Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Постатейный
комментарий к Федеральному закону
N
154-ФЗ от 28 августа
"Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Глава
VII. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, контроль за их деятельностью
Статья 47.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления
Органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность
перед населением муниципального образования, государством, физическими и
юридическими лицами в соответствии с законом.
Комментарий к статье
47 Закона
В этой статье
определяются виды юридической ответственности, которой подлежат органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Органы местного
самоуправления - это выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным
законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами
муниципальных образований (см. комментарий к ст.14). К должностным лицам
местного самоуправления в соответствии со ст.1 комментируемого Закона
относятся выборные либо работающие по контракту (трудовому договору) лица,
выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного
самоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих. Согласно
данному Закону круг должностных лиц местного самоуправления должен быть
определен в уставах муниципальных образований (см. комментарий к ст.16, 17).
Юридическая
ответственность предполагает применение к органам или лицам, совершившим
правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном
порядке. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение
ответственность подразделяется на виды: уголовная, административная,
гражданская и дисциплинарная (иногда в качестве особых видов выделяют также
конституционную и материальную ответственность). Уголовная ответственность
наступает в результате совершения преступления, административная и
дисциплинарная - за совершение соответственно административного или
дисциплинарного проступка, гражданско-правовая - применяется для восстановления
незаконно нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненной
обязанности.
Применение
уголовной, административной и дисциплинарной ответственности в рамках
комментируемой статьи возможно только к должностным лицам местного
самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К
гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного
самоуправления.
Условия наступления
каждого конкретного вида ответственности определены в действующем
законодательстве - федеральных законах и законах субъектов Российской
Федерации. Так, условия применения уголовной ответственности к должностным
лицам местного самоуправления установлены в федеральном нормативном акте - Уголовном
кодексе Российской Федерации, административной - в Кодексе об
административных правонарушениях, дисциплинарной - нормами Кодекса
законов о труде, условия гражданско-правовой ответственности органов местного
самоуправления - положениями Гражданского кодекса.
Необходимо отметить,
что в соответствии с п."к" ч.1 ст.72 Конституции Российской
Федерации административное и трудовое законодательство находятся в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно,
условия применения административной или дисциплинарной ответственности
должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены также и
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и будут
распространяться на все муниципальные образования на территории данного субъекта
Российской Федерации).
Так, в статье 55
Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении"
предусмотрено, что председатель представительного органа и его заместители,
глава местной администрации и его заместители, руководители органов и структурных
подразделений представительного органа и местной администрации, работающие на
постоянной основе, не имеют права занимать оплачиваемые должности в других
государственных органах, а также в общественных объединениях, на предприятиях,
в учреждениях и организациях. Нарушение этими должностными лицами требований
данной статьи, если в их действиях не содержится признаков административного
правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную
ответственность вплоть до увольнения с должности или постановку вопроса об
отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.
Данная норма
является типичной для законодательного определения субъектами Российской
Федерации условий наступления ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления.
Статья 48.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед населением
Ответственность
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед
населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия
ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами
муниципальных образований.
Комментарий к статье
48 Закона
Комментируемая
статья вводит специфический вид ответственности - ответственность перед
населением муниципального образования. Специфика ее состоит в том, что она не
может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности
(уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). Необходимо
отметить, что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате
неправомерных действий органов местного самоуправления или должностных лиц
местного самоуправления, и именно это отличает ее от других вышеназванных форм.
Единственное
основание для привлечения органов или должностных лиц местного самоуправления к
этому виду ответственности - утрата доверия. Следовательно, его наличие или
отсутствие становится в данном случае критерием ответственности. Термин доверие
носит неправовой характер, им обозначают "уверенность в чьей-либо
добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом
отношение к кому-чему-нибудь"*(80).
Субъектом данного
вида ответственности выступают органы местного самоуправления (см. комментарий
к ст.14) и должностные лица местного самоуправления (см. комментарий к
ст.16-17). Ее содержанием является решение населения о расформировании
органа местного самоуправления или об отзыве должностного лица местного
самоуправления, утратившего доверие населения.
Как следует из
текста комментируемой нормы, к указанному виду ответственности органы и
должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены только
населением муниципального образования. В федеральном законодательстве
отсутствует правовое определение термина население муниципального образования,
и, восполняя этот пробел, субъекты Российской Федерации в законодательстве о
местном самоуправлении вводят юридическое понятие населения.
Но эти новации не во
всем соответствуют комментируемому Федеральному закону. Например, Закон
о местном самоуправлении в Саратовской области определяет население как
физических лиц, постоянно или преимущественно либо временно проживающих на его
территории. Одновременно с понятием населения вводится понятие жителей
муниципального образования, под которыми понимаются граждане Российской
Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории этого
муниципального образования, а также временно проживающие на ней учащиеся и
студенты, военнослужащие и члены их семей, а также физические лица, имеющие
статус беженцев и вынужденных переселенцев.
Правом на
самоуправление согласно данному Закону обладают только жители муниципальных
образований, что формально не соответствует терминологии комментируемого
Федерального закона. Однако анализ содержания норм последнего (ст.2, 3)
позволяет сделать вывод, что под населением муниципального образования следует
понимать именно лиц, отнесенных Законом Саратовской области к категории
жителей.
Условия наступления
ответственности перед населением и порядок привлечения к ней должны
устанавливаться уставами муниципальных образований. Например, в Уставе местного
самоуправления города Екатеринбурга предусмотрено, что вопрос об утрате доверия
населения Главой города решается на городском референдуме. Вопрос об утрате
доверия депутатом Городской Думы решается голосованием избирателей, проводимым
в порядке, предусмотренном для выборов этого депутата.
Голосование по
данному вопросу назначается Городской Думой по инициативе населения при наличии
подписей в пользу отзыва депутата не менее одного процента от общего числа
избирателей соответствующего избирательного округа. Подписные листы в поддержку
отзыва депутата должны отвечать требованиям законодательства о выборах органов
местного самоуправления.
Вопрос об утрате
доверия населения иными должностными лицами и органами городского
самоуправления решается органами и должностными лицами, осуществившими
назначение или избрание утративших доверие органов и лиц, в порядке,
предусмотренном для их назначения или избрания, при наличии обращения (петиции)
от жителей города, принятого на собраниях граждан или заседаниях органов
общественного территориального самоуправления, а также от общественных
объединений города.
Таким образом, в
Уставе зафиксированы условия наступления ответственности перед населением
(утрата доверия), разграничены субъекты ответственности (Глава города, депутат
Городской Думы, иное должностное лицо местного самоуправления), определены
особенности процедуры применения ответственности в зависимости от субъекта
(проведение референдума, голосования или решение органов или должностных лиц
местного самоуправления, осуществивших назначение или избрание).
Статья 49.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед государством
1. Ответственность
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед
государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской
Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных
законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального
образования.
2. Органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность
за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти
полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти
материальными и финансовыми средствами.
3. В случае
установленных судом нарушений органами местного самоуправления и выборными
должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской
Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных
законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального
образования законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации может обратиться в соответствующий суд (Верховный
Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения)
суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании
несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации,
конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам
субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.
Заключение суда о
признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления Конституции Российской
Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным
законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального
образования является основанием для рассмотрения законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации
вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного
лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов
осуществляются законом субъекта Российской Федерации.
Комментарий к статье
49 Закона
1. Неправомерные
действия органа местного самоуправления или должностного лица местного
самоуправления (такие, как принятие решения, нарушающего закон, издание
правового акта, противоречащего действующему законодательству, и т.п.) влекут
применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного
правопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от имени
государства, данный вид ответственности Закон именует ответственностью перед
государством. При этом реальный ущерб причиняется необязательно непосредственно
государству или его органам - потерпевшими могут быть граждане, предприятия,
учреждения, организации, общественные объединения и другие субъекты.
Применительно к
органам местного самоуправления можно говорить только о таком специфическом
виде ответственности перед государством, как прекращение полномочий органа
местного самоуправления (см. комментарий к п.3 ст.49).
Формами
ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством
являются уголовная, административная и дисциплинарная ответственность.
В соответствии с нормой
ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1
января
В соответствии со ст.285
уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное
в злоупотреблении должностными полномочиями. Под злоупотреблением должностными
полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных
полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или
иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и
законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов
общества или государства (ч.1 ст.285 УК РФ). Квалифицирующими признаками
данного деяния, отягчающими ответственность за это преступление, являются
совершение его главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.285) или
наступление тяжких последствий (ч.3 ст.285).
В соответствии со ст.286
преступлением является превышение должностных полномочий должностным лицом
местного самоуправления, то есть совершение им действий, явно выходящих за
пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных
интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества
или государства. Более строгую ответственность влекут те же действия,
совершенные главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.286 УК РФ), а также
при наличии иных отягчающих обстоятельств (см. ч.3 ст.286).
Преступлением
согласно ст.287 Уголовного кодекса Российской Федерации является
неправомерный отказ должностного лица местного самоуправления в предоставлении
информации, а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации
Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской
Федерации.
Незаконное участие
должностного лица местного самоуправления в предпринимательской деятельности -
учреждение коммерческого юридического лица либо управление им лично или через
доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, - связанное с предоставлением
такому юридическому лицу льгот и преимуществ или с иным покровительством,
является преступлением, влекущим ответственность по ст.289.
В соответствии со ст.290
преступлением является получение должностным лицом местного самоуправления
взятки, отягчающими признаками которого являются получение взятки за незаконные
действия или бездействие (ч.2 ст.290 УК РФ), получение взятки главой органа
местного самоуправления (ч.3 ст.290), а также получение взятки группой лиц по
предварительному сговору, или неоднократно, или с вымогательством взятки, или в
крупном размере (ч.4 ст.290).
Преступлением
является служебный подлог, то есть внесение должностным лицом местного
самоуправления в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно
внесение в эти документы исправлений, искажающих их действительное содержание,
если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (ст.292
УК РФ).
Должностным
преступлением согласно ст.293 Уголовного кодекса Российской Федерации
является халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение
должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или
небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и
законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов
общества или государства.
Условия применения
административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления
могут устанавливаться как федеральными нормативными актами, так и принятыми в
соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации. На федеральном уровне основным нормативным актом, определяющим
условия применения административной ответственности к должностным лицам
местного самоуправления, является Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях от 20 июня
Конкретные составы
административных правонарушений устанавливаются в КоАП, федеральных законах и
законах субъектов Российской Федерации. Например, согласно ст.157.2 КоАП
административная ответственность должностных лиц наступает за неисполнение в
срок должностным лицом органа власти, управления или хозяйствующего субъекта
законных предписаний Федерального антимонопольного органа Российской Федерации
или его территориального управления.
Статья 84 Закона Российской Федерации от 19 декабря
Основным нормативным
актом, определяющим условия применения дисциплинарной ответственности к
должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс законов о
труде РСФСР от 9 декабря 1971 года (с изменениями и дополнениями). В
соответствии со ст.135 КЗоТ применяются следующие взыскания: замечание,
выговор, строгий выговор и увольнение. Следует учитывать, что данный перечень
не является исчерпывающим. Законодательством могут быть предусмотрены и другие
дисциплинарные взыскания. Должностные лица подлежат дисциплинарной
ответственности за нарушения трудовой дисциплины. Конкретные составы
дисциплинарных правонарушений устанавливаются в КЗоТ РСФСР, федеральных законах
и законах субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить,
что субъекты Российской Федерации, закрепляя в законах о местном самоуправлении
условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, иногда неточно определяют основания наступления того
или иного вида ответственности.
Например, согласно п.2
ст.36 Закона о местном самоуправлении в Московской области в случае
нарушения законодательства Российской Федерации и Московской области, устава и
иных правовых актов муниципального образования органами или должностными лицами
местного самоуправления они несут ответственность перед членами местного
сообщества. Это не соответствует комментируемым положениям Федерального
закона. Нарушения норм, содержащихся в правовых актах, влекут наступление
ответственности перед государством, тогда как ответственность перед местным
сообществом (населением муниципального образования) может наступить только в
случае утраты доверия (см. комментарий к ст.48).
2. Органы местного
самоуправления могут быть наделены государственными полномочиями, реализация
которых подконтрольна органам государственной власти (см. комментарий к п.4
ст.6). Одновременно с принятием решения о наделении названными полномочиями
органы местного самоуправления должны получить необходимые материальные и
финансовые средства для их реализации. Например, в соответствии с п.1 ст.32
Закона о местном самоуправлении в Нижегородской области в ведение районов
области передаются следующие государственные полномочия: обеспечение исполнения
законодательства Нижегородской области, регулирование отношений между бюджетом
Нижегородской области и бюджетами муниципальных образований, участие в защите
прав потребителей, обеспечение воинского учета и другие, а в ст.46 Закона
предусматривается обязательность ежегодного финансирования государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Недобросовестное
осуществление указанных полномочий влечет ответственность органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством
(см. комментарий к п.1 настоящей статьи). Но комментируемая норма вводит
важное ограничение степени ответственности означенных органов и лиц за
осуществление переданных им государственных полномочий: органы и должностные
лица местного самоуправления ответственны за осуществление только тех
полномочий, возможность реализации которых полностью обеспечена органами
государственной власти материальными и финансовыми средствами (см. комментарий
к ст.38).
Необходимо отметить,
что передача государственных полномочий органам местного самоуправления
согласно п.4 ст.6 комментируемого Закона может осуществляться только в
соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Поэтому, определяя условия наступления ответственности органов местного
самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий, в законах
субъектов Федерации и уставах муниципальных образований следует указывать, что
она может наступать только за осуществление полномочий, переданных органам
местного самоуправления на основании закона.
3. Этот пункт вводит
специальную процедуру прекращения полномочий органа местного самоуправления,
выборного лица местного самоуправления в случаях нарушения ими Конституции
Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации,
федеральных законов или законов субъекта Российской Федерации, устава
муниципального образования.
Данная процедура
является новой для российского законодательства и, будучи предусмотрена
материальным законом, не получила регламентации в процессуальном
законодательстве, что может вызвать серьезные проблемы при применении ее на
практике.
Основанием для
возбуждения законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации данной процедуры является установление судом
нарушений закона органами и выборными должностными лицами местного
самоуправления. Следует отметить, что это основание не влечет с неизбежностью
возбуждение процедуры прекращения полномочий органа или должностного лица
местного самоуправления, поскольку Закон не устанавливает обязанности
представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации именно
таким образом прореагировать на решение суда.
Нарушения закона
могут быть установлены решением любого суда: суда общей юрисдикции (как
районного, так и суда субъекта Российской Федерации), арбитражного суда в
зависимости от применяемых правил подведомственности и подсудности. Такое
решение выносится в рамках процедуры, предусмотренной для рассмотрения жалоб на
незаконные действия и решения государственных органов и должностных лиц.
Процесс возбуждается подачей жалобы гражданином, юридическим лицом, а также по
заявлению прокурора (см. комментарий к ст.51-52).
Вторым этапом
рассматриваемой процедуры согласно Закону является обращение органа
государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствующий суд
(Верховный суд республики в составе Российской Федерации, краевой, областной
или городской суд (г.г.Москвы и Санкт-Петербурга), суд автономной области и суд
автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности
органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта
Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской
Федерации, уставу муниципального образования.
Однако возможность
такого обращения не подкрепляется действующим процессуальным законодательством.
Вызывает определенные сомнения и конституционность самой процедуры. Согласно ч.2
ст.118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется
посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства. Осуществление судом общей юрисдикции в рамках какого-либо из
указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных комментируемой
нормой, невозможно. Выходом может стать создание специальных органов субъектов
Российской Федерации, уполномоченных давать заключения по обращениям
представительных органов субъектов Российской Федерации.
Заключение не
предусмотрено как акт судебной власти гражданско-процессуальным
законодательством, кроме того, его вынесение в рамках предусмотренной
комментируемым Законом процедуры не согласуется и с основополагающими нормами
гражданского процесса, которые устанавливают обязательность вступившего в
законную силу судебного решения (суд субъекта Российской Федерации не вправе
рассматривать вопрос о незаконности деятельности органов местного
самоуправления, если таковая уже была установлена вступившим в законную силу
решением районного суда, арбитражного суда субъекта Российской Федерации, либо
самого суда общей юрисдикции субъекта Российской Федерации). В связи с
изложенным представляется необходимым привести рассматриваемую норму закона в
соответствие с действующим законодательством.
Заключение о
признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления Конституции Российской
Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным
законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального
образования является факультативным при принятии решения о прекращении
полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления
представительным органом субъекта Российской Федерации, так как данное
заключение не обязывает представительный орган субъекта Российской Федерации
выносить решение о прекращении полномочий органа или выборного должностного
лица местного самоуправления.
Статья 50.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Ответственность
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед
физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами
муниципальных образований.
Комментарий к статье
50 Закона
В этой статье
предусматривается возможность привлечения органов местного самоуправления к
гражданско-правовой ответственности. Необходимость установления подобного рода
ответственности, с одной стороны, связана с тем, что органы местного
самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в
гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками
гражданского оборота - юридическими и физическими лицами (ст.124 ГК РФ),
а потому к отношениям между ними должны применяться гражданско-правовые нормы,
в том числе об ответственности за неисполнение обязательств и из причинения
вреда.
С другой стороны,
основанием гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления
может стать нарушение прав юридических и физических лиц в результате совершения
незаконных действий или принятия незаконных решений. Незаконность действий или
решений органов местного самоуправления устанавливается судом либо арбитражным
судом (см. комментарий к ст.52). Убытки, моральный вред, нанесенные
физическому или юридическому лицу в результате действий (решений), признанных
судом незаконными, возмещаются в порядке, установленном Гражданским кодексом
Российской Федерации.
Следует отметить,
что нередки случаи, когда орган местного самоуправления привлекается к
ответственности за бездействие, то есть за несовершение определенных действий,
в результате которого гражданам может быть причинен материальный ущерб.
Возмещения этого ущерба граждане также вправе требовать в судебном порядке.
Типичным примером такого рода является дело по иску Ч. к Администрации
пос.Фирсановка о возмещении убытков. Ч. принадлежал на праве собственности дом
в поселке. В результате пожара дом и все имущество, находящееся в нем, были
уничтожены. Решением Химкинского городского суда требование Ч. было
удовлетворено на основании того, что Администрация поселка не построила
специальные пожарные резервуары и не выполнила ряд других требований СНиП, что
позволило бы предотвратить либо уменьшить последствия пожара.
Таким образом,
органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований
закона не только перед государством, но и перед физическими и юридическими
лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение
этим лицам убытков.
Норма не вполне
корректно сформулирована в части установления ответственности должностных лиц
местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. За свои
неправомерные действия должностное лицо может быть привлечено к уголовной,
административной или дисциплинарной ответственности. Не являясь субъектом
гражданского права, оно не может быть привлечено к гражданско-правовой
ответственности. За незаконные действия (бездействие) должностного лица
местного самоуправления, причинившие убытки юридическому или физическому лицу,
несет ответственность орган местного самоуправления (ст.16 Гражданского
кодекса Российской Федерации).
После привлечения к
ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное
лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки юридическим или
физическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в
порядке, установленном ст.122 КЗоТ. Таким образом, гражданско-правовую
ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях несут
органы местного самоуправления, а должностные лица ответственны перед органами
местного самоуправления.
Статья 51.
Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
Прокуратура
Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов,
законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований
органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.
Комментарий к статье
51 Закона
Согласно ст.21
Закона "О прокуратуре Российской Федерации" исполнение законов
органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие
издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета
прокурорского надзора.
В случае выявления
несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его
должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности указанных субъектов,
а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор
использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные
нарушения.
На противоречащий
закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления
прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо
должностному лицу органа местного самоуправления в зависимости от того, кто
является субъектом, издавшим правовой акт. Закон "О прокуратуре
Российской Федерации" не уточняет вопрос о характере правового акта,
подлежащего опротестованию, предоставляя таким образом прокурору возможность
принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на
нормативный правовой акт, не соответствующие закону.
Протест прокурора
подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления на
ближайшем заседании, а должностным лицом органа местного самоуправления - в
течение десяти дней с момента поступления протеста. При этом прокурор вправе
установить сокращенный срок рассмотрения протеста, если обстоятельства требуют
безотлагательного устранения нарушения закона. Прокурор незамедлительно
информируется о результатах рассмотрения протеста в письменной форме.
Протест в орган
местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления
может быть принесен, в зависимости от уровня муниципального образования,
прокурором (заместителем прокурора) района, города и приравненных к ним
специализированных прокуратур. Поскольку организационной основой деятельности
прокуратуры является строгая централизация, которая обеспечивается
подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору
Российской Федерации, то в принципе протест может быть принесен и вышестоящим
прокурором.
Прокурор вправе
принять участие в заседании органа местного самоуправления, о дне которого ему
сообщается, при рассмотрении принесенного им протеста. До рассмотрения протест
может быть отозван принесшим его прокурором.
При установлении
нарушений закона, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения
допущенных нарушений. Представление прокурора должно быть немедленно рассмотрено
должностным лицом местного самоуправления или органом местного самоуправления
на своем заседании, о дне проведения которого прокурор информируется.
Орган или
должностное лицо местного самоуправления должны в течение месяца со дня
внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений закона,
указанных в представлении, причин этих нарушений и способствующих им условий, а
также сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер.
Усмотрев в действиях
должностного лица местного самоуправления состав преступления или
административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении
соответственно уголовного дела или производства об административном
правонарушении.
Согласно Закону
"О прокуратуре Российской Федерации" альтернативой принесения
протеста для прокурора является обращение в суд с требованием о признании
незаконным правового акта местного самоуправления. Закон предоставляет
возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой
должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо
обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест
был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.
Заявление прокурора
о признании противоречащими закону нормативного правового акта местного
самоуправления или индивидуального правового акта (при условии отсутствия
гражданско-правового спора) рассматривается судом в порядке, установленном для
дел, возникающих из административно-правовых отношений. При наличии
гражданско-правового спора заявление прокурора о признании противоречащим
закону индивидуального правового акта рассматривается в порядке искового
производства.
В случае нарушения
органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и
гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства,
прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде
или арбитражном суде иск в защиту интересов пострадавших. Прокурор становится
процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или
иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права
и свободы, или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что
нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда нарушение
приобрело особое общественное значение.
Прокурор управомочен
защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом
установленные законом формы и процедуры. Анализ судебной практики показывает,
что большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного
самоуправления, возбуждается именно прокурорами - в интересах общества,
государства и граждан. Характерным примером этого является дело, рассмотренное
Лыткаринским городским судом по иску прокурора г.Лыткарино в интересах граждан,
состоящих на учете по улучшению жилищных условий, к Г. и к Администрации
г.Лыткарино о признании ордера недействительным и выселении Г. из трехкомнатной
квартиры на основании того, что квартира была предоставлена Г. в нарушение
очередности.
Решением
Лыткаринского городского суда иск был удовлетворен и Г. выселена из занимаемой
3-комнатной квартиры в прежнюю 2-комнатную по следующим основаниям:
Г. имела право на
улучшение жилищных условий, стояла на очереди с 1972 года, и ей и ее семье из 5
человек была предоставлена 3-комнатная квартира постановлением Главы
Администрации г.Лыткарино. Однако постановление Главы Администрации города
являлось противоправным и нарушало права граждан, стоящих в очереди на
квартиру. Прокурор г.Лыткарино опротестовал данное постановление, и суд отменил
его, установив, что квартира была предоставлена в нарушение очередности.
Таким образом,
прокурор имеет в своем распоряжении эффективные механизмы, в результате
применения которых восстанавливаются нарушенные права граждан, отменяются
неправомерные акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Статья 52. Обжалование
в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
Решения, принятые
путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы
в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Комментарий к статье
52 Закона
Статья
конкретизирует положение ч.2 ст.46 Конституции Российской Федерации,
согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц
могут быть обжалованы в суд.
Порядок обжалования
регламентируется Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в редакции Федерального
закона от 14 декабря
Для дел об
обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан,
законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин
вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке
подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при условии их
наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными
действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления.
Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны
рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не
получен ответ на жалобу либо в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться
в суд.
Предметом
обжалования являются действия (бездействие), решения указанных органов и
должностных лиц, а также официальная информация, послужившая основанием для
совершения действия или принятия решения, в результате которых нарушены права и
свободы гражданина.
Под нарушением прав
и свобод гражданина понимается не только прямое нарушение, но и создание
препятствий для их осуществления гражданином, незаконное возложение на него
какой-либо обязанности или незаконное привлечение к какой-либо ответственности.
Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих
права и свободы граждан" определяет официальную информацию как письменные
или устные сведения, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и
представленные в адрес государственных органов, органов местного
самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных
объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия
(принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она
признается судом как основание для совершения действий либо принятия решений (ч.5
ст.2 Закона).
Предметом
обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального, так и
нормативного характера, нарушающие права и свободы гражданина.
Граждане-предприниматели и юридические лица вправе обжаловать незаконные
действия и решения, в том числе правовые акты ненормативного характера, в
арбитражный суд (п.2 ст.22 АПК РФ). Если права указанных субъектов
нарушаются нормативным актом местного самоуправления, то жалоба на такой
правовой акт должна рассматриваться судом общей юрисдикции.
Комментируемая
статья упоминает в качестве предмета обжалования решения, принятые путем
прямого волеизъявления граждан, не уточняя, о каких именно формах прямого
волеизъявления идет речь. Но очевидно, например, что не могут быть обжалованы
решения, принятые местным референдумом, поскольку это противоречит правовой
природе данного института. Решение, принятое на референдуме, может быть
отменено или изменено только путем проведения нового референдума.
Решения
избирательной комиссии, оформляющие порядок проведения и итоги муниципальных
выборов, могут являться предметом обжалования, если, по мнению гражданина,
этими решениями были нарушены его права и свободы (например, активное или
пассивное избирательное право). Решения, принимаемые собранием (сходом) граждан
муниципального образования, могут быть обжалованы в общем порядке.
Гражданин вправе
обратиться с жалобой в суд в течение трех месяцев со дня, когда ему стало
известно о нарушении его прав и свобод, а также в течение одного месяца со дня
получения письменного уведомления об отказе вышестоящего органа или
должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока
после подачи жалобы, если письменный ответ на нее не был получен. В жалобе
гражданин должен указать, какое именно из принадлежащих ему прав нарушено, в
результате какого действия (правового акта) властного субъекта, в чем конкретно
состоит нарушение. Жалоба также содержит требование гражданина о восстановлении
нарушенного права.
Судом истребуются
все доказательства, относящиеся к делу, от участвующих в деле лиц, в первую
очередь от органа или должностного лица, чьи действия обжалуются. Гражданин
должен доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод. Закон "Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"
устанавливает исключение из правил распределения обязанностей по доказыванию,
возлагая при рассмотрении данной категории дел бремя доказывания на ответчика.
В соответствии со ст.6 Закона обязанность документального доказывания
законности обжалуемых действий (решений) возлагается на органы либо должностных
лиц местного самоуправления.
Установив
обоснованность жалобы, суд своим решением признает обжалуемое действие или
решение незаконным и обязывает удовлетворить требования гражданина, а также
определяет ответственность органа или должностного лица местного самоуправления
за действия или решения, повлекшие нарушения прав и свобод гражданина.
Если обжалуемые
действия или решения признаются судом законными, не нарушающими прав и свобод
гражданина, суд отказывает в удовлетворении жалобы.
Решение суда
направляется соответствующему органу или должностному лицу местного
самоуправления не позднее 10 дней после его вступления в законную силу. Об
исполнении решения должно быть сообщено не позднее чем в месячный срок со дня
его получения.
По своей правовой
природе органы местного самоуправления - это органы власти. Одним из основных
признаков осуществления ими функции властвования является издание правовых
актов как нормативного, так и ненормативного характера. Посредством таких актов
могут нарушаться права физических или юридических лиц, может быть также
причинен ущерб. В этом случае физическое или юридическое лицо вправе
восстановить через суд (арбитражный суд) нарушенное право, обжаловав действия
органа или должностного лица местного самоуправления.
Как свидетельствует
судебная практика, наибольшее количество дел, в которых обжалуются действия
органов и должностных лиц местного самоуправления (то есть реализуется
комментируемая норма), относится к сфере жилищных правоотношений. Это связано с
тем, что в распоряжении органов местного самоуправления находится муниципальный
жилищный фонд и именно они ведают порядком и очередностью предоставления жилья
гражданам. Поэтому нередки случаи, когда в результате незаконных действий
органов местного самоуправления в этой сфере нарушаются права граждан,
восстановить которые можно через суд.
Так, М. обратился в
суд с иском к Администрации г.Обнинска о предоставлении жилого помещения,
ссылаясь на то, что как работник ГОВД - участковый инспектор - имеет право на
получение квартиры в течение 6 месяцев со дня вступления в должность. Своим
решением суд обязал Администрацию предоставить истцу 2-комнатную квартиру на
семью из 3 человек.
В кассационной
жалобе ответчик просил отменить решение суда. Судебная коллегия по гражданским
делам Верховного Суда Российской Федерации оставила решение суда без изменения,
указав, что согласно Закону РСФСР "О милиции" жилая площадь в
виде отдельной квартиры предоставляется участковым инспекторам милиции не
позднее 6 месяцев с момента вступления в должность. Поэтому доводы кассационной
жалобы о том, что судом был нарушен порядок распределения квартир работникам
милиции, неосновательны.
Таким образом,
действия органов местного самоуправления, повлекшие нарушения прав граждан,
признаются судом неправомерными и подлежат отмене. Следует указать, что, если в
результате такого нарушения лицу был причинен материальный или моральный вред,
оно вправе предъявить иск в суд, привлекая орган местного самоуправления к
гражданско-правовой ответственности, связанной с возмещением причиненного вреда
(см. комментарий к ст.50).
Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
