Процесс реформирования государственного устройства, начатый в России в 1991 году, позволил за относительно короткий период времени перейти от административно-командного принципа организации власти к демократическому, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода: для предотвращения возможного появления тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности положены принципы децентрализации власти и приоритетного развития местного самоуправления.

Неизбежным следствием отказа от планово-распределительной экономики и перехода к принципам рыночной экономики стал пересмотр принципов организации властных институтов в государстве. За годы реформ создана основа принципиально новой системы публичной власти, опирающейся на местное самоуправление как фундамент российской государственности.

Началом процесса становления современного местного самоуправления в системе институтов публичной власти в России следует считать принятие Конституции Российской Федерации 1993 года, которая определила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя и закрепила принципиально новые положения его осуществления. Логическим завершением процесса признания местного самоуправления в качестве одного из важнейших элементов государственного устройства России стала ратификация Российской Федерацией в 1998 году Европейской хартии местного самоуправления.

В основу публично-правового института местного самоуправления положены следующие конституционные принципы:

•деятельность местного самоуправления исключительно в рамках закона;

•организационная самостоятельность местного самоуправления, обязательность наличия выборных органов;

•наличие собственной компетенции, в пределах которой местное самоуправление самостоятельно;

•наличие финансовых и материальных ресурсов, соразмерных исполняемым полномочиям;

•государственные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту.

Процесс становления местного самоуправления проходит в несколько этапов:

•формирование федерального и регионального законодательства об организационных принципах местного самоуправления;

•формирование органов местного самоуправления;

•определение компетенции органов местного самоуправления;

•формирование финансово-экономической базы местного самоуправления;

•обеспечение эффективной реализации органами местного самоуправления своей компетенции при непосредственном участии и влиянии на их деятельность населения муниципальных образований.

Становление местного самоуправления на практике происходит неравномерно, с учетом политических и социально-экономических условий в субъектах Российской Федерации, национальных, культурных и иных традиций, под давлением инерционных процессов. Последнее обусловлено тем, что до 1993 года местное самоуправление было встроено в жесткую схему государственного административно-командного управления, элементы которого без необходимого критического анализа оказались втянутыми в новую структуру местного самоуправления. Зачастую между системой Советов как элементом государственного управления и институтом местного самоуправления ставился знак равенства, что приводило к воспроизводству в новой форме советского типа организации местной власти.

Большинство муниципальных образований к моменту принятия Конституции 1993 года имело местные бюджеты и муниципальную собственность, сформированную на основании Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. # 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года # 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", а также распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года # 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности".

Значительная часть полномочий органов местного самоуправления находилась (а во многих субъектах Российской Федерации находится до сих пор) под административным контролем органов государственной власти субъектов Федерации (местные финансы, градостроительная деятельность, управление имуществом и т.д.).

Несмотря на значительные различия в объеме и качестве региональных законов, регулирующих деятельность местного самоуправления, те или иные изменения в организации и деятельности местного самоуправления произошли во всех субъектах Российской Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено 12215 муниципальных образований, из них:

•городов - 625

•поселков - 516

•городских районов и округов - 153

•районов - 1404

•сельских округов - 9314

•сельских населенных пунктов - 203

Таким образом, муниципальные образования имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований, районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т.д.

По различным типам территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации сложилось следующее распределение:

•на уровне административных районов - в 6 субъектах Федерации;

•на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах Федерации;

•на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах Федерации;

•на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах Федерации;

•на уровне городских районов и округов - в 2 субъектах Федерации;

•на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах Федерации;

В Республиках Ингушетия, Саха (Якутия) и Чеченской Республике муниципальные образования отсутствуют.

Местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований.

Хотя доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет 23%, расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, составляют 32 % в консолидированном бюджете Российской Федерации. Следует констатировать, что из местных бюджетов в настоящее время финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Именно через органы местного самоуправления в значительной степени осуществляются социальные гарантии, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Однако методы межбюджетного регулирования, применяемые сегодня субъектами Российской Федерации, не отражают реальных потребностей муниципалитетов.

К настоящему времени муниципальную собственность имеют 11160 муниципальных образований. Как правило, в состав муниципальной собственности входят, помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов, предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилищный фонд и нежилые помещения.

По видам объектов муниципальной собственности распределение выглядит следующим образом:

•муниципальные предприятия - в 4917 муниципальных образованиях;

•муниципальные учреждения образования - в 8792 муниципальных образованиях;

•муниципальные учреждения здравоохранения - в 7916 муниципальных образованиях;

•муниципальные учреждения культуры и спорта - в 7950 муниципальных образованиях;

•муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения - в 8510 муниципальных образованиях.

Органы местного самоуправления вправе заниматься практически всеми видами финансово-хозяйственной деятельности за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба муниципальной собственности, а также воспрепятствованием возможной монополизации определенных секторов местного рынка.

Развитие местного самоуправления, его политических и экономических институтов должно обеспечить единство государства, противодействие сепаратистским тенденциям, экономический подъем страны, активное участие граждан в реализации их конституционных прав при сохранении многообразия национальных, культурных и исторических традиций населения.

1.1. Характеристика основных вызовов и угроз, возникающих перед страной и играющих важную роль в ближайшее десятилетие

Напряженная социально-экономическая обстановка в стране в значительной мере обусловлена тем, что процесс становления новой государственности неоправданно затянулся. Проявляются как сепаратистские настроения, так и призывы восстановить жесткую централизацию управления.

В сложившейся ситуации необходимо выделить следующие угрозы, влияющие на ход реформ в стране:

•неисполнение федерального законодательства, что приводит к нарушению конституционных прав граждан, в том числе права на местное самоуправление;

•слабость судебной системы, неисполнение решений судов;

•неэффективная деятельность системы правоохранительных органов;

•отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти и отлаженной системы межбюджетных отношений;

•экономический спад, развитие теневой экономики и связанной с ней коррупции;

•усиление диспропорций в экономическом развитии и качестве жизни населения в различных муниципальных образованиях и регионах;

•отсутствие условий самостоятельной экономической деятельности муниципальных образований и, как следствие, утрата мотивации местных сообществ к самоорганизации для решения вопросов местного значения.

Недооценка серьезности указанных угроз, а также отсутствие противодействия им влекут за собой ослабление управляемости в стране в целом, развитие сепаратизма, коррупции, продолжение экономического спада и финансового кризиса и, как наиболее вероятное следствие, возврат к жесткому централизованному управлению, свертывание демократических институтов в жизни общества, отказ от принципа публичности власти и бюрократизацию государства.

Основными вызовами являются укрепление правоохранительной и судебной систем, реализация на местном уровне основных прав и свобод граждан вне зависимости от конкретного субъекта Федерации и достижение возможной унификации качества их жизни посредством услуг, предоставляемых за счет средств общественного, муниципального и государственного секторов. В основу этого процесса должна быть положена деконцентрация полномочий субъектов Федерации с частичной их передачей как на муниципальный уровень, так и федеральному центру.

В целях кардинального изменения ситуации в стране на первом этапе необходимо рассмотреть следующие вызовы:

•совершенствование федерального законодательство, устранение пробелов и противоречий в нем;

•четкое разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти;

•укрепление правоохранительной системы, повышение дисциплины в ней и контроля за ее деятельностью;

•укрепление судебной системы, совершенствование механизмов исполнения судебных решений;

•укрепление института полномочных представителей Президента в субъектах Федерации: наделение их необходимыми полномочиями по координации деятельности территориальных органов всех федеральных министерств и ведомств, финансируемых из федерального бюджета, а также по представлению непосредственно Президенту предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;

•формирование условий для самостоятельной экономической деятельности муниципальных образований;

•совершенствование механизмов государственного контроля за законностью деятельности муниципалитетов и эффективностью расходования ими государственных средств;

•формирование механизмов общественного контроля за эффективностью деятельности муниципальных органов власти, участия населения в реализации их компетенции.

1.2. Описание важнейших тенденций с указанием "развилок" (критических точек, требующих принятия принципиальных решений о дальнейших действиях)

Сегодня можно выделить следующие негативные тенденции, складывающиеся в области местного самоуправления:

•усиление разрыва между объемом полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления и их финансовым и материальным обеспечением, рост кредиторской задолженности органов местного самоуправления;

•отсутствие мотивации органов местного самоуправления к росту собственных доходов ввиду укоренившейся практики перераспределения доходов или их изъятия в пользу субъектов Федерации, влекущее снижение собственных доходов муниципальных образований;

•нарушение прав граждан на местное самоуправление (в том числе упразднение муниципальных образований вопреки воле населения, лишение муниципальных образований статуса самостоятельных субъектов межбюджетных отношений в субъекте Федерации, переход к назначению глав муниципальных образований органами государственной власти или государственными должностными лицами и др.).

1. Возможные решения проблемы обеспечения условий для самостоятельной экономической деятельности муниципальных образований:

а) Передача реализации всех социальных вопросов, гарантируемых Конституцией, на федеральный уровень и возврат к системе финансирования бюджетной сети (образование, здравоохранение, жилищное хозяйство, социальные льготы и компенсации). В этом случае на федеральный уровень подлежит передаче и вся кредиторская задолженность, возникшая, прежде всего, перед предприятиями ТЭК. Муниципальные власти обеспечивают финансирование и решение вопросов, связанных прежде всего с организацией коммунального хозяйства.

В данном случае следует внести в статьи 40, 41, 43 Конституции Российской Федерации, статью 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", главу 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации, другие нормативные правовые акты (законы, указы Президента и постановления Правительства, ведомственные инструкции) изменения, исключающие из предметов ведения муниципальных образований вопросы обеспечения социальных гарантий населению.

Реализация данного варианта не представляется целесообразной, поскольку российский опыт показывает неэффективность решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения с помощью указаний "сверху". В случае создания государством необходимых условий местные сообщества могут справиться с этой задачей в наиболее эффективных формах. Кроме того, при реализации такого подхода сохраняется проблема слабого влияния государственных институтов на эффективность деятельности муниципальных органов власти.

б) Определение социальных гарантий, закрепленных в Конституции, в качестве государственных полномочий и реализация их за счет средств федерального и региональных бюджетов. При этом названные полномочия передаются органами государственной власти для исполнения органам местного самоуправления вместе с необходимыми материальными и финансовыми средствами. В данном случае государство вправе жестко контролировать процесс реализации муниципальными образованиями переданных полномочий и эффективность использования государственных средств, составляющих при реализации такого подхода, как правило, не менее 2/3 всех финансовых средств на муниципальном уровне.

В данном случае отпадает необходимость в дополнительных административных механизмах влияния на деятельность органов местного самоуправления; вместе с тем требуется усиление правовых механизмов, обеспечивающих контроль порядка расходования закрепленных за муниципальным образованием средств.

в) Определение указанных социальных гарантий как собственных полномочий муниципальных образований. В данном случае государство в лице федеральных и региональных органов власти обязано включить в минимальный местный бюджет (гарантируемый государством в форме закрепления за муниципальным образованием соответствующих доходных источников) расходы на обеспечение социальных гарантий.

Варианты б) и в) представляются одинаково приемлемыми и вопрос о выборе одного из них целесообразно решать, исходя из социально-экономических условий конкретных муниципальных образований в рамках норм федерального и регионального законодательства.

2. Снижение собственных доходов муниципальных образований также ведет к кризису с формированием местных бюджетов, невозможности решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, неэффективности действий местной власти и как результат - дискредитации муниципальной власти и всей публичной власти в государстве.

В связи с этим необходимо законодательное установление и внедрение в практику механизмов долгосрочного закрепления за муниципальными образованиями доходных источников местных бюджетов и сохранения за муниципалитетами средств, образовавшихся в результате превышения доходов над минимальными расходами местных бюджетов.

3. В случае нарушения прав граждан на местное самоуправление речь должна идти, во-первых, о повышении четкости норм законодательства, разграничивающих предметы ведения и полномочия как между уровнями публичной власти, так и между отдельными органами и должностными лицами федеральной, региональной и муниципальной властей; во-вторых, - об ужесточении требований к исполнению выборными лицами собственных законодательно установленных полномочий, но не о самовольной ликвидации муниципальных образований или отмене выборности на муниципальном уровне управления. Предлагаемое рядом глав субъектов Федерации назначение глав муниципальных образований противоречит нормам Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Европейской хартии местного самоуправления и может вызвать резко негативную оценку как со стороны населения, так и европейского сообщества. Такой механизм формирования органов местного самоуправления влечет за собой воссоздание экономически неэффективной советской системы управления.

1.3. Характеристика действующего законодательства

В процессе становления и осуществления в Российской Федерации местного самоуправления выявился ряд проблем, которые могут быть сгруппированы в несколько блоков.

1. Внутренняя несогласованность и несистемность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь, принятых до вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. Нормы, регулирующие вопросы осуществления местного самоуправления, наряду с основополагающими федеральными законами, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных правовых актов.

В целях устранения внутренней несогласованности и отсутствия системности законодательства о местном самоуправлении нужно создать комплексную отрасль муниципального права, то есть провести работу по кодификации норм муниципального права на федеральном уровне, привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в области местного самоуправления акты законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления,

2. Неполнота и неоднозначность законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормами Конституции Российской Федерации и принятых к настоящему времени законов и иных нормативных правовых актов не исчерпывается необходимое правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуправления. Серьезные трудности в практической деятельности муниципалитетов вызывает неоднозначность в понимании отдельных норм российского муниципального права.

Для преодоления проблемы неполноты и неоднозначности законодательного регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления необходимо:

•выявить и систематизировать исчерпывающий перечень вопросов, которые должны быть урегулированы нормативными правовыми актами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

•принять необходимые федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты, в том числе, внести изменения и дополнения в действующие акты;

•инициировать судебные разбирательства, в том числе в Конституционном Суде Российской Федерации, по толкованию неоднозначных правовых норм.

Важным инструментом в деятельности по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации и нормативной базы муниципальных образований должна стать разработка модельных региональных и муниципальных нормативных правовых актов.

3. Несоблюдение законодательства о местном самоуправлении. К числу наиболее распространенных форм нарушения законодательства о местном самоуправлении относятся:

• невыполнение норм муниципального права органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами;

• принятие актов регионального законодательства, противоречащих федеральному законодательству, принятие нормативных актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;

• бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отказ от нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Несоблюдение норм муниципального права может быть вызвано как несогласованностью, неполнотой и неоднозначностью действующего законодательства, так и правовым нигилизмом - намеренным нежеланием органов и должностных лиц следовать правовым нормам.

Для обеспечения исполнения законодательства о местном самоуправлении необходимо:

•совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления, создание федеральной и региональных систем государственного контроля за состоянием нормативно-правовой базы местного самоуправления;

•повышение квалификации кадров органов власти;

•выработка и реализация механизма принуждения органов и должностных лиц публичной власти к соблюдению законодательства о местном самоуправлении.

4. Отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления. Законодательная основа местного самоуправления, созданная к настоящему времени, не позволяет в полной мере решить проблему разграничения полномочий разных уровней власти, что препятствует эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности муниципалитетов, в том числе вопроса реализации конституционной нормы о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

5. Недостаточное законодательное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся, в частности, вопросы:

•формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю),

•создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов),

•создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие.

6. Несовершенство системы судебной защиты. Конституционное право местного самоуправления на судебную защиту в настоящее время не может быть в полной мере реализовано в силу ряда причин, связанных с несовершенством российского законодательства. К ним можно отнести следующие:

•неполнота федерального законодательства, в том числе отсутствие федеральных правовых актов, регулирующих ряд основных конституционных вопросов осуществления местного самоуправления, наличие противоречий в законодательстве Российской Федерации;

•отсутствие права обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам собственной компетенции и защиты прав граждан;

•неурегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления;

1.4. Характеристика эффективности бюджетных расходов, включая различные федеральные и региональные целевые программы, финансируемые за счет налогов и иных обязательных сборов (из бюджета и/или внебюджетных фондов)

Сложившаяся структура расходов местных бюджетов не отражает реального состояния социальной сферы и подлинных затрат, которые несут органы местного самоуправления при реализации собственных полномочий, а также норм федерального и регионального законодательства, налагающего дополнительные обязательства на муниципальные власти.

Государственные внебюджетные фонды, деятельность которых регулируется главой 17 Бюджетного кодекса и к которым относятся Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, оказались оторванными от населения и муниципалитетов, где собственно эти услуги и предоставляются. По своей сути данные фонды являются защищенными статьями федерального бюджета и имеют собственную налоговую базу, распределенную неравномерно по территории страны и жестко связанную с экономическим развитием регионов. Как результат, объем и качество социальных услуг, предоставляемых населению через систему государственных внебюджетных фондов, существенно различаются в зависимости от субъекта Федерации, где фонды имеют свои территориальные отделения (территориальные государственные внебюджетные фонды). Особенно это касается Федерального фонда обязательного медицинского страхования, из которого финансируются все медицинские услуги, гарантированные Конституцией и предоставляемые населению в рамках обязательного медицинского страхования.

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации относится к целевым бюджетным фондам, а его деятельность регулируется Федеральным законом "О дорожных фондах в Российской Федерации". Однако следует отметить, что данный фонд, формируемый за счет собственной налоговой базы, совершенно не учитывает наличие в стране более 800 тыс. км. грунтовых дорог (215 тыс. км. дорог с твердым покрытием), не относящихся ни к федеральной, ни к региональной собственности, но благодаря которым осуществляется транспортное сообщение на территориях муниципальных образований. В течение семи лет из дорожного фонда практически не выделяются средства на содержание и ремонт сельских дорог.

Действующая модель межбюджетных отношений, сложившаяся во многом стихийно, до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов и не соответствует задачам сегодняшнего дня. Результатом этого стали: резкая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет, непропорциональное и неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе - получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета.

Сегодняшняя модель межбюджетных отношений не может эффективно работать, поскольку в ней не учтен принцип распределения бюджетных полномочий. Именно поэтому необходимо принять меры по разумному разграничению и законодательному закреплению не только бюджетных доходов, но и бюджетных полномочий в целом между всеми уровнями власти. Базовыми должны стать полномочия, закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством за каждым уровнем власти. Для этого должны быть предусмотрены необходимые финансовые средства в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Российской Федерации (с разбивкой по конкретным полномочиям). В этом случае будет известна не только вся номенклатура государственных полномочий, реализуемых на региональном и муниципальном уровнях, но и четко определено, каковы затраты на исполнение этих государственных полномочий и какие именно доходные источники должны покрывать эти затраты.

В сложившихся условиях представляется необходимым:

•включение в местный бюджет всех расходов, связанных с реализацией социальных гарантий и льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан и учреждений действующим законодательством;

•принятие на федеральном уровне единых методических рекомендаций по осуществлению межбюджетных отношений как на уровне Федерация - субъект Федерации, так и на уровне субъект Федерации - муниципальные образования;

•отказ от безадресных трансфертов и переход к субвенциям, выделяемым субъектам Федерации только в случае наличия соответствующей бюджетной росписи по передаче данных субвенций на муниципальный уровень;

•создание муниципальных фондов обязательного медицинского страхования как местных отделений Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также создание муниципального дорожного фонда как третьего уровня Федерального дорожного фонда;

•выработка Федеральным казначейством общих методических принципов и номенклатуры по отчетности муниципальных казначейств;

•формирование критериев оценки и системы анализа эффективности реализации федеральных целевых программ в сфере развития местного самоуправления.

Главная Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip

1. Анализ ситуации

1.1. Характеристика основных вызовов и угроз, возникающих перед страной и играющих важную роль в ближайшее десятилетие

1.2. Описание важнейших тенденций с указанием "развилок" (критических точек, требующих принятия принципиальных решений о дальнейших действиях)

1.3. Характеристика действующего законодательства