Владимир Авдонин

Предыстория: Эксперимент Миннаца

В 1993-94 годах в Рязанской области было запланировано проведение эксперимента Миннаца по местному самоуправлению и был подписан соответствующий договор между Миннацем и администрацией области, на основе которого рабочая комиссия разработала пакет предложений. Возглавил комиссию бывший председатель горсовета Э.Вобленко.

Комиссия предложила принять закон Рязанской области “Об устройстве органов власти местного самоуправления”, который основывался бы на 3 вариантах организации местного самоуправления — городском и двух сельских.

На городском уровне предполагалось избрание главы муниципального образования и представительных органов местного самоуправления всем населением, а глава муниципального образования фактически являлся главой исполнительной власти и обладал правом вето в отношении решений представительного органа. Предполагалось также введение поста городского директора, которого нанимает муниципальное образование и который занимается непосредственно хозяйственными вопросами, в то время как глава муниципального образования, мэр, осуществляет общее руководство, выполняет политические и представительские функции.

В небольших городах — от 10 до 100 тысяч глава местного самоуправления должен был избираться из состава представительного органа и председательствовать в нем. Представительный орган в этом случае образовывал развитую систему комитетов и комиссий и выполнял административные и представительные функции одновременно.

Для сельских территорий с развитой коммуникационной системой юго-восточной части области предполагалось, что глава муниципального образования будет избираться из состава представительного органа. Последний, так же как в небольших городах, “обрастает” комитетами и комиссиями и нанимает административного работника — районного старшину.

Для сельских северных районов с плохо развитой коммуникационной сетью, где поселения находятся в лесах, предполагалось, что главой администрации области назначается районный комиссар или уполномоченный, который делит власть с представительными органами.

Эта схема была рассмотрена в Областной думе и администрации. Введение этой системы было запланировано до 2000 года. В 1995 году был разработан закон о местном самоуправлении и о выборах должностных лиц и представительных органов местного самоуправления, которые были приняты соответственно 10 и 25 января 1996 года, а также закон о местном референдуме.

От схемы, предлагаемой рабочей группой Вобленко, в законы попала примерно треть наработок. Но сам закон об организации местного самоуправления выглядел совершенно иначе. В нем, в частности, не было деления на 3 типа. Закон предполагал, что район, город и сельские поселения — это муниципальные образования. Структура органов власти местного самоуправления самостоятельно определяется самим муниципальным образованием. Количество депутатов представительного органа местного самоуправления должно было быть не менее 15 для района и не менее 11 для более низкого уровня.

Что касается эксперимента, то он дал некоторый эффект — вызвал внимание к теме местного самоуправления, которая стала обсуждаться в СМИ, и общественный резонанс, примерно треть наработок комиссии вошла в законодательство о местном самоуправлении, были востребованы идеи по типовому уставу. Видимо, большего ожидать было нельзя — средства под проведение эксперимента Миннацем выделены не были. Формально действие договора не было прекращено, но всякую актуальность с началом оформления системы местного самоуправления в регионе он утратил.

Выборы должностных лиц и представительных органов местного самоуправления

После принятия законов началась подготовка к проведению муниципальных выборов и референдумов. В 25 районах и городах 7 апреля 1996 г. были проведены референдумы, на которые были вынесены ключевые положения из уставов муниципальных образований. В четырех районах прошли сельские сходы. Во всех 29 территориях были проведены выборы в органы местного самоуправления, а в 9 районах — выборы глав муниципальных образований.

Норма явки избирателей для признания референдума состоявшимся была установлена в 50%. Референдумы не состоялись в четырех районах — городах Рязань, Касимов, Сасов и высокоурбанизированном Пронском районе. В остальных районах, в основном в сельской местности, референдумы состоялись, в них приняло участие в среднем 60% избирателей. Сходы также состоялись.

На референдум выносились следующие вопросы:

1) Способ избрания главы местного самоуправления.

Из 12 районов, где этот вопрос был поставлен, в 8 население высказалось за то, чтобы глава муниципального образования избирался из состава депутатов. В 3 этот вопрос не набрал необходимого процента. В тех 8 районах, где вопрос ставился об избрании главы всем населением, во всех случаях избиратели проголосовали за эту формулировку.

2) О статусе и о механизме принятия устава.

Практически во всех районах, почти 80% избирателей высказались за принятие уставов представительным органом.

3) Порядок назначения на должности в структурах и структурных подразделениях администраций.

Из 21 района, в которых референдум состоялся, в 19 избиратели предпочли вариант “по согласованию с представительным органом”.

Как уже было сказано, из-за низкой явки референдум в Рязани не состоялся. Но, важно отметить, вопросы, вынесенные на него, были особыми. Причем из-за формулировок вопросов возникла борьба. Мэрия предлагала одни, а Общественно-консультативный совет (ОКС) при мэрии предлагал другие вопросы на референдум. Например, вызвал дискуссию вопрос об общем статусе г. Рязани как муниципального образования. Мэрия предлагала вариант единого муниципального образования, без деления на районы. ОКС, в котором были представлены оппозиционные партии, прежде всего КПРФ, предлагал наделение статусом муниципального образования и город, и его районы. ОКС предпочитал избрание мэра из состава представительного органа, мэрия — всем населением. Таким же образом мнения разделились по поводу механизма принятия уставов. Мэрия вынесла на референдум свой вариант.

На выборах должностных лиц и представительных органов местного самоуправления был избран 461 депутат из примерно около 1000 кандидатов по всем районам.

Наиболее острой была избирательная кампания в г. Рязани, где на 28 депутатских мандатов претендовал 151 кандидат. Норма явки избирателей в Рязани была установлена на уровне 25% зарегистрированных избирателей — с учетом опыта двухгодичной давности, когда барьер в 35% почти ни в одном округе не был преодолен.² Тем не менее в пяти округах явка избирателей оказалась ниже 25%. В городской орган местного самоуправления были избраны только 23 кандидата.

16 депутатов прошли при поддержке КПРФ, по одному — от АПР, РКРП и КПСС, один — как независимый. Трое депутатов — главврачей городских больниц входили в “Блок Михаила Малахова” (знаменитый полярный путешественник, в прошлом — врач-фтизиатр, собрал под “знаменами” своего блока в основном врачей, директоров школ и предпринимателей; блок пользовался поддержкой администраций города и области, однако в организационном отношении не мог соперничать с командами КПРФ и ЛДПР; победа трех представителей блока — результат их повседневной действенной работы в учреждениях здравоохранения и, в силу этого, известности и популярности у населения отдельных микрорайонов).

Выборы глав администраций в семи районах области принесли победу действующим главам исполнительной власти, в двух районах руководители администраций сменились: в Сапожковском был избран бывший райвоенком В.Соколов, в Спасском — бывший председатель колхоза “Заветы Ленина” С.Воронков.

Выборы в целом прошли без серьезных нарушений, однако в сельских районах они были осложнены паводком — в Касимовском районе при доставке бюллетеней из участковой комиссии в райцентр затонул автомобиль, в Ермишинском — к концу дня голосования был затоплен один из избирательных участков. Наблюдение за ходом выборов наиболее эффективно осуществляли КПРФ и ЛДПР. Впрочем, активность активистов и напористая предвыборная кампания не принесли ЛДПР ни одного депутатского мандата.

Социально-профессиональный состав депутатского корпуса выглядел следующим образом:

Таблица 1

87% депутатов имеют высшее образование. Соотношение депутатов женщин и мужчин в целом по области составило 20 : 80 %, в некоторых районах число депутатов-женщин составило до 40%. По возрасту почти половина депутатов — 40-50 лет. Примерно поровну в оставшейся половине — от 30 до 40, и от 50 до 60 лет.

Выявилась закономерность, характеризующая тип голосования в городах и в сельской местности.

Процент попадания в представительные органы кандидатов по профессиональным группам выглядел так (в %%):

Таблица 2

Около 20% депутатского корпуса — представители партий. Из них (в %):

Таблица 3

Фактически с партиями было связано большее количество депутатов, но так как на местах некоторые организации не зарегистрированы, их представители не могли быть официально зарегистрированы как кандидаты от этих партий.

Первое свое заседание представительный орган местного самоуправления Рязани провел 17 апреля 1996 года. 16 членов КПРФ и трое коммунистов от других партий (КПСС, АПР, РКРП) составили абсолютное большинство в соотношении 19 : 4, что позволило им без труда провести решение о наименовании представительного органа местного самоуправления, который стал называться городским Советом. Председателем Совета 21 голосом против 2 был избран П.Маматов — в прошлом первый секретарь Советского РК КПСС, председатель райсовета, единственный победитель на местных выборах 1994 года.³ В результате состоявшегося затем распределения постов председателей комитетов ни один “портфель” не достался независимым депутатам.

Уставный конфликт в Рязани

 В конце мая был опубликован проект Устава города. Согласно статье 51 Устава городской Совет назначал руководителя администрации города из числа своих членов сроком на 4 года. Статья 29 в принципе исключала мэра как самостоятельного субъекта властных отношений из структуры органов местного (городского) самоуправления. Кроме того, проектом Устава довольно подробно регламентировалась деятельность управленческих и распорядительных органов, различных служб, но о правах населения и о возможных формах его участия в самоуправлении практически ничего не говорилось.

На заседании 3 июня городской Совет большинством голосов (16 против 4) принял Устав в предложенной редакции, мотивируя необходимость назначения главы городской администрации Советом из числа своих членов прежде всего соображениями экономии средств городского бюджета.

По всей видимости, Совет намеревался заменить действующего мэра В. Маркова председателем горсовета П.Маматовым. Но этот сценарий встретил организованное сопротивление общественности и структур городской и областной администрации, а также областной Думы, депутаты которой, несмотря на то, что большинство в Думе принадлежало коммунистам, решили не вступать в открытую и жесткую борьбу с исполнительной властью накануне президентских выборов.

В последние дни мая у здания городского Совета появились пикеты, а 2 и 3 июня — собирались митинги с плакатами и транспарантами, требующими всенародных выборов мэра. Инициативные группы граждан и газета “Вечерняя Рязань” начали сбор подписей за проведение городского референдума по вопросу о форме избрания мэра. 3 июня в Рязанском педагогическом университете на “круглом столе” ученых, общественных деятелей и представителей политических организаций Рязани было отмечено, что в проекте Устава нечетко сформулирована сама концепция Устава, много противоречий, нестыковок с действующим законодательством, декларативных заявлений, положений, провоцирующих конфликты двух “ветвей власти”. Устав, по мнению экспертов, призванный выражать и защищать интересы жителей города, оказался составленным только для горсовета. Во время обсуждения было получено известие о том, что горсовет без доработки принял Устав города — с нарушением собственных же решений (двухнедельный срок для обсуждения гражданами), поспешно и без учета общественного мнения.

На экстренном (в связи с забастовкой транспортников) совещании руководителей предприятий 6 июня все его участники высказались за всенародное избрание мэра. Общественная организация “Рязанская община” и совет организаций воинов-интернационалистов выразили готовность на паевых условиях финансировать выборы мэра. Участники совещания приняли обращение к главе областной администрации и председателю областной Думы с требованием вмешаться в действия горсовета.

В поддержку решения горсовета выступили 247 граждан, подписавших письмо, распространявшееся инициативной группой, и 560 членов трудового коллектива завода РПО САМ, где влияние КПРФ традиционно велико.

6 июня под председательством губернатора Г.Меркулова с участием руководства областного суда, прокуратуры, управления юстиции и председателя горсовета было проведено совещание, на котором было указано, что установленный Уставом порядок его вступления в силу (без государственной регистрации) является нарушением действующего законодательства, в том числе: федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, областных законов “О местном самоуправлении в Рязанской области” и “О порядке регистрации уставов муниципальных образований”. Городскому Совету в лице его председателя П.Маматова было рекомендовано направить Устав для экспертизы и последующей регистрации в Управление юстиции администрации области. Было также указано, что публикация Устава до его регистрации нецелесообразна.

В течение лета давление на коммунистический горсовет в целях изменения его позиции по вопросу избрания мэра города усиливалось. В ходе проведения второго тура президентских выборов у порогов избирательных участков властями были организованы пункты по сбору подписей за проведение общегородского референдума по вопросу о способе избрания мэра города (всем населением или на сессии горсовета). Как потом объявили, всего было собрано более 40 тысяч подписей за проведение такого референдума, что значительно превышало необходимый минимум подписей для проведения общегородского референдума. Вскоре после выборов в газетах было опубликовано обращение мэра города Маркова от имени мэрии и рязанцев к горсовету с требованием проведения референдума. Почти одновременно появилась информация об отказе областного управления юстиции в регистрации Устава города по причине несоответствия Устава федеральным законам.

11 июля на заседании горсовета эти вопросы были рассмотрены и было принято решение о внесении поправок в Устав города в связи с замечаниями управления юстиции и о проведении 22 сентября 1996 года референдума о способе избрания мэра. Одновременно с ним горсовет решил провести выборы депутатов горсовета в 5 избирательных округах, где выборы 7 апреля не состоялись. Также была принята поправка к закону о референдуме в Рязанской области, согласно которой референдумы в городе по одному и тому же вопросу не могут проводиться чаще одного раза в год. Горсовет обязал мэрию изыскать средства на проведение референдума из внебюджетных источников и частных пожертвований, а довыборы профинансировать из бюджета.

Таким образом, горсовет в основном уступил тем формальным требованиям, которые к нему предъявлялись, видимо, полагая, что они не смогут существенно повлиять на его стратегическую линию. Лишенный финансирования референдум почти наверняка не состоялся бы, а внесенные в Устав города поправки не касались наиболее важных статей.

17 июля в “Приокской газете” был опубликован текст Устава города вместе с внесенными в него по требованию управления юстиции поправками. В соответствии с решением горсовета после публикации в СМИ Устав должен считаться вступившим в силу. Однако после этой публикации управление юстиции выступило с заявлением о недопустимости публикации Устава до его регистрации. Областная прокуратура в своем заявлении также указала, что Устав города, несмотря на опубликование, не может вступить в силу до регистрации. В редакционных статьях газет и различных пропагандистских публикациях Устав города подвергся критике в целом, а принявший его горсовет был обвинен в юридической некомпетентности, стремлении к захвату власти, в нежелании сотрудничать с мэрией. Вслед за этим было сообщено о возбуждении в Советском районном суде Рязани иска группы граждан к горсовету, в котором выдвигалось требование в судебном порядке отменить решения горсовета о принятии и вступлении в силу Устава города.

Следует отметить, что тема городского референдума по вопросу о способе выборов мэра отошла на второй план.

В результате всех этих маневров позиции горсовета ослабли. Вступление Устава в силу было юридически заблокировано, горсовет связал себя сомнительным решением о референдуме, к борьбе с ним были привлечены исполнительные органы власти, СМИ, ангажированная политическая общественность, правовые структуры. Развитие конфликта в Рязани вокруг Устава города и горсовета привлекло внимание центральных газет.⁴

8 и 10 августа в газетах были опубликованы обширные материалы о брифинге только что вышедшего из отпуска мэра Рязани Маркова, а также его открытое письмо к горсовету. В письме он, нелицеприятно оценив предшествующую деятельность горсовета, призвал тем не менее перейти к тесному сотрудничеству горсовета и мэрии в спорных вопросах (введение в действие Устава города, вопрос о референдуме, разграничение полномочий и т.д.). Однако это не означало, что конфронтация начинает ослабевать. Буквально через три дня город был охвачен слухами о похищении бандитами одного из депутатов горсовета.

По сообщениям радио и ТВ, 13 августа неизвестными действительно был похищен депутат горсовета, председатель подкомиссии по торговле, землеустройству и жилищно-коммунальному хозяйству А.Назаров, которому вечером того же дня удалось уйти от похитителей. Сообщалось, что депутат был избит. 14 августа на экстренном брифинге в горсовете Маматов сообщил подробности похищения, рассказал о том, что и Назаров, и многие другие депутаты горсовета подвергались угрозам по телефону с требованием отказаться от депутатских полномочий, чтобы лишить горсовет кворума. Маматов дал понять, что считает причастными к похищению власти, поскольку оно было совершено четырьмя вооруженными автоматами людьми в камуфляжной форме на машине, принадлежащей областному управлению налоговой полиции.

В оглашенном на брифинге проекте обращения горсовета выражалось возмущение случившимся, выдвигалось требование к властям расследования похищения и выдвигалось обвинение в адрес газет “Вечерняя Рязань” и “Приокская газета” в организации травли горсовета. Сходные заявления были оглашены и от имени областной организации КПРФ и регионального отделения Народно-патриотического союза России (НПСР).

Вечером того же дня начальник областного управления налоговой полиции генерал-майор В.Рябов категорически опроверг причастность своих людей к похищению и сообщил, что автомобиль налоговой полиции, на котором якобы было совершено похищение, уже больше месяца находится в ремонте.

Судя по слухам, которые распространились по городу, люди склонялись к мысли, что этот инцидент — дело рук властей или каких-то связанных с ними бандитов, что горсовет решили припугнуть и показать ему свое место. По другой версии, пущенной с подачи связанной с мэрией “Вечерней Рязани”, похищение — инсценировка коммунистов в их борьбе с мэрией или просто криминальные разборки коррумпированного депутата.

15 августа состоялось заседание горсовета, на котором присутствовали и представители мэрии и на котором помимо вопросов, связанных с похищением Назарова, горсовету пришлось столкнуться с тем, что представители мэрии и инициаторы референдума о способе избрания мэра вдруг дали по вопросу о референдуме “задний ход”. Они предложили отменить референдум, ссылаясь на отсутствие средств. Депутаты, весьма остро высказавшись по адресу запутавшихся инициаторов референдума, приняли решение перенести референдум и довыборы депутатов в пяти округах с 22 сентября на 20 октября. Сами же вносить изменения в ст. 54 Устава города, где речь идет об избрании мэра горсоветом, не стали.

На следующий день 16 августа — новый поворот событий. Глава администрации области Меркулов подписал распоряжение об освобождении мэра Рязани Маркова от занимаемой должности и назначил его своим заместителем по промышленным и социальным вопросам. Этим же распоряжением исполняющим обязанности мэра Рязани был назначен заместитель Маркова Ю.Ромашкин.

19 августа на экстренном заседании горсовета в связи с уходом Маркова было предложено в соответствии со ст. 54 Устава города избрать мэра города из состава депутатов горсовета. Мэром единогласно был избран председатель горсовета П.Маматов. На следующий день он попытался собрать в мэрии руководителей служб города на совещание, но никто не явился. Его попытка занять кабинет Маркова также не привела к успеху. Милиция опечатала кабинет и никого туда не пускала. И.о. мэра Ромашкин остался работать в своем кабинете.

В последующие дни в прессе были опубликованы заявления областной администрации, управления юстиции, прокурора области в связи с избранием горсоветом нового мэра. Действия горсовета объявлялись незаконными, так как Устав города по-прежнему не зарегистрирован и не вступил в силу. Горсовету предлагалось отменить решение об избрании мэра. В СМИ начиналась кампания под лозунгом “ГКЧП рязанского масштаба” о попирающих закон и рвущихся к власти коммунистах. Соответствующий телесюжет прошел в “Вестях” РТР. На состоявшемся брифинге бывший мэр Марков объяснил свой уход нежеланием участвовать в “политической возне”, затеянной горсоветом. Со стороны горсовета, однако, выдвигалась версия, что уход Маркова связан с попыткой бывшего мэра Рюмина вернуться на этот пост. Но в последний момент Меркулов на это не решился. Ширились слухи о мафиозных связях Рюмина и его закулисном влиянии на власти.

После всех этих событий на заседании 22 августа, в основном под влиянием Маматова, горсовет сделал шаг к ослаблению конфронтации. Были внесены поправки в Устав города, которых требовало Управление юстиции, и даже те, которых не требовало. В принципе депутаты согласились изменить и пресловутую статью 54 Устава о выборах мэра горсоветом, дополнив ее положением о возможности выборов руководителей местного самоуправления всем населением. Маматов заявил, что готов идти на общегородские выборы мэра. Он также разъяснил статус и.о. мэра Ю.Ромашкина, который не назначен на должность мэра Меркуловым (это распоряжение было уже аннулировано, как противоречащее закону о местном самоуправлении), а исполнял функции мэра, оставаясь по должности его заместителем. Решение же о занятии должности мэра (во всяком случае до проведения общегородских выборов) — прерогатива горсовета.

После этого заседания напряжение конфликта на какое-то время спало. Стороны, видимо, пытались осмыслить новую ситуацию. Горсовет предвкушал близкую (максимальный срок 30 дней) регистрацию и вступление в силу Устава города, а мэрия была вынуждена серьезно задуматься над перспективой вскоре получить нового шефа в лице Маматова. Это, видимо, почувствовала даже специализировавшаяся все это время на поношении горсовета “Вечерняя Рязань”, поспешившая дать большое интервью с Маматовым, в котором фактически впервые в прессе была более-менее связно представлена позиция горсовета по происходящим событиям. Маматов придерживался в интервью в основном юридических аспектов конфликта, не упоминая ни о политике, ни о возможном “погроме” коррумпированной мэрии, на который намекали некоторые депутаты горсовета. Похоже, что для мэрии этот вопрос становился самым важным. Это интервью было, видимо, началом попыток “договориться” с Маматовым, положение которого заметно укрепилось. Его неожиданно легкое согласие идти на общегородские выборы мэра после многомесячных ожесточенных дебатов с мэрией по этому вопросу подтверждало это усиление. Он реально приближался к мэрскому креслу. Заняв его накануне выборов, он получал двойное преимущество: реальные рычаги городской власти в предвыборной кампании и возможность не отвечать за содеянное прежней властью, выстреливая компроматом по любым ее ставленникам. К тому же, объявление наиболее благоприятной даты выборов оставалось за горсоветом.

Вышедшая с каникул областная Дума также предприняла шаг, благоприятный для горсовета. Она приняла поправки к закону области о регистрации документов в Управлении юстиции, согласно которым срок повторного рассмотрения их сокращался, а процедура упрощается. Это изменение в ориентации Думы также отражало усиление влияния горсовета.

Многие из происшедших вокруг этого конфликта событий оставили впечатление фантасмагории и поразительного политического дилетантизма. Особенно со стороны исполнительных властей области и города. Суета вокруг референдума, а потом отказ от него, непомерное использование обоюдоострого оружия демагогии и юридического манипулирования, путаная история с уходом Маркова, наконец, труднообъяснимая авантюра с похищением, стремительно исчезнувшим из тем СМИ, свидетельствовали об отсутствии продуманной, рассчитанной линии. Даже при далеко не оптимальной деятельности горсовета власти растеряли то позиционное преимущество, которое они несомненно имели после победы Ельцина на президентских выборах. Их положение накануне вступления области в кампанию по выборам губернатора, назначенным на 8 декабря, политически осложнилось.

В то же время положение областной Думы на политической сцене области продолжало укрепляться. Страсти и конфликты вокруг Устава города и горсовета напрочь отодвинули еще недавно весьма шумно дискутировавшийся вопрос о легитимности областной Думы (урезанный состав, самопродление полномочий и др.).⁵ Вовлеченные в конфликт стороны оказались заинтересованными в помощи областной Думы и предпочитали не затрагивать эти вопросы. Сама же Дума в этом конфликте старалась действовать очень осторожно. С одной стороны, она демонстрировала лояльность областной администрации, как бы не соглашаясь с горсоветом, с другой, стремилась не испортить отношений с последним, избегая нападок на своих коллег из городской представительной власти. Дума попыталась самоустраниться от конфликта, подчеркнуто демонстрируя занятость своими собственными вопросами областного законодательства и бюджета. И все же нейтралитет Думы в конфликте вокруг горсовета можно оценить как весьма относительный. Чувствовалось, что она больше тяготеет к сотрудничеству с областной администрацией, чем с горсоветом. Встречая ответный интерес, Дума (особенно ее председатель) заметно теснее сблизилась с администрацией.

В сентябре наметившееся было ослабление конфронтации в противостоянии горсовета и мэрии не получило дальнейшего развития. Наоборот, уровень противостояния усилился.

После событий 9 сентября в СМИ появились содержащие угрозу утверждения, что за этими акциями стоял горсовет, стремящийся к дестабилизации обстановки. При этом особенно акцентировалась роль председателя П.Маматова и его первого заместителя Н.Корнеевой. В откровенно негативном для горсовета ключе были прокомментированы и его заседания, на которых депутаты пытались добиться от мэрии финансового отчета о ее деятельности, о финансовом и хозяйственном положении в городе, о подготовке к зиме и др. Работа мэрии была признана горсоветом неудовлетворительной. Накануне истечения срока, отведенного управлению юстиции области на решение о регистрации Устава города, в СМИ были организованы выступления представителей мэрии о недопустимости регистрации Устава, публиковались заключения каких-то юристов о незаконности Устава.

Наконец, 25 сентября было объявлено о результатах рассмотрения Устава города в областном управлении юстиции. Устав снова не был зарегистрирован и возвращен депутатам на доработку с пакетом замечаний. Мэрия еще раз заявила, что считает Устав не вступившим в силу. Этот шаг властей, который в какой-то мере можно было прогнозировать, выглядел весьма рискованным. Дело в том, что незадолго до очередной блокировки Устава в облюсте прокурор области отозвал свое письмо, в котором опротестовывались действия горсовета (избрание мэром Маматова) как незаконные. В отозванном письме прокурор обращал внимание на то, что вступление Устава в силу без регистрации в облюсте есть нарушение закона. Теперь же, отозвав протест, прокуратура фактически признавала, что нарушения нет. Поэтому для новой блокировки Устава власти должны были пойти по другому пути (не через прокуратуру, а через областную Думу). Они стали заявлять, что вступление Устава в силу без регистрации в облюсте нарушает областное законодательство, отличающееся в этом вопросе от федерального. Горсовет отреагировал на эти маневры властей обращением в суд с иском против областного управления юстиции с обвинением в превышении полномочий.

Примечательно, что оппозиция, как и в случае с отказом в регистрации ее кандидату в губернаторы Любимову, была вынуждена апеллировать к федеральному законодательству, чтобы преодолеть сопротивление местной исполнительной власти. Последняя же во всех этих случаях пыталась “зацепиться” за областные законы. Все вышеупомянутые случаи демонстрировали повышенное “напряжение” между федеральным и областным законодательствами, дающее чувствительный эффект в политической борьбе.

Между тем подготовка к довыборам и референдуму, назначенным на 20 октября, не велась. Мэрия в этом вопросе, видимо, колебалась — оттуда поступали противоречивые указания. Сначала прошли звонки по участковым избиркомам о начале подготовки к референдуму, потом стали говорить, что надо готовиться не к референдуму, а к выборам мэра в декабре.

На заседание областной Думы 2 октября 1996 года в числе других вопросов был вынесен вопрос о назначении выборов глав администраций местного самоуправления (в том числе мэра Рязани) на 8 декабря — одновременно с выборами губернатора. При 6 голосах “за” 3 “воздержавшихся” и 1 “против” (два депутата отсутствовали) решение не прошло (не хватило одного голоса), и вопрос был перенесен на следующее заседание. Следующее внеочередное заседание состоялось через четыре дня, и назначение выборов на 8 декабря было все-таки одобрено большинством голосов.

Горсовет не смог или не захотел развернуть работу по юридическому блокированию и массовому срыву выборов, которые были назначены с нарушением законов Рязанской области “О выборах местного самоуправления”, “О местном самоуправлении”, Устава Рязани, федерального закона “Об основных принципах организации местного самоуправления”. Избранный горсоветом, но не допущенный к исполнению должностных обязанностей мэр Маматов предпочел включиться в предвыборную борьбу, а депутаты одобрили это. Его основной соперник, первый заместитель бывшего мэра Маркова начальник экономического управления мэрии Владимир Ампилогов был зарегистрирован значительно раньше Маматова, еще в октябре, и сразу же активно начал свою избирательную кампанию. Маматов же стал проявлять избирательную активность лишь в середине ноября. Другими кандидатами в мэры были выдвинуты и зарегистрированы бывший заместитель главы администрации области по социально-гуманитарной сфере Андрей Тарасов (отправленный в отставку после назначения нового губернатора Ивлева) и бывший культпросветработник Александр Иванов.

19 ноября, видимо в результате закулисной переговорной активности Маматова, областная администрация сообщила, что по представлению Минюста и прокуратуры избрание Маматова горсоветом признано законным и обладминистрация это вынуждена санкционировать. Хотя по решению суда Советского округа Рязани избрание Маматова считается незаконным и поэтому полностью вопрос не закрыт. Маматов, наконец, получил доступ в кабинет мэра. Однако реально пробыть мэром ему удалось только 3 дня. Уже 22 ноября было объявлено, что он уходит в предвыборный отпуск как один из кандидатов в мэры. Правда, за эти три дня Маматов успел объявить о предстоящих сокращениях штатов мэрии и отправить в отставку ряд влиятельных чиновников. Прежде всего, было объявлено об отстранении заместителя мэра Юрия Ромашкина, начальника правового управления мэрии Михаила Гордеева и зама мэра по социально-гуманитарной сфере Семена Эйдмана. Все они были наиболее активны в борьбе с горсоветом. Ампилогов не был отставлен, так как в это время уже находился в предвыборном отпуске. Уходя на выборы, функции мэра Маматов передал хозяйственнику Н.Мухину, начальнику отдела городских префектур.

Действия Маматова, видимо, всерьез испугали областные власти. Замещавший в этот момент Ивлева его первый заместитель Вячеслав Фатуев даже сделал специальное заявление по ТВ о том, что все отставленные Маматовым чиновники мэрии пока остаются на своих местах, а вопросы об отставках и сокращениях будут решаться после выборов. В блоках новостей по ТВ действия Маматова подавались как незаконные и угрожающие жизнеспособности города, давались обширные интервью Гордеева и Эйдмана.

Вступив в должность мэра, Маматов попытался предпринять и еще один шаг — удалить председателя городской избирательной комиссии Чистотина, также активно “игравшего” на стороне мэрии. Комиссии было предложено переизбрать председателя, но этот вопрос не прошел — комиссия сослалась на невозможность замены председателя в процессе уже развернувшейся избирательной кампании.

После “трехдневного мэрства” Маматова предвыборная борьба существенно обострилась. Ампилогов, который и до того вел кампанию достаточно активно, еще больше усилил натиск. Его штаб вышел на режим массированной предвыборной атаки, развернувшейся по нескольким направлениям:

• активные встречи кандидата с населением, широко освещаемые в СМИ;
• еще более интенсивное присутствие в информационном поле (рекламные статьи и ролики, листовки, плакаты, транспаранты, раздатчики агитматериалов и агитаторы на улицах и т.д.);
• “спецоперации” избирательных команд (анонимные листовки, якобы принадлежащие сопернику, анонимные надписи на стенах, всевозможные слухи и домыслы и пр.);
• ввод компромата на соперника в СМИ.

Все эти операции требовали огромных финансовых средств, в которых Ампилогов, видимо, не испытывал недостатка. Казалось, что благодаря столь мощной кампании Ампилогов сможет консолидировать вокруг себя весь разношерстный некоммунистический электорат. Таким образом, на заключительном этапе кампании положение Маматова осложнилось.

Против него был введен и активно растиражирован компромат по делу страховой компании “Прио-Балчуг”, заместителем директора которой Маматов работал около полугода (с осени 1995 по весну 1996). Налоговая полиция возбудила против компании дело об утаивании 12 млрд. руб. от налогообложения. Официально Маматов к делу не привлекался, так как налоговые нарушения относились к периоду 1993-1994 гг., когда он там еще не работал. Однако сам факт открытия дела активно использовался в СМИ против Маматова. В своих немногочисленных появлениях в телеэфире он был вынужден оправдываться и доказывать, что не имеет к этому делу отношения. На встречах с избирателями ему приходилось отвечать на соответствующие вопросы.

Кроме того, в последние перед выборами дни в городе были распространены (видимо, людьми Ампилогова) так называемые “листовки Маматова”, в которых от его имени содержались призывы к забастовкам и другим акциям, подпадающие под статью закона о нарушении норм предвыборной агитации. СМИ активно растиражировали этот факт.

В сложившихся условиях Маматову надо было срочно спасать свою избирательную кампанию. В самый канун выборов ему все-таки удалось активизироваться. Прежде всего, его люди смогли организовать в городе широкие слухи о связи Ампилогова с бывшим мэром Рязани Рюминым, президентом финансово-строительной компании и владельцем нескольких банков, который в общественном мнении горожан прочно ассоциируется с мафиозностью, коррупцией и казнокрадством. В “Комсомольской правде” прошла статья о Рязани, в которой был приоткрыт механизм перекачивания средств из городского бюджета в банк и компанию Рюмина, а в интервью Любимова “Советской России” были названы и конкретные суммы низкопроцентных кредитов, данных мэрией компании и банку Рюмина; там же была упомянута и сумма, переданная мэрией налоговой полиции. Бывший мэр Рязани Марков был вынужден в СМИ отрицать свою причастность к прибылям компании Рюмина. В самые последние перед выборами дни в городе развернулась настоящая “война” анонимных настенных надписей, одни из которых обвиняли в казнокрадстве Маматова, другие — Ампилогова и Рюмина.

8 декабря 1996 года выборы мэра (главы администрации) Рязани состоялись (как и первый тур губернаторских выборов). Победу на них одержал Маматов. Результаты выборов, объявленные горизбиркомом, были следующими:

Таблица 4

В оглашенных результатах голосования прежде всего обращали на себя внимание два момента:

• разрыв в голосах между Маматовым и основным кандидатом мэрии, заместителем мэра по экономическим вопросам Владимиром Ампилоговым (почти 14%);
• высокий уровень голосования против всех кандидатов (почти в 2 раза выше, чем этот же показатель при голосовании за кандидатов в губернаторы).

Первый показатель был выше ожидаемого, как минимум, на 5-10%, поскольку предполагалось, что интенсивная избирательная кампания Ампилогова сможет обеспечить тому основную массу ельцинских голосов 16 июня (78 тысяч). Маматов же из-за компромата по делу “Прио-Балчуг” мог лишиться 10-20 тысяч зюгановских голосов 16 июня (95 тыс.) и остаться только с “твердым” коммунистическим электоратом — около75-80 тыс. На выборах мэра, по всей видимости, произошло следующее. Маматов, как и предполагалось, взял твердый коммунистический электорат, а ельцинский летний электорат раскололся. Отчасти его разобрали другие некоммунистические кандидаты Тарасов и Иванов (в сумме около 20 тыс. голосов), отчасти он проголосовал “против всех” (около10-12 тыс.), резко увеличив по городу этот показатель, отчасти не явился к урнам.

Избрание Маматова положило конец конфликту мэрии и горсовета, продолжавшемуся более полугода. Конфликт разрешился в целом в пользу горсовета, так как избранный им глава администрации города был избран и населением. Кандидат мэрии Ампилогов потерпел поражение, и руководство городом перешло к Маматову. Вместе с тем пришлось “смириться” и горсовету. Его модель избрания мэра из состава представительного органа так и не была реализована. В Уставе города были закреплены соответствующие изменения, судебные иски по “незаконности” выборов мэра были дезавуированы, избрание Маматова получило полностью законный, уставной статус, одобренный горсоветом. По существу, такое разрешение конфликта в большей мере совпадало с настроениями избирателей, чем какое-либо другое. Практика местных выборов и референдумов в области показала, что избиратели, как правило, поддерживают избрание глав администрации населением, а принятие Уставов — представительными органами. Любые другие решения часто вызывают конфликты, нарекания, избирательную апатию.

Ситуация вокруг органов власти в городе, пройдя через полгода драматических злоключений, поразительным образом пришла к модели, близкой к закону о местном самоуправлении 1991 года, где сильные Советы обязательно дополнялись избранными населением главами администраций. Впрочем, в данном конкретном случае эта модель имела одним из важных условий взаимную лояльность избранного главы (Маматов) и горсовета. В первом же после избрания интервью Маматов заявил, что будет признавать большие полномочия горсовета в управлении городом, предусмотренные Уставом. В частности, в “горячих” вопросах переименования улиц, восстановления памятника Ленину, в кадровых вопросах и т.д. решения будут приниматься совместно с горсоветом. В свою очередь, горсовет согласился без обсуждения одобрить кандидатуры заместителей главы администрации, предложенные Маматовым.

В заключение остается сказать, что 8 декабря одновременно с выборами главы администрации области и города Рязани прошли выборы глав муниципальных образований в 7 районах (Захаровском, Клепиковском, Кораблинском, Пронском, Рязанском, Шиловском и Чучковском) и двух городах (Сасово и Скопин) области. Выборы глав проводились там в связи с тем, что на референдумах по основным положениям Уставов этих муниципальных образований в апреле 1996 года население не поддержало положение об избрании глав муниципальных образований представительным органом.

В Рязанском, Кораблинском, Шиловском, Чучковском районах главами муниципальных образований были избраны действующие главы администраций. В Пронском районе — зам. действующего главы администрации. В Клепиковском районе — председатель районной Думы. В Захаровском районе — работник агропрома, член АПР.

В г. Скопине главой муниципального образования избран кандидат от оппозиции, член КПРФ В.Овчинников. В г. Сасово главой муниципального образования избран предприниматель Н.Израйлит.

Первый вывод, который можно с достаточной очевидностью извлечь из предложенного материала: в муниципальных электоральных акциях городские и сельские избиратели, так же как и в избирательных акциях федерального и областного масштаба, ведут себя по-разному, что и позволяет говорить о существовании “городской” и “сельской” электоральных моделей в регионе. Их главное отличие заключается в стабильно разных уровнях участия в голосовании, что влечет за собой целый ряд существенных властно-политических, институциональных, юридических и других последствий. Например, уровень участия делает практически бесполезным использование в городах такой формы волеизъявления как референдум. Ни подтвердить, ни учредить, ни отменить что-либо с его помощью просто невозможно — заранее ясно, что решение из-за низкого участия будет нелегитимным. На селе же референдум, благодаря высокому участию, наоборот, открывает при умелом использовании весьма широкие политические и правовые возможности. Другой аспект низкого участия в городах (в основном это относится к Рязани) — ослабленность городских представительных органов местного самоуправления угрозой их делегитимации из-за потери кворума, крайняя затрудненность принятия ряда решений, повышенная зависимость от решений, устанавливающих уровень участия, особый, постоянно находящийся под угрозой срыва выборов тип избирательных компаний. На селе такой проблемы не существует. Там установленный уровень участия (25%) перекрывается с большим запасом и представительные органы местного самоуправления всегда укомплектованы полностью.

Не в последнюю очередь с уровнем участия связана и еще одна черта отличий сельской и городской электоральных моделей — повышенная политизация (и партизация) последней. В стабильно “сжатом” низким участием электорате городских избирательных акций существенно повышается “концентрация” различных политических и партийных активистов, что затем проявляется и в характере депутатского корпуса в городах. В более широком и “объемном” пространстве сельского электората политическая компонента “рассеивается” и ее воздействие на состав депутатов резко понижается. Конечно, имеется и целый ряд других факторов (экономический, коммуникационно-информационный, организационный, социоструктурный, собственно идеологический, культурный, психологический и проч.), влияющих на степень политизации как электората, так и органов местного самоуправления города и села.

Еще одна группа различий электоралных моделей города и села касается состава кандидатов и депутатов ОМС, и в частности, отмеченной в тексте (табл. 2) различной “проходимости” в депутаты в городе и на селе кандидатов из различных профессионально-статусных групп. Приведенные данные показывают, что сельский электорат, например, заметно лучше, чем городской, поддерживает пребывание в органах местного самоуправления административных и медицинских работников, но хуже — работников образования, что количественно в сельских органах местного самоуправления преобладают, разумеется, работники и руководители агроструктур, которых практически нет в городских.

Многие из вышеприведенных различий можно объяснить составом сельского электората, в котором, например, значительно (более, чем в 2 раза) выше численность пенсионеров, чем в городе. Пенсионеры же, как известно, не только значительно активнее участвуют в голосованиях всех типов, но и существенно более зависимы от властных и управленческих процессов муниципального уровня, так что их активность на муниципальных выборах и референдумах вполне закономерна.

Определенную объясняющую ценность может здесь иметь и известная концепция о социальной деструкции местных сообществ и вытеснении их административными вертикалями в условиях тоталитаризма. Отправляясь от ее концептов, можно предположить, что распад местных сообществ на селе ( особенно, в регионах с длительным, многовековым существованием сельских общин) был не столь тотальным, а их взаимодействия с административной властью происходили иначе, чем в городе, где деструкция местных сообществ зашла значительно дальше. Поэтому и восстановление местного самоуправления в условиях посттоталитаризма протекает, в частности, и в электоральном плане в городах иначе ( высокая электоральная апатия), чем на селе.

Конечно, нельзя не отметить, что и городская и сельская модели кроме различий имеют и целый ряд общих черт и тенденций. Например, общей (хотя, на селе все же менее резкой) является тенденция снижения участия в голосовании в зависимости от характера муниципальных избирательных акций: от наиболее высокого участия в выборах муниципальных глав к более низкому участию в выборах муниципальных депутатов и еще более низкому — на муниципальных референдумах. Или в ряде случаев сходные предпочтения обнаруживаются в секторе партийно-политического голосования. Понятно, что в первом случае, например, указанная тенденция может отражать общую свойственную посттоталитаризму зависимость слабых местных сообществ от вертикали административного подчинения, сомнение в эффективности и действенности представительства, неверие в продуктивность и целесообразность прямого волеизъявления ( референдум) и проч.

Во всяком случае выявленная бинарность электорального поведения на муниципальном уровне требует учета своей специфики и дальнейшего изучения под разными углами зрения.

Второй вывод из также достаточно очевиден. На муниципальном уровне формируется весьма активная политическая жизнь, отмеченная конфликтами, противоречиями, борьбой различных сил, институтов, тенденций. В первую очередь это характерно, конечно, для Рязани, но не исключено, что в том же направлении ( активизация конфликтов) может последовать развитие событий в муниципальной политике ряда других образований. Вспышку конфликтности на муниципальном уровне в Рязани, помимо очевидного наличия противостоящих политических сил, можно объяснить также и довольно длительным (фактически с лета 1993 — по весну 1996 ) отсутствием в городе представительных органов местного самоуправления. Вакуум представительства способствовал накоплению политических “энергий”, давших в 1996 г. резкий разряд конфликтности в “атмосфере” электоральных акций и структурных преобразований муниципального уровня.

События показывают, что муниципальная политическая жизнь оказывает весьма активное влияние на политический процесс общеобластного масштаба, и сама, в свою очередь, испытывает сильное влияние последнего. Достаточно очевидно, что это влияние именно не односторонне, а взаимно. Взаимосвязь и зависимость между двумя этими уровнями порождают дополнительную циркуляцию политических, властных, управленческих интересов, увеличивают число центров, групп, факторов влияния, усложняют их стратегии, усложняют и развивают в целом картину политической жизни в регионе. Конечно, до появления местных сообществ на политической сцене региона как устойчивых, эффективных и действенных субъектов и акторов политического влияния еще далеко, процесс в этом направлении все же начался.

Третий вывод может показаться несколько спорным и недостаточно фундированным в тексте, но нам тем не менее хотелось бы высказать и его. Речь идет о том, что, на наш взгляд, процессы муниципальных волеизъявлений и развивавшиеся вокруг них и в связи с ними события дали определенный прогресс в правовом оформлении правил политической борьбы в регионе. Показательно, например, сколь важное место развитии конфликта в органах местного самоуправления Рязани занимала правовая компонента. Юридические решения и апелляции к праву существенно влияли на процесс, знаменовали важные точки развития событий. Неправовые акции, напротив, часто выглядели весьма неэффективно. Стороны чаще вынуждены были искать и находить приемлемые компромиссы на правовом поле, а не вне его. Показателен и рост числа судебных дел по вопросам взаимоотношений между властями.

Вместе с тем, формально-юридическая компонента процесса, сдерживая страсти, в целом не стала препятствием для развития политической активности. Массовые, электоральные, идеологические и пропагандистские акции развивались вокруг конфликта достаточно динамично. Политическая борьба определенным образом “раздвигала” и само правовое поле. (Уточнялось взаимоотношение между региональным и федеральным законодательством, вносились изменения в нормативно-правовые документы, ставились вопросы о пересмотре законоположений и др.)

Таким образом, определенное развитие правовой формы нашло в какой-то мере согласование с развитием политического содержания и действия политических субъектов и факторов получили большую правовую оформленность.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова