Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip                  

Муниципальное право РФ

Г. Н. Чеботарев, М. А. Черепанов, А. А. Шишкин

I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ 5. Территориальное общественное самоуправление населения

ТЕМА 1. Сущность и система территориального общественного самоуправления

План:
1. Понятие и формы территориального общественного самоуправления.
2. Органы территориального общественного самоуправления.
3. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления.

1. Понятие и формы территориального общественного самоуправления.
Определение понятия территориального общественного самоуправления содержится в ст.27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление, являясь важнейшей частью системы местного самоуправления, выступает как самостоятельная обособленная подсистема. Оно как бы подпитывает самоуправленческие начала организации и деятельности как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления, является той общественной сферой, в которой рождаются гражданская инициатива, непосредственно реализуются начинания, решаются повседневные житейские проблемы населения самоуправляющихся территорий.
Законодательство субъектов РФ устанавливает круг вопросов, решаемых территориальным общественным самоуправлением. Так, в законе "О территориальном общественном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе" от 9 декабря 1996 г. к вопросам местной жизни, составляющим предмет деятельности территориального общественного самоуправления, отнесены:
- контроль за состоянием жилищного фонда территориального общественного самоуправления;
- участие в мероприятиях по улучшению окружающей природной среды, охране зеленых насаждений, водоемов, мест отдыха, санитарно-эпидемиологического благополучия территории;
- контроль за процессами урбанизации и реализации градостроительной политики органов местного самоуправления (строительство новых объектов промышленности и гражданского назначения, дорог, объектов коммунального хозяйства и благоустройства);
- создание условий для удовлетворения интересов групп населения в творчестве, здоровье, духовной жизни и занятия их свободного времени (клубы по интересам, физкультурно-оздоровительные комплексы, религиозные учреждения);
- участие в патронажных и благотворительных мероприятиях (помощь инвалидам, престарелым, семьям военнослужащих и погибших воинов, малообеспеченным и многодетным семьям, детям, оставшимся без родителей, оказание помощи школам, детским садам, больницам и другим социально значимым и недостаточно защищенным объектам);
- участие в охране историко-архитектурных, культурных памятников и культовых объектов;
- поддержание самобытного уклада (образа жизни), коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей, традиционного природопользования и системы хозяйствования;
- создание групп по охране общественного порядка на добровольческой основе и с привлечением профессионалов;
- правозащитная деятельность и развитие других форм гражданской активности населения.
Закон ЯНАО устанавливает также принципы и формы участия граждан в территориальном общественном самоуправлении. К последним ст. 8 Закона относит:
а) непосредственное участие граждан через общие собрания, сходы, конференции, опросы;
б) выборные органы территориального общественного самоуправления;
в) иные органы территориального общественного самоуправления.
2. Органы территориального общественного самоуправления
В соответствии с законодательством РФ и ее субъектов на территории микрорайона, жилищного комплекса, села, поселка, улицы, квартала, многоквартирного дома с прилегающими участками земли и на иных частях территории муниципального образования могут создаваться органы территориального общественного самоуправления: советы (комитеты) микрорайонов, жилых комплексов, поселков; квартальные, уличные дворовые, домовые советы (комитеты). По законодательству Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов на территориях, где проживают и ведут традиционную хозяйственную деятельность коренные малочисленные народы Севера, могут создаваться Советы старейшин, общины.
Для того, чтобы органы территориального общественного самоуправления получили статус юридического лица они должны быть зарегистрированы. Однако порядок государственной регистрации органов территориального общественного самоуправления до сих пор не определен ни федеральным законодательством, ни законами субъектов РФ. Так, в законе Ямало-Ненецкого автономного округа "О территориальном общественном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе" содержится правовая норма, устанавливающая, что государственная регистрация осуществляется органами юстиции в порядке, определяемом законом. В то же время, ни данный Закон, ни Закон ЯНАО "О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе" не определяют порядок регистрации органов территориального общественного самоуправления.
Учитывая пробелы в действующем законодательстве, инициативная группа поселка Белоярский, согласно Федеральному закону "Об общественных объединениях", решила учредить орган общественной самодеятельности населения Белоярского сельского округа и зарегистрировать его в управлении юстиции Ямало-Ненецкого автономного округа. Цель принятия такого решения - обеспечить организационно-правовые предпосылки для эффективного функционирования системы территориального общественного самоуправления. И действительно, в Федеральном законе "Об общественных объединениях" среди перечисленных организационно-правовых форм названа такая, как орган общественной самодеятельности. Однако какое отношение эта форма общественного объединения имеет к территориальному общественному самоуправлению? Нет ли здесь подмены одного общественного элемента местного самоуправления другим, не включенным формально-юридически в систему местного самоуправления?
Понятие "орган общественной самодеятельности" давно утвердилось в юридической науке1 и, на наш взгляд, может быть применимо как определение вида и формы общественного объединения и по отношению к органу территориального общественного самоуправления. В этом случае последний можно рассматривать как один из подвидов органов общественной самодеятельности2. Если орган общественной самодеятельности представляет собой согласно федеральному закону вид общественных объединений и образует самостоятельную организационно-правовую форму, то орган территориального общественного самоуправления - понятие родовое, он не является (по крайней мере согласно действующему федеральному и региональному законодательству) самостоятельной организационно-правовой формой, а подпадает под действие правовых норм, регулирующих порядок создания, деятельности, государственной регистрации органов общественной самодеятельности.
Такой подход к определению природы органов территориального общественного самоуправления не бесспорен, хотя вызван он необходимостью на практике решить проблемы с государственной регистрацией органов территориального общественного самоуправления.
В условиях, с одной стороны, пробельности, а с другой - противоречивости федерального и регионального законодательства, в целях создания максимально благоприятных организационно-правовых предпосылок для организации и деятельности территориального общественного самоуправления, государственной регистрации органов территориального общественного самоуправления, отнесение последних к разновидности органов общественной самодеятельности представляет собой в нынешних условиях наиболее оптимальный вариант "стыковки" положений Федеральных законов "Об общественных объединениях" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части определения правового статуса органа территориального общественного самоуправления (в Законе "Об общественных объединениях" вообще не упоминается об органах территориального общественного самоуправления, а в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вводится понятие органа территориального общественного самоуправления без отнесения его к одной из организационно-правовых форм общественных объединений).
Таким образом, чтобы определить более четко статус органа территориального общественного самоуправления, можно в федеральном законодательстве определить орган территориального общественного самоуправления в качестве одного из подвидов органа общественной самодеятельности.
Другого мнения придерживается С.А.Авакьян. Он отмечает, что ранее действительно существовало два вида органов общественной самодеятельности - территориальные и при учреждениях. Согласно новой концепции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территориальные общественные формирования стали частью местного самоуправления, а под органами общественной самодеятельности следует понимать "только структуры при учреждениях - библиотечные советы, родительские комитеты школ, советы при поликлиниках и т.д. В основе таких формирований - общий социально-культурный интерес, и они поэтому включаются в предмет Закона "Об общественных объединениях"1.
Действительно, если рассматривать территориальное общественное самоуправление как неотъемлемый элемент системы местного самоуправления, то соответственно, и органы территориального общественного самоуправления могут быть определены как специфический самостоятельный вид общественных объединений. Но в этом случае необходимо внести изменения в Федеральный закон "Об общественных объединениях", дополнив перечень организационно-правовых форм общественных объединений еще одной - орган территориального общественного самоуправления. И тогда в специальном Федеральном законе урегулировать все отношения, связанные с определением статуса органов территориального общественного самоуправления и условиями их деятельности. Такой проект Федерального закона "Об органах территориального общественного самоуправления" был внесен группой депутатов Государственной Думы еще в 1996 году. В пояснительной записке к данному законопроекту авторами предлагалось ввести понятие местного общественного объединения и отнести к таковым органы территориального общественного самоуправления2. Это позволило бы устранить имеющиеся коллизии норм федеральных законов "Об общественных объединениях" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Можно и не дожидаясь принятия специального федерального закона, в региональном законодательстве установить статус органов территориального общественного самоуправления, порядок их государственной регистрации. Такое право законодательного регулирования порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления предоставлено субъектам Российской Федерации ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Кроме того, законами субъектов Российской Федерации полномочия по государственной регистрации органов территориального общественного самоуправления могут быть переданы органам местного самоуправления.
Особенно важное значение приобретает организация территориального общественного самоуправления в вахтовых поселках, в которых не созданы органы местной власти, но могут быть сформированы органы территориального общественного самоуправления. Вахтовые поселки, согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа - полевые поселки, городки, а также другие помещения, специально оборудованные под жилые, где проживает вахтовый персонал в период пребывания на объекте (участке)1. Вахтовый поселок представляет собой комплекс жилых,
культурно-бытовых, санитарных и хозяйственных зданий и сооружений, предназначенных для обеспечения жизнедеятельности работников, работающих вахтовым методом, в период их отдыха на вахте, а такое обслуживания техники, автотранспорта, хранение запасов товарно-материальных ценностей. Такие поселки не являются административно-территориальными единицами, муниципальными образованиями, а следовательно, в них не созданы органы местной власти. Создаются вахтовые поселки на основании проектов, разработанных и утвержденных работодателем по согласованию с государственными органами санитарного и пожарного надзора, государственными органами по охране окружающей среды. Несмотря на обязанность работодателей обеспечить содержание поселков, организацию питания, отдыха и досуга, медицинского, торгово-бытового и культурного обслуживания, в вахтовых поселках нередко возникают проблемы, связанные с нормальным функционированием систем жизнеобеспечения, соблюдением внутреннего распорядка. К решению данных проблем как раз и могли бы подключаться создаваемые в поселках органы территориального общественного самоуправления. Более того, органам общественного самоуправления могли бы передаваться некоторые полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований, на территории которых находятся вахтовые поселки. Это позволило бы общественным советам (комитетам) поселков получить дополнительные права по решению поселковых дел, заинтересованнее участвовать в удовлетворении потребностей вахтовиков.
Таким образом, создание системы органов территориального общественного самоуправления послужит важнейшим каналом привлечения населения к местному самоуправлению, решению задач по комплексному социально-экономическому развитию территорий.
3. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления
Территориальное общественное самоуправление, являясь составной частью системы местного самоуправления, тесно взаимодействует с органами местного самоуправления.
Так, согласно Положению о территориальном общественном самоуправлении в г.Тюмени, утвержденному решением Тюменской городской Думы 27 июня 1996 г., органы городского самоуправления:
а) содействуют инициативным группам граждан в проведении собраний (сходов), конференций и принимают в них участие;
б) оказывают организационную и методическую помощь при создании органов территориального общественного самоуправления и их ассоциаций;
в) устанавливают перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления;
г) предоставляют на договорной основе органам территориального общественного самоуправления помещение для осуществления их деятельности, материальные и финансовые средства;
д) содействуют разрешению споров между органами территориального общественного самоуправления;
используют иные формы взаимодействия с органами общественного территориального самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" от 20 июля 2000 г. органы местного самоуправления в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, прав и законных интересов малочисленных народов могут оказывать помощь общинам малочисленных народов, созданным в целях общественного территориального управления, в виде:
а) предоставления налоговых льгот и преимуществ;
б) целевого финансирования региональных и местных программ сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;
в) заключения с общинами малочисленных народов договоров на выполнение работ и предоставление услуг;
г) целевой подготовки кадров по профессиям, необходимым общинам малочисленных народов для самоуправления и традиционного хозяйствования;
д) бесплатной консультативной помощи по вопросам традиционного хозяйствования;
е) предоставления на конкурсной основе социального заказа на разработку и реализацию региональных и местных программ социально-экономической помощи общинам малочисленных народов.
Законодательными актами ряда субъектов РФ предусматривается возможность передачи органам территориального общественного самоуправления отдельных полномочий органов местного самоуправления. Так, согласно ст.13 Закона "О территориальном общественном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе" орган местного самоуправления, с учетом возможностей территориального общественного самоуправления и местных условий, может своими решениями, с согласия данного территориального общественного самоуправления, передать ему часть своих прав по управлению отдельными объектами муниципальной собственности, находящимися на данной территории, а также другие вопросы своей компетенции (за исключением вопросов, связанных с принятием нормативных актов) с одновременной передачей соответствующих материально-финансовых ресурсов. Закон устанавливает, что передача имущества, прав и финансовых ресурсов органам территориального общественного самоуправления осуществляется на договорной основе.
Ряд муниципальных образований, основываясь на законодательстве РФ и субъектов РФ, своими нормативными актами регламентируют порядок передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам территориального общественного самоуправления.
Так, решением Тюменской городской Думы от 5 декабря 1997 г. утвержден порядок передачи отдельных полномочий органам территориального общественного самоуправления. Передача отдельных полномочий осуществляется на основе соглашения, заключаемого между Главой города и органом территориального общественного самоуправления. В соглашении в обязательном порядке определяются:
- исчерпывающий перечень передаваемых полномочий;
- сроки осуществления переданных полномочий;
- объем выделяемых финансовых средств, необходимых для исполнения передаваемых полномочий;
- объем и сроки передачи материальных средств, необходимых для исполнения передаваемых полномочий;
- обязанности органа территориального общественного самоуправления по исполнению переданных полномочий;
- порядок осуществления контроля органами городского самоуправления за исполнением переданных полномочий, использованием материальных и финансовых ресурсов по целевому назначению;
- ответственность за неисполнение обязательств по соглашению;
- условия расторжения соглашения, а также возврата переданных полномочий.
Порядок предусматривает также формы контроля органов местного самоуправления за реализацией переданных органам территориального общественного самоуправления отдельных полномочий; периодичность отчетов органов территориального общественного самоуправления о выполнении полученных полномочий; процедуру разрешения споров и разногласий; ответственность органов территориального общественного самоуправления и их руководителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им полномочий.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ:
1. Входит ли территориальное общественное самоуправление в систему местного самоуправления?
2. Какие органы территориального общественного самоуправления действуют в муниципальном образовании, на территории которого Вы проживаете?
3. Какими нормативно-правовыми актами регулируется территориальное общественное самоуправление в Тюменской области, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком автономных округах?
4. Является ли совет родовой общины органом территориального общественного самоуправления?
5. Какие полномочия органов местного самоуправления не могут быть переданы органам территориального общественного самоуправления?

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip