Игорь Егоров

Общий характер политико-административной реформы в Удмуртии

9 апреля 1996 года открылась пятая сессия Государственного Совета Удмуртской Республики, которая рассмотрела проекты Законов “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике”, “О разграничении государственной собственности Удмуртской Республики”, “О местном самоуправлении в Удмуртской Республике”. В комплексе эти документы составляли правовую основу реформы политической системы Удмуртской Республики.

Закон “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” был принят за основу 78 голосами “за” и 7 “против” при пяти воздержавшихся. Такое соотношение голосов, в среднем 70 против 10 при различных постановках вопросов для голосования, сохранялось на протяжении всего рассмотрения законопроекта.

Этот документ исходил из положения о том, что Государственный Совет Удмуртской Республики “самостоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмуртской Республике”, а также из конституционного положения о том, что государственная власть распространяет свое влияние на всей территории республики. Далее определялось, что во всех административно-территориальных образованиях на территории республики создаются органы государственной власти в лице Советов депутатов. Речь шла о том, что данные Советы образуются в районах, городах, районах в городах. А “территориями муниципальных образований в Удмуртской Республике, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются в порядке, определенном Государственным Советом Удмуртской Республики” (Статья 5 Закона).

Статья 21 Закона определяла порядок назначения и освобождения от должности главы администрации административной единицы:

“Глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики (в проекте было “председателем” — И.Е.) по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города.

Глава администрации района в городе назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению главы администрации города, председателя Правительства Удмуртской Республики и по согласованию с Советом депутатов соответствующего района в городе.”

Глава администрации района, города, района в городе имел право опротестовывать решения представительного органа.

В переходный период в районах, городах и районах в городах образовывались Объединенные Советы, состоящие из депутатов местного самоуправления и депутатов Государственного Совета, избранных от данной территории. Президиум Государственного Совета назначил главами местных администраций как государственных органов власти прежних глав местного самоуправления.

Политика расширения сферы влияния государства не ограничивалась сферой компетенции местного самоуправления. Аналогичную политику Президиум Государственного Совета стал проводить и по отношению к акционерным обществам, в уставном капитале которых имелся государственный пакет.

Таким образом, реформа имела целью соединение в лице регионального руководства законодателя, хозяйственника и общественно-политического центра. Регион превращался в корпорацию с чертами политической партии.

Следствием этого стало перераспределение бюджетных средств, собственности. Так, после создания банка-агента правительства Удмуртской Республики всем местным органам власти было настоятельно предложено перевести в этот банк свои бюджетные средства.

 Решение Конституционного Суда РФ и его исполнение в республике

24 января 1997 года Конституционный Суд России огласил свое постановление по так называемому “удмуртскому делу”. В Удмуртии текст постановления был опубликован 4 февраля. До этого момента в прессе публиковались лишь его интерпретации и комментарии разных сторон.

Сторона Государственного Совета делала акцент на том, что Конституционный Суд признал за субъектом Федерации право самостоятельно формировать свои органы государственной власти и не признал неконституционным Закон “О системе органов государственной власти...” в целом.

Сторона местного самоуправления, авангардом которой стал Ижевск, утверждала, что никто и не оспаривал этих прав региона и подчеркивал, что в 14 из 21 статьи Закона удмуртскому законодателю придется вносить правку.

Между тем в период после 24 января “эмиссары” Государственного Совета, депутаты и аппаратчики выезжали в районы на заседания Объединенных Советов и организовывали самороспуск оставшихся еще органов местного самоуправления. Это не удалось сделать только в Воткинске, Малопургинском районе и в Ижевске.

Таким образом, в этот период на уровне административно-территориальных единиц не существовало легитимных и законных органов публичной власти. Думы были распущены, а Объединенные Советы — неконституционны.

Пятого февраля на заседании Президиума Правительства Удмуртской Республики было принято постановление “О результатах комплексной ревизии исполнения бюджета города Ижевска”. В постановлении указывалось на выявленные в работе ижевской администрации недостатки. Было также принято к сведению, что решением Президиума Государственного Совета от 24 октября 1996 года А.Салтыков освобожден от занимаемой должности главного должностного лица города Ижевска, которую он получил в ходе реализации Закона “О системе органов государственной власти...” и совмещал ее с должностью главы местного самоуправления-мэра Ижевска. Ижевской администрации было предложено рассмотреть вопрос о соответствии занимаемым должностям виновных в допущении нецелевого использования бюджетных средств лиц. В Государственный Совет был внесен проект постановления “О нарушениях бюджетного законодательства органами местного самоуправления города Ижевска”.

Правительство предлагало “текущее финансирование в пределах сумм, предусмотренных Законом Удмуртской Республики “О бюджете Удмуртской Республики на 1997 год” по городу Ижевску возложить на управление финансов Ижевска как орган государственного управления финансами Удмуртской Республики и Российской Федерации, в соответствии с распоряжениями первого заместителя Председателя Правительства Удмуртской Республики, главы администрации Ижевска Юрия Питкевича. Кроме того, — “рассмотрение и утверждение бюджета Ижевска осуществить после принятия Государственным Советом Удмуртской Республики соответствующего решения”.

Документ, вынесенный на рассмотрение депутатов президиумом парламента, предлагал подтвердить полномочия глав администраций административно-территориальных единиц республики, назначенных руководством Госсовета в период введения в действие Закона “О системе органов государственной власти”, так как постановлением Конституционного Суда были признаны неконституционными созданные в этот период органы государственной власти, а органы местного самоуправления были распущены и возникала угроза безвластия в районах и городах республиканского подчинения.

Однако с предложенным выходом не согласились некоторые депутаты. Так, В. Фридрих, глава администрации города Воткинска, предложил исключить его из приложенного списка утверждаемых руководителей.

Похоже, одним из решающих в происходящих спорах было выступление Владимира Пономарева, заместителя председателя Государственного Совета республики. Он подчеркнул, что с принятием нового Закона “О местном самоуправлении” в республике старый закон прекратил свое действие. Муниципальные образования, созданные на его основе, должны были перерегистрировать свои уставы. Не сделал этого, например, Ижевск. Далее, сославшись на статьи 52 и 57 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, он отметил, что предполагаемый местный референдум, необходимый для образования или переформирования муниципального образования, могут инициировать только главы местного самоуправления, которые в большинстве случаев в Удмуртской Республике отсутствуют, или 5% процентов населения, проживающего на территории муниципального образования. Причем, согласно статье 52 федерального Закона, решение местного референдума может быть обжаловано в суде.

18 февраля 1997 года одиннадцатая сессия Государственного Совета приняла Закон “О выборах депутатов Советов, депутатов районов, городов Удмуртской Республики”, по которому ижевчане 20 апреля 1997 года должны были избирать свой представительный орган государственной власти, а кроме того, ответить на вопрос референдума о том, согласны ли они распустить в городе местное самоуправление. Сессия приняла также постановление о мерах по реализации решения Конституционного Суда.

Среди этих мер (предложенных рабочей группой, возглавляемой Председателем Государственного Совета А.Волковым) было и предложение внести изменения в Закон “О системе органов государственной власти...” и Конституцию Удмуртской Республики, имея в виду введение поста Президента. Большинство депутатов (57) при обсуждении этого пункта проголосовали за то, что Удмуртия останется парламентской республикой.

Сразу же после завершения заседания февральской сессии Государственного Совета последовала реакция со стороны прокуратуры Российской Федерации и Президента России. Прокурор Удмуртской Республики, до тех пор не проявлявший особой активности, опротестовал два постановления, принятых в эти дни Государственным Советом.

Первый протест касался постановления Государственного Совета от 11 февраля “О полномочиях глав администраций районов и городов Удмуртской Республики”. В протесте отмечалось, что в опротестовываемом постановлении подтверждаются полномочия должностных лиц, чей статус Постановлением Конституционного Суда признан незаконным.

Второй протест касался второго пункта постановления Государственного Совета от 11 февраля “О нарушениях бюджетного законодательства органами местного самоуправления г. Ижевска”. В протесте говорилось о том, что возложение полномочий распоряжаться городским бюджетом на городское финансовое управление как государственный орган в соответствии с распоряжениями первого заместителя председателя Правительства Ю.Питкевича противоречит Конституции РФ и Постановлению Конституционного Суда.

12 февраля председатель Конституционного Суда В.Туманов направил в адрес Президента РФ обращение с просьбой обеспечить исполнение Постановления Конституционного Суда.

21 февраля Президент России обратился к председателю Государственного Совета Удмуртской Республики А.Волкову и Генеральному прокурору России Ю.Скуратову.

А.Волкову: “Почему до сих пор не исполнено Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года. Прошу в десятидневный срок доложить о принятии мер по выполнению всех решений, содержащихся в данном Постановлении Конституционного Суда.”

Ю.Скуратову: “Прошу принять меры прокурорского воздействия для обеспечения безусловного исполнения упомянутого Постановления”.

Несмотря на это поручение, руководство Государственного Совета продолжало проведение в жизнь своей политики.

21 февраля (запротоколировано 25 февраля) под председательством заместителя Руководителя администрации Президента М.Бойко прошло совещание, на котором было принято решение, детально расписывающее меры, необходимые для реализации Постановления Конституционного Суда.

10 марта Президент России издал Указ, в котором еще раз определил меры по реализации Постановления Конституционного Суда, отмечаемые уже в протоколе от 21-25 февраля. Только теперь выполнение этих предписаний находилось под контролем генеральной прокуратуры.

11 марта начала работу 12-я сессия Государственного Совета, в повестке которой стояло рассмотрение мер, предложенных рабочей группой, созданной еще на десятой сессии, по реакции на протесты республиканского прокурора, Генерального прокурора и Указ Президента.

Ранее, 3 марта 1997 года, в Москве на имя Президента России был передан доклад за подписью Председателя Государственного Совета Удмуртской Республики А.Волкова. Доклад содержал информацию о выполнении поручения Бориса Ельцина, связанного с реализацией Постановления Конституционного Суда России. В докладе, в частности, говорилось, что на открывающейся 11 марта очередной сессии удмуртского парламента в Закон “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” депутатам будет предложено внести ряд изменений и дополнений. Предполагается, например, продолжение деятельности органов местного самоуправления городов и районов с передачей им полномочий органов государственной власти. Будет прекращена деятельность Объединенных Советов, соблюдены требования Конституционного Суда в части разделения властей и ряде других важных положений закона. Таким образом, из закона изымались все положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации. Волков заверил Президента, что органы государственной власти республики обеспечат выполнение Постановления Конституционного Суда в полном объеме.

На двенадцатой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики в результате принятых решений было приостановлено действие трех глав Закона “О системе государственных органов власти...” (четвертая, заключительная глава — “Переходные положения”) до истечения полномочий органов местного самоуправления, избранных в 1994 году, то есть до апреля 1998 года. Отменены назначенные на 20 апреля 1997 года выборы депутатов городского Совета Ижевска. Прекращены полномочия Объединенных Советов, созданных во время реализации Закона “О системе органов государственной власти”. Восстановлены распущенные органы местного самоуправления в городах и районах республики. Согласно внесенным изменениям в Закон “О системе органов государственной власти” после истечения срока полномочий органов местного самоуправления в городах и районах Удмуртии планировалось создать представительные органы государственной власти. Местное самоуправление в новых правовых условиях будет существовать на уровне городов районного подчинения, поселков, других населенных пунктов, а также районов в городе. Вопрос о внесении поправок в Конституцию Удмуртии остался открытым.

Сложность заключалась в том, что восстановленные органы местного самоуправления были выбраны и действовали на основе Закона “О местном самоуправлении в Удмуртской Республике” 1994 года (так установлено в Указе Президента России от 10 марта 1997 года). В то же время новый Закон, принятый в 1996 году, прекратил действие своего предшественника поправкой, внесенной 19 ноября 1996 года. Получалось, что “старые” муниципальные образования будут доживать свой век на основе закона 1994 года, а новые создаваться согласно нормам закона 1996 года. Предложения о приостановке нового закона о местном самоуправлении сессией во внимание приняты не были. Кроме того, руководству республики предстояла тяжелая работа по разделению полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.

Во исполнение перечня мероприятий, прилагаемого к Указу Президента от 10 марта, в Удмуртию прибыла межведомственная комиссия, призванная оказать методическую помощь Удмуртской Республике в приведении своего законодательства в соответствие с российским. 25 апреля 1997 года Комиссия подала в Правительство России свой доклад о состоянии дел в Удмуртии. Одним из результатов работы комиссии и ее контактов стало подписание 16 апреля Соглашения между правительством Удмуртии и Министерством по делам национальностей и федеративным отношениям.

11 апреля на состоявшемся в Правительстве Удмуртской Республики совещании с главами местного самоуправления республики среди прочих был рассмотрен вопрос “О разработке соглашения между органами государственной власти Удмуртской Республики и органами местного самоуправления”. Специально созданная комиссия разработала проект, который был разослан в органы местного самоуправления.

С этого момента конфликт утрачивает остроту. С лета 1997 года политический контекст развития местного самоуправления задает идея введения президентской власти в Удмуртской Республике, которая попросту отвлекла внимание от проблем местного самоуправления. Хотя в преддверии выборов в местные органы власти, предполагаемые на апрель 1998 года, перспектива выбирать президента Удмуртии заставит политические силы думать и о выборах в органы местного самоуправления, так как на возможных выборах президента от них будет зависеть очень многое.

Некоторые итоги и выводы

Одним из результатов обострения конфликта между городом Ижевском и республикой, олицетворявших конфликт между государственной властью и местным самоуправлением, стало то обстоятельство, что в орбиту спора оказались втянуты и другие силы. Впрочем, возможно, что дело было как раз и наоборот, то есть в постоянно длившийся конфликт между различными финансовыми группами оказались втянутыми различные уровни публичной власти.

Активные действия московских властей, начавшиеся рассмотрением “удмуртского дела” в Конституционном Суде, привели к тому, что процесс формирования в Удмуртской Республике системы власти, в которой главную роль играла исполнительная власть, и тенденция к устранению разделения властей по горизонтали и вертикали были прерваны. Ликвидировано было и положение о назначаемости глав государственных администраций Президиумом Государственного Совета.

---

МОНФ-2000г. Дизайн и HTML верстка Олега Ступенькова