. Собственно, факт, что их точно не станет больше. Но контроль за этими деньгами, конечно, осложнится. Власть должна быть ближе к народу – совершенно очевидный такой принцип.

Тут кто-то аргумент высказывал, Борис Надеждин высказывал аргумент по поводу того, что бюджетный процесс осложнится. 500 муниципальных образований в Московской области, например. Совершенно несерьезный аргумент.

В Тюменской области вообще-то триста муниципальных образований, около трехсот и ничего, и с бюджетным процессом все нормально. Это совершенно технический вопрос и в эру компьютеров его даже обсуждать нет смысла. Скажем, вот более серьезный вопрос о том, что в складчину легче решать какие-то проблемы.

Но вы знаете, если полномочия будут внизу, то еще один ход, который можно в законе предусмотреть, это возможность создания ассоциации муниципальных образований, ну, имеется в виду, хозяйственных ассоциаций и политических, как сейчас это написано, ассоциаций, союза без права передачи полномочий, у нас в законе это прописано в областном. Так вот, наоборот, разрешить передавать полномочия и соответственно, объединяться в некие ассоциации для решения конкретных вопросов. Ну, если невыгодно в поселении держать школу, то давайте скинемся и будем держать одну школу на несколько поселений. Вот так, по-простому.

Здесь говорилось о том, что существуют особые проблемы в городах свыше 50 тысяч населения, поэтому их надо как-то особо регулировать. Но я вам скажу, сейчас есть вообще совершенно удивительный проект, внесен официально, проект закона «О регулировании особенностей местного самоуправления федеральным законом, особенностей в казачьих поселениях». При этом совершенно не написано, что такое казачьи поселения, ну, то есть городская Дума приняла решение в Тюмени, например, считать Тюмень казачьим поселением. Она, кстати, Ермаком основана. Ну, в смысле там, казаками, шедшими за Ермаком. И все, и Тюмень выпадает с муниципального регулирования, будем федеральными законами. И так любое поселение можно туда отнести.

Подход, на мой взгляд, совершенно неправильный. То есть принципы есть общие для всех. А если есть проблемы больших городов, то я уже сказал, если мы облегчаем процедуру выделения муниципальных образований, то эта проблема автоматически решается сама собой. А кроме того, у нас есть сегодня некие механизмы, называется территориально-общественное самоуправление, которое позволяет создавать субмуниципальные структуры. Да, здесь есть проблемы, они нам известны.

Кстати, еще один проект закона внесен в Госдуму, очень вредный, о территориальном общественном самоуправлении, который рискует развалить систему местного самоуправления. Надо четко и однозначно заявить о том, я имею в виду в законе «Об общих принципах», заявить о том, что территориально-общественное самоуправление есть часть системы местного самоуправления.

Ну, и на мой взгляд, достаточно, чтобы это было действительно четко и однозначно, необходимо сказать о том, что органы территориального общественного самоуправления есть органы местного самоуправления, действующего на части территории местного самоуправления. Значит, я понимаю, что то, что я сейчас сказал, достаточно спорно. Вернее так, неожиданно. Но на самом деле это действительно расставляет все на свои места. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо. Уважаемые члены парламентских слушаний, давайте мы все-таки посоветуемся. Достаточно или? Достаточно. Тогда предложение такое. Каждый, кто желал выступить, просьба сдать в секретариат свои выступления, предложения с тем, чтобы мы включили в стенограмму парламентских слушаний. В дальнейшем мы скажем о том, что мы их опубликуем.

Тогда с вашего позволения я хотел бы предоставить слово Надежде Анатольевне Корнеевой, заместителю председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления от редакционной комиссии. Пожалуйста, Надежда Анатольевна.

Корнеева Н.А. Уважаемые товарищи, вы прекрасно понимаете, что, естественно, без стенограммы сейчас отработать окончательные рекомендации не представляется возможным. Но редакционная комиссия обобщила те замечания, которые прозвучали сегодня и вот на наш взгляд, я сейчас озвучу то, что необходимо в рекомендациях уже будет более подробно доработать и с учетом изучения, внимательного изучения стенограмм.

В нескольких выступлениях прозвучало и редакционная комиссия считает, что необходимо в рекомендации внести, рекомендацию восстановления работы совета при Президенте. Может быть, в окончательном варианте это будет звучать несколько иначе, но считают выступающие, большинство выступающих, что такой совет при Президенте, который работал по проблемам местного самоуправления, он должен продолжить свою работу.

Высказывалось мнение и редакционная комиссия считает также в рекомендациях такое обращение сделать к депутатам Государственной Думы

и к Комитету по вопросам местного самоуправления о не допущении поправки в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления относительно регулирования особенностей местного самоуправления» в зависимости от численности населения. Так вот мы пока обозначили, потому что, естественно, это требует более корректной формулировки и более подробной, но ставить в зависимость 50, 40 тысяч или 70. Уйти от этой зависимости, искать, какие-то, может быть, качественные, действительно, признаки для этих особенностей, но не эти.

Звучала также в нескольких выступлениях и, мы считаем, что в констатирующей части рекомендаций это должно быть отражено, нецелесообразность радикальной ломки конституционно-правовой основы местного самоуправления. То есть мы должны отталкиваться от той законодательной базы, которая сегодня есть, и очень аккуратно подходить к основным правовым сегодня гарантиям местного самоуправления.

Также необходимо в рекомендациях, на наш взгляд, отразить, это, правда, спорно на редакционной комиссии звучало, но она будет продолжать работать, и, я думаю, что мы найдем, может быть, более корректную формулировку, но звучит это постоянно от муниципалов, дать право органам местного самоуправления обращаться в Конституционный Суд. То есть вот какие-то взаимоотношения с Конституционным Судом у местного самоуправления тоже должны быть. И в рекомендациях мы это постараемся прописать.

Кроме того, звучала в выступлениях необходимость установления порядка контроля за исполнением нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Потому что мы говорим о том, что нужно контролировать федеральное законодательство, соответствуют ли субъекты или не субъекты, но и чтобы выполнялись нормативно-правовые акты самого местного самоуправления, органов местного самоуправления, вот этот порядок тоже как-то должен быть прописан в нынешнем законодательстве и мы это предлагаем в рекомендациях отразить.

Необходимо, на наш взгляд, обратиться и к Правительству, постольку поскольку сегодня означенная тема, и Георгий Карпеевич Леонтьев целый год на комитете постоянно эту тему поднимает государственных минимальных стандартов, она совершенно отсутствует в плане подготовки проектов федеральных законов на 2001 год, который нам представило Правительство. То есть обещания устные были одни, документы получили, там этого закона на 2001 год не прописано. Поэтому, мы считаем, что в рекомендациях нужно к Правительству обратиться.

Прозвучала в нескольких выступлениях и проблема, вернее, необходимость все-таки доведения до законодательного такого решения проблемы муниципального заказа. Мы не преодолели вето Президента по этому закону, но коль вот обращения сегодня выступлениях поступают, значит, вернуться к этой теме придется либо через закон об общих принципах организации местного самоуправления либо вновь в процедуру первого чтения. Но проблема такая звучала сегодня.

В нескольких выступлениях звучало и то, что необходимо активизировать работу самого Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления и, в общем-то, не уповать на законодательные предложения Правительства, Президента, но и самим быть более инициативными в законодательной деятельности.

И вот тоже мы обсуждали на редакционной комиссии, и еще раз сейчас это прозвучало у начальника отдела Администрации Президента, необходимость созыва общероссийского совещания по проблемам местного самоуправления или дискуссии по проблемам местного самоуправления в нашем российском обществе. То есть в рекомендации это тоже должно найти свое отражение. Вот те проблемы, которые мы предлагаем редакционной комиссии еще раз обсудить и более четко отразить в рекомендациях. У меня все. Эта тема у нас есть в рекомендациях. Этот закон прописан.

Председательствующий. Вопросы есть? Как много вопросов. Предложения, добавления, да?

. … организации местного самоуправления расписать разделения полномочий между представительными органами и главой.

Корнеева Н.А. Уважаемые товарищи! Я думаю, что все ваши предложения, которые сегодня еще не прозвучали, все, что будет сдано в комитет, все стенограммы, еще раз будут внимательно изучены и, естественно, в рекомендации что-то будет дополнено плюс к тому, что я озвучила. Потому что это без стенограммы делалось, на слух. Маленькое замечание только, просьба подходить к микрофону и представляться, иначе это не будет включено в стенограмму.

Тараканов В.А. Ректор Института государственного администрирования Тараканов Валерий Александрович.

Я считаю главным в решении проблемы, связанной с самоуправлением, это подготовка кадров. Провести переподготовку сегодняшних существующих кадров и приняться за фундаментальную подготовку управленцев на местах. Это обязательно нужно включить в условиях ограниченных ресурсов, другого не может быть даже.

Председательствующий. Включаем. Пожалуйста, Марков.

Марков. Совершенно правильно было в предложениях обращено внимание на необходимость уточнения и совершенствования механизмов взаимодействия местной власти с федеральной властью. Но вряд ли целесообразно сводить их только к совету при Президенте. Надо говорить и о совете вообще, о принципах действий, и формах взаимодействий и совет при парламенте, как подчеркивалось действует и так далее. Тем более, что к Совету при Призеденте тоже очень много достаточно острых вопросов. Поэтому надо вам поставить на более принципиальной и широкой основе этот момент. Вот такое предложение.

И второе. Вы правы. Нельзя сводить только численность населения, но надо использовать, в том числе и численность населения и целый ряд других объективных показателей. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо. Федотов, пожалуйста.

Федотов. Правовой исследовательский центр российской ассоциации самоуправления.

Есть предложение следующих рекомендаций.

Первое. Привести в соответствие федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части его концепции с требованием Конституции пункта 2 статьи 130. Это касается форм прямого волеизъявления. Это … институт. Именно потому, что эта норма законодательно не закреплена, в последующих … актах, у нас и идет правильная оценка со стороны Президента, что местное самоуправление, самостоятельное самоуправление отсутствует, отсутствует в деревнях, в хуторах и так далее. Это первый вопрос.

И второй вопрос. Да, мы настаиваем, у нас есть даже весь законопроект на эту тему. Следующий вопрос, есть ли понимание со стороны, есть непонимание территориально-общественного управления, прозвучавшего к Бондареву Владимиру Николаевичу. Поэтому есть такая просьба или рекомендация: Комитету Государственной Думы по местному самоуправлению провести по данной концепции «круглый стол». Мы настаиваем на этой теме уже 6 лет. Будьте добры, уважаемый Владимир Семенович, публично дать обещание и проведите «круглый стол».

Председательствующий. Хорошо. Пожалуйста, представьтесь.

Берг О.В. Я депутат из Воронежа Берг Олег Викторович.

Предложение такое. Законопроекты, которые посвящены проблемам совершенствования местного самоуправления, на мой взгляд, для более солидной их проработки в субъектах Федерации, должны рассматриваться там месяца два, а не в том порядке, как сейчас по регламенту. Не успевают субъекты их внимательно рассмотреть.

Второе предложение по существу. В статье 15 федерального закона есть одно главное полномочие представительного органа принимать нормативные и правовые акты. Но там есть оговорка, только по тем вопросам, которые указаны в уставе. Это существенное ограничение полномочий представительного органа. Я предлагаю редакцию этого пункта изменить. Изменить окончание одного слова: предусмотренных на предусмотренным. Я думаю, так и было задумано. Какой-то очень хитрый человек редакцию эту изменил. В результате речь идет о том, чтобы разграничить полномочия между представительными и исполнительными органами таким образом: нормативные акты принимают только представительные органы. Спасибо.

Председательствующий. Дающие предложения телеграфно, потому что здесь в 15 часов другое мероприятие уже. Нам график поджимать. Пожалуйста, коротко.

Лаптева. Проект ТАСИС, муниципальный менеджмент.

По компетенции муниципальных образований рекомендуется в порядке разъяснения действующего законодательства объяснить, что двухуровневое местное самоуправление без соподчинения одного уровня другому возможно и необходимо. Это в большой степени снимает те вопросы, о которых мы сейчас здесь слышали. Вот между, допустим, территориальным на уровне района и сельским. Компетенция тогда может быть разделена законодательством субъекта Федерации. Второе по типологии, это вообще-то хорошая идея в зависимости от типов конструировать компетенцию субъекта местного самоуправления, но это, я бы сказала относится к компетенции субъектов Федерации. Потому что на федеральном уровне мы не можем предусмотреть различие, скажем, поселка городского типа в Республике Горный Алтай и в Свердловской области. Соответственно будет и различным объем полномочий необходимых.

Председательствующий. Спасибо. Пожалуйста.

Жуков, Институт развития Москвы.

Поскольку не было выступления. Государственная власть распространяется на всю территорию Российской Федерации. Местное самоуправление признается на той же территории. Нужно записать в решение парламентских слушаний и в предложения принцип сосуществования двух видов власти. Пока это не прозвучало, к сожалению. Времени нет.

Есть подробные данные, будут предоставлены дополнительно. Справочник внутреннего устройства Российской Федерации и административно-территориального деления, потому что тот абзац, который говорит о недопустимости создания новых административно-территориальных единиц, лишает Россию государственной власти и государственного управления.

Председательствующий. Спасибо. Если вы не возражаете, уважаемые участники слушаний, давайте мы поручим редакционной комиссии после этих слушаний еще раз собраться, внимательно изучить стенограмму, все переданные материалы, подготовить окончательный текст рекомендаций. Текст рекомендаций направить во все федеральные органы, в субъекты Российской Федерации, в союзы муниципальных образований, а также попросим парламентскую газету опубликовать рекомендации, и, может быть, наиболее интересные выступления на сегодняшних парламентских слушаниях.

И прежде чем закрыть наши парламентские (спасибо, Надежда Анатольевна) слушания, я хотел бы предоставить слово Владимиру Семенову Мокрому, председателю комитета для ответов на вопросы.

Мокрый В.С. Уважаемые коллеги! Одна записка. Я постараюсь очень быстро, телеграфно ответить. «Уважаемый Владимир Семенович, в какой стадии разработка и принятие следующих документов: об основах статуса выборного лица местного самоуправления?»

Как вы знаете, или кто не знает, этот закон был отклонен Президентом, не подписан, создана специальная комиссия, в состав которой вошли представители администрации Президента, Совета Федерации и Государственной Думы. Работа ведется. Будет найден согласованный вариант решения, будет предложен Государственной Думе для рассмотрения.

Следующий закон об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными госполномочиями, так же спрашивается, какова судьба. Отклонен Советом Федерации. Так же создана рабочая группа, которая определяет порядок дальнейшей доработки этого закона.

И третий закон. Депутат Рязанской областной Думы, который спрашивает, господин Антонов, о нормативных правовых актах. Этот законопроект был вынесен на обсуждение депутатами Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе второго созыва, 29 октября 1999 года было принято решение Государственной Думы вернуть этот закон на доработку в соответствующий комитет.

Вот, такова судьба этих трех законопроектов.

И следующее. Я хотел бы от имени комитета и от своего имени поблагодарить вас всех за участие в парламентских слушаниях, особенно поблагодарить тех, кто выступил или подготовился к выступлению и сдаст свое выступление. Но, нам это поможет в дальнейшей проработке тех законопроектов, на которых и вы, и мы настаиваем и видим целесообразность дальнейшего совершенствования законодательства в этой области.

Спасибо вам.

Председательствующий. А я как председательствующий, свое заключительное слово передаю в стенограмму, поскольку времени для моего выступления заключительного не осталось. Хотел бы так же от имени руководства Государственной Думы, от всего депутатского корпуса поблагодарить за яркие, очень интересные выступления. Я думаю, что парламентские слушания состоялись и успешно состоялись. Это характеризует и то, что большинство пришедших на парламентские слушания остались в зале. Такое бывает очень редко, несмотря на то, что мы вас оставили без обеда.

Поэтому спасибо вам большое. Успехов и нам совместной работы.

Объявление. Всем членам Совета по вопросам местного самоуправления при Председателе Госдумы Селезневе собраться сейчас в 633 кабинете старого здания. Пройдет очередное заседание Совета. 633 кабинет. После заседания Совета обед.

Текст стенограммы слушаний в ГД в формате MS Word [zip]

Обсуждение бюллетеня

[Самоуправление и федерализм] [Парламентские слушания]
[Начальная страница] [Карта сервера/Поиск] [Новости] [Библиотека "История и современность"] [Форумы]