Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
Теория муниципального
управления
Королев С. В.
Раздел 1. Теория муниципального управления
Теория муниципального управления по
необходимости начинается с определения основных понятий. Рассмотрим, в первую
очередь, понятие «самоуправление». Ни логическими, ни
лингвистически данный термин не может считаться самостоятельным. Иными словами,
термин "самоуправление" является производным от понятия «управление».
Таким образом, местное самоуправление представляет собой лишь
частный случай, или casus spesialis местного управления вообще. Местное же управление -
если отвлечься от приставки "само-" - безусловно является государственным
управлением.
Между тем, ст. 12 Конституции РФ 1993
года не дает ясного ответа на вопрос о соотношении местного (само)управления и
государственного управления: "В РФ признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти (курсив
мой-С.К.).
На наш взгляд, данная конституционная
норма не только не проясняет природу муниципальной власти, но, напротив,
затемняет предназначение местного самоуправления. Дело в том, что местное
самоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях:
политическом и юридическом. В политическом смысле
самоуправление совпадает с почетным правом граждан соучаствовать в
государственном управлении и, следовательно, оказывать некоторое влияние на
управленческие решения муниципалитета. Как видим, самоуправление в
политическом смысле неотделимое от государственного управления. Более того,
самоуправление в политическом значении представляет собой не иное что, как
делегирование государственных полномочий на самый базовый уровень
властеотношений. Здесь ежедневно соприкасаются агенты государственной власти и
"носители государственных решений", т.е. встречаются управленцы
низшего звена и т.н. рядовые граждане.
Важный аспект самоуправления в
политическом смысле заключается в том, что речь идёт о почётной функции всех
полноправных граждан данного муниципального образования. Другими словами,
самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственного
управления на местном уровне. Отсюда и возникает настоятельная
необходимость разграничивать понятия "местное самоуправление" с
одной стороны, и "государственное управление", с другой. Ведь на
более высоких уровнях властеотношений государственное управление является
исключительно платной услугой и, соответственно, осуществляется
корпусом профессиональных чиновников на возмездной основе.
Другое дело, что в современную эпоху принцип возмездности
управленческих услуг все более и более заявляет о себе и в области муниципального
управления. Как бы то ни было, самоуправление как почетная миссия каждого гражданина
имеет своей целью противодействовать засилью профессиональной
(муниципальной) бюрократии и в какой-то степени .снижает порог отчуждения между
"государством-левиафаном" и его гражданами.
Иное дело самоуправление в юридическом
смысле. Если для политического аспекта самоуправления характерными
являются признаки (1) почетности и (2) добровольности, то для
юридического аспекта самоуправления определяющими являются признаки (1)
самостоятельности и (2)ответственности. Именно такое, т.е. исключительно
юридическое понимание самоуправления зафиксировано в п.1 ст.2 ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ" от 12 августа 1995
года: "Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая
Конституцией, РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность
населения по решению непосредственно или через ОМСУ вопросов местного значения,
исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций."
Понятие "местное
самоуправление", в какой-то степени, является рефлексивным т.е. указывает
на другое понятие, а именно на термин "местное сообщество", или его
синонимы (муниципальное образование, территориальный коллектив). Иначе говоря,
речь идет об особых самоуправляющихся коллективах. Для обозначения последних в
отечественном праве закрепился термин "муниципальное
образование". В п.1 ст.1 упомянутого ФЗ даётся следующее
определение муниципального образования:
..."муниципальное образование – городское,
сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть
поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Ф3, в пределах
которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;"
Таким образом, муниципальное
образование определяется посредством трех формальных критериев( а. наличие
муниципальной собственности, б. местного бюджета и в. выборных органов
управления) и представляет собой некий собирательный (и даже аморфный) термин,
объединяющий муниципальные образования, во-первых, разного уровня (например,
/1/ внутригородской район,/2/ город и /3/район как областная единица) и, во-вторых,
разного социо – культурного содержания (например, вахтовый поселок,
высокогорный аул и т.п.)
Рассмотрим понятие "органы
местного самоуправления"(ОМСУ) Здесь прежде всего следует различать
два типа ОМСУ: (1) коллективные, или коллегиальные ОМСУ и (2)
монократические, или индивидуальные ОМСУ. К коллективным ОМСУ относятся
прежде всего местное представительное собрание, его комитеты и комиссии, а
также муниципалитет как корпоративный орган. К монократическим ОМСУ относятся,
например, председатель представительного собрания, мэр, /выборный/ главный
бухгалтер и т.п. В свою очередь, коллективные ОМСУ могут подразделяться на
субъекты публичного права т.е. самостоятельные юридические лица с собственным
уставом (статутом), банковским счетом, печатью и т.п. (например,
представительное собрание, а также муниципалитет) и несамостоятельные
муниципальные учреждения и организации, являющиеся лишь подразделениями
соответствующих юридических лиц.
Монократические ОМСУ также могут
подразделяться на выборные и невыборные. Надо отметить, что, к сожалению, в
упомянутом ФЗ (п.1 ст.1) различие монократических ОМСУ по принципу выборности
хотя и намечено, но не проведено последовательно. Более того, законодатель сам
вносит путаницу в этот вопрос, предлагая логически небезупречную пару понятий "должностное
лицо местного самоуправления", с одной стороны, и "выборное
должностное лицо местного самоуправления", с другой:
"должностное лицо местного
самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору)
лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в ОМСУ и не
относящееся к категории государственных служащих".
И далее: "выборное должностное
лицо -/лицо/, избранное населением непосредственно или представительным органом
местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу
муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного
значения". Как видим, единственным критерием для разграничения двух типов
должностных лиц на муниципальном уровне служит не столько выборность, сколько
принцип найма. Другими словами, т.е. выборное должностное лицо от просто
должностного лица отличается прежде всего тем, что не может действовать на
основе контракта.
Рассмотрим понятие «муниципальная
служба". В указанном ФЗ (п.1ст.1) дается следующее нормативное
определение: "муниципальная служба - профессиональная деятельность на
постоянной основе в ОМСУ по исполнению их полномочий. "Сразу же следует
отметить одну тривиальную истину, которую часто забывают управленцы локального
уровня, а именно: термин "муниципальная служба" не только не
тождествен понятию "местное самоуправление", но отчасти и
противоположен ему. Мы уже уяснили, что местное самоуправление в политическом
смысле представляет собой почетное право местных граждан
участвовать в государственном управлении в той части, в которой затрагиваются
их непосредственные интересы. Иными словами, местное самоуправление - это
прежде всего управленческая деятельность непрофессионалов.
Недостатки непрофессиональной
управленческой деятельности широко известны, но в данном случае участие
непрофессионалов, т.е. рядовых граждан, имеет и положительные стороны. В
отличие от муниципального служащего обычный местный житель более
непосредственно и независимо реагирует на те или иные события в данном
сообществе. Это и понятно, в рамках и муниципальной, и государственной службы
вопросы должностного оклада, карьеры, корпоративной солидарности чиновников любого
уровня, вопросы социального престижа могут отодвигать на второй план
проблемы местного сообщества. Отсюда, гуманитарный субстрат муниципального
самоуправления - это не столько корпус чиновников т.н. муниципальной службы,
сколько совокупность всех местных граждан.
Важное отличие между рядовым
гражданином и муниципальным служащим проявляется и в отношении достаточно
интересной пары понятий: "вопросы местного значения", с одной
стороны, и "предметы ведения МСУ", с другой. Если
интерпретировать т.н. "вопросы местного значения" в их номинальном
значении то следует признать следующее: вопросы местного значения - это такие
вопросы, которые не являются вопросами государственного уровня. Отсюда, как
говорится, рукой подать до вывода о том, что вопросы местного значения носят
второстепенный, малозначительный характер. Однако это совсем не так. Сам
федеральный законодатель дает следующее нормативное определение (п.1ст.1):
"вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым
уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим
ФЗ, законами субъектов РФ". Как видим, уместнее было бы назвать данный
круг проблем, например, так: "вопросы жизнеобеспечения местных
сообществ". Ясно, что вопрос о том, является ли то или иное муниципальное
образование жизнеспособным, ограниченно жизнеспособным или вовсе
нежизнеспособным, в правовом государстве не может считаться лишь вопросом
"местного (читай: негосударственного) значения".
Что касается понятия "предметы
ведения местного самоуправления", то речь идет о смешанном институте,
включающем в себя "вопросы местного значения + т.н. государственные
полномочия". Рассматриваемый ФЗ не содержит явного нормативного определения
предметов ведения местного самоуправления. Однако п.1 ст.6 гласит: "В
ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значениям также
отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться ОМСУ".
Важно отметить, что государственные полномочия в смысле указанного ФЗ не представляют
собой некую совокупность содержательных функций. Нормативное отличие вопросов
местного значения от государственных полномочий сводится к одному единственному
формальному критерию, а именно ж вопросу о "кассе", или носителе
финансовых расходов. Если решение "вопросов местного значения"
муниципальные образования должны обеспечить из собственного бюджета то с
государственными полномочиями дело обстоит иначе. Так.п.4 ст.6 рассматриваемого
ФЗ гласит :"Наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями
осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с
одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств".
Рассмотренные фундаментальные понятия муниципального права позволяют в
заключение дать определение муниципального права вообще и РФ, в частности
Итак, муниципальное право - это совокупность норм, обычаев и общих принципов
объективного права, регулирующих субъективные права и обязанности местных
сообществ в области осуществления публичных функций на принципах самостоятельности,
ответственности и финансовой самодостаточности".
Главная
Каталог раздела Предыдущая Оглавление Следующая Скачать в zip
