В.И.ТРОЕНКО

Сегодня мы активно обсуждали проблему власти, но поскольку времени не хватает, я хотел бы остановиться на проблеме власти в нескольких словах.

Во Владимирской области в феврале этого года собрался так называемый съезд депутатов всех уровней Владимирской области, который принял постановление: обратиться в федеральные органы, чтобы ликвидировали местное самоуправление, чтобы местное самоуправление было введено в структуру государственной власти и т.д., и т.п. Что ж, обращаться они имеют право, так же как и иметь на это собственную точку зрения. Если рассматривать наше государство как унитарное (то, что сказали владимирские депутаты), то тогда естественна совсем другая постановка вопроса о финансовых основах местного самоуправления. Тогда все четко и ясно: федеральный Центр будет планировать расходы субъекту, субъект будет планировать расходы на муниципальные образования, и мы будем “жить припеваючи”, как, собственно, и жили многие-многие годы... После этой “жизни припеваючи” даже нашим руководителям Коммунистической партии захотелось перестройки, потому что больше нечего было делать, и... мы разрушили всю страну.

Но это просто введение. Я же хочу построить свое сообщение, опираясь только на закон, и считаю, что в первую очередь мы живем плохо, оттого, что не исполняем законов. Потому что плохой закон, но исполняемый, в конце концов может быть трансформирован в хороший закон, а даже самый благородный закон, но неисполняемый, никогда не будет работать и никогда не принесет пользы.

Теперь я хотел бы остановиться на анализе Закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Наконец-то такой закон появился. В думских комитетах “гуляют” еще два основополагающих законопроекта — это Налоговый и Бюджетный кодексы. Причем Бюджетный кодекс разработан самими депутатами, а Налоговый представлен правительством. У нас в прессе очень много ругают Налоговый кодекс. Сразу же скажу: что касается налогов на промышленные предприятия, то мы изучением этих вопросов не занимались и эту сторону Налогового кодекса я вообще не хочу обсуждать. Я хочу рассмотреть налоговое законодательство только с точки зрения того, что же получат наши муниципальные образования.

Что мы имеем сегодня? В местный бюджет у нас в последние годы, как правило, стабильно зачислялся подоходный налог: в зависимости от субъекта — от 70 до 90%. Все остальные налоги устанавливались каждый год — местные налоги и сборы, которые местное самоуправление вправе устанавливать. Так вот, если рассматривать муниципальное образование как хозяйствующий субъект, имея в виду в первую очередь его конституционное право формировать и исполнять свой бюджет, то может ли оно жить за счет местных налогов, — то есть тех самых налогов, которые за ним закреплены?

Сегодня по существующему законодательству местные сборы колеблются от 5% до 15%. Есть уникальные муниципальные образования, где местные налоговые сборы повышаются до 50%. Сразу оговорюсь, что я отношу к местным налоговым сборам. Это то, что постоянно зачислялось в местный бюджет: земельный налог, налог на имущество физических лиц и предприятий 50%. Эти налоги составляют в бюджете муниципальных образований где-то 15%. Это уже хорошо. Все остальные являются регулируемыми налогами, более того, — регулируемыми ежегодно.

Давайте остановимся на существующей базе. В этом плане муниципальные образования абсолютно бесправны. Что захочет субъект Федерации, что захочет Федерация, то и будет выделено.

Теперь перейдем к базе, которая постепенно создается. Я остановлюсь вначале на Налоговом кодексе, хорош он или плох? В первом варианте он был настолько противоречив, что было трудно о чем-то говорить. Потом структура его была организована таким образом, что он лишь устанавливает категории налогов — федеральные, региональные и местные. Устанавливает для федеральных налогов ставки — и все.

Налоговый кодекс определяет правила сбора налогов, но ни как не правила зачисления в бюджет. В этом отношении Налоговый кодекс к бюджету муниципальных образований имеет только косвенное отношение. В нем сокращено количество местных налогов и сборов. В принципе это — нарушение конституционных прав.

Сейчас в проекте Налогового кодекса предполагается введение исключительного перечня местных налогов, а местное сообщество может устанавливать только ставки. Когда мы обсуждали этот вопрос в Министерстве по делам национальностей и федеративным отношениям, представители Министерства финансов абсолютно вроде бы логично заявили: знаем мы вас — дай вам волю, вы такие местные налоги вздуете, что вообще закроете предприятия! Вот мы и решили вас ограничить. В каком-то смысле это справедливо. Я сказал, что у нас есть города, в которых местные сборы составляют до 40-50%. Особенно этим грешат муниципалитеты при установлении местных налогов на содержание жилищно-коммунального хозяйства.

Вроде бы это хорошо: мы не забываем о местных налогах. Но на одной трибуне мы говорим: “Долой налоговый пресс!” Перейдя на другую трибуну, мы говорим: “Дайте нам право содрать не то что три шкуры, а все, что хотите!” Конечно, было бы рациональнее, если бы в Налоговом кодексе, предположим, предельные ставки были бы, точнее — предельный процент налогообложения юридических лиц, скажем, не более 2% от их доходов, а уж какие устанавливать — это наше дело. Что же тогда получается?

Есть города курортные, наш город — не курортный, налог не соберешь. Если мы живем в селе, то налог не соберешь тем более. И получается, что нет местных налогов и сборов.

Грамотное построение Налогового кодекса весьма важно: налоговый сбор надо в перспективе относить на налог на недвижимость. Флаг вам в руки! Введите учет недвижимости, приходите в субъект Федерации. Там принимают постановление, которое в ваше муниципальное образование приходит, — и собирайте.

Кстати, в прошлом, 1997 году, двум муниципальным образованиям федеральным законом о бюджете было это дело поручено — Великому Новгороду и Твери. Когда собирали статистику для обсчета влияния этих проектов кодексов, ни из того, ни из другого города данные о том, сколько эти города собрали налогов на недвижимость, в Миннац не пришли. Несмотря на то, что им разрешили, они постоянно отчитываются только о традиционных налогах — земельном налоге, налоге на имущество. Вот вам право, и вот вам и его реализация!

Еще есть в проекте Налогового кодекса вводная и заключительная части, в которых написано, что федеральный налог на прибыль предприятия полностью зачисляется в бюджет субъекта Федерации и используется для бюджетного регулирования. Федеральный налог НДС зачисляется полностью в бюджет Российской Федерации и используется для регулирования бюджетных отношений между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации. Правда, когда будет принят Налоговый кодекс (если он будет принят), — это введение и заключение можно убрать, и в Налоговом кодексе об этом не останется ничего. Но, собственно, у него и нет такой задачи — определять, куда и что зачисляется. Поэтому в этом отношении непринятие Налогового кодекса сегодня в большей степени вводит неразбериху в межбюджетные отношения, нежели принятие в этом варианте.

В двух словах я хотел бы остановиться и на Бюджетном кодексе. В связи с тем, что после появления первоначального проекта уже был принят закон “О финансовых основах...”, в связи с тем, что был принят бюджет, Налоговый кодекс трансформировался. А вот Бюджетный кодекс, по крайней мере, после первого чтения, остался в первоначальном виде. Естественно, между ним и Налоговым кодексом, а также законом “О финансовых основах...” есть разночтения, которые, очевидно, будут устранены.

Теперь я хотел бы остановиться на Законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Я уже в одной аудитории рассказывал историю принятия этого закона — были большие сомнения в том, что его подпишет Президент. Более того, Минфин написал очень “хороший” отзыв, в котором говорилось, что муниципальные образования притесняются, субъекты Федерации эксплуатируются, что так жить дальше нельзя, но: если будет принят закон о финансах местного самоуправления, он развалит Российскую Федерацию.

В итоге Закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” был Президентом все же подписан — при активном лоббировании министра финансов Чубайса. Что дает этот закон муниципальным образованиям? Во-первых, я опять говорю: все новое законодательство нужно смотреть в сумме, а никак не фрагментарно. Когда спрашивают, решим ли мы проблему муниципальных образований за счет закрепленных источников, я отвечаю — нет, не решим. Мы делали расчет. Источники, закрепленные на постоянной основе в соответствии с законом “О финансовых основах...”, позволяют в выдающихся муниципальных образованиях выйти на 100% покрытия бюджетных расходов, а в муниципальных образованиях самого низкого экономического развития — процентов на 40. Давайте теперь сравним: 5% и 40% — есть разница? Есть. В том же самом законе “О финансовых основах...” имеется понятие межбюджетного регулирования, описан порядок регулирования. В проекте Бюджетного кодекса есть главы, посвященные межбюджетному регулированию. Сегодня вас регулируют на 90%, завтра вас будут регулировать на 50%, а наступит день, когда это регулирование будет еще ниже. В этом отношении принятие закона “О финансовых основах...” является, конечно, шагом вперед.

И еще я хотел бы остановиться чуть-чуть на бюджетах муниципальных образований и их расходовании. Да, действительно, наша бюджетная классификация такова, что позволяет муниципальным образованиям представлять такую отчетную документацию, которую очень трудно обсчитать. Например, когда мы рассылали анкету в муниципальные образования, мы исходили из того, что основными налогами на территории муниципальных образований являются три основных федеральных налога: земельный, на имущество и местные налоги. Когда мы получили ответы и просуммировали эти налоги, то оказалось, что в некоторых муниципальных образованиях они составляют 60-70%. А где же еще 30%? Ну, не с ружьем же их искать! Это первое.

Второе — по расходной части бюджета муниципальных образований. Самой большой статьей расхода бюджета муниципальных образований (говорю в общем, в среднем) являются убытки от содержания жилищно-коммунального хозяйства. Но колеблются они от 0% до 50%. Обратите внимание, каков разброс. Можно подумать, что минимум там, где нет жилищно-коммунального хозяйства, где люди живут в пустыне или шалашах, дрова носят из леса, а воду черпают из колодца. Да нет, оказывается, цивилизованные города, и количество квадратных метров в одном городе и в другом городе одинаково. А потом, когда сравниваешь тарифы (я имею в виду процент оплаты жителями коммунальных услуг), оказывается, что в городе нет никаких коммунальных расходов. Люди при этом оплачивают только 10% коммунальных услуг. А еще 90% за счет чего оплачивается?

Поэтому я согласен, что помимо регулирования налогового законодательства и повышения прав муниципальных образований в формировании бюджета есть еще одно условие рационального расходования бюджетных средств — это введение единой муниципальной статистики. Это все, что я хотел сказать.

А.Ф.МУРАШКО: Спасибо. Есть ли вопросы?

С.С. МИТРОХИН: Меня, честно говоря, несколько удивило такое благодушное отношение Миннаца к Налоговому кодексу. Помилуйте, какое же косвенное отношение он имеет к проблеме местных финансов? Он имеет прямое отношение!

Что такое разделение налогов по федеральному, региональному и местному уровням, как это прописано в Налоговом кодексе? Это распределение финансовой власти. Это определение того, кто устанавливает нормативы отчислений. Если это федеральный уровень, это не значит, что все отчисления идут на федеральный уровень. Но это значит, что федеральному уровню, правительству принадлежит право принимать властное решение по нормативам отчислений для всех остальных уровней. Если это региональный уровень, — то же самое: это право определять нормативы отчислений по всем налогам, которые отнесены к этому уровню.

Давайте посмотрим, что мы имеем при Налоговом кодексе, который Правительство сегодня вносит в Государственную Думу. Действительно, за местным уровнем оставляется всего 5% налогов. При том, что такие важнейшие, местные по своей природе, налоги, как налог с продажи и ряд других, отнесены к уровню регионов. Что это означает? Что именно регион будет определять, какие будут нормативы отчислений по тому же налогу с продажи. Да, они будут идти в местный бюджет, они будут пополнять местный бюджет. Но решение о том, в каких размерах они будут поступать в местный бюджет, будет принимать администрация и парламент субъекта Федерации. Это значит, что те нити, которыми сейчас муниципалитеты привязаны к региональным администрациям (нити в виде отчислений от федеральных налогов), увеличатся еще на одну мощную нить или даже на канат, в виде налога с продажи. При помощи манипуляций с этим налогом, с нормативами отчислений с этого налога субъект Федерации будет добиваться от муниципалитетов всего, чего он захочет.

Вы сказали, что налог на недвижимость Налоговым кодексом отнесен к числу местных. Нет, это неправильно. В последнем варианте, который внесло Правительство, присутствует несколько налогов на имущество, но они отнесены к разным уровням. Налог на имущество предприятия отнесен к уровню регионов. При этом дано примечание: что в случае введения единого налога на недвижимость, все эти налоги отменяются. Но при этом не сказано, на какой уровень поступает единый налог на недвижимость. Это примечание идет к разделу о региональных налогах. Следовательно, любой орган, который будет этим заниматься, будет относить этот единый консолидированный налог на недвижимость к числу региональных. Это значит, что единый налог на недвижимость станет опять регулирующим налогом для местных бюджетов. В таком случае на местном уровне останется всего два налога, которые будут полностью самостоятельно определяться местными органами власти. Поэтому я бы призвал представителей Министерства национальностей не относиться столь благодушно к Налоговому кодексу. Это чрезвычайно опасный документ. Это документ, который способен в его нынешнем виде подорвать просто полностью финансовую основу местного бюджета.

В.И.ТРОЕНКО: Что касается налога на недвижимость, то он является местным.

С.С.МИТРОХИН: Наверное, вы старый Кодекс читали. Не относится он к местным.

В.И.ТРОЕНКО: Что же касается налога с продаж, то в предыдущем варианте он был местным налогом. Знаете, был я в Самаре на учебе начальников финансовых управлений области. Я задал вопрос: какой процент налога на недвижимость или налога с продажи идет в местные бюджеты? Они мне ответили хором: “Ноль!” — “А почему ноль?” — “А потому что нам хорошо жить на дотациях. Если мы введем этот процент, нам срежут дотации...” Поэтому я в самом начале и сказал, что необходимо рассматривать законодательство в комплексе и необходимо рассматривать законодательство только непрерывно. Если мы хотим в один день совершить революцию, то мы уже это пробовали. У нас это прекрасно получилось! Нельзя построить абсолютно совершенное налоговое законодательство в государстве, которое не исполняет свои законы. Я уже говорил, что новое налоговое законодательство — теоретически, если будет соблюдаться! — повышает финансовую самостоятельность муниципального образования. Это показали расчеты, проведенные Миннацем России, Союзом российских городов и еще некоторыми организациями на основе тех данных, которые представили муниципальные образования. А выводы были разные.

Значит, если я исхожу из позиции муниципалитета, я говорю: дайте мне сегодня все и полностью. И я по-своему прав. А субъект Федерации говорит: я тебе ничего ровным счетом не дам и не получишь!.. Так вот, это налоговое законодательство позволяет хоть в какой-то степени ограничить полномочия властей одного, другого, третьего уровней. Никто не отменяет трансферта, никто не отменяет бюджетного регулирования, никто не отменяет повышения ставок налогов. Вот если бы, к примеру, мэр города Дзержинска В.И.Доркин сформировал свой бюджет по Закону “О финансовых основах местного самоуправления...”, он бы по сравнению со вчерашним бюджетом 97-го года получил процентов на десять больше. Почему? Да потому, что налога на прибыль он получал 1%. А законодательство о финансовых основах местного самоуправления что говорит? Извините, не менее 5%. Он НДС получал близко к нулю. А новое законодательство говорит: извините, не менее 10! Это ведь зафиксированные ставки, я повторяю, на постоянной основе. А далее идут регулирующие коэффициенты. Так вот, от чего мы регулируем? Мы регулируем от 10% либо мы регулируем от 50%. Вот почему я говорю: идеальным, конечно, было бы принятие идеального закона. Но у нас это не получается. Значит, нужно идти постепенно.

И насчет Налогового кодекса. Повторяю, нет в нем (по крайней мере в предпоследнем варианте) ни одной статьи, которая бы гласила: этот налог зачисляется туда. Вот в первом варианте — да: в Налоговом кодексе четко было расписано: этот налог только в Федерацию, этот налог — туда-то. Кстати, это прописано в Бюджетном кодексе.

Поэтому если сложить вместе благие намерения Налогового кодекса, законодательство о финансах местного самоуправления, то бюджеты самостоятельных муниципальных образований повысятся до 70%. Да, будут, естественно, дотационными, но повысятся. Я говорю только с этой позиции, позиции постепенного перехода.

Кстати, хочу обратить внимание: Совет Федерации Закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” не утвердил, потому что они сочли, что этот закон — угроза субъектам Федерации, угроза развала так называемой “государственности”. Дума приняла и Президент. Когда я говорю, что этот закон — шаг вперед, то имею в виду: от нуля это шаг вперед.

ВОПРОС: Никто, к сожалению, не затронул вопрос об исполнении бюджета, а ведь мы должны всегда иметь в виду добавочные коэффициенты — от 10% до 50%.

С.С.МИТРОХИН: Я полностью с этим замечанием согласен. Это ваши цифры, — что вы нам дали, то мы и считаем.

А.Ф.МУРАШКО: Спасибо.

Слово предоставляется Григорию Никифоровичу Алимурзаеву, председателю экономического совета Ассоциации городов Юга России.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова