Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Муниципальное право РФ
Г. Н. Чеботарев, М. А. Черепанов, А. А. Шишкин
I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ
3. Исторические аспекты развития местного самоуправления в России и зарубежных
странах
ТЕМА
1. Развитие местного самоуправления в России
План:
1. Земская и городская реформы Александра II.
2. Создание и развитие Советов народных депутатов.
3. Реформирование местного самоуправления в 90 годы.
1. Земская и городская реформы Александра II.
Земская реформа 1864 года.
Правовой базой реформирования местного самоуправления стало "Положение о
губернских и уездных земских учреждений от 1 января 1864г", согласно
которому земства формировались в результате выборов Избирательное право было
ограничено имущественным цензом: выборы строились на сословном начале. Помимо
имущественного ценза существовал еще целый ряд ограничений для участия в
выборах.
Положение устанавливало следующий порядок проведения выборов уездных земских
органов. Все население уезда делилось на три группы, или курии, избирателей:
уездные землевладельцы, горожане-собственники недвижимого имущества, крестьяне.
Выборы гласных осуществлялись куриями, на раздельно проводимых съездах.
В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности
определенным количеством земли, установленным для каждого конкретного уезда; а
также лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15
тысяч рублей, либо имеющие годовой доход не менее 6 тысяч рублей. Мелкие
помещики на предварительном собрании избирали уполномоченных, которых затем
делегировали на съезд землевладельцев от первой курии.
Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства;
владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6
тысяч рублей; лица обладающие собственностью стоимостью от 500 рублей до 3
тыс.руб.
Выборы от третьей курии проводились в несколько этапов. Сельское общество
направляло представителей на волостные сходы, на которых назначались выборщики.
Последние, уже из своей среды, выбирали установленное число гласных уездного
земского собрания.
Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием
уездными земскими органами. О соотношении уездных и губернских гласных можно
судить на примере Казанской губернии, где было избрано 313 уездных гласных, в
том числе от землевладельцев - 126, от сельских обществ -145, от горожан 42
человека, губернских гласных -51 человек. Такие пропорции обусловлены тем, что
Положение предусматривало на 6 уездных гласных одного губернского депутата.
Уездные и губернские земские собрания являлись представительными органами
земств. Помимо гласных, в состав уездного земского собрания входили по
должности председатель и члены уездной управы. Срок полномочий
представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном
собрании председательствовал уездный предводитель дворянства. В отношении
председательствующего в губернском собрании делалась оговорка: губернский
предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если
император не назначил для председательствования другое лицо.
Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их
продолжительность строго регламентировались.
Уездные сессии собирались не позднее сентября и не могли длиться более 10 дней;
губернские - не позднее декабря и продолжались в течении 20 дней.
Земские учреждения не могли выйти за пределы своей компетенции. Это строго
пресекалось правительственными органами, которые осуществляли контроль за
деятельностью земств. В соответствии с Положением 1864г. губернатор или министр
внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если
те противоречили закону или "общим государственным пользам".
Предметами ведения органов земств были: заведование имуществом, капиталами и
денежными сборами; устройство и содержание принадлежащих земству зданий,
сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия;
заведование земскими благотворительными заведениями; способы прекращения
нищенства; управление делами взаимного земского страхования имущества;
попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о
народном образовании, о народном здравии и тюрьмах; содействие предупреждению
падежей скота; охрана хлебных посевов и др. На органы земств возлагалось также
содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная
повинность и другие вопросы, которые нельзя характеризовать как местные.
Происходило совмещение полномочий по решению местных задач с полномочиями в
сфере государственного управления.
Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы.
Уездная управа избиралась на три года уездным собранием из числа гласных этого
представительного органа и состояла из председателя и двух членов. Собрание
было вправе увеличить число членов управы до шести человек.
Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых
губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернского
исполнительного органа утверждался в должности министром внутренних дел. Таким
образом, правительственные учреждения имели возможность оказывать влияние на
комплектование земских органов губернского масштаба.
Как видно, деятельность управ осуществлялась небольшим количеством выборных
служащих. Основную работу, связанную с управлением земским имуществом,
развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные
земские служащие - специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для
дополнительного контроля за деятельностью земства в отношении наиболее важных
вопросов управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как наемные
служащие, так и гласные.
В круг обязанностей управ входило: исполнение распоряжений собраний; управление
под руководством собраний имуществом земств; составление смет, отчетов; надзор
за поступлением земских доходов; расходование земского бюджета - т.е.
полномочия исполнительно распорядительного характера.
При вступлении в гражданско - правовые отношения земские учреждения наделялись
правами юридического лица. Управы рассматривались как полноценные представители
земства и имели право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры,
вступать в переговоры с контрагентами и т.д. Заключенные управой контракты
имели обязательную силу для соответствующего земства, которое несло
ответственность по всем обязательствам, независимо от того, истек ли срок
полномочий управы, принявшей их на себя.
Значительным достижением стало определение в законодательстве самостоятельных
источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского
учреждения состояли из губернского земского сбора, субвенций государства - т.е.
целевых дотаций на решение конкретных вопросов (например, на содержание местных
путей сообщения). Определенную доходную часть местного бюджета составляли
частные пожертвования, прибыль от торгово - промышленной деятельности земств и
его учреждений и предприятий. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать
дополнительные сборы.
Земства добились больших успехов и на таких направлениях своей деятельности,
как организация народного просвещения и профессионального образования, народная
медицина, решение продовольственного вопроса, дело страхования от пожаров,
агрономия и ветеринария, статистика; они способствовали развитию местных
кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных
товариществ для крестьян. За время существования земского самоуправления
увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, возникли фельдшерские и
медицинские курсы.
Городская реформа 1870 года.
По принципу земской реформы в 1870 г. началось осуществление городской реформы.
"Городовое Положение" от 16 июня 1870 года предусматривало создание
системы городского самоуправления, включающего следующие институты: а)
городская дума; б) городская управа.
Положение, послужившее правовой базой реформы, заменило сословно
бюрократические органы городского управления всесословными органами,
основанными на принципе имущественного права. Все избиратели - плательщики
городских налогов, делились на три разряда или собрания, каждое из которых
выбирало одну треть от общего числа гласных городской Думы. Горожане вносились
в список избирателей в порядке, определенном ст. 24 Городового положения, т.е.
они следовали " по сумме причитающихся с каждого из них в доход города
сборов, дающих право голоса на выборах". Действовало общее правило: в
состав избирательных собраний допускались только русские подданные, достигшие
возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, подвергшиеся суду за
преступления и проступки, отрешенные от должности (в течении трех лет с момента
отрешения), состоящие под следствием или судом, лишенные духовного сана,
иностранцы. За женщин могли голосовать по доверенности уполномоченные ими отцы,
мужья, сыновья, зятья и родные братья.
Городская Дума избиралась на срок 4 года. Численность гласных в городских
представительных органах составляла от 30 до 70 человек. Положение
устанавливало, что там, где население не превышает 300 человек, в Городской
думе должно быть 30 гласных. Там же, где число более 300, на каждые 150 человек
свыше этого лица прибавляется по 6 гласных, но не более 72.
Городская Дума, являясь распорядительным органом, избирала из своего состава
орган исполнительный - городскую управу в составе головы и членов управы.
Городской голова возглавлял и Думу и управу.
Городская управа, как орган исполнительный, состояла из головы и членов управы,
число которых определялось представительным органом. В небольших уездных
городах думам было предоставлено право не формировать исполнительный орган, а
обязанности его возлагать на голову.
В городе Тюмени в 1872 году, в соответствии с постановлением Тюменской
городской Думы был избран исполнительный орган городского самоуправления.
Должность городского головы занял гласный думы, коллежский советник Лоншаков
Константин Васильевич, заместителем избран - гласный думы, купец 2-й гильдии
Глазунов Афанасий Кузьмич. Членами городской управы стали купцы Колокольников
Иван Петрович, Железов Борис Илларионович, Иевлев Андрей Иванович, кандидатами
в члены управы Котовщиков Александр Евлампиевич, Лагин Дмитрий Иванович, Гласков
Захар Григорьевич.
Не могли быть членами Управы родственники, духовные лица, прокуроры, чиновники
казначейств и т.д. Городской голова, члены Управы, а также гласные перед
вступлением в должность приносили присягу. По представлению Управы городская
Дума могла учредить особые исполнительные комиссии. Они создавались для
руководства отдельными отраслями городского хозяйства.
Кроме благоустройства власти города обязаны были следить за благосостоянием
городского населения, за "народным продовольствием", устройством
рынков и базаров, за "сохранением народного здравия"2. Сюда же
относились меры против пожаров, ограждение и развитие местной торговли и
промышленности, строительство пристаней и бирж, попечение о народном
образовании, о театрах, библиотеках, музеях…
По Городовому положению 1870 года городской Думе предоставлялось право
устанавливать в пользу города целую систему сборов и налогов, принятие в пользу
города пожертвований, установление общих правил заведования городским
имуществом.
Государство устанавливало определенные гарантии для городского самоуправления.
В Городовом положение указывалось, что в пределах своей компетенции городское
управление самостоятельно. Правительственные, земские учреждения были обязаны
оказывать ему содействие в исполнении законных требований. Вместе с тем
законодательство предусматривало ответственность городского общественного
самоуправления за превышение власти, за неисполнение законных требований
различных компаний, обществ.
На уровне волостей, сельских поселений действовали органы крестьянского
самоуправления.
Органами сельского сообщества являлись сельский сход и сельский староста.
Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление,
волостной старшина и некоторые другие должностные лица.
Позднее, при Александре III, с целью устранения определенных недостатков,
которые выявила практика земского и городского самоуправления, были
пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение
(1892 г.).
В ходе реализации земской реформы земские учреждения возникли в 34 губерниях
европейской части России. В Сибири и на окраинах страны земства не вводились.
В период буржуазных реформ, проводимых Временным правительством России,
происходит расширение объема полномочий и компетенции земских органов
самоуправления. Кроме того, что местное самоуправление вводилось повсеместно,
завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное
земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанских,
фабрично - заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там
имелись выраженные местные потребности. Местное самоуправление, таким образом,
приближалось к населению.
В Сибири земские учреждения появились только в 1917 году. На основании Закона
Временного правительства от 21 мая 1917 г. и Постановления Временного
Правительства "О введении Земских Учреждений в Сибири" от 17 июля
1917г в Тобольской Губернии началось формирование земский учреждений.
В Тюменском уезде губернии был образован Тюменский комитет по введению земства,
в задачи которого входило проведение подготовительной работы по формированию
земских учреждений в уезде. Выборы в Тюменское уездное земское собрание
состоялись 1 октября 1917 года. Председателем Тюменского Уездного Земского
Собрания были: в 1918 г. -Ф.И. Рычков, в 1919 г. -П.И. Быков и др.
Уездные и волостные земства действовали в период установления Советской власти,
параллельно с ними. Окончательно земства были ликвидированы в Тюменском уезде в
начале 1921 года.
2. Создание и развитие Советов народных депутатов.
Большевики, взявшие власть в результате Октябрьского переворота 1917 года,
начали строить свое государство, опираясь на марксистко - ленинский тезис о
необходимости первоначального слома старой государственной машины. Слому, хотя
и не сразу подлежали и органы местного самоуправления как институты буржуазной
государственности.
В Инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря
1917 года - первом документе, содержащем новый подход к организации власти на местах,
- устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов,
являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного
характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями как
центральной власти, так и более крупных объединений (уездных, областных
Советов), в состав которых они входят.2
Местные советы открыто становились органами государственной
власти, причем классовой власти, - власти рабочих, солдат, крестьян, батраков.
Внешне картина была впечатляющей, вся страна покрылась сетью Советов.
Всю эволюцию местного самоуправления в советское время можно отобразить
схематически.
Период Наименование местных представительных
органов власти
Советы рабочих депутатов, Советы рабочих и
солдатских депутатов, Советы крестьянских
1905-1918 гг. депутатов, Советы казачьих депутатов, Советы
матросских депутатов и др.
Конституция РСФСР 1918г. Советы рабочих, солдатских и крестьянских
Депутатов
Конституция РСФСР 1937г. Советы депутатов трудящихся
Конституция РСФСР 1978г. Советы народных депутатов
После 1993 г. Думы, собрания, собрания представителей,
Советы, муниципальные Советы,
представительные органы, земские собрания и т.д
Наряду с тем позитивным, что несло в себе местное самоуправление советского
периода, необходимо отметить и целый ряд существовавших негативных моментов:
- реальная власть находилась в руках партийных комитетов;
- выборы проходили на безальтернативной основе и под контролем партийных
органов;
- местные Советы были слишком многочисленны, что значительно снижало
эффективность их работы. Отсутствие персональной ответственности за принимаемые
решения.
В целом, период с конца 70-х до середины 90 годов можно охарактеризовать как
весьма противоречивый в развитии Советов. С одной стороны, развивались и
углублялись самоуправленческие начала в деятельности Советов, обновлялись формы
и методы работы, связи депутатов с избирателями. С другой стороны,
провозглашение лозунгов "Вся власть Советам", "Советы -
полновластные хозяева на своей территории", неумеренные амбиции других
депутатов, их претензии на верховенство, всезнание, а на деле некомпетентность
и субъективизм, происходившие постоянно внутренние "разборки" между
многочисленными депутатскими фракциями и группами в ущерб планомерной и квалифицированной
нормотворческой деятельности не могли не подорвать и так невысокий авторитет
Советов среди населения. Состояние системы Советов, их взаимоотношения с
исполнительной властью вызывали необходимость устойчивого конституционного
регулирования проблем местного самоуправления. Оставался еще путь
реформирования местных Советов, их эволюционного преобразования в
представительные органы подлинного местного самоуправления. Однако такая
возможность была прервана дальнейшим неблагоприятным ходом событий.
Деятельность одних Советов была приостановлена, другие сами приняли решение о
самороспуске. В этой непростой ситуации началась очередная реформа местного
самоуправления в России1.
Развитие местного самоуправления в России.
3. Реформа местного самоуправления в 90 годы.
Выделяют различные этапы реформирования местного самоуправления в 90 - годы. В
рамках наиболее традиционной классификации называют следующие периоды:
1. 1990-1991г. Этот период характеризуется принятием в 1990г Закона СССР
"Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в
СССР".Начинается качественная перестройка местной власти.
2. 1991 - 1993 гг. В это время были приняты такие наиболее значительные
нормативные акты, как Закон РСФСР 1991г. "О местном самоуправлении в
РСФСР", Постановление Верховного Совета Российской Федерации 1991г.
"О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность, государственную собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность."
3. Осень 1993 г. Характеризуется регулированием вопросов местного
самоуправления Указами Президента Российской Федерации. Ликвидируется система
Советов. Происходит передача функций представительных органов власти
исполнительным органам - соответствующим местным администрациям. Ведется работа
по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации.
4. 1993 г. - по настоящее время. С принятием Конституции Российской Федерации
начался новый этап реформирования местного самоуправления, который продолжается
по сей день.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Причины возникновения земств в России.
2. Субъекты избирательного права по положению 1864 года.
3. Процедура избрания городского Головы по Городовому положению 1870г.
4. На каких уровнях создавались земские учреждения.
5. Кто был первым городской Головой Тюмени, избранный после принятия Городового
положения 1870г.
6. Земства в Тюменском уезде: возникновение и ликвидация. (кто был первым
председателем тюменского земского собрания.).
ТЕМА 2. Основные модели муниципального самоуправления (управления) в
зарубежных странах.
План:
1. Основные теории местного самоуправления.
2. Виды муниципальных систем
3. Основные модели местного самоуправления
1. Основные теории местного самоуправления.
Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века, на
основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и
центральных органов в условиях демократического государства и самодержавия.
Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления
внесли Токвиль, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как А.И.
Васильчиков., В.П. Безобразов., К.М. Коргунов., Б. Чичерин., М.И. Свешников.,
А.Д. Градовский., Г.С. Михайловский., Н.И. Лазаревский. и др.
Единства мнений среди ученых, по числу теорий о местном самоуправлении нет.
Лазаревский Н.И. считал, что существует всего четыре теории самоуправления:
теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления;
самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические теории. Михайлов
Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления:
хозяйственную и общественную; государственную; и политические теории и т.д.
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века.
Цель теории - обоснование необходимости ограничения вмешательства государства в
дела общин. Право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и
неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Опиралась на идеи
естественного права.
Распространение в российской юридической науке общественная теория
самоуправления получила в 60-х годах XIX столетия. Она была обоснована в
работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных
учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными
делами, из независимости местного самоуправления от государства.
На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления.
Сторонники теории утверждали, что собственные дела общины -это дела общинного
хозяйства, и таким образом, самоуправление - это управление делами местного
хозяйства.. Отмечалась негосударственная, а преимущественно хозяйственная
природа органов местного самоуправления.
Государственная теория самоуправления была разработана немецкими учеными XIX в.
Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.
Суть теории в следующем: самоуправление - одна из форм организации местного
государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления
даны государством, имеют источником государственную власть и осуществляется при
помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.
Государство возлагает на местное самоуправление выполнение определенных задач
государственного управления. Самоуправление - есть государственное управление -
вот откровенный вывод этой теории.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое,
связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном.
Политическая теория самоуправления, связывала местное самоуправление с системой
почетных и безвозмездных должностей.
Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в
70-х годах XIX века. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили
из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах
государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят
в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о
негосударственном характере местного самоуправления.
Двойственный характер муниципальной деятельности находит свое отражение в
теории дуализма муниципального управления.
Согласно этой теории, муниципальные органы, осуществляя соответствующие
управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно,
должны действовать как инструмент государственной администрации.
В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление
муниципалитетом одной из основных своих задач - предложение услуг своим
жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной
деятельности является благосостояние жителей коммуны.
2. Виды муниципальных систем.
Зарубежные страны накопили значительный опыт создания и функционирования
разнообразных моделей местного самоуправления. Они различаются по принципам
формирования органов местного самоуправления, компетенцией местного
самоуправления, сочетанию форм непосредственной и представительной демократии,
а также представительных и исполнительно распорядительных органов в системе
местного самоуправления.
Исторически первой сложилась англосаксонская муниципальная система . Основными
характеристиками этой системы являются:
1. Отделение системы местного самоуправления от системы государственной власти;
2. Выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления на основе
мажоритарной системы в 1 тур с кумулятивным вотумом;
3. Высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение
компетенции органов каждого уровня. Территория Англии и Уэльса подразделяется
на 52 графства. Графства делятся на округа. Округа, считавшиеся сельскими,
разделены на приходы, общины. Таким образом, на территории страны существует
два, а иногда и 3 уровня местного управления. В каждой из единиц есть Советы,
которые парламент наделяет специальными полномочиями. В Советах образуются
отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, члены которых работают
безвозмездно или по совместительству.
4. Полномочия органов местного самоуправления определяются на основе
позитивного принципа правового регулирования - "можно делать лишь то, что
прямо предписано" (inter vires). Муниципальные органы осуществляют власть,
возложенную парламентом.
5. Правовой базой являются частные и местные статуты, принимаемые парламентом.
Местные советы также могут принимать акты, но лишь при соблюдении принципа
inter vires.
Вторая основная модель получила название французской.
Ее основное отличие от Англосаксонской модели заключается в характере взаимоотношений
органов местного самоуправления и органов государственной власти.
1. Эта модель отличается высокой степенью централизации, подчинением
нижестоящего уровня вышестоящему, соединением государственного управления и
местного самоуправления (это проявляется, например, в сочетании выборных
местных органов и назначением правительством уполномоченных представителей,
осуществляющих административный надзор за их работой.)
2. Административно территориальными единицами являются:
- регионы - как объединения нескольких департаментов;
- департаменты;
- округа - от 3 до8 в каждом регионе;
- кантон - от 2 до 10 в округе;
- коммуны - более 36000.
Коммуны, являясь низовым звеном, имеют свой Совет, избирающий из своего состава
Мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального Совета и
административным контролем представителя государства в Департаменте - комиссара
Республики, наблюдающим за законностью принимаемых коммуной решений.
3. В основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления
лежит принцип: "Муниципальным органам разрешены все действия, которые
прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов".
Однако следует отметить, что муниципальные реформы, проводимые в последнее
время, значительно ослабили различие между этими системами.
Третья модель местного самоуправления, которую традиционно выделяют в
муниципальном праве, - это коммунальное управление в ФРГ.
В сегодняшнем, сформировавшемся варианте эта система представляет собой
следующее:
1. Германия является федеративным государством, что предопределило принципы
организации и деятельности местного самоуправления. Четко прослеживается идея
сквозного управления, при которой федеральное государство, земли, органы
самоуправления представляют собой единую вертикаль власти.
Самоуправление в Германии означает, что государственные задачи решаются
юридическими лицами публичного права.
2. На территории земель в Германии существуют следующие административно
территориальные единицы:
а) общины - являющиеся базовой единицей местного самоуправления и
присутствующие во всех немецких землях. Общиной может быть также город,
сельское поселение и т.д.;
б) районы - выступающие как объединение общин. Являются низовым звеном
государственной системы власти;
в) города - районы - крупные городские центры ( более 50 000 или более 100000
жителей, которые обладают как компетенциями общин, так и компетенциями районов
и имеют единые органы управления);
в) города-государства - Бремен, Гамбург, -имеют статус общин и земель (т.е
субъекты Федерации).
3. Компетенция распределяется следующим образом:
В зависимости от уровня правового регулирования выделяют три уровня
самоуправляющихся обществ: собственные полномочия, опирающиеся на право общей
компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом;
делегированные полномочия.
4. Особенностью коммунального управления в Германии является наличие четырех
типов организационного устройства общин:
а) магистратная форма - исполнительная власть в общине осуществляется магистратом
- коллегиальным органом. Бургомистр в магистрате занимает положение первого
среди равных. Члены магистрата избираются представительным органом общины;
б) бургомистерская форма - бургомистр является председателем представительного
органа общины и городской управы -органа управления;
в) северогерманский вариант - в представительном органе общины
председательствует бургомистр, избираемый представительным органом общины.
Также избирается городской голова, решающий текущие вопросы.
г) южно-германский вариант - наряду с представительным органом власти, качестве
главного органа рассматривается также обер-бургомистр, избираемый гражданами.
Он решает текущие вопросы и председательствует на заседаниях представительного
органа общины.
3. Основные модели местного самоуправления
Помимо вышеперечисленных видов муниципальных систем мировая практика показывает
большое разнообразие в организационно правовых формах, используемых на местном
уровне. На основании изучения мирового опыта можно выделить пять основных
моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим
образом:
1. Форма "сильный совет" слабый мэр".
Характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности
исполнительных органов и контролю за ней. Мэр в основном исполняет председательские
и оперативно исполнительские функции. Совет обладает большим объемом прав в
сфере управления, хозяйственных и финансовых вопросах.
Выбирает
2.Форма "совет - управляющий" отражает стремление к очищению городской политики, к устранению коррупции, неэффективного и авторитарного правления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который избирается населением. Недостатком модели является затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляющим.
Назначает
Выбирает
3. Форма "сильный мэр - совет
3. Форма "сильный мэр-совет".
Для этой формы характерно избрание исполнительного органа "мэра"
непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению
к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и
обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть
преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего.
Выбирает Выбирает
4. Комиссионная форма.
Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных, каждый из которых
управляет каким либо отделом городского правительства. В этой модели не
предполагается наличия высшего должностного лица, ее достоинством является
отсутствие o разделения властей, которое приводит к замедлению принятия
решений.
Недостатками ее могут быть бесконтрольность, отсутствие необходимого опыта,
отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов.
Выбирает
5 . Комбинированная форма.
Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие
специалиста управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют
возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя
"за" или "против" мэра,
который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за
сохранение или замену городской администрации.
Назначает
Выбирает Выбирает
Россия также не остается в стороне от мировых процессов, происходящих в сфере
местного самоуправления. Она всегда тяготела к заимствованию и использованию
зарубежного опыта. Не стало исключением и отношение к местному самоуправлению.
Одним из наиболее привлекательных элементов зарубежного муниципального
управления является многообразие организационно правовых форм. Другим
элементом, который в нашей стране активно начал использоваться, являются
модельные документы, разрабатываемые для органов местного самоуправления,
которые оказывают нашему местному самоуправлению неоценимую помощь.
Отличительные черты основных моделей местного самоуправления.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. В чем суть государственной теории самоуправления.
2. Признаки англосаксонской муниципальной системы.
3. Какой системе местного самоуправления присущ следующий принцип правового
регулирования - "муниципальным органам разрешены все действия, которые
прямо не запрещены законом".
4. Раскройте суть основных моделей местного самоуправления. Какой из этих
систем соответствует организация местного самоуправления в г.Тюмени.
Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
