Галина Люхтерхандт

         Местное самоуправление гарантируется законодательством практически всех западных демократий, что зафиксировано Европейской хартией местного самоуправления, конституциями ФРГ, Австрии, земельными законами Швейцарии и отдельными законами Британии и США. Практически везде местному самоуправлению предоставлены относительно широкие компетенции.

Важно подчеркнуть, что самоуправление как участие граждан в управлении может успешно функционировать только в том случае, когда уже существуют элементы гражданского общества и самоорганизации. Именно поэтому партии, союзы и объединения граждан на местном уровне имеют большое значение. Задачи местного самоуправления невозможно выполнять как неполитические. Жесткое разделение “чисто” политических задач и задач местного самоуправления восходит к представлениям о недемократическом государстве. Коммунальный уровень играет ключевую роль в строительстве демократической инфраструктуры всей политической системы. Деятельность на этом уровне расценивается гражданами как политическая деятельность. Попытки деполитизации деятельности на этом уровне, предпринятые в США и Канаде, имели следствием снижение участия граждан в выборах.¹

Гарантии местного самоуправления предполагают определенный уровень персонального, организационного и планового суверенитета общины. В содержание права на самоуправление входит:

• самостоятельность в вопросах принятия правовых норм — положений, уставов и постановлений, актов местного права, обязательных для исполнения всеми, кого они касаются;
• самостоятельность в решении кадровых вопросов — в формировании штатов органов управления, — это означает, что не государство направляет персонал на работу в общину, а она сама принимает решение о том, кто будет исполнять административные функции;
• самостоятельность в вопросах управления, то есть в возможности принимать и исполнять решения;
• самостоятельность в финансовых вопросах — право вводить и взимать налоги и сборы, необходимые для осуществления полномочий;
• самостоятельность в вопросах планирования, составлении перспективных планов застройки и проведении подготовительных работ для градостроительства;
• самостоятельность в составлении плана использования площадей на всей территории общины.

Местное самоуправление рассматривается в западных демократиях как один из важнейших принципов, обеспечивающих связь граждан с государством, возможность их участия в государственном управлении. Для каждого отдельного гражданина государство большей частью предстает как некий абстрактный институт, существование которого они ощущают лишь при выплате налогов или контактах с полицией. Если заинтересовать отдельного гражданина в участии в решении вопросов местного уровня, между ним и государством устанавливается связь через общину, уезд или округ: он участвует в строительстве “своей” спортплощадки, обеспечении работы пожарной охраны, содействует развитию культуры через свои союзы. Эта деятельность осуществляется с учетом местной специфики и в соответствии с местными потребностями, которые лучше всего известны местным жителям, а не чиновникам вышестоящих инстанций. При выдвижении своих требований граждане должны учитывать финансовые возможности общины: не каждому поселению нужен театр или бассейн. Функционирующее местное самоуправление обеспечивает и развитие личной инициативы.

С местным самоуправлением связана и реализация еще одного из начал демократического правового государства — принципа “вертикально-го” разделения властей, существующего наряду с “горизонтальным” разделением законодательной, исполнительной и судебной властей. Чем больше конкурирующих субъектов власти, — тем больше гарантий демократии. Местное самоуправление дает гражданам возможности не только непосредственного участия, но и контроля на местах за деятельностью государственных органов.² Кроме участия членов общины в выборных законодательных органах и выборах в их состав, существует и поощряется целый ряд других форм: инициатива граждан по изменению законодательства, так называемые “решения граждан”, петиции, собрания жителей, опросы, референдумы. Важен при этом непрофессиональный характер участия граждан в выборных органах местного самоуправления. Исключение составляют советы в больших городах, с неизбежностью требующие профессионализации, которая несет опасность бюрократизации и выхолащивания сути местного самоуправления — близости к гражданам.

В западных демократиях существуют два принципиально разных подхода к местному самоуправлению. Первый предполагает свободу местного самоуправления, самостоятельное, под собственную ответственность, регулирование всех проблем местного сообщества. Второй предполагает выполнение общинами только тех задач, которые переданы им государством, — систему поручений, как, например, во Франции или в Англии. В рамках первого подхода с ограничительными законодательными рамками законодатель нуждается в легитимации каждого задания, которое не берет на себя община. Напротив, система поручений исходит из того, что общины обязаны принимать для исполнения задания от государства.³ Задачи общин при этом разделяются на обязательные, выполнение которых необходимо для нормального протекания жизни коммун (водоснабжение, противопожарная охрана, уничтожение мусора, строительство и содержание в исправности дорог и т.п./, и добровольно возложенные на себя.

Существуют различные модели организации местного самоуправления, решающей при этом является не структура управления, а задачи и способы решения этих задач, равно как и характер осуществления государственного контроля. Так, южно-немецкая модель предполагает выборность как совета общины, так и бургомистра. Рейнская бургомистерская модель предполагает выборы представительного органа общины, который, в свою очередь, избирает бургомистра. Магистратская модель предполагает выборы советом коллегиального органа управления — магистрата. Северо-немецкая модель — “двухголовая”, при этом представительный орган выбирает бургомистра — председателя совета общины и главного управляющего (директора) общины. Точно такая же система существует в Великобритании (она и послужила основой для введения местного самоуправления в английской оккупационной зоне Германии). В Швейцарии единая модель местного самоуправления отсутствует, в большинстве кантонов решающим органом является общее собрание общины, при этом органом управления выступает избираемый парламент общины. Во Франции избранный гражданами общины совет выбирает бургомистра, имеющего довольно широкие полномочия, при этом государство осуществляет не только правовой, но и профессиональный контроль за деятельностью общин.

Местному самоуправлению вне зависимости от модели его организации дается ряд гарантий правовой защиты и финансовой поддержки. Основной закон ФРГ, например, формулирует эти принципы достаточно жестко: “Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компетенции на основе законов” (Ст. 28, абз. 2). Основной Закон содержит положение, согласно которому законодательство даже в состоянии обороны должно обеспечивать “жизнеспособность общин и союзов общин, и прежде всего в финансовом отношении”.

Осуществление этого принципа возможно в правовом государстве лишь в рамках закона. Так, в Германии, например, право на самоуправление гарантируется как Основным законом, так и конституциями земель. И федерация, и земли не имеют права вмешиваться в осуществление самоуправляющимися территориальными общностями их полномочий. Построение федерации в Германии снизу означает, что в основе государства лежат самоуправляющиеся общины, над ними — земли, а над ними — национальный уровень. Общины обладают всеми полномочиями, не входящими в компетенцию земель и федерации. Однако принцип всеобъемлющей ответственности — во многом нереализованная возможность, декларация. Только переплетение задач коммун и государства может обеспечить с точки зрения гражданина, оптимальное выполнение задач органами управления. При этом очевидна юридическая сложность при определении полномочий, которые в современных государствах постоянно изменяются, приобретая большее или меньшее значение.

Во всех странах Европы общины являются одновременно органами государственного управления нижнего уровня, что позволяет государству сэкономить на создании собственных органов управления и обеспечить принцип единства управления. Общины обязаны действовать в соответствии с законодательством, поэтому практикуется государственный надзор за выполнением ими задач. В ФРГ, например, формы государственного надзора различаются: в сфере собственных полномочий общин он носит исключительно правовой характер, а в области переданных государством коммунам для исполнения полномочий это не только правовой, но и отраслевой надзор — за способом исполнения и финансирования заданий.

Вместе с тем основное требование, стимулятором которого выступает Европейский Союз, — уменьшение аппарата управления и “плотности” законодательных актов, связанных с государственным управлением, в том числе — и на уровне коммун. Это требования дерегуляции, приватизации и дебюрократизации.⁴ Дерегуляция означает уменьшение количества регулирующих актов и их понятность для граждан. Приватизация означает передачу задач общины для выполнения частным фирмам. Дебюрократизация — максимальное вовлечение граждан в процесс управления в разных формах.

Города не отделены непреодолимым барьером от остального мира, даже когда так было они выполняли массу экономических и политических задач межрегионального и международного характера. Глобализация, выражающаяся в росте значимости экологических проблем, миграции, безработицы и бедности, терроризма и международной преступности, имеет следствием “кризис политического управления”, что сказывается и на общинах.⁵ Главная проблема в Европе заключается в том, что под давлением требований Европейского Союза, национальных требований, а в федерациях — и требований их субъектов, общины все больше вынуждены выполнять обязательные задачи, при ограниченном их финансировании.⁶ Не случайно на собрании Союза немецких общин и городов было заявлено: “Немецкие города и общины готовы взять на себя ответственность за Федеративную Республику и в тяжелые времена. Но если представители федерального и земельного уровня представляют центр, земли и коммуны как сидящих в одной лодке, то не должно быть так, что мостик капитана занимают только представители федерации и земель, а коммунам отводится роль матросов. Мы хотим быть партнерами, а не только исполнителями чужих приказов и грузчиками.”⁷

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова