Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать
в zip
Одним из важнейших элементов процесса управления муниципальным образованием, с помощью которого обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих, является принятие и исполнение решений. Управленческое решение составляет главное средство управляющего воздействия, с помощью которого обеспечивается нормальное функционирование управляемых систем. Принятие решения представляет собой процесс, начинающийся с возникновения проблемной ситуации и заканчивающийся выбором решения, т.е. действием по устранению проблемной ситуации.
Основными требованиями к управленческим решениям являются:
— своевременность;
— обоснованность;
— директивность (обязательность исполнения);
— адресность;
— непротиворечивость (согласованность с ранее принятыми решениями);
— правомочность.
Решение проблем, как и управление — процесс, так как речь идет о нескончаемой последовательности взаимосвязанных шагов. Руководитель заботится не столько о решении как таковом, сколько обо всем, связанном с ним и проистекающим из него. Для решения проблем требуются не единичные решения, а совокупность выборов.
Первый шаг к решению проблемы — ее выявление. Полностью определить проблему зачастую трудно, поскольку все части организации взаимосвязаны. В крупной организации могут быть сотни взаимосвязей. Некоторые общие признаки возникновения проблемы в организации — уменьшение производительности, качества, увеличение издержек, многочисленные конфликты и большая текучесть кадров. Обычно несколько признаков дополняют друг друга. Их выявление помогает определить проблему в общем виде. Это способствует также сокращению числа факторов, которые следует учитывать применительно к управлению. Как правило, целесообразно избегать немедленного действия для устранения симптома, к чему склонны многие руководители. Предварительно необходимо глубоко проникнуть в суть для выявления причин неэффективности.
Для выявления причин возникновения проблемы необходимо собрать и проанализировать требующуюся внутреннюю и внешнюю информацию. Увеличение количества информации не обязательно повышает качество решения. Важно видеть различия между нужной и неуместной информацией и уметь одну отделять от другой.
Получить исчерпывающую точную информацию по проблеме может быть непросто. Следует учитывать, что психологические факторы часто несколько искажают информацию. Если работники считают, что руководство склонно видеть причину неприятностей в них, они сознательно или нет представят информацию, более благоприятно освещающую их позиции. Если руководитель не поощряет откровенность, работники могут просто сообщать только то, что желает услышать их начальник.
Когда руководитель диагностирует проблему с целью принятия решения, он должен отдавать себе отчет в том, что именно можно сделать. Многие возможные решения проблем организации не будут реалистичными, поскольку либо у руководителя, либо у организации недостаточно ресурсов для реализации принятых решений. Кроме того, причиной проблемы могут быть находящиеся вне организации силы — такие, как законы, которые руководитель не властен изменить. Ограничения корректирующих действий сужают возможности в принятии решений. Перед тем как переходить к следующему этапу процесса принятия решения, руководитель должен беспристрастно определить суть ограничений и только потом выявлять альтернативы. Если этого не сделать, может быть выбрано нереалистичное направление действий.
Возможные ограничения:
— неадекватность средств;
— недостаточное число работников, имеющих требуемую квалификацию и опыт;
— потребность в технологии, еще не разработанной или слишком дорогой;
— нормативные или этические ограничения.
Существенным ограничителем всех управленческих решений, хотя иногда вполне устранимым, является определяемый высшим руководящим звеном объем полномочий для всех членов организации.
Кроме формулирования ограничений, руководителю необходимо определить стандарты, по которым предстоит оценивать альтернативные варианты выбора — критерии принятия решений. Они выступают в качестве рекомендаций по оценке решений.
На следующем этапе осуществляется формулирование набора альтернативных решений проблемы. На практике руководитель редко располагает достаточными знаниями или временем, чтобы сформулировать и оценить каждую альтернативу. Более того, рассмотрение очень большого числа альтернатив, даже если все они реалистичны, часто ведет к путанице. Поэтому обычно число вариантов выбора для серьезного рассмотрения ограничивается всего несколькими альтернативами, которые представляются наиболее желательными.
Однако важно позаботится о том, чтобы был учтен достаточно широкий спектр возможных решений. Углубленный анализ трудных проблем необходим для разработки нескольких действительно различающихся альтернатив, включая возможность бездействия. Когда руководитель не в состоянии оценить, что произойдет, если ничего не предпринимать, существует опасность не устоять перед требованием немедленных действий. Принятие решения ради действия повышает вероятность реагирования на внешний симптом проблемы, а не на ее причину.
Отобрав основные альтернативы, соответствующие установленным критериям, необходимо оценить их. Исследования показали, что как количество, так и качество альтернативных идей растет, когда начальная генерация идей, альтернатив решения отделена от оценки окончательной идеи. Это означает, что только после составления перечня возможных решений следует переходить к оценке каждой альтернативы. При их оценке необходимо определить их основные достоинства и недостатки, а также возможные общие последствия. Любая альтернатива сопряжена с некоторыми отрицательными последствиями, и поэтому почти все важные управленческие решения носят компромиссный характер.
Возможные решения необходимо сопоставить со стандартом, относительно которого можно измерить вероятные результаты реализации возможных альтернатив. Стандарт формируется на основе ранее разработанных критериев.
На этой стадии могут возникнуть связанные с сопоставлениями затруднения, поскольку невозможно сравнивать не однотипные вещи. Поэтому, по возможности, решения следует выражать в одной форме, желательно такой, в которой выражена цель. В муниципалитете главной целью обычно является предоставление наилучших услуг населению при наименьших затратах. Поэтому для сравнения последствий решений часто можно использовать денежное выражение. В случае, если это невозможно, можно использовать критерии, выраженные в баллах. Каждому критерию присваивается определенный вес, в зависимости от его значимости.
Кроме характеристик последствий принятого решения необходимо оценивать вероятность его успешной реализации и возможные риски. Если последствия какого-то решения благоприятны, но шанс его реализации невелик, оно может оказаться менее желательным вариантом выбора.
Хотя идеальным считается достижение оптимального решения, как правило, на практике такое решение обычно не принимается. Решая проблему, руководитель обычно склоняется к поведению, которое считает удовлетворяющим требованиям, а не максимально эффективным. Обычно оптимальное решение или не обнаруживается из-за нехватки времени и невозможности учесть всю уместную информацию и альтернативы, или вероятность реализации оптимального решения относительно невелика. В силу этих ограничений руководитель, как правило, выбирает направление действия, которое представляется приемлемым, выполнимым, но необязательно наилучшим из возможных.
Процесс решения проблемы не заканчивается выбором альтернативы. Простой выбор направления действий имеет малую ценность для организации. Решение должно быть реализовано. Уровень эффективности его осуществления повысится, если оно будет признано теми, кого оно затрагивает. Иногда руководитель может возложить принятие решения на исполнителей, однако чаще он будет вынужден убеждать в правильности своей точки зрения других людей в организации, доказывать людям, что его выбор правилен. Некоторые руководители считают попытки убеждения напрасной тратой времени, однако подобный подход, как правило, снижает эффективность работы по исполнению принятых решений. Поэтому хороший способ завоевать признание решения состоит в привлечении других людей к процессу его принятия.
Однако твердая поддержка сама по себе еще не гарантирует надлежащего исполнения решения. Полное осуществление решений требует привидения в действие механизмов организации и мотивации. После принятия решения необходимо позаботится о системе отслеживания и контроля принятого решения для обеспечения согласования фактических результатов с теми, что ожидались в период принятия решения. Данные о том, что происходило до и после реализации решения, позволяют руководителю скорректировать его, пока неправильное решение еще не нанесло значительного ущерба.
Для правильного принятия управленческих решений необходимо создать и развивать эффективную систему обмена информацией в муниципалитете. Для этого необходимо:
— регулировать структуру и направления основных информационных потоков;
— проводить регулярные встречи-совещания с подчиненными для обсуждения грядущих перемен, распределения работ;
— улучшать систему обратной связи (перемещение работников из одного структурного подразделения в другое, опросы, ящики для предложений, специалист по сбору предложений с целью облегчения поступления информации на верхние уровни управления).
— улучшать систему прямой связи (распространение информационных бюллетеней, внутренние и внешние публикации, содержащие информацию, полезную для всех работников: предложения и рекомендации по поводу управления, ответы руководителей на часто задаваемые вопросы).
В условиях еще не сформированной политической системы для местных органов власти возрастает актуальность задачи рационализации процедур подготовки и принятия политических решений, проведения их анализа на эффективность, конфликтогенность.
Принимаемые политические решения оказывают влияние не только на будущее состояние муниципального образования, но и на судьбу лиц, принимающих это решение. Поэтому принятие важных решений, затрагивающих общественные интересы, должно носить обдуманный, научный характер.
Принятие политических решений является важнейшим элементом преобразования требований различных групп населения в приемлемые для всего общества средства и методы регулирования социальных отношений. Фактически, принятие политических решений — это преобразование политической власти в управление социальными процессами.
Как правило, выделяются следующие типы реализации решений:
— элитизм;
— консерватизм;
— радикализм;
— популизм.
Каждому из данных типов соответствуют определенные методы властного регулирования, зависящие от характера взаимоотношений органов власти и населения.
Элитизм отличается закрытым характером принятия и осуществления политических решений на всех этапах. Население и общественные силы не получают возможности оказывать сколько-то значительное влияние на выработку и корректировку решений.
При консервативной политике органы власти стремятся к использованию традиционных форм и методов политического регулирования. Применяются методы управления соответствующие почитаемым в обществе ценностям и идеалам. Использование традиционных методов усиливает лояльность населения властям и способствует сохранению целостности общества.
Радикальная политика характеризуется стремлением использовать необычные, крайние методы реализации решений. Социальные и политические последствия, вызываемые радикальными методами, обычно вносят раскол в общество, нарушают гражданский мир и согласие.
Популизм в качестве основного средства достижения тех или иных целей предполагает непосредственную опору на общественное мнение. Правящие элиты пытаются использовать определенный набор лозунгов, призывов к населению, реализация которых, по их мнению, обеспечит успешное достижение цели. Подобные лозунги обычно носят упрощенных характер, и часто апеллируют к эмоциям, а не к разуму людей. Нередко в таких случаях используются необоснованные обещания различных благ в случае реализации предлагаемого решения.
Можно выделить следующие типы принимаемых решений в зависимости от того, кем принимается решение:
— решения и нормативные акты органов государственной власти;
— решения и нормативные акты органов местного самоуправления;
— решения политических партий и общественных организаций;
— решения, принимаемые непосредственно населением.
Обычно политические решения принимаются населением только в случае особой значимости обсуждаемой проблемы.
Подготовка и принятие политического решения представляют собой сложный процесс, состоящий из четырех этапов:
1) выявление социальной проблемы, требующей разрешения;
2) формулирование возможных альтернативных решений проблемы;
3) обсуждение, сравнительный анализ имеющихся альтернатив;
4) принятие решения, то есть выбор оптимальной альтернативы в качестве плана действий.
Для того чтобы принимаемое решение получило поддержку общественного мнения, на первом этапе к процессу обычно целесообразно привлечь широкие слои населения, общественные организации. На этапе формулирования и обсуждения проблемы к процессу активно подключаются политические партии, общественные организации, средства массовой информации, эксперты, потенциальные исполнители принимаемого решения.
Для того чтобы принятие решения было более обоснованным, рекомендуется:
— определить цели всей общественной системы и ее отдельных звеньев;
— заблаговременно определить круг проблем, которые могут потребовать политического регулирования;
— провести предварительный анализ ситуации экспертами;
— проработать альтернативные варианты и сценарии развития событий;
— рационально оценить возможные выгоды и затраты от реализации каждого варианта принятых решений, оценить возможные негативные последствия;
— предусмотреть мотивацию для исполнителей решения;
— проработать процесс реализации решения по этапам;
— оперативно вносить коррективы в решения на основе данных о промежуточных результатах;
— предусмотреть планы действий на случай изменения ситуации или определенных действий со стороны лиц, которых затрагивает принимаемое решение.
Очевидно, что на практике необходимо исходить не только из оптимального, но и из возможного образа действий. А если учесть, что реальные проблемы, требующие срочного принятия решения, могут возникать и исчезать довольно внезапно, в практической политике часто не следует логически предписанной схеме постановки проблемы и ее решения.
Поэтому, несмотря на огромную роль регламента и процедур принятия политических решений, роль технического персонала и материального обеспечения деятельности всех лиц, занятых в этом процессе, как правило, в процессе принятия решений господствуют неформализованные процедуры, зависящие от личного опыта лиц, определяющих цели и средства их достижения, от интуиции и персональных знаний руководителей, их межличностных связей. Кроме того, поскольку в большинстве сообществ, как правило, не существует какой-либо одной группы, способной целиком и полностью контролировать принятие решений, то это решение часто представляет собой компромисс, что только усиливает субъективизм. Таким образом, следует признать, что политическая власть во многом реализуется через личное влияние и, несмотря на регламентирующую роль правил и процедур принятия решений, этот процесс содержит значительную долю непредсказуемости и непрогнозируемости.
В то же время, знание общих типологических свойств конфликтов и проблем, последовательное применение общетеоретических, рациональных знаний для урегулирования конкретных вопросов могут помочь достичь эффективного политического управления.
В общем виде в возникновении конфликтов можно выделить две стороны — объективную и субъективную. Значительная часть конфликтов представляет собой результат объективных, не зависящих от воли конфликтующих сторон противоречий.
Объективное начало в возникновении конфликтов связано со сложной, противоречивой ситуацией. Нечеткое разделение полномочий, функций, ответственности, нехватка ресурсов объективно являются предпосылками для возникновения конфликтных ситуаций. Работа в таких неопределенных условиях, независимо от персональных качеств служащих и отношений в коллективе, увеличивает вероятность возникновения конфликтов. В многоуровневых системах управления со сложными отношениями и связями между элементами системы вероятность конфликтов значительно увеличивается. Отсутствие необходимой нормативной базы или ее несовершенство также вызывает увеличение числа конфликтов.
Объективность конфликтных ситуаций может быть подтверждена тем, что конфликт остается несмотря на то, что работники на определенных должностях менялись. То есть независимо от конкретных особенностей людей, втянутых в конфликт, суть конфликта определялась той противоречивой ситуацией, в которой оказались его участники.
Устранение конфликтов, вызванных такими причинами, возможно только путем изменения объективной ситуации. В этих случаях конфликты выполняют своего рода сигнальную функцию, указывая на неблагополучие в системе управления. Полное отсутствие конфликтов внутри организации — условие не только невозможное, но и часто нежелательное. Даже в организации, система управления которой построена наиболее эффективным образом, неизбежно будут возникать конфликты по поводу выбора целей и использования ограниченных ресурсов. Важно просто не допускать того, чтобы конфликты приводили к снижению эффективности управления. Рассматривая конфликты в муниципальном образовании с подобной точки зрения, можно отметить следующие положительные стороны конфликтов:
— получение информации о потребностях и интересах населения;
— создание и поддержание баланса сил в местном сообществе и в органах местного самоуправления;
— конфликты дают импульс нормотворчеству;
— конфликты способствуют созданию новых муниципальных служб, подразделений, реорганизации старых.
Конфликт от других отношений отличают следующие признаки:
— нарушены интересы хотя бы одной из сторон;
— противодействие складывающемуся положению вещей со стороны ущемленной стороны;
— сохранение существующего положения вещей приводит к тому, что совместная работа прекращается, либо снижается ее эффективность, риски возрастают.
Различают внешние и внутренние конфликты. Внешние конфликты порождаются столкновением интересов органов местного самоуправления с другими органами власти и организациями. Внутренние конфликты могут возникать вследствие противоречивости интересов отдельных подразделений, групп или личностей внутри муниципального образования. Причины этих конфликтов разнообразны: недостаточная мотивация, нерациональное распределение власти внутри организации, нарушение чьих-то интересов конкретным управленческим решением и др.
С точки зрения причин конфликтной ситуации выделяются:
— конфликт целей, при котором участвующие в нем стороны по-разному видят желаемое состояние или результат деятельности в будущем;
— конфликт понимания состоит в том, что взгляды, идеи участников конфликта по решаемой проблеме противоречивы, несовместимы;
— эмоциональный конфликт, наиболее трудноразрешимая форма, возникает, когда стороны испытывают личностные отрицательные чувства и эмоции.
Также можно выделить специфические конфликты, возникающие между различными уровнями управления из-за несовершенства российского законодательства, нераспределенности полномочий и др.
Конфликт оценки вклада порождается различной оценкой значимости вклада со стороны различных уровней власти в выполнение определенной государственной функции. Данная форма конфликта возникает при распределении ресурсов между уровнями управления, одновременно участвующими в решении определенной задачи. Также данный конфликт возникает при распределении ресурсов в пользу муниципальных образований со стороны вышестоящих уровней власти, когда передается одинаковый объем средств за неравный объем работ или выполнение одинаковой работы в неравных условиях. Такие конфликты могут возникать и между муниципальными службами, обслуживающими различные по площади участки или выполняющими одну и ту же работу, но в условиях различной сложности. Предупредить такие конфликты можно, дифференцируя оценку работы с учетом специфических условий.
Конфликты оценки значимости возникают при различной оценке органами управления разного уровня их влияния на возможность и эффективность работы какой-либо службы или выполнения определенной государственной функции. Такие конфликты связаны с уровнями и типами власти конфликтующих сторон. Причина конфликта обычно состоит в стремлении каждой из конфликтующих сторон увеличить причитающуюся ей долю доходов, например, в виде доли налогов, поступающих в бюджеты разного уровня.
Предупреждение таких конфликтов осуществляется распределением средств с учетом обеспечения воспроизводства ресурсов, находящихся во власти каждого из уровней управления, то есть распределение доходов должно быть пропорционально расходу ресурса, находящегося под контролем соответствующего уровня власти. Цели и критерии оценки решений должны находиться вне сфер прямого экономического интереса органов власти и отражать интересы развития общества в целом.
Возможно возникновение межличностного конфликта между двумя и более индивидуумами, находящимися в оппозиции друг к другу в отношении целей, ценностей, методов, решений, поведения. Масштаб подобных конфликтов может значительно возрасти, если конфликтуют руководители муниципальных организаций, служб, органов власти. Подобные конфликты могут решаться различными методами: путем ухода из конфликта, разрешения его силой, установлением сотрудничества, вхождением в положение противоположной стороны, нахождением компромисса.
В муниципальной организации, как и в любой другой, могут возникнуть карьерные конфликты при критическом рассогласовании профессиональных способностей и должности индивида, в случаях, если профессиональные возможности служащего перерастают его должность, уменьшаются его возможности по реализации собственного потенциала, не удовлетворяются потребности индивида в уважении и самовыражении. Одновременно при этом снижается эффективность работы муниципальной организации в целом. Если определенную должность занимает служащий, профессиональные возможности которого не соответствуют его должности, эффективность также снижается, могут возрастать затраты и риски деятельности, порождаемые несоответствием квалификации служащего сложности решаемых им задач.
Могут возникать внутригрупповые или межгрупповые конфликты, обусловленные столкновением между частями или всеми членами группы, влияющее на результаты работы группы, службы или муниципального образования в целом.
Возникновение конфликта между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государственной власти, может быть обусловлено факторами, которые влияют на вертикальные связи в организационной структуре системы управления: цели, власть, полномочия, распределение ресурсов, функций и доходов, и др.
Конфликт между органами управления различных муниципальных образований чаще всего возникает из-за противоречия целей, различной оценки вклада или значимости. Для его решения обычно требуется вмешательство вышестоящих уровней управления. Подобные конфликты также могут возникать из-за неточности границ или по поводу наличия общей инфраструктуры. В таких случаях конфликтующие стороны могут сами придти к компромиссу путем заключения соглашения, регулирующего спорный вопрос.
Конфликт между органами местного самоуправления или отдельными муниципальными службами, с одной стороны, и населением, с другой, возникает, когда деятельность, решения муниципальных органов власти, муниципальных служб не соответствуют интересам и потребностям населения.
При развитии конфликта возможны различные модели поведения участников:
Предметный спор. Между участниками возникают разногласия по какому-то конкретному вопросу. Так, это может быть расхождение во мнениях относительно того, какое решение лучше, как его реализовать, какова оптимальная последовательность организационных действий и др. Участники конфликта стремятся прийти к соглашению и ищут пути его достижения, пытаются обосновать свои позиции. Предметом спора является конкретный вопрос, вызывающий разногласия, на другие аспекты взаимодействия спор не переносится. Подобный конфликт обычно заканчивается принятием одного из предлагаемых решений или принятием третьего, компромиссного варианта. Однако если разрешения спора не происходит, конфликт может перейти в другую форму.
Формализация отношений. Для конфликтов, развивающихся по схеме формализации, характерно увеличение разногласий по широкому кругу вопросов. Так, могут предъявляться претензии в отношении основ политики, проводимой кем-то из участников ситуации, стиля его поведения и т.д. При широком круге разногласий оппоненты часто сомневаются в возможности достижения соглашения, а иногда даже не желают обсуждать спорные вопросы. В случае необходимости принятия какого-то решения они стремятся обратиться к каким-то внешним, официальным способам решения. Если одна из сторон занимает более высокое должностное положение, она использует свое право окончательного решения. При этом взаимодействие участников ситуации носит формальный характер.
При возникновении разногласий стороны вместо поиска компромиссного решения переходят к расширению конфликта: предъявляют друг другу претензии, вспоминают прошлые ошибки, делают личные выпады. Обычно участники конфликта быстро убеждаются, что изменить позицию друг друга им не удастся, и отказываются от дальнейшего обсуждения возникшей проблемы, избрав официальный способ принятия решений. Отказываясь от совместного принятия решений, конфликтующие стороны часто наносят серьезный урон как своим будущим отношениям, так и организации в целом. Общение становится строго официальным.
Наиболее тяжелой и трудноразрешимой формой являются личные конфликты. Для данного типа конфликта характерно отсутствие четкого предмета разногласий. Любой контакт или предмет обсуждения может стать источником разногласий. Оппоненты не стараются прийти к соглашению, их общение вынужденное. Попытки участников конфликта оказывать воздействие друг на друга если и осуществляются, то обычно во враждебной форме.
Конфликт может снижать эффективность работы, блокировать выполнение решений, увеличивать затраты на выполнение работ. Поэтому при исследовании систем управления важно своевременно проводить диагностику конфликтов и принимать меры по их разрешению.
При этом следует учитывать возможность существования скрытых конфликтов. Для оценки их наличия можно использовать косвенные показатели. В частности, уход сотрудников с работы “по собственному желанию” и др. Также при исследовании конфликтов в системах управления нужно учитывать, что скрытые конфликты часто выражаются в том, что одна из конфликтующих сторон строго и демонстративно следует всем правилам и инструкциям, умышленно пропускает благоприятные возможности для повышения эффективности работы.
В результате более сильной стороне конфликт может наносить не всегда видимый и своевременно осознаваемый, но существенный ущерб. В системе управления такой урон может быть следствием непринятия или несвоевременного принятия решений, формального, а не по существу исполнения решений, недостаточной интенсивности управляющих воздействий, отсутствия своевременной информации, обратной связи и др.
Поэтому оценка частоты запоздавших ответных реакций, недостаточно интенсивной работы, пропуска информации может косвенно характеризовать наличие или отсутствие скрытых конфликтов в системе управления.
Для того чтобы упредить возникновение нежелательных конфликтов рекомендуется:
— оценивать последствия воздействия управляющих сигналов на внешнюю и внутреннюю среду организации;
— осуществить прогноз возможных причин, форм, следствий конфликта;
— включить в состав управленческого воздействия меры, снижающие вероятность возникновения как внешних, так и внутренних конфликтов;
— предусмотреть возможные методы для разрешения все же возникших конфликтов.
Для снижения интенсивности и разрешения выявленных конфликтов рекомендуется применять следующие меры:
— усиливать административное давление на конфликтующих со стороны высшего руководства;
— изменить порядок расходования или перераспределения ресурсов;
— изменить организационную структуру;
— осуществить более рациональное и эффективное распределение функций;
— вводить специальное интегрированное управленческое звено: общий руководитель, куратор и др.
Основным способом разрешения уже произошедших конфликтов являются переговоры, в ходе которых определяется предмет спора, выясняются позиции сторон. Успешные переговоры могут способствовать быстрому и оптимальному разрешению конфликта, неудачные существенно осложняют ситуацию, нагнетают напряженность в отношениях сторон.
Поэтому, предполагая провести серьезную беседу с оппонентом или с участниками конфликта, руководитель должен предварительно проанализировать сложившуюся ситуацию. Не рекомендуется идти на сложный разговор без подготовки, которая является необходимым компонентом эффективного проведения беседы. Предварительный анализ заключается в выяснении: участников конфликтной ситуации, их основных интересов, инициаторов конфликта и их цели, реакции других членов организации и подразделений на создавшуюся ситуацию и т.д. Кроме установления объективных обстоятельств конфликтной ситуации, часто целесообразно постараться учесть субъективные факторы — психологические особенности участников конфликта. Знание субъективных обстоятельств позволит быстрее достичь сближения позиций участников конфликтной ситуации, с учетом их психологических особенностей.
Кроме анализа конфликта, предварительная подготовка к проведению переговоров с участниками конфликта предполагает формулировку цели беседы и ее основной схемы. Если позиции сторон в результате анализа конфликта остаются неясными, то целью беседы может являться уточнение позиций оппонентов. Если позиции ясны, то целью беседы становится обсуждение предлагаемого решения конфликта. Цель переговоров может состоять и в устранении напряженности между участниками конфликта, в восстановлении нормального взаимодействия. Следует учитывать, что обычно нецелесообразно пытаться достичь всех целей сразу: разобраться в ситуации, тут же попытаться договориться и нормализовать отношения сторон. Ускоренное решение конфликта рекомендуется только в простых ситуациях. Чем сложнее конфликт, тем рискованнее пытаться решить все проблемы сразу, так как необдуманные действия могут усугубить возникшую ситуацию.
Начиная переговоры, важно показать доброжелательное и искреннее желание разобраться в ситуации и понять участников конфликта. Можно вслух сформулировать цель беседы, чтобы придать разговору более конкретный характер. При этом в процессе беседы руководитель должен управлять ходом разговора, направляя его в нужное русло, в соответствии с целью беседы.
Необходимо придерживаться конструктивного характера разговора, то есть обсуждение должно быть конкретно по предмету конфликта, без обобщений или переноса разговора на другие области взаимодействия, ссылок на не имеющие отношения к делу неудачи или ошибки, с использованием только деловых аргументов.
Сложность беседы, эмоциональная напряженность в процессе переговоров быстро вызывают у участников конфликта чувство психологической усталости. Поэтому важно стремиться закончить беседу до того, как кто-то из участников беседы начинает ею тяготиться, даже если для этого придется отложить завершение разговора. Собеседники должны завершать переговоры на позитивной ноте, с чувством готовности к дальнейшим контактам. В то же время нужно подчеркивать важность проведенных переговоров, даже если они были безрезультатны, так как ощущение бесплодности проведенного разговора создает у участников негативное отношение к продолжению переговоров.
Уменьшению числа внешних конфликтов способствует своевременное информирование органами местного самоуправления общественности по широкому кругу вопросов, затрагивающих интересы населения и хозяйствующих субъектов. Многие конфликты возникают из-за нехватки информации и поспешно сделанных выводов.
Задачей органов местного самоуправления при работе с прессой и общественностью является объективное, всестороннее и постоянное информирование населения. Оно осуществляется как через прессу, информационные агентства, радио, телевидение, так и через непосредственные контакты с гражданами. При этом необходимо не только распространять официальную информацию, но и привлекать население к решению вопросов развития городских и сельских поселений и обеспечения граждан самой различной информацией. Информация должна предоставляться не только в ответ на получаемые запросы, важно регулярно информировать прессу по собственной инициативе о местных проблемах.
Посредником в деле распространения такой информации является специально создаваемое муниципальное подразделение по работе с прессой и связям с общественностью. Данное подразделение должно быть самостоятельной организационной единицей, которая подчинена непосредственно главе администрации. Это обеспечивает служащим доступ ко всем информационным материалам администрации, а также право их участия во всех заседаниях. Успех работы будет в значительной степени зависеть от постоянного доверительного диалога с представителями прессы и от тесных контактов со служащими всех подразделений администрации и местного совета.
Данное подразделение должно регулярно проводить текущее изучение материалов прессы, радио, телевидения, а также предоставлять руководителям администраций и соответствующим службам информацию о результатах этой деятельности. Оно осуществляет выпуск информационных материалов в форме публицистических материалов, фильмов, видеофильмов, выставок и т.д. Если другие муниципальные органы и их подразделения проводят мероприятия по работе с общественностью, они должны согласовывать свои действия с ведомством по работе с прессой и связям с общественностью.
Для выполнения этих задач со стороны всех муниципальных подразделений должно обеспечиваться заблаговременное и постоянное предоставление служащим подразделения по работе с прессой и связям с общественностью всесторонней и полной информации. Заблаговременное предоставление информации о важных тенденциях развития, планах, а также о принятии решений вызвано необходимостью скорейшей обработки и опубликования материалов, а кроме того одновременного проведения работы с общественностью. Только при этих условиях органы местного самоуправления смогут информировать граждан о причинах и последствиях различных процессов и явлений.
Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:
— Прямое управление.
— Муниципально-подрядная система.
— Муниципально-арендная система.
— Муниципальная концессия.
При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями. В мировой практике органы управления муниципальными предприятиями могут быть сформированы различными способами. Наиболее распространено назначение руководителей предприятия из числа муниципальных служащих. Если для управления муниципальными предприятиями требуется высокая квалификация и опыт работы, часто производится наем профессиональных, хорошо оплачиваемых специалистов. Практикуется также управление посредством коллегиальных и выборных органов — дирекций предприятий. По российскому законодательству допустим только один вариант создания органа управления унитарного муниципального предприятия — назначение учредителем руководителя унитарного предприятия, а управление осуществляется согласно уставу, утверждаемому учредителем.
Специалисты отмечают, что у муниципальных предприятий имеется ряд преимуществ перед частными и государственными. Услуги муниципальных предприятий для населения обычно дешевле, чем частные, качественнее и оперативнее услуг государственных предприятий. Доходы, получаемые от услуг населению, идут не в пользу частных лиц или государства, а остаются в распоряжении местного сообщества.
Муниципальные предприятия могут использоваться органами местного самоуправления в качестве эффективных инструментов местной экономической и социальной политики. Муниципальная монополия позволяет минимизировать издержки производства за счет эффекта экономии масштаба, уменьшить коммерческие риски, создать условия для стабильного и устойчивого развития.
Однако при этом необходимо учитывать, что большое число муниципальных предприятий при недостаточном уровне оплаты услуг, или при резком росте производственных издержек, например, из-за повышения цен на электричество, может привести к возникновению задолженности местного бюджета.
Муниципальные предприятия могут финансироваться в сметном порядке или на основе хозрасчета. Хозрасчет используется для предприятий, осуществляющих хозяйственно независимую деятельность, приносящую определенный доход. В местном бюджете учитывается только определенная доля прибыли, остающаяся в распоряжении учредителя. Сметный порядок применяется для муниципальных учреждений, а также предприятий, не приносящих доход.
Органы местного самоуправления имеют право создавать экономические предприятия лишь при условии, что предприятие должно преследовать некоммерческую цель, и масштабы деятельности предприятия должны находиться в приемлемом соответствии с возможностями местного бюджета.
При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.
Муниципально-арендная система применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом. Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.
Муниципальная концессия представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета нести ту или иную часть местного хозяйства.
Эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).
Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет. Практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.
Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства.
Мировая практика управления муниципальной собственностью показывает, что к категории доходных видов собственности обычно относятся земля, водопровод, теплоснабжение, сдача жилья внаем и др. В России из-за климатических особенностей и недостаточно рациональной инфраструктуры данные виды деятельности чаще являются убыточными, и поэтому для получения дополнительных доходов муниципалитеты вынуждены больше рассчитывать на сдачу организациям в аренду муниципальной недвижимости, муниципальную торговую, банковскую и страховую деятельность, деятельность подсобных, производственных и сельскохозяйственных предприятий, складов, стоянок и др.
Местные органы власти могут самостоятельно устанавливать принципы формирования цены на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. Наиболее распространен подход, согласно которому цена услуги равна себестоимости оказания, при этом для отдельных видов услуг в цену может закладываться определенная норма прибыли.
Также за счет бюджета финансируются такие виды услуг, плату за которые взимать с потребителя невозможно или затруднительно (уличное освещение и т.п.).
В целях увеличения доходов местного бюджета, или для ограничения потребления, в цену услуг, оказываемых муниципалитетами, может закладываться повышенная норма прибыли.
Все услуги должны оплачиваться пользователями (хотя бы в минимальной части), за исключением тех, плату за которые взимать экономически или технически нерационально. Платность услуг позволяет минимизировать случаи бесхозяйственного использования услуг, стимулирует потребителей к соблюдению режима экономии в их употреблении.
С точки зрения экономической эффективности желательно, чтобы доходы, получаемые от оказываемых услуг позволяли окупать переменные, текущие издержки муниципальных предприятий. Постоянные, капитальные издержки допустимо при необходимости возмещать из средств местного бюджета.
При рассмотрении проблем платежей за услуги, оказываемые муниципальными органами власти, целесообразно отличать платежи за фактически оказанные услуги и “псевдоплатежи”.
Реальные платежи имеют место тогда, когда расходуемые гражданами средства имеют прямое отношение к пользованию услугами, за которые осуществляются платежи. К их числу относят: платежи за пользование водоснабжением, исчисленные по показанию счетчиков, платежи по уборке мусора, исчисленные по объему или массе вывозимого мусора и т.п.
Псевдоплатежи имеют место тогда, когда платежи отдельных граждан основаны на формуле, отличной от принципа реальной оплаты предоставляемых услуг: оплата водоснабжения соответственно среднему расходы воды на одного жителя, оплата вывоза мусора соответственно площади помещений и количеству проживающих; оплата отопления соответственно площади жилых помещений.
С экономической точки зрения реальные платежи более привлекательны, так как они весьма сходны с рыночным ценообразованием. В тех случаях, когда услуга была действительно оказана, например, при оплате водопользования, они имеют реальные преимущества перед налоговым финансированием, а также предпочтительнее с точки зрения социальной справедливости.
С точки зрения эффективности платежей, платная услуга, в отличие от услуги, оплаченной из средств налогообложения, оптимизирует потребление, т.е. население будет пользоваться ею интенсивнее до тех пор, пока получаемая польза будет больше или равна дополнительным расходам на получение этой услуги. В большинстве случаев именно в этом и состоит преимущество, в том числе при использовании счетчиков воды, — такое положение будет стимулировать граждан к бережному водопользованию. В других случаях данный подход уже не будет иметь таких преимуществ, например, при эксплуатации музеев и парков, особенно там, где их пропускная способность не используется в полной мере. Если они не работают с полной нагрузкой, то стоимость одного дополнительного посещения будет практически равна нулю, фактически же эффективная цена также будет нулевой.
Социальная справедливость по отношению к платежам состоит в том, что семьи, широко пользующиеся коммунальными услугами, будут платить больше, чем семьи с менее интенсивным пользованием. Например, если водопользование оплачивается за счет местного подоходного налога, то в доме, где пользуются шлангом для полива и где есть бассейн, хозяину придется платить столько же, сколько и хозяину аналогичного дома, но без сада и бассейна.
Псевдоплатежи значительно проигрывают реальным платежам как с точки зрения эффективности, так и с точки зрения справедливости. Для примера рассмотрим платежи за водопользование. Проблема эффективности таких платежей состоит в том, что увеличение расхода воды практически ничего “не стоит” пользователю. Поэтому пользователи могут расходовать воду и считать, что ее стоимость ниже, чем стоимость собственно водоснабжения. Другими словами, может иметь место неэкономный расход воды. С точки зрения справедливости, такие платежи небесспорны, поскольку пользователи, потребляющие воду интенсивно, будут платить за нее столько же, сколько и пользователи, которые потребляют меньший объем воды.
Некоторые виды налогов могут гораздо более эффективно осуществлять функцию реальных платежей, нежели псевдоплатежи. Например, налог на топливо функционально может практически сравняться с реальными дорожными налогами с автовладельцев, так как будет взиматься дифференцированно в зависимости от частоты использования автомобиля. Обычный же налог на автовладельцев не отражает реальной частоты использования дорог.
К сожалению, на практике для оплаты многих услуг платежи непригодны, например, при обеспечении пожарной охраны и правопорядка. Совершенно очевидно, что использование платежей здесь принципиально невозможно. При внедрении реальных платежей следует учитывать, что даже если и существует возможность их применения, они не всегда будут наилучшим способом финансирования. Одна из причин состоит в том, что стоимость сбора самих платежей может быть слишком высокой.
Например, платежи за водопользование, исчисленные по показаниям счетчиков, хотя и применяются во многих странах как источник финансирования этой службы, не всегда будут предпочтительнее налогообложения. Реализация такой системы платежей потребует оснащения каждого домовладения счетчиком расхода воды и частого снятия показаний счетчиков, что связано со значительными расходами. Стоимость установки и контроля за показаниями счетчиков может превосходить стоимость дополнительной подачи воды, с которой будет связана иная система оплаты, не основанная на реальном объеме расхода воды.
Другая проблема платежей состоит в том, что иногда они могут быть сопряжены со снижением эффективности. В парк или музей, где входная плата составляет значительную сумму, не пойдут люди, которые не могут позволить заплатить такую большую сумму за вход. Поскольку посещение не повлечет за собой никаких издержек, то будет несправедливо, что они туда не попадут. Несмотря на то, что платежи связаны с таким снижением эффективности, они помогают соблюсти принцип справедливости, поскольку завсегдатаи парков и музеев вынуждены больше платить за пользование ими. Поэтому следует принять такое решение, которое учитывало бы и преимущества принципа соблюдения справедливости, и недостатки, связанные с низкой эффективностью.
Тарифы должны быть достаточно гибкими, чтобы муниципальные органы власти могли оперативно, путем изменения ставок корректировать проводимую политику. В интересах социально-экономической политики тарифы могут быть дифференцированы по группам потребителей: промышленность, организации социальной сферы, население с различным уровнем дохода.
По отношению к отдельным группам потребителей в целях стимулирования определенных видов экономической деятельности или в целях социальной поддержки могут вводиться пониженные тарифы. Оказание услуг по льготным тарифам может финансироваться либо за счет средств местного бюджета, либо за счет повышенных тарифов для определенных категорий плательщиков.
Важной проблемой повышения эффективности деятельности муниципальных предприятий является проблема выравнивания производственной нагрузки. Дело в том, что потребление воды, газа, электроэнергии, услуг общественного транспорта в течение суток, недели, года неравномерно и может значительно колебаться. При достижении максимального потребления у муниципальных предприятий может не хватить имеющейся мощности, а в часы минимального потребления часть мощностей остается неиспользованной, что увеличивает себестоимость продукции и уменьшает экономическую эффективность. В целях повышения экономической эффективности рекомендуется принимать меры по выравниванию производственной нагрузки:
— введение там, где это возможно и экономически оправдано, дифференцированных тарифов: более высоких во время максимальной загрузки и более низких во время минимальной нагрузки;
— использование технических средств по накапливанию электроэнергии, воды в часы минимального потребления с тем, чтобы накопленное пополняло мощности в часы максимального потребления и т.п.;
— для уменьшения загруженности общественного транспорта возможно установление по решению представительного органа местного самоуправления начала и конца рабочего дня в разных учреждениях и предприятиях в различное время, что снимает значительную часть нагрузки на общественный транспорт в часы пик.
Существуют многие сферы, в которых целесообразно использование специальных платежей и сборов, но где в настоящее время они не применяются. Особенно это касается заведений, деятельность которых создает дополнительные расходы для общества.
В виду того, что проведение рок-концертов, некоторых футбольных матчей создает дополнительные затраты на милицейское обеспечение правопорядка, отвлекая силы милиции от выполнения их основных обязанностей, целесообразно облагать их проведение дополнительными сборами в пользу местных органов власти.
Дискотеки являются основным источником распространения наркотиков, что оказывает негативное влияние на молодежь. Для местных органов власти это означает дополнительные расходы, которые целесообразно возмещать путем их обложения специальным сбором.
Расширение торговли алкоголем на территории муниципального образования приводит к увеличению затрат на обеспечение правопорядка, содержание вытрезвителей, здравоохранение. Возложение данных расходов на все общество социально несправедливо, и поэтому подобные затраты должны возмещаться за счет повышенного обложения точек, торгующих алкоголем, табаком и тому подобными вещами.
Для эффективного ведения муниципального хозяйства вся существующая и приобретаемая муниципальная собственность должна подлежать жесткому учету и включаться в единый реестр муниципальной собственности.
Ведение реестра муниципальной собственности целесообразно поручить единой службе. Сведения о движении муниципального имущества должны регулярно обновляться путем направления соответствующих учетных форм должностными лицами службе, ведущей реестр. Реестр муниципальной собственности должен ежегодно предоставляться представительному органу для учета при составлении бюджета. Население должно иметь право свободно ознакомиться с реестром.
Главное требование в отношении продажи или сдачи в аренду муниципальной собственности состоит в том, что эти процедуры должны соответствовать рыночным условиям (обеспечение рыночной продажной цены, арендной платы). В некоторых зонах муниципального образования, требующих поощрения создания или расширения экономической деятельности по предметам ведения местного самоуправления, местные сообщества могут предоставлять скидки с рыночной цены продажи или сдачи в аренду недвижимости, которую они продают или сдают в аренду предприятиям, в размере до 25% продажной цены или стоимости аренды строений.
Для повышения эффективности работы муниципальных органов власти применяются самые разные методы: реорганизация, финансирование конкретных работ, применение системы планирования, программирования и бюджетирования, управление по целям, повышение квалификации муниципальных служащих, стимулирование работников, самофинансирование, привлечение служащих к участию в управлении, усиление контроля качества, компьютеризация, научное управление.
Однако реализация отдельных методов на практике часто дарила незначительные и недолговечные результаты. Одной из основных причин отсутствия долгосрочного положительного эффекта от реализации подобных программ повышения эффективности является отсутствие конкуренции. Муниципальная организация, занимающая монопольное положение на определенном рынке услуг, часто ведет себя так же, как частная монополия. Без угрозы конкуренции муниципальная служба не стремится внедрять новые технологии, искать более рациональные способы деятельности, сокращать расходы. При этом наказание за бездействие или неэффективное использование ресурсов отсутствует. Игнорирование требований населения не приводит к его отказу от обслуживания. Что касается повышения производительности, то монополия не видит объективных причин для осуществления каких-либо неприятных для себя перемен, поскольку для этого потребуются решительность и согласие большинства работников. Продолжать жить и работать по-старому намного проще и безопаснее, тем более что в случае необходимости органы власти всегда окажут поддержку.
Для надежного повышения эффективности муниципальных организаций требуются какие-то дополнительные внутренние побудительные мотивы работников. Необходимы механизмы, способные устранить основную причину неэффективности.
Для многих видов муниципальной деятельности таким стратегическим механизмом является конкуренция — угроза передачи функций, выполняемых муниципальными службами неэффективно, частным подрядчикам. Такая угроза, в виде постоянного гласного контроля за эффективностью деятельности муниципальных служб, сравнения их результатов с результатами коммерческих предприятий, позволяет устранить многие негативные моменты, связанные с монопольным положением организации. Муниципальные службы должны стоять перед лицом сокращения и потери заказов в случае неэффективной работы. Нужно исходить из подхода, когда плохая работа должна вести к неприятным последствиям для муниципальных служб, а не к дополнительным финансовым вливаниям.
Если муниципальная служба хочет избежать неприятных последствий, она вынуждена принимать необходимые меры для повышения качества управления. В ответ на конкуренцию со стороны частных организаций муниципальные службы обычно предпринимают усилия по повышению эффективности своей деятельности, и тем самым задача будет решена. Если же какая-то муниципальная служба окажется не в состоянии вести эффективную работу, то постепенно она будет вытесняться частными подрядчиками, от которых население получит услуги более высокого уровня.
Взаимодействие муниципальных организаций с частными компаниями может и должно осуществляться так, чтобы это способствовало развитию разумной конкуренции. Например, при передаче подряда на часть объема тех или иных работ муниципальная служба вынуждена вступать в конкурентную борьбу с частной компанией, в результате чего можно ожидать, что обе будут работать эффективнее. Положительный эффект может быть достигнут и в том случае, если муниципальная организация возьмет на себя лишь роль разработчика технического задания и контролера, следящего за выполнением условий контракта. Однако в данном случае повышение производительности возникнет лишь при условии высокой конкуренции среди частных фирм и отсутствии коррупции.
Во всем мире выдача муниципалитетами подрядов частным организациям довольно распространенная практика, которая продолжает расширяться. Основной причиной расширения такого взаимодействия является необходимость повышения местными органами власти эффективности выполнения возложенных на них задач и функций. Для принятия решения о передаче подрядов частным компаниям необходимо провести тщательный сравнительный анализ стоимости и качества работ, выполняющихся муниципальными службами и частными компаниями.
Существует много методов таких сравнений. Однако подобные исследования имеют ряд недостатков. Так, в каждом конкретном случае практически невозможно точно установить, когда положительный эффект был достигнут в результате выполнения работ частными организациями, а когда — в результате других одновременно предпринимаемых мер, например, в результате изменений в нормах, правилах или условиях работы. Кроме того, сравнения не всегда проводятся достаточно систематически и профессионально, и в отчетах неизбежно присутствуют неточности.
Более убедительны исследования другого типа: комплексные, всеобъемлющие и целенаправленные, в ходе которых сравниваются результаты выполнения работ собственными силами муниципальных служб и силами подрядных организаций на примере произвольной выборки различных административно-территориальных единиц. Однако подобные исследования требуют много времени, затрат и трудноосуществимы.
Относительно такой услуги, как сбор твердых бытовых отходов, в США, Канаде, ФРГ и Швейцарии проводились независимые исследования, результаты которых совпадают: затраты на сбор мусора муниципальными организациями примерно на 35% выше, чем соответствующие расходы у частных компаний6, причем качество работы такое же7.
По этим данным стоимость дорожного строительства, проводимого городскими организациями, была в среднем на 96% выше, чем стоимость работ, выполнявшихся подрядчиками; затраты муниципальных организаций по уборке улиц оказались выше на 43%, по работе дворников — на 75%, по обслуживанию дорожно-транспортной сигнализации — на 56%, а по уходу за зелеными насаждениями — на 37%. При этом учитывались затраты на контроль выполнения контрактов, качество работы.
Хотя полученные результаты убедительно свидетельствуют о существенных различиях в уровнях производительности государственных и частных организаций, из этого нельзя сделать однозначный вывод, что заключение контрактов с частными компаниями позволит любой административно-территориальной единице получить существенную экономию. Следует учитывать множество местных особенностей и факторов, которые могут сильно повлиять на ожидаемый результат.
Необходимо помнить о том, что не все виды услуг, оказываемых муниципальными организациями, могут передаваться в частные руки. Эффективно могут передаваться только те работы, на которые можно составить подробное техническое задание. При этом результат работ должен легко поддаваться контролю и выполняться в условиях конкуренции. Хотя частные компании, как правило, имеют более высокий уровень производительности по сравнению с муниципальными организациями, передача им подрядов выгодна не во всех случаях. Необходимо регулярно проводить тщательный анализ потенциальной выгоды и осуществлять последующий действенный контроль.
В результате исследований было установлено, что затраты муниципальных служб, связанные с оказанием различных услуг, в среднем на 40% выше, чем у частных компаний, при этом цена услуг частных фирм на 28% ниже, чем у муниципальных. Таким образом, один и тот же объем выпускаемой продукции обеспечивается при более низких затратах, а это означает существенный рост производительности. Выигрыш в производительности обычно происходит в результате не более низкой зарплаты, а большего объема работ, выполняемых одним работником за единицу времени.
Как показывает отечественная практика, при грамотной организации использование механизмов муниципального заказа позволяет сократить соответствующие расходы в среднем на 15—30%. В отдельных случаях экономия может достигать 40%.
Существующие исследования в области коммунального хозяйства позволяют сделать вывод, что такие факторы, как уровень оплаты труда, а также качество работы, не влияют на разницу в выявленных затратах. За рубежом между муниципальными служащими и работниками частных компаний значительных различий по данным показателям не наблюдается.
Среди основных причин меньшего уровня затрат частных организаций отмечаются:
— менее продолжительные оплачиваемые отпуска и меньший размер оплаты дней отсутствия на работе;
— широкое использование временно нанимаемых и малоквалифицированных работников, молодых работников;
— более строгий контроль менеджеров за обслуживанием оборудования и работой подчиненных;
— руководители низшего звена имеют больше возможностей для самостоятельного найма и увольнения работников;
— использование различных систем материального поощрения;
— нанимается меньше работников, но при этом применяется более высокопроизводительное оборудование.
В большинстве муниципальных служб отсутствует четкая, точная формулировка цели и описание рабочего задания, кроме того, ответственность за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий.
Лучшим способом обеспечения конкуренции считается формирование и размещение муниципального заказа путем проведения конкурсов, когда за право получения подряда на ту или иную работу борется несколько компаний.
Муниципальный заказ — это соглашение, заключенное между заказчиком муниципального заказа и исполнителем муниципального заказа в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в составе расходов местного бюджета. Муниципальный заказ формируется на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд в целях решения вопросов по предметам ведения местного самоуправления. Заказчиком выступает орган местного самоуправления, осуществляющий функции по закупке товаров, работ, услуг на основе муниципального заказа и организующий торги.
Содержание муниципального заказа, сроки его исполнения и способ размещения определяются заказчиком в пределах средств, выделяемых на эти цели из местного бюджета, и исходя из потребностей муниципального образования в товарах, работах и услугах. Порядок формирования муниципального заказа определяется правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном регулировании в муниципальном образовании, а также на основе положения о муниципальном заказе. В положении о муниципальном заказе в муниципальном образовании устанавливаются основания и порядок формирования муниципального заказа, порядок формирования конкурсной комиссии, способы, порядок и условия размещения муниципального заказа, источники и порядок оплаты муниципального заказа, порядок осуществления контроля за формированием, размещением и исполнением муниципального заказа, порядок и сроки опубликования сведений о муниципальном заказе, порядок и сроки проведения торгов.
Исполнительные органы местного самоуправления, ответственные за муниципальный заказ, должны вести реестр закупки, в котором указываются наименования закупаемых товаров, работ и услуг, наименования и местонахождение исполнителей, цены и даты закупки, сведения о фактическом исполнении муниципальных заказов. Контроль за исполнением реестра закупки осуществляется представительными органами местного самоуправления. Реестр закупки должен подлежать официальному опубликованию в специальном издании в порядке, предусмотренном положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании.
Выделяются следующие формы размещения муниципального заказа:
— проведение торгов в форме открытого конкурса;
— проведение торгов в форме закрытого конкурса;
— запрос котировок цен товаров, работ и услуг;
— закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя;
— закупки товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций.
В Положении о муниципальном заказе в муниципальном образовании целесообразно устанавливать предельный размер суммы закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, при превышении которой в обязательном порядке проводятся торги в форме открытого конкурса. В том случае, если сумма договора меньше предельно устанавливаемой величины, а время и расходы, необходимые для рассмотрения и оценки большого числа заявок на участие в торгах, значительны по сравнению с суммой заказа, заказчик может размещать муниципальный заказ путем проведения двухэтапных торгов.
Такая схема часто применяется, если заказчик не имеет возможности составить спецификации товаров, работ и услуг в целях наиболее полного удовлетворения потребности в закупке товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, поэтому ему необходимо привлечь заявки на товары, работы и услуги и провести переговоры с претендентами. Или в том случае, если заказчик намерен заключить договор в целях проведения научных исследований, экспериментов или разработок, приобретения произведений искусства. Также схема применяется, если претенденты не представили конкурсные заявки или все указанные заявки отклонены заказчиком, и проведение новых торгов, по мнению заказчика, не приведет к заключению договора.
На первом этапе двухэтапных торгов все претенденты представляют первоначальные конкурсные заявки, содержащие предложения о поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг без указания их цены. На втором этапе двухэтапных торгов заказчик предлагает претендентам, принявшим участие в торгах на первом этапе, представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены товаров, работ и услуг. При оценке окончательных конкурсных заявок применяется общий порядок проведения торгов.
Извещение о проведении торгов публикуется организатором торгов, или по его поручению конкурсной комиссией. Издания, в которых публикуются извещения о проведении торгов на территории муниципального образования, а также сведения о результатах их проведения, определяются положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании.
Извещение о проведении торгов должно содержать:
— наименование заказчика;
— сведения о времени, месте и порядке проведения торгов, общее описание предмета торгов, сведения об основных показателях товаров, работ и услуг;
— сведений об объеме и о сроках поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг;
— требования, предъявляемые к претенденту и качеству товаров, работ и услуг;
— сведения о размере, сроках и порядке внесения задатка претендентом;
— сведения о проведении предварительного отбора претендентов;
— сведения о месте, сроках, условиях приобретения товаров, работ и услуг и другие сведения, необходимые для получения конкурсной документации;
— срок заключения договора с победителем торгов.
В извещение о проведении торгов могут быть включены и такие сведения, как начальная цена товаров, работ и услуг в целом, а также отдельных этапов работ. Заказчик предоставляет претендентам всю необходимую информацию, а также конкурсную документацию о предстоящем размещении муниципального заказа. Размер платы, взимаемой с претендента за предоставление конкурсной документации, устанавливается в соответствии с положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании.
Предпочтительно, чтобы на каждый вид работ, передаваемых на подряд, претендовало много конкурентов. Один из способов привлечь на торги больше участников, если работы выполняются на значительной территории, состоит в том, чтобы разбить этот район на меньшие участки. Если характер работ не допускает территориального разделения, можно разделить проводимые работы на более узкие функциональные составляющие, легче всего этому поддаются канцелярская работа и обработка данных.
Необходимо как можно шире оповещать компании о предстоящих торгах, предоставлять им больше информации и времени для принятия участия в конкурсе. Желательно по возможности придерживаться политики заключения множества мелких контрактов, чтобы не допускать зависимости от одного подрядчика и давать возможность большему числу конкурсантов получить желаемый подряд, а проигравшим — надежду получить подряд в следующий раз. Можно сократить контракты во времени, чтобы они заключались ежегодно, поддерживая постоянный интерес у потенциальных участников торгов. Целесообразно установить, что одновременно с любым из претендентов может заключаться достаточно много контрактов.
Оптимальной формой конкуренции в муниципальной сфере считается, если одни и те же виды работ на данной административной территории выполняют одновременно муниципальные и частные организации, т.е. когда задействованы различные схемы работ. Например, организованные подобным образом системы сбора бытового мусора действуют во многих крупных городах мира. Одни районы города обслуживают по контрактам частные фирмы, другие — муниципальное управление. Получается, что городское управление конкурирует за право работать с частными фирмами. Такая распространяющаяся практика, которая приводит к повышению эффективности и снижению затрат, стала называться участием государственных организаций в конкуренции.
Если, появляются признаки снижения конкурентоспособности частного сектора, органы местного самоуправления могут расширить масштабы деятельности подведомственных организаций, отдавая меньше подрядов на сторону. Действительно, угроза остаться без заказов, висящая в равной мере и над государственным, и над частным секторами, является наилучшим средством поддержания эффективности обоих на должном уровне. Угрозы вмешательства муниципалитета, что действительно часто случается на практике, обычно оказывается достаточно, чтобы гарантировать хорошую работу подрядчиков города. А то, что муниципальная организация выполняет часть общего объема работ, означает, что без труда может при необходимости заменить любого подрядчика муниципальной организацией.
Необходимо подчеркнуть, что заключение договоров с частными компаниями не обязательно влечет за собой конкуренцию. Какой бы добросовестной ни была частная организация, в отсутствие конкуренции такая практика вряд ли приведет к наиболее эффективному выполнению работ.
Устанавливать требования к услугам, дающим осязаемые материальные результаты, легче, чем к услугам социальной сферы. Чтобы разместить заказ на те или иные услуги, необходимо тщательно подготовить условия контракта. Если участников конкурса много, то не стоит заводить огромную массу документов. Многие потенциальные подрядчики в состоянии прекрасно справиться с предлагаемой работой, но это мелкие фирмы, которые не имеют разветвленного административного аппарата, обязательного для государственных организаций. Многие из таких подрядчиков просто не сумеют грамотно заполнить заявки и документы на конкурс.
Некоторые муниципальные ведомства пытаются оговаривать в контракте условия, которые выходят за рамки первоначальных требований к заданию, стараясь подробно описать, как подрядчик должен выполнять работу (например, оговариваются конкретные типы используемых транспортных средств, количество рабочих на один грузовик, уровень заработной платы). Подобные условия, скрытой целью которых обычно является доведение стоимости услуг до уровня, сравнимого со стоимостью муниципальных услуг, — одно из главных препятствий в работе с частными компаниями.
Некоторые проблемы возникают при заключении контрактов, требующих капитальных средств с длительным сроком службы. Компания, получившая подряд на год, часто должна амортизировать оборудование, рассчитанное на 10 лет работы. Самый простой способ решения задачи — заключить контракт с ней на срок службы оборудования, что, однако, равносильно созданию длительной монополии, с чем согласиться невозможно; Считается оптимальным, если капитальное оборудование (например помещение) принадлежит органу местного самоуправления, который сдает его в аренду победившему подрядчику по цене, оговоренной приглашении на подачу заявок.
При отсутствии у муниципалитета необходимого имущества условиях контракта можно определить, что если действующий подрядчик не сможет победить на следующем конкурсе за право продолжать выполнение данной работы, оборудование может быть продано новому подрядчику по его стоимости с учетом износа.
Количество и качество потенциальных участников часто зависит от процедуры проведения конкурса. На практике был установлен ряд рекомендаций, которые следует выполнять при работе с претендентами:
— в условиях конкурса должны отсутствовать неясные, противоречивые или ошибочные положения;
— условия не должны содержать необоснованных ограничений, которые могут отсеять или дискриминировать потенциально сильных претендентов;
— оповещение о предстоящем конкурсе не должно ограничиваться объявлением в одной газете, целесообразно направлять извещения непосредственно широкому кругу потенциальных подрядчиков;
— целесообразно провести встречу с претендентами, на которой можно ответить на возможные вопросы потенциальных подрядчиков, это особенно важно, если подряд на выполнение данной работы выдается впервые;
— времени между объявлением о конкурсе и сроком его проведения должно быть достаточно, чтобы дать возможность участникам подготовить обоснованные предложения;
— необходимо избегать осуществлять слишком много запросов по цене от возможных исполнителей, так как до начала конкурса могут появиться несколько претендентов, предлагающих “низкие цены”, и использующих возможности лоббирования, что, как правило, дискредитирует весь процесс конкурса;
— отказ без особых оснований конкурентоспособным предложениям подрывает доверие к будущим приглашениям на торги;
— перенос срока торгов или проведение повторных торгов, когда предложения одного из претендентов не удовлетворяют условиям конкурса (например, отсутствует необходимый документ) нецелесообразно, если выявлен ряд заявок, полностью соответствующих установленным требованиям, в противном случае участники начнут поступать так сознательно, чтобы узнать о предложениях других претендентов;
— в приглашении на подачу предложений необходимо указывать дату и время вынесения решения о победителе конкурса, при том между датой завершения конкурса и датой вступления контракта в силу должно пройти достаточно времени, чтобы подрядчик имел возможность подготовиться к выполнению работы.
Размещение муниципального заказа осуществляется заказчиком по рекомендации конкурсной комиссии на основании положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании. Конкурсная комиссия — постоянно или временно действующий орган, который образуется представительным органом местного самоуправления и осуществляет размещение муниципального заказа путем проведения торгов и иными способами, установленными Федеральным законом. Состав конкурсной комиссии утверждается представительным органом местного самоуправления.
Представлять интересы заказчика в конкурсной комиссии не могут граждане, являющиеся участниками хозяйственных товариществ и обществ, вкладчиками в товариществах на вере, членами советов директоров открытых акционерных обществ, членами производственных кооперативов, руководителями государственных и муниципальных унитарных предприятий, которые намерены заключить договор на исполнение муниципального заказа.
Конкурсная комиссия по поручению заказчика дает объявление о размещении муниципального заказа, производит сбор конкурсных заявок, организовывает разработку и распространение конкурсной документации, обеспечивает сбор, хранение, оценку представленных конкурсных заявок, проводит торги и их оформление. Комиссия принимает решение о выборе победителя торгов либо иное решение о результатах размещения муниципального заказа и публикует результаты торгов.
Конкурсная комиссия направляет претенденту уведомление в письменной форме о его участии в торгах с указанием даты регистрации конкурсной заявки. С момента отправления уведомления претендент приобретает статус участника торгов.
Сроки и порядок рассмотрения конкурсных заявок, а также порядок принятия решения о выборе победителя торгов устанавливаются положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании.
Конкурсная комиссия вправе отказывать в участии в торгах, если лицо, подавшее конкурсную заявку, не может быть признано исполнителем в соответствии с законодательством; если лицо, подавшее конкурсную заявку, не представило в установленный срок конкурсную документацию, предусмотренную положением о порядке проведения торгов, или конкурсная документация не содержит достаточные и достоверные сведения; если лицо, подавшее конкурсную заявку, не прошло предварительный отбор в соответствии с решением конкурсной комиссии на основе положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании.
Торги проводятся по месту нахождения заказчика в день, час и месте, которые официально им объявлены. Организатор торгов устанавливается положением о муниципальном заказе в муниципальном образовании.
Рассмотрение конкурсных заявок в части соответствия их предъявляемым требованиям, а также оценка представленных предложений и выбор победителя торгов осуществляются конкурсной комиссией на основе положения о муниципальном заказе в муниципальном образовании. Конкурсная комиссия принимает решение о закрытии торгов без объявления победителя и признании торгов несостоявшимися, если до момента закрытия торгов не поступило ни одной конкурсной заявки или в торгах участвовал только один участник. В случае если представленные конкурсные заявки не соответствуют объявленным условиям конкурсной документации, торги считаются состоявшимися, но имеющими отрицательный результат.
На основании заключения конкурсной комиссии выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое предложило лучшие условия. Организатор торгов подписывает в день проведения конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора.
В том случае, если применяется метод запроса котировок цен товаров, работ и услуг, запрос в письменной форме направляется конкурсной комиссией не менее чем трем претендентам. Каждый претендент должен представлять только одну котировку цен товаров, работ и услуг в письменной форме и не имеет права ее изменять.
Размещение муниципального заказа путем закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя возможно, если товары, работы и услуги могут быть получены только от одного исполнителя либо единственный исполнитель обладает исключительными правами в отношении данных товаров, работ и услуг и отсутствует их равноценная замена. Также закупка у единственного исполнителя может применяться, если осуществляется дополнительная закупка товаров, работ и услуг, исходя из необходимости стандартизации или обеспечения совместимости их с ранее закупленными товарами, работами и услугами, и должна быть произведена у того же исполнителя. При этом должны учитываться эффективность первоначальной закупки в части удовлетворения потребностей заказчика, ограниченность объема предполагаемой закупки по сравнению с первоначальной закупкой, разумная цена и неприемлемость альтернативных товаров, работ и услуг при условии, что необходимость дополнительной закупки возникает по объективным причинам, не зависящим от заказчика, и их нельзя было предусмотреть заранее; а также, что невозможно выделить из большого по объему размещенного муниципального заказа небольшой по объему муниципальный заказ без причинения убытков.
Закупка товаров, работ и услуг в условиях чрезвычайных ситуаций, установленных законодательством Российской Федерации, осуществляется в случае, если в результате чрезвычайной ситуации возникла срочная потребность в определенных товарах, работах и услугах, и применение иных способов закупки их нецелесообразно.
Договор на исполнение муниципального заказа должен включать в себя следующие существенные условия:
— сведения о заказчике и об исполнителе;
— наименование муниципального заказа, его номенклатуру, объем и цену;
— условия и порядок исполнения муниципального заказа;
— порядок приема исполненного муниципального заказа;
— порядок расчетов за исполнение муниципального заказа;
— условия расторжения договора сторонами;
— ответственность сторон, в том числе условия выплаты неустойки при нарушении исполнителем условий договора;
— порядок разрешения споров, в том числе досудебное разрешение споров;
— другие условия, устанавливаемые по соглашению сторон.
Договором может быть предусмотрен контроль со стороны заказчика за ходом исполнения муниципального заказа, а также оказание консультативной и иной помощи исполнителю без вмешательства в его хозяйственную деятельность.
Источниками оплаты муниципального заказа являются средства местного бюджета. Расходы на оплату муниципального заказа утверждаются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации в составе расходной части местного бюджета при принятии правового акта органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год.
Основная цель заключения контрактов с частными фирмами — экономия средств. Поэтому для сравнения издержек муниципальных и частных организаций необходимо проводить технико-экономические исследования. Стоимостные сравнения не так просты, как представляется на первый взгляд.
Эффективная оценка стоимости муниципальных служб должна учитывать не только данные бюджетных отчетов, но и капитальные затраты на приобретение зданий, транспорта и оборудования, издержки, которые формально относятся на баланс поддерживающих муниципальных организаций, стоимость льгот работникам, расходы на оплату труда работников других муниципальных организаций, стоимость обучения и многое другое.
При оценке стоимости работы частных служб следует помнить о существовании ряда расходных статей помимо непосредственной оплаты предоставляемых услуг. К таким расходам относятся издержки на юридическое обеспечение контрактов, участие в процессе организации торгов, расходы на оценку предложений подрядчиков и заключение контракта.
Распространенной ошибкой при определении стоимости услуг, предоставляемых муниципальными службами, является слишком большое доверие к бюджетным расходам. Бюджет не всегда дает четкую картину реальных расходов, поскольку отражает лишь принятые условия и методы расчета поступлений и расходов. В действительности затраты муниципальных организаций, измеренные с помощью методов учета издержек, часто оказываются выше суммы средств, формально выделенных этой службе по бюджету.
Отдельно следует отметить вопросы налогообложения. Частные компании платят разные налоги и сборы, которые включаются в стоимость оказываемых услуг, от чего освобождены государственные и муниципальные организации. Налоги и сборы, перечисляемые подрядчиками во все государственные учреждения, представляют собой своего рода возврат денег обществу, поэтому часто вполне справедливо вычитать их из цены соответствующих услуг, чтобы затем сравнивать их стоимость со стоимостью услуг, предоставляемых государственной организацией.
Отдельные подрядчики могут предлагать очень низкую цену, чтобы сделать муниципалитет зависимым от себя, а затем, когда придет время возобновлять контракт, значительно поднимают цену на свои услуги. Такие очень неприятные случаи время от времени происходят. Предложение низкой цены возникает тогда, когда претендент уверен, что стоит ему "выиграть конкурс, у него не останется конкурентов. Органы местного самоуправления могут разрушить такие ожидания, приняв меры по усилению конкуренции. Если же характер деятельности таков, что в результате передачи ее на подряд неизбежно возникнет частная монополия, то такую деятельность целесообразно сохранить за муниципалитетом до создания условий для конкуренции частных подрядчиков. Конечно, выигравший конкурс подрядчик тщательно изучает все стороны работы и может получить некоторое преимущество в конкурентной борьбе с будущими претендентами при следующих торгах. Чтобы избежать такой ситуации, органы местного самоуправления могут временно снизить условия для участия в первом этапе торгов для новых конкурсантов. До начала нового этапа торгов они могут получить достаточно оперативной информации о планах и графиках работ, штатном расписании и т.п.
При передаче подряда частной организации накладные расходы органа местного самоуправления изменяются незначительно, поскольку хотя издержки, связанные с управлением персоналом и расчетами по заработной плате сокращаются, появляются издержки по юридическому оформлению контрактов, административные расходы, связанные с проведением конкурса, оценкой поступающих предложений и принятием решения о победителе.
Следует отметить, что за исключением нескольких работ, посвященных уборке городских территорий и перевозкам, имеется очень мало фактической информации о реальном повышении рентабельности и качества услуг в результате передачи подрядов частным фирмам. Кроме того, чем сложнее продукт и технология, чем труднее определить, измерить и отследить результаты, тем выше стоимость при передаче работы на контракт.
Считается, что службой, наиболее глубоко и тщательно изученной в отношении определения сравнительной эффективности работы различных организационных структур, является коммунальная уборка мусора и сбор вторичного сырья. Большинство полученных результатов свидетельствуют о том, что уборка, осуществляемая по контрактам, гораздо рентабельнее муниципальной и не менее эффективна8. Работы, проводимые на протяжении десяти лет, показали, что стоимость муниципальной уборки приблизительно на 35% превышает стоимость работ по контрактам. При этом низкая стоимость в этом случае не является результатом снижения качества работ. Свидетельства в пользу более высокой производительности уборки твердых отходов частными компаниями достаточно сильны, однако они не столь уж категоричны. Ожидаемого повышения экономичности часто не происходит из-за сопротивления профсоюзов, отсутствия или слабой конкуренции между подрядчиками, влияния организованной преступности9.
Автомобильные перевозки — еще одна сфера услуг, где широко применяется контрактная система. Международное обследование шестисот транспортных агентств показало, что транспортные системы, которыми владеют и управляют частные компании, обычно оказываются более рентабельными и дают больше отчислений в бюджет, чем системы, которыми владеет и управляет государство10. Основными причинами высокой рентабельности в сфере транспортного обслуживания являются низкая заработная плата транспортных рабочих в частном секторе и жесткая, направленная на защиту труда, политика профсоюзов в общественном секторе. Однако отдельные специалисты считают, что даже если анализ достаточно убедительно показывает значительное снижение издержек при переходе служб на контрактную систему, ограниченность базы исследований и их условный характер ослабляют достоверность получаемых выводов.
Если практика показала, что в сфере уборки отходов и автобусного сообщения контрактная система обычно приводила к повышению производительности, то в тех сферах деятельности, где результаты проявляются не сразу, где они целостны и не поддаются прямому измерению, контрактная система представляет проблему. В качестве примера можно рассмотреть гуманитарные yслуги, по которым имеется богатый опыт перехода на контрактовую систему.
Опыт США показывает, что использование муниципальных заказов в данной сфере снизило издержки муниципальных служб, однако качество услуг значительно пострадало: снизилось число воспитателей на определенное число детей, увеличилась численность детских групп и детей в яслях, ухудшилась оборудованность яслей, сократилась заработная плата воспитателей11.
Кроме того, оказалось, что негосударственные детские учреждения отсекают беднейшие слои, предпочитая иметь дело с обеспеченной клиентурой; тем самым снижается величина затрат на одного ребенка. Кажущаяся рентабельность достигается и за счет сокращения ассортимента предоставляемых услуг — повышается экономичность, но не производительность. Данная тенденция стимулировалось политикой “субсидий под заявки”, базировавшейся на предположении, что увеличение заявок означает увеличение объема предоставляемых услуг. Эта политика привела к сокращению объема услуг, предоставляемых семьям с низкими доходами, что стало одним из следствий сознательной переориентации федеральной политики США с забот о бедных на внимание к обеспеченным классам.
Сокращение издержек в сфере гуманитарных услуг во многом тормозится нехваткой конкурирующих между собой подрядчиков. По мере укрепления частной системы все ярче проявляется тенденция к доминированию немногих мощных подрядчиков, бюрократизирующих службы не меньше, чем государственные институты. По мнению многих зарубежных экспертов, в долгосрочной перспективе государство, отказываясь от всех социальных функций, кроме финансирования, поддерживает службы крайне низкого качества, доходящего иногда до степени оскорбительной эксплуатации пациентов12.
Передача подрядов требует организации постоянного контроля за ходом выполнения контрактов. Иногда муниципалитеты передают подряды частным фирмам, имея в своем распоряжении тщательно составленные технические условия, но забывают о контроле, тем самым способствуя их невыполнению. Например, до начала 80-х годов муниципальные службы Нью-Йорка не выставляли жестких требований к подрядчикам, занимающимся установкой и обслуживанием уличного освещения. Контрактом предусматривалось ремонтировать или заменять уличные светильники не позднее десяти дней с момента поступления сигнала о поломке; в противном случае за просроченные дни взимался штраф. Это была разумная норма, но власти не вели учета заявок и не могли контролировать выполнение поступивших требований, поэтому им пришлось перейти на более эффективный метод. Теперь все сообщения о вышедших из строя фонарях заносятся в компьютеры, и время от времени выборочно контролируется состояние освещения на улицах. Кроме того, город разбили на несколько примерно равных по количеству осветительных приборов участков, при этом одному подрядчику на обслуживание передается не более двух участков.
Учитывая, что многие муниципальные работы не могут передаваться частным организациям, в целях увеличения эффективности работы соответствующих муниципальных служб, действующих в отсутствии конкуренции, нужно руководствоваться следующими принципами:
— предоставление возможно более полной финансовой автономии;
— часть дополнительно получаемой прибыли должна выделяться на нужды развития данной муниципальной службы;
— частая калькуляция себестоимости продукции;
— регулярное проведение инвентаризаций и проверок деятельности.
Муниципальный контроль за выполнением работ может включать в себя проверку жалоб, опрос жителей, прямое наблюдение и проверку производственной документации, а также периодические сопоставления затрат с расходами других подрядчиков и муниципальных служб.
Качество многих работ эффективно контролируется населением. Достаточно разместить в доступных для жителей местах необходимые контактные телефоны, и низкое качество работ (например, вывоза мусора) сразу же будет выражаться ростом поступающих жалоб. Однако важно, чтобы жалобы населения сначала попадали в муниципальное учреждение, а не напрямую к подрядчику. В этом случае можно легко и без лишних затрат вести нормальный учет эффективности выполнения контракта. Некоторые муниципальные службы забывают об этом, широко сообщая номеpa телефонов подрядчика, по которым предлагают направлять жалобы.
Опросы жителей могут эффективно использоваться как инструмент, позволяющий оценить степень их удовлетворенности уровнем услуг, оказываемых различными службами. К методам контроля можно отнести также внеплановые проверки на местах и плановые инспекции выполнения определенного этапа работ. Многие работы эффективно контролируются путем периодических выборочных проверок, например, качества уборки территории, соблюдения графика движения автобусов, качества ремонта дорожного покрытия и др.
Целесообразно регулярно анализировать жалобы населения и издержки применительно как к муниципальным службам, так и к частным фирмам; сравнивать также издержки, связанные с разбором жалоб и контролем за выполнением условий контракта. Необходимо проводить опросы общественного мнения по телефону и с помощью опросных листов, распространяемых в отдельных кварталах. Можно применять фотоконтроль качества работ, а также скрытое наблюдение, которое проводится за работой муниципальных и частных бригад с фиксацией результатов. Высокую эффективность показывает такая мера, как назначение старших по подъездам, домам, в задачи которых входит своевременное информирование муниципальных властей о возникающих неполадках и жалобах населения.
Контроль за выполнением подрядных работ требует тщательного планирования, включая определение того, что и как оценивать, подготовку проверяющих, а также процедуры учета и анализа. На роль инспекторов хорошо подходят пенсионеры и домохозяйки, поскольку такая работа обычно не требует штатных квалифицированных сотрудников на полной ставке.
Целостное использование системы муниципального заказа, согласно которой каждое структурное подразделение представляет подробные заявки на расходы по конкретным, максимально детализированным позициям, позволяет значительно повысить эффективность расходования бюджетных средств. Муниципальные контролирующие и представительные органы получают возможность анализировать поступившие заявки на предмет соответствия существующим нормативам, целесообразности и эффективности расходования средств. Основное преимущество системы единого муниципального заказа заключается в том, что расходование средств осуществляют не отраслевые структурные подразделения администрации и соответствующие муниципальные службы, а специальное подразделение (служба единого заказчика), которое формирует из поступивших заявок проект муниципального заказа, и после его утверждения производит размещение. Таким образом удается исключить возможные случаи злоупотреблений и неэффективного расходования средств со стороны отраслевых муниципальных служб.
Развитие экономики под воздействием рыночных механизмов выделило в качестве самостоятельной функцию государства по защите экономической безопасности. Рыночные механизмы не способны выполнять данную функцию. Как правило, экономические интересы хозяйствующих субъектов не противоречат национальным интересам. Однако такие противоречия могут часто возникать. Например, рыночные механизмы делают выгодным развитие экологически вредных производств, а государство заинтересовано сдерживать их развитие и импортировать соответствующую продукцию. Для разрешения подобных противоречий государство должно осуществлять свою функцию обеспечения экономической безопасности.
Государство может обеспечить лишь защиту от наиболее важных и крупных угроз. Население же в своей повседневной жизни сталкивается со значительно большим спектром угроз, многие из которых носят местный характер. Защитить население от многих подобных местных угроз экономической безопасности наиболее эффективным образом могут органы местного самоуправления, как органы наиболее приближенные к населению.
Объектами экономической безопасности муниципального образования являются территория муниципального образования, население и все, относящееся к экономике, расположенное на данной территории (участке земной поверхности, имеющем отдельные границы и пространственный базис деятельности, включающий производственные фонды, инфраструктуру, который рассматривается как среда жизнедеятельности населения, совокупность ресурсов развития).
Объектом исследования экономической безопасности на муниципальном уровне является кругооборот расходов и доходов, товаров, услуг и ресурсов на основе различных форм собственности. Основанием для оценки угроз и ущербов от воздействия угроз как приемлемых или неприемлемых являются критерии экономической безопасности, которые могут быть качественными или количественными. Критерии, в свою очередь, выражаются показателями экономической безопасности. Таким образом, сущность экономической безопасности реализуется в системе ее критериев и показателей**.
Учитывая особенности проблем обеспечения муниципальной экономической безопасности, необходимо выработать особую систему параметров, ориентированной на небольшую территорию. Существующие системы показателей оценки экономической безопасности ориентированы в основном на федеральный и региональный уровни. Однако учитывая важность и специфические особенности муниципальных проблем, представляется необходимой специальная проработка проблем показателей безопасности для муниципальных образований. Целями применения подобной методики являются:
— оценка кризисных ситуаций и угрозы их возникновения в социально-экономической сфере муниципального образования;
— оценка влияния местных кризисных ситуаций на национальную безопасность субъекта Федерации и России в целом;
— разработка и обоснование программно-целевых мероприятий по обеспечению экономической безопасности.
Основные требования к системе социально-экономических показателей анализа муниципального образования:
— система социально-экономических показателей муниципального образования должна быть взаимоувязана с общей схемой анализа и показателей, использующихся на федеральном, региональном, отраслевом уровнях;
— показатели муниципальной безопасности должны быть совместимы с действующей в стране системой учета, статистики и прогнозирования;
— система социально-экономических показателей должна отвечать перечню основных угроз экономической безопасности муниципального образования;
— перечень социально-экономических показателей, используемых для анализа, должен быть минимален, легко доступен и допускать простую интерпретацию;
— результаты анализа должны допускать простую и наглядную проверку на непротиворечивость существующему положению;
— социально-экономические показатели должны относиться к одному временному периоду, описывая своего рода срезы социально-экономической ситуации;
— показатели должны допускать возможность осуществлять регулярный мониторинг и прогнозирование факторов, влияющих на уровень угроз безопасности муниципального образования.
Анализ положения в муниципальном образовании должен опираться на набор индикаторов экономической безопасности, который позволит выявить и оценить грядущие угрозы, а также реализовать необходимый комплекс программно-целевых мер по снижению уровня угроз.
Критерий экономической безопасности — оценка состояния экономики с точки зрения важнейших процессов, отражающих сущность экономической безопасности. Критерий не может приниматься как прямое руководство к действию. Требуется гибкий подход к его корректировке и реализации в соответствии с периодической перестройкой ресурсно-производственного потенциала, созданием новых хозяйственных рычагов, структур управления.
По мнению большинства исследователей, основой формирования этих показателей является тесная взаимосвязь понятия безопасности с категорией риска. Концепция риска в стратегии экономической безопасности включает в себя два важнейших элемента: оценку риска и управление риском. Оценка риска носит, как правило, экспертный, вероятностный характер. Управление риском предполагает предвидение возможных критических социально-экономических ситуаций с тем, чтобы предотвратить, ослабить и смягчить их последствия. Поэтому оценка уровня экономической безопасности предполагает наряду с анализом факторов риска использование категорий потерь (ущерба) фактических, ожидаемых, потенциальных, компенсируемых и некомпенсируемых.
Критерии экономической безопасности диктуют выбор определенных показателей экономической безопасности объекта исследования, которые будут описывать и характеризовать его эволюцию, уровень его количественных и качественных параметров в системе мировой статистики. Для экономической безопасности важное значение имеют не сами показатели, а их пороговые значения, т.е. предельные величины, несоблюдение значений которых препятствует нормальному ходу развития различных элементов воспроизводства, приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций для муниципального образования. Таким образом, показатели, по которым определены пороговые значения, выступают системой показателей экономической безопасности.
К основным критериям, характеризующим интересы муниципального образования в области безопасности и обеспечивающим приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, относятся:
— расширенное воспроизводство экономической и социальной инфраструктуры, муниципальной экономики;
— границы критической зависимости муниципального образования от ввоза важнейших видов продукции первой необходимости;
— обеспечение необходимого уровня обслуживания потребностей населения с целью формирования условий для нормального жизнеобеспечения населения муниципального образования.
Выявление угроз экономической безопасности муниципального образования и прогнозирование их последствий осуществляется с помощью мониторинга.
В распоряжении местной власти постоянно должен находиться инструментарий анализа потенциальных и реальных угроз экономической безопасности, альтернативный набор решения данных проблем.
Важнейшей проблемой, от решения которой зависит разработка эффективных мер политики местных органов власти по предупреждению ущерба, является определение системы пороговых уровней снижения экономической безопасности в ответ на действие тех или иных факторов риска. Например, уровень и качество жизни основной массы населения, за границами которого возникает опасность неконтролируемых социальных, трудовых, межнациональных и других конфликтов, создается угроза выживанию.
Система параметров (пороговых значений) экономической безопасности муниципального образования должна основываться на принципиальных положениях Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608.
Каждый из основных индикаторов угроз экономической безопасности связан с оценкой ситуации в определенной сфере. Расчет показателей, рассматриваемых изолированно друг от друга, не позволяет получить объективную оценку. Только система показателей позволяет сделать выводы о реальной степени угрозы экономической безопасности. Показательно сопоставление показателей безопасности соседних муниципальных образований. Практика показывает, что нужно не просто определить чисто макроэкономические индикаторы, на которые трудно повлиять в оперативном порядке (их динамика складывается достаточно инерционно и под воздействием многих факторов, которые зачастую не поддаются влиянию). Целесообразно использовать индикаторы, которые поддаются воздействию со стороны органов власти как в стратегическом, так и в тактическом плане. Выявляются критические точки и способы воздействия на них.
Критическая величина экономических показателей безопасности на определенной территории не всегда означает ситуацию полного краха социально-экономической сферы или отдельных ее областей. Она прежде всего свидетельствует о необходимости оперативного вмешательства органов управления с целью изменения опасных тенденций.
Можно выделить следующие группы объектов для индикативного анализа экономической безопасности муниципального образования:
— показатели состояния инфраструктуры (динамика воспроизводства, работоспособность и степень изношенности, техническая аварийность, число объектов инфраструктуры на 10 000 человек и др.);
— демография, уровень и качество жизни (рождаемость и смертность, продолжительность жизни, заболеваемость; средняя и минимальная заработная плата и пенсии в сравнении с прожиточным минимумом; различие в уровне доходов между отдельными слоями населения; потребление важнейших видов продовольствия и обеспеченность товарами длительного пользования, преступность и др.);
— динамика занятости населения, в том числе по половозрастным и социальным группам населения;
— состояние финансово-бюджетной и кредитной системы, обеспеченность финансовыми и материальными ресурсами важнейших муниципальных нужд, обеспеченность ресурсами исполнения отдельных делегированных государственных полномочий;
— действенность системы государственной власти, механизмов правового и административного регулирования;
— состояние окружающей среды, экология.
Рассмотрим более подробно пороговые значения индикаторов уровня жизни населения, как наиболее важные для муниципального уровня управления. В этой области часто используются следующие показатели:
— доля в населении граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума;
— средняя продолжительность жизни;
— разрыв между доходами 10% самых высокодоходных и 10% самых низкодоходных групп населения;
— уровень рождаемости;
— уровень смертности и заболеваемости от различных причин;
— сопоставление средней заработная платы и пенсии в данном муниципальном образовании с прожиточным минимумом и выплати в соседних муниципальных образованиях;
— уровень безработицы;
— уровень обеспеченности различными товарами длительного пользования;
— уровень преступности.
При расчете показателей дохода следует учитывать, что эти данные часто несколько занижены, так как рассчитываются только на основе денежных доходов населения без учета натуральных доходов от собственных подсобных хозяйств и без учета бесплатных благ и услуг, получаемых населением. Кроме того, не учитываются многие перераспределенческие потоки. В частности, доходы от неформальной, нерегистрируемой занятости, от безвозмездной помощи родственников друг другу. В результате этой деятельности населения происходит перелив доходов от одной группы населения к другой.
Однако это не снимает остроту проблемы с позиции угрозы безопасности. Дело в том, что величина прожиточного минимума установлена на таком низком уровне, что пороговым значением по этому индикатору должно было бы быть отсутствие граждан, имеющих доходы ниже данного уровня. Что касается разрыва в доходах между высоко- и низкодоходными слоями населения, то пороговое значение по этому индикатору в России предварительно определяется на уровне, обычно принимаемом в развитых зарубежных странах, где разрыв в 8 раз не вызывает социальных конфликтов. Однако население России привыкло к разрыву в доходах максимум в 4—5 раз. Поэтому, по возможности, следует принимать более жесткие параметры пороговых значений по данному индикатору.
Важно подчеркнуть, что наивысшая степень безопасности достигается при условии, что весь комплекс показателей находится в пределах допустимых границ своих пороговых значений, а пороговые значения одних показателей достигаются не в ущерб другим.
Оценка интегрального показателя уровня экономической безопасности осуществляется преимущественно в виде табличного сопоставления основных экономических показателей муниципального образования с их пороговыми значениями:
|
Показатель безопасности |
Критический показатель |
Фактический показатель за 2001 г. |
Прогнозный показатель на 2002 г. |
|
Уровень безработицы |
15% |
14% |
12% |
|
Износ системы водоснабжения и др. |
70% |
85% |
90% |
Порядок использования пороговых значений в муниципальном образовании в самом общем виде представляется следующим. Органы исполнительной власти муниципального образования разрабатывают прогнозы социально-экономического развития на определенный период, проекты бюджета. Прежде всего следует установить, что в этих документах обязательно должны содержаться показатели, характеризующие степень экономической безопасности муниципального образования. В документах должно приводиться сопоставление прогнозируемых показателей социально-экономического развития и бюджета с их пороговыми значениями. Проекты всех наиболее важных решений по экономическим вопросам также должны проходить проверку на предмет соответствия пороговым значениям.
Следует отметить, что для местных органов власти более показательным и удобным в использовании является функциональный анализ уровня экономической безопасности. Такой анализ позволяет выявить недостатки и резервы реализуемого комплекса мер по обеспечению каждой из функциональных составляющих экономической безопасности и безопасности территории в целом, а также дать возможность скорректировать функциональную систему обеспечения его экономической безопасности.
Возможный алгоритм анализа:
1. Определение структуры негативных воздействий по каждой функциональной составляющей экономической безопасности территории. Разделение объективных и субъективных негативных воздействий.
2. Оценивается вероятность наступления отдельных негативных воздействий, а также ущерб в случае их наступления с тем, чтобы оценить вероятный размер ущерба.
3. Формируется список мер, которые были предприняты к моменту проведения оценки уровня его экономической безопасности для устранения влияния негативных воздействий. Такие списки мер формируются по каждой из функциональных составляющих и по каждому негативному воздействию внутри каждой составляющей. Если в прошлом были приняты какие-либо превентивные меры по предупреждению определенных негативных воздействий, их также необходимо включить в список мер, даже если ожидавшиеся негативные воздействия так и не имели места.
4. Оценка эффективности принятых мер с точки зрения нейтрализации конкретных негативных воздействий по каждой из функциональных составляющих экономической безопасности. Оценка эффективности принятых мер может производиться экспертами, проводящими общую оценку экономической безопасности данной территории или специально приглашенными лишь для этой цели, на основании оценки отношения экономического эффекта, полученного от реализации оцениваемых мер, предотвращенного с помощью этих мер возможного ущерба к совокупным затратам на реализацию комплекса мер и стоимости понесенного ущерба по функциональной составляющей.
5. Определение причин недостаточной эффективности мер, принятых для устранения уже имеющихся негативных воздействий и предотвращения возможных, а также определение ответственных за низкую эффективность реализации принятых мер.
6. Выработка рекомендаций по устранению и предупреждению негативных воздействий.
7. Оценка стоимости каждой из предлагаемых мер по устранению негативных воздействий и определение исполнителей, ответственных за реализацию предлагаемых мер.
Для выделения наиболее важных направлений можно применять расчет удельного веса отдельных функциональных составляющих безопасности в общем ущербе:
|
Функциональная составляющая безопасности |
Ожидаемый ущерб |
Предотвращенный ущерб |
Реализовавшийся ущерб |
Удельный вес |
|
Экологическая |
800 |
100 |
300 |
15% |
|
Информационная |
300 |
100 |
160 |
8% |
|
Финансовая |
1500 |
500 |
400 |
20% |
|
и т.д. |
|
|
|
57% |
|
Общий ущерб |
|
|
|
100% |
Пример анализа экономической безопасности, представляемый в представительный орган власти:
|
Название негативного воздействия |
Вероятность |
Оцениваемый ущерб |
Вероятный ущерб (2х3) |
|
Авария в системе водоснабжения |
30% |
1000 тыс. руб. |
300 тыс. руб. |
|
Перебои в поставке определенного жизненно важного товара |
50% |
700 тыс. руб. |
350 тыс. руб. |
|
Хищения проводов и т.д. |
90% |
500 тыс. руб. |
450 тыс. руб. |
Представительный орган принимает решение о том какие негативные воздействия следует уменьшить в первую очередь. В случае, если негативные воздействия нельзя преодолеть с помощью законодательных мер, соответствующим исполнительным органам власти дается задание разработать и представить на рассмотрение данные в соответствии с требованиями алгоритма анализа. На основе данных анализа представительный орган власти может принять решения о финансировании целевых программ по обеспечению экономической безопасности.
Создание карт функционального анализа позволяет решать одновременно целую совокупность важнейших проблем обеспечения экономической безопасности муниципального образования. Оценивая значения финансовых параметров ущербов от ожидавшихся, реализовавшихся и предотвращенных негативных воздействий, можно получить достоверное представление о масштабах потенциального, предотвращенного и понесенного ущерба от совокупности негативных воздействий на его экономическую безопасность. Также через анализ удельных весов функциональных ущербов в совокупном ущербе можно достаточно точно оценить значимость функциональных составляющих экономической безопасности.
Расчет удельных весов функциональных составляющих экономической безопасности на основе анализа ущербов позволяет определить однородный параметр исследования, трудноизмеримый другими способами функциональных составляющих экономической безопасности, и поэтому этот метод является весьма эффективным при решении проблемы оценки функциональных составляющих экономической безопасности.
Приоритетными задачами местной политики, направленной на повышение экономической безопасности муниципальных образований в настоящее время являются:
— поддержка жизненно важных для населения района предприятий и объектов инфраструктуры;
— обеспечение условий для нормальной жизнедеятельности населения;
— оказание содействия преимущественному развитию предприятий, наиболее прибыльных и перспективных на данный период, а также предприятий, имеющих долгосрочные экономические преимущества в общей системе территориального разделения труда;
— развитие местной инфраструктуры.
Рассмотрение экономической безопасности муниципального образования должно осуществляться в рамках экономической безопасности Российской Федерации и субъектов Федерации.
Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать
в zip