Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip

 

Теория муниципального управления

Королев С. В. 

 

Раздел  1. Теория муниципального управления

1. 18. Проблемы реформы местного самоуправления

В области развития не только политических, экономических, но и и правовых отношений часто случается, что практические нововведения осуществляются без предварительного теоретического осмысления. В этом отношении участь "догоняющих" политических сообществ не столь уж безнадёжна, поскольку есть возможность воспользоваться уже имею­щимися теоретическими наработками более развитых государств. В частности, муниципальное право России, в какой-то степени, уже сейчас может "откорректировать" свое будущее, если рецепция западных инсти­тутов коммунального права в Российскую правовую систему будет продолжаться более осторожно и избирательно.

Российское муниципальное право должно заимствовать не столько западный путь проб и ошибок, сколько теоретическое осмысление практи­ческого опыта по реформированию системы коммунального права в Европе. Здесь прежде всего следует остановиться на проблеме выбора новых концептуальных подходов к понятию "самоуправление".Всякая реформа местной власти так или иначе предполагает новое соотношение между коммунальным,или муниципальным управлением,с одной стороны,и государственным управлением,с другой.

В ФРГ.например.данную проблему пытаются решить с помощью трех альтернативных теорий,а именно:

(1)теории совместного управления; (2)теории осо­бого управления(и (З)теории компенсаторного управле­ния (ср.49.с.99/

1)Согласно теории совместного управления реали­зация всех публичных функций осуществляется в рамках разделения труда между различными ветвями власти. При этом на долю местных  сообществ относятся лишь локальные и/или частичные задачи. Практи­чески теория совместного управления отрицает возможность существо­вания особых задач местного значения.Отсюда, местные сообщества утрачивают возможность самостоятельно и под свою ответственность осуществлять некий неотчуждаемый круг задач. Иными словами, в рамках теории местного самоуправления уже нельзя отличить самостоятельные функции местных сообществ от делегированных государственных полно­мочий.

2)Согласно теории особого управления местные сообщества осущест­вляют лишь т.н. опосредованное государственное управление. Как видим, опосредованность управления является здесь единственным критерием, который позволяет отличать местное самоуправ­ление и государственную власть. Последняя от местного самоуправления отличается лишь по форме,поскольку представляет собой непосредст­венное государственное управление.Таким образом, в рамках данной теории местные сообщества явяются лишь опосредованной корпорацией, или "вместилищем" для низшей инстанции исполнительной власти. Гарантия местного самоуправления при этом совпадает лишь с правом местных сообществ самостоятельно находить способ и вид реализации поставленных перед ними государственных заданий. Отсюда, гарантия местного самоуправления носит лишь процес­суальный или формальный характер и никак не обеспечивает неприкос­новенность содержательной номенклатуры местных полномочий.

3)Наконец,в рамках компенсаторной модели местного самоуправления государственная власть вправе фактически произвольно расширять сферу т.н.делегированных полномочий местных сообществ.Поскольку подобный подход в тенденции подрывает коммунально-правовые принципы самосто­ятельности и добровольности.постольку инфляция делегированных полномочий должна быть "компенсирована" соответствующим расшире­нием полномочий локальных коллективов.Однако.на практике такая компенсация не всегда возможна,а если возможна.то не всегда она будет носить адекватный характер. Как справедливо отмечает немеций правовед Рольф Штобер, "компенсация в любом случае представляет собой минус" /49.С.28/.

Компенсаторная модель слишком радикальна в том смысле,что основана на аксиоме четкого разграничения полномочий государства и местных сообществ. Однако на практике такое разграничение вряд ли возможно и желательно. Отсюда, - когда этого требует га1зоп о"ё1а1 - даже внутри т.н. вопросов местного значения местная власть в тенденции подлежит ограничению.Другими словами,вопросы местного значения в рамках рассматриваемой модели не совпадают с прерогативами местных сообществ решать данные вопросы совершенно независимо от органов государственной власти. Достаточно, указать на то, что такие функции местных сообществ,как газо-,тепло-,энерго- и водоснабжение являются для ОМСУ обязательными,от которых отказаться они не могут ни при каких обстоятельствах.Одновременно реализация этих полномочий невозможна без тесного взаимодействия ОМСУ с органами государственной власти.

Таким образом, все представленные теории соотношения местного самоуправления и государственной власти имеют существенные недо­статки,но каждая обладает и некоторыми достоинствами. Как бы то ни было все указанные теории имеют право на сосуществование. Совокуп­ный вывод можно выразить словами Рольфа Штобера: "Смысл самоуправ­ления можно объяснить /указанием на/ (1)принцип независимости, (2)принцип соревнования и (З)принцип жизнеобеспечения в настоящем и будущем"/49.с.28/.

Итак,согласно Штоберу, при любом реформировании местных сообществ (1 )необходимо обеспечить их относительную независимость от государства при одновременном сохранении их жизнеспособности; (2)необходимо создать режим конструктивной конкуренции как по горизон­тали между отдельными муниципальными образованиями так и по верти­кали между территориальными коллективами различного уровня, включая и государство как наивысшее звено управления; (З)необходимо обеспе­чить режим относительной финансовой самодостаточности и самопомощи местных коллективов.

Указанные принципы должны быть положены в основу всякой реформы местного самоуправления. При этом их соблюдение должно осуществлять­ся не альтернативно а кумулятивно. Другими словами и территориальная и функциональная финансовая реформы местного самоуправления долж­ны быть направлены на реализацию сразу трех, а не одной из указанных целей.

Рассмотрим коротко территориальный аспект местного самоуправ­ления. В формально-юридическом смысле этот аспект отражает специфику административного деления местных коллективов. Лервичная проблема административного деления всегда связана с необходимостью как-то упорядочить сосуществование разно великих и/или разнофункциональных сообществ. Если бы все ограничивалось лишь однократным разграни­чением территорий, на заданном уровне управления и на основе единого стандарта, тогда бы не возникало и муниципально-правовой проблемы административного деления. Все самоуправляющиеся единицы были бы единицами одного уровня управления и, следовательно, строго унифициро­ваны. В какой-то степени опыт государственного строительства в порево­люционной Франции доказал невозможность такой унитарной, или сингу­лярной административной системы на местном уровне власти.

Как известно, французские департаменты как унифицированная систе­ма равновеликих территориальных единиц должны были доказать превос­ходство единого рационального метода в области политического управле­ния. Исторически возникшие, но беспорядочные единицы в виде коммун и провинций были как бы "обречены" на функциональное вытеснение со сто­роны департаментов.

Департаменты возникли на основе Декрета от 26 февраля 1790 года. Всего было создано 83 департамента примерно одинакового размера. Хотя и с учетом местных реалий, департаменты возникли сначала на карте с таким расчетом, чтобы всадник, какое бы направление он ни избрал, за одни сутки из административного центра департамента мог доскакать до его границы. Как видим, масштабом для административного деления в пореволюционной Франции стала не какая-та "эталонная", т.е. исторически возникшая и жизнеспособная коммуна, а чисто функциональное и умозри­тельное территориальное образование. Тем не менее низовые и традици­онные сообщества, возникшие в свое время на основе соответствующих церковных приходов (т.е. коммуны),доказали свою жизнестойкость, как бы вопреки логике административной реформы.

Таким образом, опыт Франции говорит о том, что (1)а6солютная рацио­нализация в области административного деления невозможна (2) относительная т.е. ограниченная рационализация должна осуществляться на некотором промежуточном уровне управления(=департамент). Другими словами, "поле реформы" целесообразно разместить "выше" традиционных низовых коллективов. Отсюда в ходе административно-территориальной реформы возникает дуалистичная "система", а именно: на совокупность традиционных местных сообществ как бы "накладывается" относительно самодостаточная укрупненная и рациональная система самоуправляю­щихся единиц. Следовательно, главная цель территориальной реформы заключается в том чтобы создать такое пространство промежуточного управления, в котором можно было бы примирить антагонистические технологии государственного и коммунального управления. При этом объектом реформ являются не коммуны, и не государство как таковое, а лишь стиль или способ их (компромиссного) взаимодействия.

  

Главная     Каталог раздела     Предыдущая     Оглавление     Следующая      Скачать в zip