Взаимоотношения субъектов Федерации и органов местного самоуправления во многом определяются общим социально-экономическим состоянием страны. Особенно большое влияние на них оказывают решения, принимаемые на федеральном уровне. Вместе с тем было бы ошибкой связывать решение региональных и местных проблем только с действиями (или бездеятельностью) центра. Это опровергается, в частности, примером Самарской области, на материале которой подготовлен ряд разделов настоящего исследования. В широком наборе форм и методов управления, используемых в ней для нормализации социально-экономического положения и улучшения экологической ситуации, важное место принадлежит взаимодействию области с городами и районами. Существуют значительные резервы его активизации: один из них — развитие связей “по горизонтали”, в том числе и между самими муниципальными образованиями.

До недавнего времени отношения областей с входящими в них районами и городами носили характер жесткой соподчиненности. В какой-то мере этот подход сохраняется и поныне, о чем свидетельствует стремление некоторых региональных администраций держать местное самоуправление “на коротком поводке”. Такая позиция связана не только с определенным консерватизмом, но и с недопониманием той большой позитивной роли, которую может сыграть местное самоуправление. Между тем, как показывает зарубежный и пока еще не очень большой отечественный опыт (включая весьма поучительную практику дореволюционного российского земства), широкое развитие местного самоуправления является весьма эффективным способом решения большого круга территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. Оно позволяет освободить органы субъектов Федерации от выполнения не свойственных им функций и сосредоточить их усилия на реализации задач, закрепленных за ними Конституцией РФ. Поэтому “всемерное содействие муниципальному уровню власти, прежде всего завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его правовая защита, являются не только конституционной обязанностью государства, но и важнейшей политической задачей” (из Послания Президента РФ Федеральному собранию).

Настоящая работа выполнена по инициативе администрации Самарской области как тема исследовательского плана “Пути совершенствования экономического взаимодействия между субъектами Федерации и местным самоуправлением”. Разработка ее совпала по времени с осуществлением второго этапа Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, одной из основных задач которого является “конкретизация предложений по обеспечению позитивного развития муниципальных образований”.

Большую помощь в исследовании оказали ответственные работники Администрации Самарской области и Самарской губернской Думы К.А. Титов, Г.Р. Хасаев, Л.А. Иванова, Н.В. Евтеева, Г.И. Чудилин, Т.Н. Шевелева, В.А. Игольников, Е.В. Цыганкова, Г.К. Рябова, а также ответственные работники администраций городов Чапаевска, Октябрьска и Кинеля Ю.Н. Липченко, Д.В. Щербинин, О.В. Аксененко, А.В. Николаев, Ю.В.Овчинников, О.Н. Градобоева, В.П. Хорева, В.П. Тарасов, А.Г. Емшанов, В.А. Куликов.

Значительное содействие в работе оказал директор ИМЭИ д.э.н. В.Г. Костаков.

Главная трудность на этом пути — специфика модели воспроизводства, сложившейся в России в 1992-1994 гг. в результате либерализации несбалансированной экономики, унаследованной от бывшего СССР. Основными чертами этой модели являются (по А.Р.Белоусову):

• относительно умеренное снижение уровня жизни и занятости по сравнению со спадом материального производства;
• формирование на базе энергосырьевых производств экспортного сектора, обеспечивающего валютной выручкой половину ресурсов товарооборота (за счет импорта) и почти треть государственных расходов;
• формирование механизма косвенного субсидирования экспорта за счет резкого снижения относительных цен на продукцию обрабатывающей промышленности и сельского хозяйства;
• компенсирующая роль неплатежей и бартера в качестве инструментов балансирования финансовых дефицитов.

К настоящему времени запас прочности этой системы практически исчерпан:

• иссякли возможности поддержки потребления и занятости за счет дальнейшего снижения оборонных расходов и инвестиций;
• энергосырьевой сектор перестал выдерживать экономическую и внеэкономическую нагрузку, а перерабатывающая промышленность и сельское хозяйство не могут ее принять из-за резкого падения эффективности и сохранения избыточной занятости;
• разрушен балансирующий финансовый механизм, опиравшийся на инфляционные доходы.

В этих условиях возможность выхода страны из экономического кризиса во многом зависит от координации действий СФ и органов МС. Необходимость такой координации диктуется принципиальной общностью задач устойчивого развития, субъектами которого, в равной степени, выступают и регионы, и местные сообщества. Главные из этих задач:

• сбалансированное социально-демографическое развитие районов и местных общин на основе предоставления всем гражданам необходимого набора социальных услуг независимо от места жительства;
• повсеместное стимулирование экономической активности и занятости при условии сохранения определенного баланса между районами;
• охрана и улучшение окружающей среды.

В ближайшей перспективе взаимодействие СФ с органами МС будет определяться:

• необходимостью создания на новой, демократической основе эффективной структуры исполнительной власти;
• потребностями финансирования региональных программ;
• переносом центра тяжести межрайонных трансфертов с уровня РФ на уровень СФ;
• формированием новой системы финансирования региональной и местной инфраструктуры, основанной на долевом участии государства, местных органов и частного сектора.

Создание эффективной вертикали исполнительной власти требует перехода от нынешней олигархически-клановой организации российского рынка (отражением чего стала сверхконцентрация финансовой и торгово-посреднической деятельности в Москве) к более демократической, основанной на пространственном рассредоточении капитала и собственности. Материальной основой такого рассредоточения станут современные информационные технологии, такие как система “Интернет”, позволяющие, при относительно небольших издержках (особенно если учесть наши расстояния, климат и состояние дорожной сети), покончить с изоляцией российской глубинки, интегрировать ее в глобальную сеть деловых и человеческих контактов. Немалую роль может сыграть и психология: только на местах (где “все друг друга знают”) можно начать преодоление нынешнего кризиса доверия, жестко блокирующего становление российского рынка капитала.

Чрезмерное количество одновременно разрабатываемых программ привело к явному перевесу в них “бумажного” элемента над реально-политическим. Их авторы, апеллируя к федеральному центру, вынуждены уклоняться от анализа выполнения уже действующих программ, потому что на практике это свелось бы к констатации их невыполнения с неприятными “оргвыводами”.

В этой ситуации необходим новый подход к региональным программам. У них должен появиться настоящий хозяин. Таким хозяином может стать только новая структура территориальной власти, основанная на взаимодействии СФ с органами МС. Примером такой системы является Москва, где органы региональной власти и МС (административные и муниципальные округа) вот уже несколько лет функционируют как единое целое. К сожалению, этот опыт в плане создания модели российского федерализма изучен совершенно недостаточно. В нем видят проявление “особого статуса Москвы”, а не пример для всей России.

В этих условиях возможны два подхода к формированию и распределению внутриобластного (республиканского, краевого, окружного) фонда финансовой поддержки. Первый из них ориентирован на решение с помощью такого фонда всего комплекса задач регионального развития. При этом в качестве главного инструмента используется сравнительная оценка нуждаемости районов (суммы баллов, набираемых каждым районом по отдельным показателям нуждаемости). Исходя из нее, рассчитывается душевой норматив финансовой поддержки данного регионального бюджета. Второй метод специально разработан для ситуации острого дефицита бюджетных средств. С его помощью решается более узкая задача — не допустить чрезмерного отставания заработной платы бюджетников.

Что касается долевого участия, то, на первый взгляд, это фактор, снижающий потребность в бюджетных ресурсах. Однако развиться оно может только на базе крепкого, вызывающего доверие муниципального хозяйства, так что на первых порах и этот фактор будет требовать, наоборот, увеличения бюджетных расходов.

Нетрудно видеть, что все эти проблемы уходят корнями в недостатки той модели реформирования (“шоковая терапия”), которая была избрана на первом этапе радикальных экономических преобразований. А значит, и решение их возможно только на основе долгосрочной стратегии, сознательно нацеленной на преодоление этих недостатков. Ее стержнем должна стать новая стратегия формирования межбюджетных отношений.

Преобладание федеральных налогов как фактор финансового неравновесия в отношениях между СФ и органами МС. В условиях бюджетного кризиса растет зависимость территорий от перераспределения бюджетных средств на федеральном уровне. В 1996 г. ассигнования на эти цели составили в общей сложности 46,3 трлн. рублей или 13% от общей суммы расходов федерального бюджета. Из них на дотации пришлось 2,1 трлн. рублей (0,6% расходов федерального бюджета), на субвенции — 2,7 трлн. рублей (0,8%), в порядке взаиморасчетов было перераспределено 18,2 трлн. рублей (5,1%) и в форме трансфертов (с учетом оставляемых в регионах сумм НДС) — 23,3 трлн. рублей (6,5%).

Усилилась региональная концентрация налоговых поступлений. 21,5% их (22,1 трлн. рублей) в первом квартале 1997 г. приходился на Москву, 11,9% (соответственно, 8,5 и 3,7 трлн. рублей) — на Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Распределение налогов между федеральным бюджетом и бюджетами территорий показывает, что наиболее активными донорами федерального бюджета в эти годы были Москва с областью, Ханты-Мансийский АО, Нижний Новгород и Ярославль. “Второй эшелон” регионов-доноров составили Санкт-Петербург с областью, Брянская, Орловская, Самарская, Пермская и Омская области и Республика Мордовия.

В структуре доходов консолидированного бюджета федеральные налоги составляют (данные за 1996 г.) 87,9%, а в структуре доходов территориальных бюджетов — 79,7%. А значит, с точки зрения межбюджетных отношений, Россия остается высокоцентрализованным государственным образованием. Этим, собственно, и определяется острота бюджетной проблемы. Сложившаяся в России налоговая система, в принципе, неспособна обеспечить устойчивое распределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы в соответствии с их функциями: она предполагает интенсивное перераспределение бюджетных доходов и расходов (т.е. крупномасштабные встречные потоки финансовых ресурсов между различными уровнями) и постоянную изнурительную борьбу за установление нормальных отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов.

Региональное управление собственностью. До последнего времени действия регионов и органов местного самоуправления в этой сфере были подчинены общей линии федерального Центра на ускоренную приватизацию. Основное внимание уделялось разграничению собственности между различными территориальными уровнями; передача ее в частный сектор совершалась по искусственно заниженным ценам.

В этой ситуации инициативу управления государственной и муниципальной собственностью должны взять на себя СФ и органы МС. Деятельность их комитетов и фондов имущества должна быть переориентирована с приватизации на извлечение максимума доходов из принадлежащей им собственности. По существу, это означает создание сети региональных и местных инвестиционно-холдинговых компаний. К сожалению, сейчас процесс регионализации управления собственностью идет в самой неэффективной форме — залезания местных администраций в долги ради решения текущих бюджетных проблем. По существу, это продолжение прежней практики, когда, в подражание федеральному центру, регионы и города старались не управлять, а, наоборот, избавиться от собственности.

Важным инструментом общественного контроля над использованием дохода от собственности мог бы стать налог на собственность. Им должна облагаться, однако, не всякая, а только крупная собственность. Мелкую частную собственность в пределах социальной нормы — жилье, садово-огородные участки, рабочий инвентарь, домашние компьютеры — целесообразно освободить от налога на собственность.

Расширению правовой основы регионального управления собственностью объективно способствует постановление Правительства от 5 марта 1997 г. №254 “Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет”, в соответствии с которым часть имущества предприятий, имеющих задолженность по налогам, должна временно передаваться под контроль государства. Этот документ восстанавливает, по существу, государственный контроль над частью собственности предприятий-должников, соответствующей размеру их налоговой недоимки. На наш взгляд, эта логика применима и к той части собственности, которая была бесплатно передана предприятиям в ходе приватизации. Т.е. целесообразна дополнительная эмиссия акций АО-должников на сумму допущенной в ходе приватизации недооценки их активов с передачей этих акций в собственность областных, городских и районных администраций.

Задача номер один в этой области — выявление зон декапитализации и массового выбытия рабочих мест, над которыми СФ и органы МС должны взять реальное шефство. Для этого необходимо вести по каждому району баланс рабочих мест. Это позволит своевременно определять потребность в дополнительных рабочих местах и — с учетом их средней стоимости по отраслям — необходимые инвестиции в обеспечение занятости.

Временной горизонт региональных программ (10-15 лет) должен соответствовать продолжительности основных ресурсных циклов (демографического, инфраструктурного и экологических), что позволит им выполнять функцию информационного базиса отраслевых инвестиционных решений.

К этому следует добавить, что у нас еще не до конца представляют, что такое подлинная социальная адресность. Думают, что достаточно принести справку о зарплате или пенсии. Но это только начало. В Болгарии, например, для получения весьма скромного социального пособия человек должен доказать отсутствие у него сбережений, приработков и излишков жилой площади. Но и эту систему нельзя считать по-настоящему адресной. Ведь надо еще доказать, что у Вас нет богатых родственников и друзей, способных оказать помощь. Ясно, что для осуществления столь всеобъемлющего контроля потребуется огромный чиновничий аппарат, который “съест” всю экономию от сокращения числа нуждающихся.

Итак, адресная социальная помощь должна сочетаться с развитой системой социальных гарантий:

1) только при таком подходе государственная поддержка приобретает по-настоящему правовой характер (превращается из привилегии для некоторых в право для всех);

2) бюрократическая процедура отбора бедных требует огромного чиновничьего аппарата. Она не всегда эффективна, но зато неизменно унизительна;

3) поддержка только бедных неизбежно вырождается в наказание низкодоходных групп среднего класса (которые, стараясь изо всех сил, заработали чуть больше, а “в благодарность” у них отняли доступ к государственным льготам).

Как известно, суть предлагаемой реформы состоит в переходе от бюджетного дотирования жилищно-коммунальных услуг к оплате их самими потребителями. Проблему роста стоимости жилищно-коммунальных услуг предлагается при этом решать развитием конкуренции. Однако преодолеть силы естественного монополизма одними только организационными и институциональными мероприятиями невозможно; для этого нужно изменить саму технологию жилищно-коммунального обслуживания. А это требует времени и больших капиталовложений.

Да и с институциональными преобразованиями далеко не все так просто: так, в серьезной проработке нуждается альтернатива управления и обслуживания жилищного фонда на некоммерческой основе. А главное, мы не знаем, что произойдет на самом деле при либерализации тарифов на жилищно-коммунальные услуги (знаем только, что нам хотелось бы получить в результате их повышения). Насколько реальны угрозы массового отказа от их оплаты и социального взрыва? Справится ли существующий аппарат назначения и расчета жилищных субсидий с резким ростом клиентуры? Каковы долгосрочные последствия данной стратегии? И т.д., и т.п.

Следующими шагами должны стать:

• законодательная фиксация социальной нормы жилья как части минимального стандарта уровня жизни;
• определение ее с учетом не только размера, но и качества данной жилой ячейки (изолированности, благоустройства, местоположения);
• вывод СГМ жилья из сферы экономического риска: он не должен служить обеспечением в сделках залогового кредитования (тем более, что, по существующему законодательству, весь риск от подобной операции, по крайней мере, теоретически ложится на государство).

Практическим же выводом из концепции СГМ должно стать требование полной оплаты стоимости жилищно-коммунального обслуживания для всего сверхнормативного жилья, при сохранении на время кризиса существующих льготных ставок оплаты для жилья в пределах социальной нормы.

Приоритет в использовании ресурсов отдавался развитию производства; отрасли, удовлетворяющие потребности населения, обеспечивались по так называемому “остаточному” принципу. Это привело к глубокому отставанию социальной сферы. В особенности, малые города и сельские поселения в условиях “остаточного” финансирования были обречены на деградацию и упадок.

Экономическая реформа была направлена на повышение роли экономических рычагов в развитии поселений, усиление зависимости уровня жизни их населения от вклада в социально-экономическое развитие региона и страны в целом. Она сопровождалась децентрализацией управления, освобождением предприятий от несвойственных им в условиях рынка социальных функций с передачей этих функций территориальным органам. Это потребовало дальнейшего расширения прав местных органов и укрепления их материально-финансовой базы.

Принятый в 1990 году закон “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, впервые в законодательном порядке закрепил понятие “самоуправление”. Конституцией РФ единая вертикаль государственной власти была разделена на две части: государственная власть и местное самоуправление. Государственная власть осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Местное самоуправление выведено из системы государственной власти. Его ареной служат 1868 районов, 1095 городов, 322 городских районов и округов, 1963 поселков городского типа, 24450 сельских администраций. Вместе с тем официально в Российской Федерации зарегистрировано 13,5 тысяч муниципальных образований.

Субъектами местного самоуправления являются муниципальные образования — городские и сельские поселения. В этом качестве могут выступать также несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Важнейшими признаками здесь служат наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

Города Москва и Санкт-Петербург, имея статус субъектов Федерации, являются одновременно муниципальными образованиями. Поэтому в Москве органы государственной власти являются, в соответствии с Уставом города, также и органами городского, т.е. местного самоуправления.

Наряду с Москвой и Санкт-Петербургом муниципальными образованиями в настоящее время являются практически все городские поселения. А всего в сферу местного самоуправления вовлечено, по нашей оценке, свыше 4/5 населения Российской Федерации.

Порядок создания муниципальных образований, установление их границ и другие процедуры определяются законом СФ. В законах СФ определяется также соотношение понятий “территория административно-территориального образования” и “территория муниципального образования”. При этом возможно их полное или частичное совпадение либо несовпадение.

Установление общих принципов организации МС находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Целью государственных органов является при этом обеспечение реальности МС путем создания законодательных основ его финансовой самостоятельности, регулирования взаимоотношений бюджетов различных уровней, определения порядка формирования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

В условиях самоуправления население становится коллективным собственником территории и имущества муниципального образования, которыми и управляет через посредство выборных местных органов в интересах всех граждан.

Основной экономической функцией самоуправления является обеспечение на местном уровне нормального хода воспроизводственных процессов — воспроизводства населения и трудовых ресурсов, окружающей среды, общественного продукта, территориальной организации хозяйства и населения. Для этого муниципальный орган должен иметь экономическую базу и правовые возможности.

Взаимоотношения местных органов с предприятиями, расположенными на их территории, строятся на правовой, в т.ч. и на договорной основе. Органы местного самоуправления предоставляют предприятиям землю, рабочую силу, услуги муниципального хозяйства, содействие в обеспечении рабочей силой и др. Предприятия, со своей стороны, обеспечивают население рабочими местами и доходами, участвуют в формировании местного бюджета. За местными органами закреплено право без согласования с вышестоящими властями создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые структуры управления местным хозяйством.

Финансовые ресурсы МС формируются за счет бюджетных и внебюджетных, кредитных и валютных средств. Местные органы власти должны самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять свои бюджеты. Вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В то же время они отвечают за соответствие местных бюджетов нормативам минимальной обеспеченности.

Органы МС имеют право самостоятельно устанавливать местные налоги, сборы и льготы по их уплате, выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты.

В реальности, однако, большинство муниципальных образований являются сегодня дотационными. Падение производства резко снижает налоговые поступления. Убыточны (как правило) предприятия коммунального хозяйства. Из-за плачевного состояния территориальных бюджетов затягивается процесс передачи ведомственного жилья и объектов социально-культурного назначения на баланс местных органов. В общем, получив юридическую самостоятельность, города, поселки и другие муниципальные образования не получили пока экономических возможностей для ее реализации.

Выходом из этого положения могло бы стать повышение доли налоговых поступлений, остающихся в распоряжении местных органов. Иначе МС попадет в полную зависимость от органов государственной власти.

Муниципальные образования выступают — через посредство органов МС — как самостоятельные субъекты территориальной организации населения и размещения производства. Организуя функционирование отраслей коммунально-бытового и социально-культурного обслуживания, они обеспечивают удовлетворение самых настоятельных потребностей, возникающих в рамках ежесуточного жизненного цикла.

На уровне всех муниципальных образований должны реализовываться минимальные социальные стандарты. Они устанавливаются федеральными законами и законами СФ, однако отвечают за их выполнение органы местного самоуправления. Для этого используется механизм гарантирования минимальной бюджетной обеспеченности, который также может быть реально задействован только на уровне СФ.

Но потребности населения выходят далеко за рамки минимальных стандартов. И в этой по-настоящему широкой области никакое межбюджетное перераспределение помочь уже не может. А значит, действительно серьезное развитие МС возможно только на его собственной финансовой базе, предполагает финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований.

Сейчас расширение финансовой базы МС затрудняется чрезмерной концентрацией финансовых ресурсов на федеральном и областном уровнях. Занижение нормативов отчислений в местные бюджеты ведет к их искусственной дотационности, снижает возможность проведения муниципалитетами самостоятельной социально-экономической политики.

Первым шагом на этом пути должна стать разработка такой классификации городов, поселков городского типа и районов, которая позволила бы разделить все муниципальные образования на три группы: а) имеющие достаточные ресурсы; б) нуждающиеся в помощи и в) “кризисные территории”. Такая классификация должна обновляться не реже 1 раза в три года, а эффективность использования выделяемых средств — находиться под строгим контролем.

Наряду с экономическими отношениями, связанными с выполнением муниципальными образованиями свойственных им функций, особое внимание должно быть уделено взаимодействию между ними, обеспечивающему развитие СФ как единого социально-экономического комплекса.

Направлениями такого взаимодействия являются:

• обеспечение внутриобластного разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;
• создание условий для структурной перестройки хозяйства: (речь идет о развитии, в первую очередь, таких видов инфраструктуры — рыночной, транспортной, инженерной и информационной, которые каждое муниципальное образование в одиночку “поднять” не может, так что эта задача естественным образом ложится на плечи СФ.)

В современных условиях экономической средой реализации воспроизводственного процесса является рынок. Наряду с фирмами и домохозяйствами в нем участвуют в качестве самостоятельных агентов органы государственного и муниципального управления. Поэтому отношения субъектов регионального воспроизводства могут складываться как на равноправной, партнерской основе (как отношения собственно взаимодействия), так и в условиях определенного неравенства, в рамках административного управления.

Отношения взаимодействия предполагают равноправие сторон; их можно определить как двустороннюю или многостороннюю деятельность, основанную на согласовании различных целей и интересов. Такое согласование осуществляется посредством соглашений и компромиссов, достигаемых в самом процессе взаимодействия.

Особая роль в осуществлении территориального воспроизводственного процесса принадлежит региональному и муниципальному управлению. С его помощью для рыночных субъектов устанавливаются (путем принятия в рамках соответствующих территорий законодательных актов, нормативов и правил): а) территориальный институциональный порядок и б) конкретные значения параметров экономической среды (“макрохозяйственная” функция территориального управления).

Помимо институциональной (“структурной”) организации региональный рынок нуждается также в функциональной (“процессной”) организации: воздействии на цены (социально значимых товаров), регулировании спроса и предложения и т.п.

Реальными организаторами производства в регионе являются хозяйствующие субъекты. Существование множества таких субъектов является основой рыночной системы. Однако их цели и интересы не только не совпадают, но зачастую противоречат как друг другу, так и интересам АТО. Средством достижения их упорядоченности является взаимодействие хозяйствующих субъектов между собой (обмен) и с органами регионального и местного управления.

Механизм взаимодействия СФ с органами МС включает:

а) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования в перспективной системе социально-экономического развития и территориально-планировочной организации. Соответствующие прогнозы (долгосрочный и среднесрочный) должны формироваться при активном участии муниципальных образований и обеспечивать интеграцию их взглядов на перспективы своего развития с точкой зрения государственных органов;

б) правовое обеспечение:

• законодательное разграничение предметов ведения и компетенций между СФ и органами МС;
• процедуру делегирования (и возможный состав) части полномочий СФ (и других государственных органов), передаваемых муниципальным образованиям, и муниципальных функций, временно передаваемых СФ или другим муниципальным образованиям;
• процедуру установления договорных отношений по организации экономического взаимодействия между СФ и муниципальным образованием и между муниципальными образованиями;
• выделение (по утверждаемому набору критериев) и придание на определенный период некоторым муниципальным образованиям статуса “кризисных территорий”;
• систему решения социально-экономических проблем муниципальных образований на основе договоров между хозяйствующими субъектами и органами МС;
• законодательное закрепление земельного зонирования (прежде всего, в наиболее урбанизированных зонах) и свода требований, регламентирующих строительную и хозяйственную деятельность на территории;

в) финансово-хозяйственный механизм: инвентаризация финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием (распределение бюджетных средств, в основном, по конкурсу); формирование фонда региональной поддержки;

г) закрепление в муниципальной собственности земли и объектов общегородского и общехозяйственного значения; формирование благоприятных условий для предпринимателей и инвесторов, ориентация их на потребности области и муниципальных образований, создание системы региональных и местных заказов;

д) решение организационно-кадровых проблем: формирование сплоченной команды энтузиастов-профессионалов; организация учебы персонала (главное здесь — научить бережно и грамотно обращаться с ресурсами, учитывать не только свои сиюминутные интересы, но и интересы соседей и будущих поколений); реализация известного принципа “удочки и рыбы” (нуждающегося — научи пользоваться удочкой, а не давай сразу же в качестве подачки рыбу); совершенствование организационных структур управления, способность их обеспечить эффективное взаимодействие между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

ри рассмотрении каждой из основных сфер хозяйственной деятельности в последующем изложении особое внимание обращается на следующие позиции:

• разграничение функций между федеральным, региональным (СФ) и местным (МС) уровнями;
• экономическое взаимодействие, обеспечивающее формирование СФ как единой социально-экономической системы;
• экономическое взаимодействие, связанное с выполнением МС делегированных ему государственных функций;
• механизмы взаимодействия.

Объективной основой распределения полномочий по управлению экономической базой административно-территориальных образований (АТО) между уровнями территориальной иерархии должны быть ареалы осуществления воспроизводственных циклов ее элементов. В соответствии с этим принципом местные органы должны осуществлять управление высоколокализованными циклами производства продукции и услуг для внутритерриториального потребления. Это предполагает анализ структуры и емкости местного рынка товаров народного потребления (в первую очередь, повседневного спроса и предметов первой необходимости) для определения объемов продукции, достаточных для удовлетворения потребностей данного АТО и в то же время способных обеспечить эффективное функционирование и развитие соответствующих предприятий и производств. Это особенно актуально для продуктов с ограниченной транспортабельностью, таких как цельное молоко, сметана или хлеб. Продукция мукомольно-крупяной, мясной и пивобезалкогольной отраслей более транспортабельна. Поэтому развивать их целесообразно на основе сотрудничества сразу нескольких АТО. Можно, впрочем, идти и по линии строительства предприятий малой мощности — минипивоварен, коптильных и колбасных цехов и т.п.

Высокой степенью локализации отличается рынок бытовых услуг. Он тесно связан с обеспеченностью населения товарами длительного пользования — автомобилями, холодильниками и т.п. Их ремонт и техническое обслуживание, как и изготовление по заказу отдельных товаров народного потребления (одежды, обуви, металлоизделий и др.), практически полностью привязаны к территории данного АТО.

Итак, важнейшей функцией местного самоуправления должно стать управление формированием экономической базы, ориентированной на потребности данного АТО. Наряду с производством малотранспортабельных продуктов она включает элементы, привязка которых к местному уровню не обусловлена степенью транспортабельности данного продукта или услуги. Соответственно, при переходе к уровню СФ управление экономической базой должно быть направлено на создание рациональной структуры мощностей по циклам, замыкающимся на уровне региона или группы АТО, а также по циклам, выходящим за его границы. В этом случае необходима, однако, кооперация с другими регионами и органами федерального управления. Последние должны, в частности, устанавливать базовые полномочия всех уровней, значения финансово-экономических нормативов, включая процентные ставки, направления государственной промышленной политики.

Формирование экономической среды регионального воспроизводственного процесса должно включать определение и законодательное закрепление системы стимулов и ограничений для предприятий, расположенных в границах АТО или региона, а также размещение на конкурсной основе региональных заказов по соответствующей номенклатуре товаров народного потребления. Это требует формирования соответствующей рыночной инфраструктуры, без которой предприятия и организации региона не смогут эффективно осуществлять свои горизонтальные связи. Размещение ее отдельных объектов должно, очевидно, корреспондировать с таксономическим рангом отдельных АТО; так, по-видимому, фондовые и товарно-сырьевые биржи, оптовые рынки, центральные офисы коммерческих банков, инвестиционных фондов и страховых компаний, арбитражные суды, инновационные, маркетинговые и консалтинговые центры, центры переподготовки кадров, в основном, будут размещаться в областных центрах и других крупных городах. В меньшей степени зависит от типа городских поселений размещение торгово-закупочных, посреднических, риэлтерских и аудиторских фирм, мелкооптовых рынков, центров занятости, филиалов банков, страховых компаний и инвестиционных фондов. Соответственно, будут распределяться и функции содействия развитию соответствующих элементов рыночной инфраструктуры.

Субъекты РФ должны конкретизировать и детализировать направления этой политики применительно к условиям своих регионов, а также применять дополнительные меры по поддержке малого предпринимательства за счет собственных средств и ресурсов.

Муниципальный уровень должен осуществлять избирательную экономическую поддержку малого предпринимательства в соответствии с потребностями каждого данного муниципального образования (МО); одновременно органы МС должны принимать участие в формировании территориального разреза соответствующих федеральных и региональных программ.

Как уже отмечалось, важнейшей прерогативой муниципальных органов является управление воспроизводственными циклами с высокой степенью локализации. Вместе с тем, основы экономической базы большинства городов составляют предприятия, имеющие региональное и общегосударственное значение, определяющие роль МО в территориальном разделении труда.

Заинтересованность МО во взаимодействии со всеми предприятиями определяется широкими возможностями их участия в решении местных проблем в качестве:

• источника формирования финансовой базы МО (налогоплатель-щиков, арендаторов, спонсоров внебюджетных фондов и т.д.);
• производителей нужной продукции;
• инвесторов, участвующих в реализации территориальных программ и проектов;
• работодателей, предоставляющих населению рабочие места.

Не меньше заинтересованность и предприятий. Они нуждаются в:

• доступе к местным ресурсам (земельным, топливно-энергетическим, сырьевым, вторичным);
• обеспечении трудовыми ресурсами соответствующей квалификации;
• услугах производственной инфраструктуры;
• обеспечении своих работников и членов их семей услугами социально-бытовой инфраструктуры.

Задача местного самоуправления — максимально использовать эту взаимную заинтересованность.

Важным направлением взаимодействия муниципальных органов с предприятиями является конверсия. Инструментами ее координации и поддержки на местном уровне должны стать: разработка и реализация программ социальной защиты, определение требуемых масштабов переподготовки кадров и создания рабочих мест, использование технологий военного производства и высвобождаемого оборудования для решения территориальных проблем, участие МО в создании на базе конверсируемых предприятий новых производств и др.

Взаимодействие с СФ может идти также по линии страхования коммерческих рисков по строительству объектов муниципального хозяйства (если собственных ресурсов МО для этого недостаточно) и содействия регионов реализации экспортных программ предприятий.

Важной областью взаимодействия местных органов с СФ является, как уже отмечалось, и развитие общерегиональных систем инфраструктуры (транспортной, трубопроводной, связи, энергетической и др.). Здесь недостаточно только прямых управляющих воздействий СФ, направленных на создание и поддержание ее объектов. Необходимо также их равноправное сотрудничество с муниципалитетами как пользователями этих объектов и возможными (в меру ресурсного потенциала) участниками их создания.

Сказанное относится и к управлению развитием тех объектов рыночной инфраструктуры (торгово-посреднических, консалтинговых, финансовых, страховых и т.п. фирм), ареал функционирования которых охватывает всю территорию соответствующего СФ.

Важным направлением взаимодействия местных органов с региональными администрациями является делегирование СФ полномочий и ресурсов муниципалитетам для создания и поддержания объектов производства и инфраструктуры.

Эффективное управление региональным развитием предполагает дифференцированный подход СФ к входящим в него МО. При этом для депрессивных территорий, которые часто являются моноотраслевыми (центры горнодобывающей, машиностроительной, химической промышленности), согласованная деятельность обоих уровней предусматривает диверсификацию, развитие малого предпринимательства, строительство недостающих объектов инфраструктуры и т.п. Для перспективных территорий полигоном взаимодействия может быть формирование “полюсов роста” — технопарков, технополисов, высокотехнологичных производств, в том числе на базе оборонной промышленности.

Экономическое взаимодействие между СФ и органами МС должно строиться на дополнении рыночного механизма методами программно-целевого планирования. При этом по отношению к программам общерегионального уровня органы МС могут выступать как участники (по отдельным подпрограммам — в роли управляющего центра, а по отдельному мероприятию либо группе мероприятий — в роли ответственного исполнителя), а для программ местного уровня — как заказчики (возможно, также головные разработчики) и главные управляющие центры их реализации. В этом случае они сами должны организовать — на основе договорно-согласительного, контрактного механизма — участие в их исполнении заинтересованных предприятий и других администраций.

Организационно-структурный механизм управления реализацией территориальной программы может быть построен по-разному, в зависимости от конкретных условий, и базироваться как непосредственно на одном из структурных подразделений аппарата МС, который наделяется полномочиями главного управляющего центра (дирекции) программы с правом распоряжения соответствующими ресурсами, так и на создании соответствующих специальных структур (компаний, агентств, консорциумов). Он может предусматривать также создание различных фондов, аккумулирующих на долевой основе средства предприятий и организаций, заинтересованных в реализации программы.

Важную роль во взаимодействии муниципалитетов с регионами играют и другие механизмы — договорно-согласительные процедуры, передача собственности в доверительное управление, делегирование полномочий в едином комплекте с материально-финансовым обеспечением. Используются также размещаемые на конкурсной основе территориальные заказы, налоговые и кредитные льготы, преимущества в квотировании, сдаче в аренду муниципальной собственности, размере тарифов и др., позволяющие ориентировать предприятия в нужном для региона направлении.

Для достижения более полной и эффективной занятости населения как в стране в целом, так и в отдельных регионах и муниципальных образованиях необходимо определенное разграничение функций между ними, которое в общем виде можно представить следующим образом.

Функции федерального центра: разработка государственной Концепции занятости населения; выработка на ее основе федеральной политики занятости; нормативно-законодательное обеспечение государственной политики занятости; разработка и обеспечение действия системы экономических и финансовых механизмов реализации государственной политики занятости и регулирования общероссийского рынка труда; координация деятельности в этой области различных министерств и ведомств и органов управления СФ; формирование специализированной федеральной службы занятости населения; контроль за деятельностью в сфере занятости населения различных министерств, ведомств и регионов; организация подготовки и переподготовки кадров (особенно руководящих); научно-информационное и методическое обеспечение; организация обмена опытом между различными СФ и с зарубежными странами.

Функции СФ: разработка на основе государственной Концепции и учета местных условий региональной политики занятости населения; нормативно-законодательное обеспечение ее реализации, закрепление основных положений политики занятости в Уставе СФ; разработка и реализация целевых региональных программ содействия занятости населения; разработка и обеспечение действия системы реализующих ее экономических механизмов; координация и контроль за деятельностью управляющих структур региона и муниципальных образований: региональной службы занятости населения, общественных и др. организаций по реализации целей и задач региональной политики занятости; организация подготовки и переподготовки кадров; научно-информационное и методическое обеспечение; организация обмена опытом с зарубежными странами, другими СФ и внутри региона — между муниципальными образованиями.

Функции органов местного самоуправления: разработка на основе государственной Концепции и основных положений государственной и региональной политики занятости и с учетом условий развития муниципального образования и положения на местном рынке труда муниципальной политики занятости населения; нормативно-законодательное обеспечение ее реализации; разработка и обеспечение действия системы экономических и финансовых механизмов реализации муниципальной политики занятости и регулирования муниципального рынка труда; координация и контроль за деятельностью в этой области управляющих структур муниципалитета, предприятий, муниципальной службы занятости, общественных и других организаций.

Другой важнейшей составляющей региональной социальной политики является регулирование уровня жизни населения. В условиях ограниченности финансовых средств необходимо четкое разграничение соответствующих функций между различными субъектами управления. При этом должны быть реализованы такие принципы социальной защиты, как адресность (поддержка и помощь должны оказываться конкретным наиболее социально уязвимым группам населения), своевременность и доступность. Ниже приводятся рекомендации по разграничению функций в сфере социальной защиты.

Функции федерального центра: разработка и проведение единой государственной политики регулирования уровня жизни; формирование системы закрепленных законодательными актами социальных гарантий в области заработной платы, пенсионного и социального обеспечения; на период интенсивной инфляции — индексация минимальной заработной платы и пенсий; разработка системы государственных минимальных социальных стандартов (нормативов), на которые должны быть ориентированы эти выплаты, с обоснованием источников и механизмов их обеспечения; целевое финансовое обеспечение социальных выплат из федерального бюджета и внебюджетных фондов; создание единой государственной системы социальной помощи; целевое финансирование государственных стационарных учреждений социального обслуживания; координация и контроль за деятельностью СФ, министерств и ведомств в сфере формирования уровня жизни и социальной защиты; организация подготовки и переподготовки кадров; научно-информационное и методическое обеспечение; организация обмена опытом между различными СФ и с зарубежными странами.

Функции органов местного самоуправления: разработка и проведение муниципальной социальной политики; формирование системы дополнительных (к федеральным и региональным) социальных гарантий и методов социальной защиты (с закреплением их соответствующими правовыми актами представительной власти); определение контингента лиц, нуждающихся в различных видах социальной помощи; реализация основных принципов социальной защиты населения — адресности, своевременности и доступности; целевое обеспечение социальной защиты из средств муниципального бюджета и муниципальных внебюджетных фондов; создание единой муниципальной системы учреждений социальной помощи населению; координация и контроль за деятельностью органов социальной защиты, муниципальных внебюджетных фондов и структур предприятий в сфере регулирования уровня жизни.

Взаимодействие между уровнями в сфере занятости регламентируется федеральными нормативными актами, определяющими источники и порядок формирования муниципальных внебюджетных фондов занятости и их отношения с вышестоящими фондами, регламентирующими деятельность центров занятости и критерии отнесения муниципальных образований к категории “кризисных” по состоянию рынка труда. На основании этих документов осуществляется оказание оперативной финансовой помощи таким территориям из средств федерального бюджета и федеральной части Фонда занятости.

На федеральном уровне разрабатываются целевые программы создания и сохранения рабочих мест, принимаются меры по улучшению инвестиционного климата (снижаются ставки налогов, отчисляемых в федеральный бюджет и федеральную и региональную части Фонда занятости) и целевому финансированию некоторых отраслей.

На уровне СФ используются пакеты документов, разрабатываемых и принимаемых соответствующими региональными органами. Разрабатываются целевые программы содействия занятости, создания новых и сохранения существующих рабочих мест, развития предприятий и малого бизнеса. Осуществляется финансирование этих программ из бюджетов СФ и других региональных источников.

Задачами федерального уровня в сфере регулирования уровня жизни являются: установление государственных минимальных стандартов, определение источников и порядка функционирования внебюджетных фондов — Пенсионного и Фонда социального страхования, регламентация деятельности центров социального обслуживания. Им устанавливаются также критерии отнесения муниципальных образований к категории “кризисных по уровню жизни”.

Из федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов финансируются целевые программы социальной защиты отдельных категорий населения (пострадавшие в результате аварии на Чернобыльской АЭС, кадровые военнослужащие, уволенные из Российской армии и др.) и учреждения социального обслуживания. Оказывается оперативная финансовая помощь кризисным муниципальным образованиям путем снижения налоговых ставок, размеров отчислений в социальные фонды, предоставления кредитов и целевых инвестиций.

Финансирование социальной защиты и содержания материально-технической базы социального обслуживания осуществляется из бюджета субъекта Федерации. Эти средства могут перечисляться в муниципальные бюджеты напрямую или через специально создаваемый целевой фонд.

Взаимодействие между федеральными органами, СФ и МС в сфере занятости, поддержания уровня жизни и социальной защиты осуществляется посредством различных механизмов, главными из которых являются:

1. Налоговый механизм — предоставление налоговых льгот и льгот по выплатам в социальные фонды некоторым видам деятельности на территории муниципальных образований. В сфере занятости этот механизм используется для сохранения существующих (экономически целесообразных) и создания новых рабочих мест, вовлечения в трудовую деятельность наиболее социально уязвимых категорий населения, стимулирования профессионального обучения и переобучения (особенно безработных или находящихся под угрозой увольнения). В сфере регулирования уровня жизни и социальной защиты — для стимулирования благотворительности.

2. Кредитный механизм — предоставление кредитов (в том числе льготных) из бюджетов и социальных фондов на осуществление всех этих видов деятельности на территории муниципальных образований.

3. Бюджетный механизм — прямое финансирование программ содействия занятости и социальной защиты населения муниципальных образований (особенно, кризисных) из бюджетов и внебюджетных фондов и предоставление им субсидий, субвенций и дотаций.

4. Механизм госзаказа — размещение на предприятиях муниципальных образований (в первую очередь, кризисных) заказов, оплачиваемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

5. Административный механизм — обеспечение занятости и социальной защиты с помощью различного рода запретительных, разрешительных, ограничительных и других мер.

6. Организационный механизм — создание при федеральных органах и органах управления СФ специальных организационных структур для реализации государственной и региональной социальной политики (примером могут служить координационные комитеты содействия занятости населения).

7. Правовой механизм — разработка и принятие нормативных актов, регламентирующих деятельность различных субъектов управления в сферах занятости, формирования уровня жизни и социальной защиты населения.

8. Программный механизм — включение различных муниципальных образований (в первую очередь, кризисных) в федеральные и региональные программы, способствующие повышению занятости, уровня жизни и социальной защите населения.

Социальная инфраструктура объединяет в своем составе: жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культуру и искусство, физкультуру и спорт, торговлю и общественное питание, бытовые услуги. Целесообразное разделение функций по управлению ими между органами власти различных уровней определяется главным критерием функционирования социальной сферы — улучшением условий жизни населения.

На муниципальном уровне услуги социальной сферы доводятся непосредственно до потребителя. На федеральном уровне и на уровне СФ создаются условия для такого доведения. Для этого на федеральном уровне должны быть определены роль и приоритеты федеральной власти в обеспечении жильем и услугами всех этих отраслей. Воплощением их должны стать федеральная концепция развития отраслей социальной сферы и гарантируемые государством минимальные социальные стандарты, реализуемые на уровне муниципальных образований как часть стратегии комплексного развития территории.

Разделение функций между уровнями власти будет рассмотрено нами на примере отраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), здравоохранения и образования.

В этих условиях на федеральном уровне определяется жилищная политика и устанавливаются минимальные социальные стандарты площади жилья, доли платежей граждан в затратах на ЖКХ и допустимой доли их в семейном бюджете. Устанавливаются также льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг для определенных групп населения (инвалиды войны, военнослужащие и др.) из средств федерального бюджета.

На уровне субъекта РФ разрабатываются региональные программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства, аккумулируются материально-финансовые ресурсы для перехода на новую систему оплаты жилья и услуг ЖКХ. Однако при отклонении региональных нормативов от федерального стандарта недостающие финансовые ресурсы должны обеспечиваться за счет собственных средств СФ.

Органы местной власти должны обеспечивать реализацию права граждан на жилье и на предоставление в необходимом объеме услуг жилищно-коммунального хозяйства. С этой целью ими осуществляются учет и распределение жилищного фонда, решаются вопросы его реконструкции и ремонта, обеспечивается возможность найма жилых помещений, организации жилищного строительства за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, а также на долевых началах с последующей передачей жилья гражданам путем продажи, аренды и найма. Органы местного самоуправления решают также вопросы отвода земель и предоставления прав на строительство.

На уровне муниципального образования планируются необходимые объемы услуг жилищно-коммунального хозяйства, определяются дотации на возмещение его убытков, регулируются цены и тарифы на предоставляемые услуги, организуются товарищества собственников жилья и т.д.

Проведение экономической реформы в Российской Федерации сопровождается ростом смертности, резким снижением продолжительности жизни, широким распространением таких заболеваний, как туберкулез, сифилис, корь, холера и др., с которыми наша медицина в прошлом успешно справлялась. Все это свидетельствует о неблагополучии в области здравоохранения. Также и в этой области многое зависит от четкого разграничения функций и ответственности между государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения, между давно существующими и вновь созданными структурами, такими как фонды обязательного медицинского страхования.

Основными функциями федерального уровня являются определение политики в области здравоохранения, приоритетов реформирования отрасли. В федеральном бюджете должны быть предусмотрены необходимые финансовые средства для решения этих задач. Государство в лице федеральной власти в соответствии с Конституцией несет ответственность за предоставление всем жителям России равного права на получение гарантированного объема медицинской помощи. Важной задачей федерального уровня является также контроль за деятельностью фондов обязательного медицинского страхования (ОМС).

На уровне субъектов РФ организуется реализация федеральных программ охраны здоровья, разрабатываются свои целевые программы, изыскиваются финансовые и материальные ресурсы для их выполнения, устанавливаются региональные тарифы на медицинские услуги в системе ОМС, выделяются субсидии городам и районам, осуществляется контроль за деятельностью государственных медицинских учреждений, лицензирование и аккредитация медицинских учреждений, организуется подготовка медицинского персонала. По согласованию с государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения региона приобретается особо дорогостоящее оборудование, оказывается методическая, организационная, финансовая и иная помощь. Финансирование медицинской помощи на уровне базовой программы осуществляется при этом через бюджетные средства и фонды ОМС (Федеральный и территориальные) в соотношении примерно 50%:50%.

На муниципальном уровне осуществляются планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных органов здравоохранения и медицинских учреждений; оказывается медицинская помощь на уровне минимальных стандартов; создаются условия для деятельности медицинских учреждений различных форм собственности и организационно-правового статуса; устанавливаются дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие здравоохранения; разрабатываются и принимаются местные нормативы финансирования здравоохранения и формируются соответствующие расходные статьи местных бюджетов и фондов; строятся здания и сооружения учреждений здравоохранения, обустраиваются прилегающие к ним территории; осуществляется контроль условий аренды учреждениями здравоохранения зданий, помещений и других объектов собственности.

Переход к новым условиям хозяйствования потребовал изменения сложившейся системы образования. При этом решение многих вопросов организации образовательного процесса передано на места.

На федеральном уровне определяется государственная политика в сфере образования; формируется концепция среднего общего образования как базового для получения профессионального образования и подготовки к самостоятельной жизни; разрабатываются государственные образовательные стандарты; создается нормативно-правовая база альтернативных форм обучения; организуется подготовка педагогических кадров; финансируется и контролируется деятельность государственных образовательных учреждений.

Субъекты РФ осуществляют региональную политику образования, разрабатывают необходимые для этого нормативно-правовые и организационно-методические документы; устанавливают региональные нормативы образования (на уровне не ниже федеральных); оказывают материально-финансовую, методическую и иную помощь учреждениям народного образования в районах и городах; определяют их потребности в педагогических кадрах и обеспечивают условия для подготовки и переподготовки работников системы образования; организуют лицензирование и аккредитацию образовательных учреждений.

Основной функцией местных органов является организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования. Они проводят в жизнь государственную и региональную политику в области образования, обеспечивают гражданам, проживающим в данной местности возможность обязательного основного общего образования и выбора общеобразовательного учреждения; принимают местные нормативы финансирования образования и формируют бюджет, обеспечивающий их реализацию. Местные органы могут устанавливать дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования, следят за использованием помещений муниципальных образовательных учреждений по прямому назначению.

Одной из основных функций МС является создание для жителей муниципальных образований благоприятной среды обитания. Это и формирование искусственной, собственно городской среды, отвечающей нормативам и стандартам, и сохранение в пределах города качественной природной среды, поддержание нормальной экологической обстановки. Сюда же относится и развитие инженерной инфраструктуры как необходимого условия качественного воспроизводства населения и хозяйства.

Конкретно речь идет об оснащении жилого фонда электричеством, канализацией, водопроводом, отоплением, горячей водой, ваннами, газовыми или электрическими плитами; развитии и поддержании необходимых для этого уличных и внутридворовых сетей и специальных инженерных сооружений — водопровода и канализации, ТЭЦ, котелен, газораспределительных и электрораспределительных подстанций; внутригородской дорожной сети, скверов и парков; свалок и полигонов для городских отходов.

В области экологии и природопользования эти функции реализуются путем санитарной очистки города, слежения за выбросами и сбросами загрязнений, проведения природоохранных мероприятий, контроля за соответствием планировочной организации города, утвержденной архитектурно-градостроительной документации. Город несет ответственность за воспроизводство на своей территории почвенного и растительного покрова, пресной воды и атмосферного воздуха.

Важнейшим инструментом регулирования природопользования является территориальная организация. На территории муниципального образования могут одновременно осуществляться такие разнонаправленные виды деятельности, как промышленное, хозяйственно-бытовое и питьевое водоснабжение и сброс неочищенных промышленных стоков, добыча полезных ископаемых и захоронение отходов, вывоз бытового и промышленного мусора на загородные полигоны-свалки и контроль за санитарным состоянием близлежащих сельских поселков, использование земель на нужды сельского хозяйства и организация отдыха, лесоразведение и заготовка древесины и другие. Регулирование всех этих видов деятельности осуществляется путем разработки градостроительных документов, в состав которых обязательно входят разделы по охране окружающей среды и природопользованию. Контроль за их выполнением возложен на местные органы. Они отвечают за воспроизводство на своей территории полноценной среды обитания.

Разграничение этих функций между различными уровнями управления имеет несколько аспектов — территориальный, правовой и технологический. Рассмотрим их последовательно.

Административное деление территории сформировано сейчас по принципу “матрешки”: территория любого населенного пункта является одновременно составной частью территории административного района, район — области, а последняя — Федерации в целом. Все эти уровни обладают по отношению к местной территориальной единице определенными функциями управления. При этом границы и размеры природных объектов далеко не всегда повторяют очертания внутриобластного административного деления и территорий местного самоуправления. А крупные природные системы типа бассейна Волги вообще входят в состав большого количества СФ. То же можно сказать о подсистемах инженерной инфраструктуры, входящих в межрегиональные магистральные сети “РАО Газпром” и “РАО ЕС России”, холдинга “Связьинвест”. Все это требует адекватного регулирования на разных уровнях и согласования их действий.

Определение правовых основ регулирования отношений в области охраны природы — компетенция Федерального Собрания Российской Федерации. К его же ведению относится определение полномочий, организации и порядка деятельности в этой области различных органов управления. Исключительной компетенцией Федерального Собрания является и установление правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.

Правительство РФ устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов, определения платы за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды, образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда. Комитет по охране окружающей среды и природных ресурсов РФ утверждает нормативы и правила использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

К компетенции СФ относятся:

На местном уровне выдаются разрешения на отдельные виды природопользования. Так, в крупных городах, имеющих комитеты охраны природы, могут устанавливаться объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ, захоронения токсичных отходов.

В основе разделения функций между уровнями власти по поводу этих предметов ведения лежат различия целей управления, обусловленные масштабом стоящих перед ними задач воспроизводства. Так, более общие стратегические интересы страны являются, по преимуществу, прерогативой федеральных государственных органов, учитывающих в своей деятельности точки зрения СФ. Тактика охраны природы с учетом региональных особенностей и возможностей вырабатывается и осуществляется на областном уровне. Проблемы конкретных территориальных общностей людей, живущих в муниципальных образованиях, решаются на уровне местного самоуправления — при помощи субъектов Федерации, а иногда и с участием федеральных органов.

Сами задачи также имеют определенный территориальный масштаб. Так, обеспечение горячей водой (работа котельных, теплосетей) — более локальная (типично городская) проблема, чем обеспечение электроэнергией. Последняя может решаться на уровне области (при наличии на ее территории необходимых мощностей). Примером “крупнорегиональной” проблемы может служить газоснабжение. Ее решение зависит, в основном, от развития газодобывающей отрасли, сконцентрированной в одном регионе — Тюменском.

Жесткость регулирования зависит и от степени настоятельности соответствующих потребностей. Так, обеспечение населения газом и электроэнергией является жизненно необходимым, а отключение от их сетей социальных объектов запрещено указом Президента. В отличие от этого телефонная связь, не являющаяся предметом первой необходимости, может развиваться на коммерческой основе, обслуживая (как правило) платежеспособных клиентов.

И все же в управлении деятельностью предприятий, добывающих полезные ископаемые, существует некоторая определенность, распространяющаяся и на разделение их платежей между бюджетами различных уровней. В отношении других предметов ведения необходимы дополнительные акты и инструкции, определяющие контрольные функции местных органов в области охраны природы.

В области магистральной инфраструктуры цели и задачи различных уровней могут быть определены более четко. Так, дороги и органы, следящие за их эксплуатацией, делятся на федеральные, внутриобластные и местные. Внутригородские сети жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) подчинены местным органам. В то же время объемы водо-, энерго- и газопотребления регулируются по территориально-отраслевому принципу: для используемых при этом межрегиональных бассейновых уровней соответствующих административных уровней просто не существует.

Для успешного управления и развития инженерной инфраструктурой необходимо, чтобы муниципалитет сохранял права собственности на жизненно важные объекты коммунального хозяйства (водозаборы, станции подготовки воды и т.п.). Сохранение муниципальной собственности на инфраструктуру и земельные участки под ее развитие является одной из гарантий успешного выполнения городом своих функций.

Таким образом, разграничение полномочий между уровнями управления во многом предопределяется спецификой соответствующих видов хозяйственной деятельности. При этом один из них может являться определяющим, а другие — участвующими. С ними либо согласовывают совместные действия, либо, в той или иной степени, учитывают их интересы.

Способность местной власти исполнять свои функции существенно зависит от ее финансовой самостоятельности. Такой самостоятельностью обладают, в лучшем случае, крупные города, областные центры и города, промышленность которых выпускает продукцию, пользующуюся спросом на рынке (такие как Тольятти). В большинстве муниципальных образований большая часть бюджета дотируется из области. Соответственно, и значительную часть их обязанностей областной уровень также берет на себя, либо оказывает местным властям содействие в их исполнении. Особенно это относится к поддержанию таких дотационных сфер, как коммунальное хозяйство и инженерная инфраструктура. В них дотируются не только текущий и капитальный ремонт, но и льготы по оплате коммунальных услуг населением и организациями здравоохранения и просвещения.

Формирование в городах собственных бюджетов развития все еще остается делом будущего. Поэтому инвестирование инженерной инфраструктуры еще долго будет оставаться прерогативой областного уровня. То же можно сказать и об осуществлении местными органами функций экологического контроля. Ведь для этого необходима контрольно-измерительная аппаратура (которой еще не в полной мере оборудованы даже областные комитеты охраны окружающей среды) и право доступа на территорию крупных промышленных предприятий, которое “де-факто” имеет только областной уровень.

В случаях чрезвычайной экологической ситуации в городе принимаются специальные программы экологической реабилитации. Они согласовываются и утверждаются на областном и федеральном уровнях и осуществляются на основе смешанного финансирования по бюджетам всех трех уровней, а также за счет средств предприятий и областных фондов охраны окружающей среды.

Как уже отмечалось, разграничение полномочий между уровнями управления в сферах природопользования и инженерной инфраструктуры определяется их хозяйственной спецификой. Определяющим в их воспроизводственном процессе оказывается, как правило, областной уровень. Именно на нем достигается наибольший эффект от развития инженерной инфраструктуры территории как единого целого. Для него же созданы и необходимые правовые основы такого развития. Только с позиций единства области могут быть сбалансированы интересы муниципальных образований, как уже работающих достаточно эффективно, так и тех, которые в силу сложившейся специфики хозяйства еще не до конца вписались в рыночные отношения.

Развитие таких сфер, как электроэнергетика, газоснабжение, водопользование, транспорт, требует создания крупных инфраструктурных объектов межрайонного значения, обслуживающих сразу многие поселения. Поэтому именно на областном уровне организуются межрайонные и междугородние перевозки, формируется система связей между отдельными населенными пунктами.

Основной контроль за загрязнением воздушной и водной среды также целесообразно сосредоточить на уровне области. Это особенно важно для городских агломераций, в которых остро стоит проблема учета и снижения трансграничного переноса его между городами. Практически невозможен на муниципальном уровне контроль за крупными предприятиями с участием федеральной собственности. Нельзя сбрасывать со счетов и уже упоминавшуюся проблему обеспечения комитетов охраны природной среды дорогостоящей спецтехникой.

Правда, в некоторых особо крупных и финансово независимых городах складываются сейчас условия для выполнения некоторых функций, которые до сих пор исполнялись, как правило, только на областном и федеральном уровнях. Юридическую базу для этого создает статья 5 закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, согласно которой субъект Федерации имеет право наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передавая им материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления этих функций, при сохранении контроля за их реализацией.

Так, в Самарской области в городах Самаре, Тольятти, Отрадном и Нефтегорске созданы городские комитеты охраны природы, которым областной комитет передал свои функции по сбору платежей за загрязнение окружающей среды во внебюджетный экологический фонд, причем не только в части, остающейся в распоряжении города, но и в части сбора средств, перечисляемых в областной и федеральные фонды. Это стало возможным благодаря соответствующему нормативно-правовому обеспечению на уровне области и созданной в этих городах материально-технической базе местных комитетов. Существенно и то, что финансирование соответствующих аппаратов управления осуществляется не только за счет областного комитета охраны среды, но и при активной поддержке местных бюджетов.

Возможность делегирования государственных функций на уровень местного самоуправления предусматривают и отдельные “видовые” федеральные законы, регламентирующие природопользование (например, Водный кодекс РФ от 16.11.95 г., №167, статья 68). Другим примером делегирования функций может служить Федеральная программа экологической реабилитации территории города Чапаевска. Здесь специальным решением федеральных природоохранных органов создана дирекция по реализации и контролю за осуществлением программы, финансирование которой осуществляется по всем трем уровням управления как за счет бюджетных средств, так и за счет внебюджетного экологического фонда и средств предприятий.

Таким образом, система взаимодействия между различными уровнями управления в сфере охраны природы и экологии выстраивается из следующих позиций:

1) определение уровня, на котором принимаются решения (феде-ральный, субъектов РФ, местный);

2) принятие решений прямого действия или, наоборот, требующих дополнительного утверждения на вышестоящем или на более низких уровнях;

3) определение процедуры подготовки соответствующих постановлений (какой уровень выступает инициатором, с какими инстанциями проводить согласование);

4) технология осуществления принятых документов: являются ли закрепленные в них роли обязательными? кто и на каких началах выступает в качестве инвестора, заказчика, подрядчика? каковы гарантии выполнения ими своих обязательств?

Функции территориальной организации, регулирования природопользования и природоохранной деятельности обеспечиваются средствами архитектурно-градостроительного проектирования и социально-экономического прогнозирования. Для этого представительные органы местного самоуправления при помощи научных и проектных организаций разрабатывают и принимают генпланы и программы развития муниципальных образований. При этом учитываются интересы комплексного развития области и Российской Федерации в целом.

Другим элементом механизма развития является территориальная координация местными органами субъектов хозяйственной деятельности. В условиях Самарской области основными направлениями такой координации стала реализация природоохранных программ и программ реабилитации здоровья населения в городах с экстремальными экологическими условиями.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, полномочия различных уровней государственной власти в сфере землепользования должны быть определены в федеральном законе, регулирующем земельные отношения (Земельном кодексе РФ). Но он до сих пор еще не утвержден. С учетом особенностей данной сферы целесообразно следующее разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и СФ.

• принятие Земельного кодекса и других федеральных законов, в соответствии с которыми органы законодательной власти СФ принимают законы и иные нормативные акты, регулирующие земельные отношения;
• установление порядка отнесения земель к федеральным и порядка распоряжения и управления ими;
• определение специального режима для отдельных категорий земель;
• утверждение единых принципов платы за землю и регистрации прав на земельные участки в порядке ведения государственного земельного кадастра.

• принятие правовых актов в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, регулирующими земельные отношения;
• территориальное планирование землепользования;
• установление границ особо охраняемых территорий федерального значения;
• распоряжение и управление (изъятие и предоставление, перевод из одной категории в другую, изменение целевого назначения) землями федерального значения;
• выкуп земель, находящихся в частной или муниципальной собственности, для федеральных нужд;
• организация государственного контроля за использованием и охраной земель, ведение землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель, лицензирование землеустроительных работ;
• разработка и реализация федеральных и межгосударственных программ повышения плодородия, использования и охраны почв;
• разрешение спорных земельных вопросов между СФ, защита прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов;
• иные полномочия, вытекающие из федеральных законов.

• принятие законов и иных нормативных актов, регулирующих земельные отношения в соответствии с Конституцией РФ, земельным законодательством, другими законами Российской Федерации, Конституциями и уставами СФ;
• утверждение порядка отнесения земель к государственной, муниципальной и частной собственности;
• определение территорий с особым режимом землепользования, порядка установления и изменения их границ;
• установление минимальных и максимальных размеров земельных участков для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств, коллективного садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства;
• установление платы за землю;
• утверждение порядка распоряжения и управления землями субъектов РФ;
• утверждение и изменение границ административно-территориальных и муниципальных образований при обязательном учете мнения проживающего в них населения;
• утверждение региональных программ рационального использования и охраны земельных ресурсов и порядка их финансирования из бюджета СФ;
• установление порядка перевода земель из одной категории в другую;
• установление порядка ведения дополнительной земельно-кадастровой документации, позволяющей учесть местные условия;
• иные вопросы регулирования земельных отношений.

• принятие правовых актов в соответствии с законами Российской Федерации, законами и иными нормативными актами ее субъектов;
• управление земельными ресурсами, территориальное планирование их использования и зонирования;
• разработку и выполнение региональных программ повышения плодородия почв, рационального использования и охраны земельных ресурсов;
• перевод земель из одной категории в другую (кроме земель федерального значения);
• организацию землеустройства, ведение земельного кадастра, мониторинга земель; организацию государственного контроля за их использованием и охраной;
• распоряжение (изъятие и предоставление) земельными участками, находящимися в государственной собственности;
• государственную регистрацию прав на земельные участки;
• выкуп земель для нужд СФ;
• разрешение земельных споров и отмену неправомерных решений органов МС;
• участие в рассмотрении и утверждении генеральных планов городов, поселков и сел для учета интересов соседних поселений и планов территориального развития СФ;
• иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Конституциями, уставами и законами СФ.

• принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения на подведомственных им территориях при условии их соответствия законодательству Федерации и ее субъектов;
• планирование землепользования;
• организация разработки проектной документации по планировке и застройке территорий;
• утверждение генеральных планов городов, поселков и сел; регламентация использования земельных участков специального назначения;
• распоряжение и управление (изъятие и предоставление, перевод из одной категории в другую, изменение целевого назначения) муниципальными землями;
• выкуп земель, находящихся в частной и федеральной собственности или в собственности СФ для муниципальных нужд;
• организация контроля за использованием и охраной земель;
• организация разработки и реализации местных программ по обустройству территорий и повышению плодородия почв;
• разрешение споров между землепользователями.

Землепользование — особая сфера хозяйственной деятельности, включающая учет и оценку земель, определение эффективных форм земельной собственности, управление развитием земельных отношений и использованием земель для хозяйственных целей. В процессе землепользования возникают экономические отношения между СФ и органами МС по поводу владения, пользования и распоряжения земельными участками. Критериями эффективности этих отношений являются рост дохода от земель, вовлеченных в хозяйственный оборот, повышение их стоимости, сохранение ценных природных ландшафтов.

Опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что важным условием эффективного использования земли является развитие земельного рынка. Интенсивность землепользования не должна при этом выходить за разумные пределы. Иначе неизбежно ухудшение экологической ситуации, потеря ценных природных ресурсов, снижение общей ценности земель. Решение этого вопроса требует государственного регулирования землепользования. То есть цивилизованный земельный рынок невозможен без эффективной земельной политики, согласованно проводимой всеми уровнями управления. Этим в значительной степени определяется характер экономических отношений между СФ и органами МС в области землепользования.

Экономические отношения между СФ и органами МС в области землепользования включают следующие основные аспекты:

• организация использования земель для хозяйственных целей;
• распределение платежей за землю;
• экономический механизм регулирования земельных отношений и политики землепользования;
• финансовая поддержка территорий субъектом Федерации;
• распределение федеральных финансовых ресурсов, выделяемых СФ, на цели территориального развития;
• платежи за передачу земли из муниципальной собственности в собственность СФ и из собственности СФ в муниципальную.

Экономическое взаимодействие между органами МС и СФ при реализации функций МС затрагивает ряд проблем. Самая острая из них — обеспечение городов и предприятий земельными участками. Чаще всего для этой цели отводятся сельскохозяйственные земли. Раньше размер компенсации за них был невелик. В результате, было застроено много ценных земель. Сейчас ситуация изменилась. Правда, нормативная стоимость сельскохозяйственных земель и взимаемый с них налог по-прежнему невелики. Однако, при отчуждении их для целей строительства стоимость земли резко возрастает, достигая рыночной. При нормальных отношениях между местными властями и субъектами РФ находится компромисс, в других случаях поиск участков под застройку превращается в трудно разрешимую проблему.

Такая проблема существует во всех странах. Приобретая земельные участки для развития систем общественного обслуживания и инфраструктуры, местные власти всякий раз обнаруживают, что собственник запрашивает за них очень высокую цену. При этом он ссылается на рыночную стоимость земли, хотя налог платит, исходя из ее сельскохозяйственной стоимости. Были попытки законодательно решить этот вопрос во Франции путем введения закона о ежегодном земельном налоге на объявленную рыночную стоимость участков. При их покупке муниципальные власти должны исходить именно из этой декларации, а не из цены запроса. Но этот закон так и не был введен в силу. Более действенной мерой могло бы стать присвоение зонам территориального развития определенного статуса с соответствующей регламентацией строительной и хозяйственной деятельности, включая уровень компенсационных затрат при их отчуждении.

Еще одна область экономического взаимодействия — планирование землепользования. Общие принципы регулирования возникающих при этом финансовых отношений должны определяться на федеральном уровне. Однако для этого должны быть разработаны четкие критерии, позволяющие отделить муниципальные земли от земельной собственности СФ, расположенной на территории муниципальных образований.

Экономическое взаимодействие необходимо и при планировании муниципальных бюджетных расходов на землеустройство и инженерное обустройство, контроль за распределением которых осуществляют органы СФ. После введения платы за землю появились новые источники финансирования этих мероприятий.

Взаимоотношения с СФ по поводу контроля за использованием территорий возникают при нарушении областными предприятиями правил и норм строительной и хозяйственной деятельности и предъявлении им штрафных санкций.

Восстановление природных комплексов требует единого комплексного регулирования ареалов строительной и хозяйственной деятельности. Это невозможно без координации усилий между муниципалитетами и областной администрацией на всех стадиях, начиная с разработки единой проектно-планировочной документации и кончая финансированием конкретных мероприятий.

Единый проектный документ, разрабатываемый на область, — проект районной планировки — призван соизмерить и согласовать возможности природного комплекса области с фактическими и ожидаемыми (в результате развития ее народнохозяйственного комплекса) нагрузками. Только на этой основе может быть разработана обоснованная политика территориального развития области.

Необходимость в экономическом взаимодействии области с муниципальными образованиями (и между ними) возникает при использовании для питания инженерных систем единых источников. В этом случае целесообразно совместное финансирование строительства и реконструкции инженерно-транспортных объектов.

Формирование конкурентной среды требует создания современных телекоммуникационных систем, транспортно-дорожной сети, аэропортов. Это также возможно только при объединении усилий муниципалитетов и области.

Экономическое взаимодействие особенно важно при распределении доходов, полученных в результате взимания земельных налогов и продажи земли. В соответствии с Указом Президента РФ №478, 37% денежных средств, полученных от продажи земли, направляются непосредственно в местные (городские или районные) бюджеты, 40% — в областные (краевые) бюджеты, 6% поступает в местные комитеты и фонды имущества. Оставшаяся часть денежных средств перечисляется в федеральный бюджет. Из арендной платы и налога за земли городов и других населенных пунктов на специальный бюджетный счет Российской Федерации перечисляется 10%. На специальных бюджетных счетах СФ централизуется часть средств, поступивших на соответствующие бюджетные счета местных органов.

Зарубежный опыт свидетельствует о разнообразии используемых в этой области экономических форм. Широко используется, в частности, единый налог на недвижимость, исчисляемый на основе рыночной стоимости земли и зданий. Он практически почти полностью идет в местные бюджеты, составляя до 80 % их налоговых доходов (в России на земельный налог приходится пока меньше 1% доходов местных бюджетов).

Однако существуют и другие формы централизации налоговых средств на недвижимость. Например, в Германии имущественный налог взимается в пользу федеральных земель, а земельный налог поступает в бюджеты коммун.

Исторически создание кадастровых систем связано с решением двух важнейших задач: обслуживание фискальной системы, т.е. учет земельных участков для полного и правильного взимания земельных налогов, и правовое обеспечение рынка недвижимости, т.е. обеспечение юридической доказательности сделок с недвижимостью. Вторая задача совершенно самостоятельная, решение ее требует ведения регистрационной системы, т.е. регистрации сделок купли-продажи, наследования, дарения, аренды и др.

Такая система введена у нас Законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”, одобренным Советом Федерации 3 июля 1997 года. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним проводится специальными учреждениями юстиции, которые финансируются частично — за счет платы за регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах, частично — за счет бюджетных средств. Эта сфера деятельности в настоящее время не входит в компетенцию органов местной власти.

Земельные участки вместе с расположенными на них зданиями и сооружениями образуют фонд недвижимости. Кадастровые и регистрационные системы обеспечивают его информацией для целей планирования, управления и контроля. Государственное финансирование кадастровых и регистрационных служб, функционирующих на муниципальном уровне, осуществляется через областные земельные комитеты.

Экономический механизм взаимодействия между СФ и местным самоуправлением включает субсидии, займы и налоги. Это значит, что субъекты РФ могут стимулировать развитие муниципальных образований (МО), снижая им налоговые ставки, выдавая субсидии или льготные займы. Сейчас используются, в основном, льготы по налогообложению и кредитованию.

В 90-х годах в Англии была разработана правительственная программа обновления 57 городов, рассчитанная на совместные действия правительства, местных властей и частного сектора. Основная цель программы — рекультивация земель, поврежденных в результате промышленной деятельности. Кроме того, была разработана программа под названием “Субсидии на городское развитие”.

В Швеции ответственность за планирование развития территорий возложена на муниципальные советы. Программы их развития утверждаются государством и реализуются с помощью государственных займов.

Министерство жилищного и коммунального строительства Франции разработало и финансирует программу строительства и реконструкции жилья в центральных районах городов.

В России высокий уровень централизации в этой области остался позади. Сейчас СФ и местные власти более независимы в планировании освоения новых территорий и преобразования уже застроенных. При этом главной задачей субъектов РФ является оказание муниципалитетам финансовой помощи для сглаживания существующих разрывов в качестве среды обитания и ликвидации последствий стихийных и экологических бедствий. Те же задачи решаются и на федеральном уровне при оказании финансовой помощи субъектам Федерации. Она может оказываться непосредственно муниципалитетам, но чаще — через СФ. Существуют также специальные субсидии центрального правительства и ведомств на развитие отдельных отраслей — общественного транспорта, дорог и т.д.

Финансовое планирование землепользования в России должно осуществляться с учетом следующих современных тенденций:

• рост значения экономических целей;
• усиление охраны окружающей среды;
• уменьшение численности населения и ухудшение его половозрастной структуры;
• рост самостоятельности местных властей, консолидация под их контролем земель, предназначенных для строительства объектов инфраструктуры.

Градостроительные регуляторы включают правила и нормы застройки, функциональное зонирование территорий. С точки зрения реализации, они являются частью административно-правового механизма. Планирование использования муниципальных земель производится на стадии планировки и застройки территорий. Основным результатом разработки генерального плана является зонирование территории поселения (группы поселений), однако на сегодняшний день механизм его реализации фактически отсутствует. В связи с этим одной из первоочередных задач является принятие закона о зонировании.

Утвержденное зонирование является важным инструментом регламентации строительной и хозяйственной деятельности независимо от форм земельной собственности и позволяет решать противоречия, которые могут возникать в этой области между местными органами и субъектами РФ. Изменить его можно только с разрешения соответствующих специальных органов (комиссии по территориальному развитию и др.).

• законодательное обеспечение участия населения в обсуждении проектов районной планировки на стадиях их разработки и утверждения, обязательная публикация проектов;
• проведение детального ландшафтно-экологического анализа изучаемых территорий; выделение на этой основе природных комплексов с соответствующей регламентацией строительной и хозяйственной деятельности;
• повышение гибкости проектных предложений за счет варьирования сценариев развития и оценки последствий их реализации;
• осуществление мониторинга территориального развития и корректировка на этой основе проектных предложений;
• согласование интересов СФ и органов местного самоуправления по отношению к территориям, представляющим взаимный интерес, — пригородным зонам, зонам дачного и коттеджного строительства, зонам отдыха.

Главным инструментом контроля за развитием территорий должны стать проекты застройки. Для этого, однако, они должны сначала воплотиться в систему утверждаемых администрацией и охватывающих всю территорию области строительных постановлений — своего рода план строительных и реконструктивных мероприятий.

Правовой механизм экономического взаимодействия между СФ и органами местного самоуправления включает Земельный Кодекс и систему нормативно-законодательных актов в области землепользования, разрабатываемых на уровне СФ и на местном уровне. Вообще, именно СФ являются тем уровнем, на котором должна осуществляться координация и интеграция директив различных министерств и ведомств, воплощение их в местные законы и директивы, претворяемые в жизнь муниципалитетами.

Разграничение функций в сфере финансовой деятельности определяется возможностями осуществления разных частей воспроизводственного процесса, соответственно, на уровнях федерации, региона и муниципального образования. Основной функцией федеральной власти является разработка и осуществление финансовой политики, распределение и использование финансовых ресурсов для выполнения государством его функций — обеспечения национальной безопасности, осуществления международной деятельности, государственного управления, проведения научно-технической и промышленной политики, политики в области культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Важной функцией федеральной власти является также правовое обеспечение налогового, бюджетного и внебюджетного финансового процесса на региональном и местном уровнях и регулирование межбюджетных отношений.

К важнейшим функциям МС относятся: поиск источников финансовых ресурсов и наиболее эффективных путей их использования, осуществление финансового планирования в соответствии с концепцией развития данного МО, выполнение обязательств перед финансовыми институтами.

Важнейшим звеном финансовой системы является бюджет. В СССР он включал государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. При этом 50-52% всех финансовых ресурсов концентрировалось в союзном бюджете, 35% — в бюджетах республик, 15% — в местных бюджетах.

В соответствии с законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” 1991 г. государственная бюджетная система России включает три звена: республиканский (федеральный) бюджет РФ, бюджеты СФ (21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных, бюджет Еврейской автономной области, 10 бюджетов автономных округов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и местные бюджеты (более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов). Все эти бюджеты функционируют автономно, что должно, в принципе, обеспечивать на каждом уровне реализацию функций в соответствии с возложенными на него полномочиями.

Доходы бюджетов делятся на собственные (закрепленные) и регулирующие. Собственные доходы принадлежат только данному субъекту и поступают в его бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Их основу составляют местные налоги и сборы, платежи из прибыли предприятий местного подчинения. Регулирующие доходы охватывают всю совокупность денежных средств, аккумулируемых на федеральном и региональном уровнях и передаваемых затем, в определенной части, нижестоящим бюджетам для регулирования их доходов и расходов.

Бюджетные расходы подразделяются, в зависимости от уровня управления, на расходы республиканского бюджета, расходы субъектов Федерации и расходы местных бюджетов.

Основные средства концентрируются в федеральном бюджете. В 1993 году соотношение между ним и суммой бюджетов СФ и местных бюджетов составило 67,2%:32,8%. По данным за I полугодие 1997 года распределение консолидированного бюджета между федеральным бюджетом и бюджетами территорий составило: по доходам, соответственно, 46,7% и 53,3%, а по расходам — 47,7% и 52,3%.

От 70 до 90% всех доходов федерального бюджета образуют налоги. Важнейшие из них — НДС, налог на прибыль, акцизы, подоходный налог с физических лиц. Все они относятся к категории регулирующих доходов, т.е. часть их в виде процентных отчислений отправляется в бюджеты других уровней. Из федерального бюджета производятся расходы на оборону, содержание госаппарата, субсидии и кредиты, в том числе СФ и местным органам.

Через территориальные бюджеты (бюджеты СФ и местные бюджеты) осуществляется перераспределение средств между отдельными регионами и группами населения. Из них финансируется развитие отраслей социальной сферы и отчасти производства (объектов коммунального хозяйства, АПК и др.). При этом, чем ниже уровень бюджета, тем выше доля средств, расходуемых на социальные нужды.

Региональные бюджеты выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, служащих финансовым обеспечением деятельности региональных органов власти, распределение их между отраслями (образование, подготовка кадров, здравоохранение, социальное обеспечение, жилищно-коммунальное хозяйство) и между расходами на содержание и развитие.

Уровень собственных доходов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования или — при их недостатке — 70% доходной части без дотаций и субвенций. Для этого в 1993 году специальным указом Президента было расширено право СФ и местных органов вводить дополнительные налоги и сборы.

Правовой режим местных налогов предполагается урегулировать новым Налоговым кодексом. При этом количество их будет сокращено (путем замены большинства из них единым налогом). Однако местные налоги выполняют не только фискальную функцию. Они являются также важным инструментом местной политики. Поэтому отмена ряда местных налогов неизбежно ограничит самостоятельность местных органов власти.

В 1994 году введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором стал выступать целевой фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Из него оказывается помощь тем субъектам Федерации, у которых средний душевой доход по бюджету предыдущего года ниже, чем в среднем по РФ. Статус “особо нуждающегося региона” дается тем, у кого сумма федеральных налогов, собираемых на территории и подлежащих зачислению в региональный бюджет, в расчете на одного жителя меньше 95% от средней по РФ и условная сумма расходов меньше 100% плановых расходов регионального бюджета.

Трансферты регионам перечисляются ежемесячно исходя из фактических поступлений НДС и с учетом удельного веса каждого региона в ФФПР. Наряду с трансфертами регионам выделяются бюджетные ассигнования на капитальные вложения для осуществления федеральных целевых программ.

Понятие “бюджет местных органов власти” появилось в 1991 году, а законодательное оформление получило лишь весной 1993 года. До этого местные органы фактически представляли собой территориальные агентства вышестоящих государственных структур. Основным источником пополнения их активов долгое время являлись субвенции и низкопроцентные (а в условиях высокой инфляции, по существу, бесплатные) бюджетные ссуды. С 1993 года федеральные власти стали селективно использовать при распределении государственных кредитных ресурсов рыночные ставки. В результате уже в 1994 году резко обострилась проблема финансирования расходов местных властей. В этих условиях появился и начал накапливаться опыт самостоятельного управления активами и пассивами на местах.

Органы МС получили законодательно закрепленное право самостоятельно определять структуру доходной и расходной частей бюджета в пределах планируемых бюджетных доходов: определять направления использования средств бюджета на инвестиции и целевые программы, увеличивать, в пределах имеющихся средств, нормы расходов на ЖКХ и затраты на социальную поддержку населения.

Важным звеном финансовой системы являются внебюджетные фонды. Они представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или местных органов власти и имеющих целевое назначение (что расширяет возможности государственного контроля). Внебюджетные фонды создаются двумя путями: выделением из бюджета определенных расходов и формированием собственных источников доходов. Такими источниками могут быть специальные налоги и сборы, отчисления от прибыли предприятий, средства бюджета, прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом, займы, полученные им в центральном или коммерческих банках.

В России более 20 внебюджетных фондов, из них четыре социальных — пенсионный, фонд социального страхования, государственный фонд занятости населения, и фонд обязательного медицинского страхования. Все средства фондов концентрируются в их центральных правлениях и распределяются по вертикали в соответствии с целевым назначением.

Органы МС также вправе создавать целевые внебюджетные фонды. Однако их правовой статус до настоящего времени не урегулирован федеральным законодательством. Т.е. положение о каждом таком фонде должно утверждаться органом МС, средства его должны находиться на специальных счетах и расходоваться строго по целевому назначению.

Государственные кредиты обслуживают процесс формирования и использования бюджета и внебюджетных фондов. Они выполняют при этом две функции: фискальную и регулирующую. Через фискальную функцию денежные фонды формируются. Сейчас государственные займы стали вторым после налогов методом финансирования бюджетных расходов. При этом государственные займы на общегосударственном уровне не имеют конкретного целевого характера. Однако на более низких уровнях эта направленность должна быть выражена более четко. Регулирующая функция государственного кредита заключается в воздействии на денежное обращение, уровни процентных ставок, производство и занятость.

Сейчас региональные и местные органы испытывают острую нехватку финансовых ресурсов. Это подталкивает их к активному использованию такого способа финансирования, как облигационные займы (налоговые ресурсы в их современном виде практически исчерпаны). Срок обращения этих долговых ценных бумаг составляет от полугода до полутора лет, выплата дохода по ним и возврат основной суммы гарантированы органами региональной (местной) власти.

Целями долгового финансирования могут быть:

• финансирование текущего дефицита бюджета;
• погашение ранее размещенных займов;
• ликвидация кассовых разрывов между бюджетными выплатами и ожидаемым поступлением в бюджет налоговых платежей;
• обеспечение коммерческих банков и иных финансовых структур (в первую очередь, страховых и пенсионных фондов) ликвидными и высоконадежными вторичными резервными активами, не омертвляющими их капитал (достижение этой цели в России пока не очень актуально, так как требование создания вторичных банковских резервов в правовой системе отсутствует);
• финансирование собственных программ (чаще всего, муниципального жилищного и дорожного строительства);
• поддержка особо важных с точки зрения государства организаций и учреждений.

Важным источником финансовых ресурсов могут стать также средства страхового (резервного) фонда. Он формируется как в натуральной, так и в денежной форме за счет общегосударственных ресурсов и находится в распоряжении правительства.

Важнейшей частью финансовой системы в условиях рынка являются финансы предприятий. Этим понятием охватываются денежные фонды предприятий, порядок их образования и использования, соотношение между отдельными частями, взаимоотношения предприятий с финансово-кредитной системой. Финансовые отношения между предприятиями и государством осуществляются в формах налогов, обязательных платежей и взносов, а при получении средств от государства — ассигнований, дотаций и субсидий. Органы местного самоуправления не могут ограничивать хозяйственную деятельность предприятий за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами СФ. В то же время они обязаны координировать их участие в комплексном развитии территории, выступая в качестве заказчиков на выполнение работ по благоустройству, коммунальному обслуживанию, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры и др.

Экономические отношения между органами власти РФ и МС в сфере финансов развиваются сегодня, прежде всего, по линиям: передачи объектов федеральной собственности в муниципальную; установления государственных минимальных стандартов, используемых для определения размера дотаций местным бюджетам; обеспечения федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; регулирования его финансовой деятельности в особых случаях — на приграничных территориях и в закрытых административно-территориальных образованиях.

Экономическое взаимодействие между СФ и органами МС развивается по линиям: гарантирования финансовой самостоятельности МС; регулирования отношений между бюджетами СФ и местными бюджетами (важнейшей задачей здесь является обеспечение сбалансированности местных бюджетов с использованием специальных бюджетных нормативов, определяемых государственными минимальными стандартами); передачи объектов собственности СФ в муниципальную собственность.

Экономическое взаимодействие в сфере финансов с целью развития области как единого социально-экономического образования осуществляется путем распределения средств областного бюджета между бюджетами муниципальных образований и предоставления займов и кредитов под гарантии областной администрации. Необходимая для этого концентрация средств в областном бюджете является важной предпосылкой успешного развития межрайонной и межгородской инфраструктуры. Более того, для финансирования общерегиональных мероприятий может потребоваться объединение финансовых ресурсов местных органов со средствами предприятий.

Что касается государственных функций, делегированных местным органам, то в соответствии с законом “Об общих принципах организации местного самоуправления” их финансирование осуществляется полностью за счет средств федерального бюджета. На федеральные органы возложен и контроль за их исполнением. Для этого государственные органы заключают с органами МС договоры и соглашения о передаче конкретных полномочий, в которых указываются взаимные обязательства сторон, а также финансовые и материальные средства, передаваемые для их выполнения. В случае необеспеченности переданных полномочий материальными и финансовыми ресурсами органы МС не несут ответственности за их осуществление.

Инвестиционный процесс осуществляется при этом в три основных этапа: финансирование капитальных вложений, распределение их по отраслям и строительным объектам и собственно строительный процесс, в ходе которого совершается возмещение выбывающих, реконструкция устаревших и создание новых основных фондов.

Вплоть до начала 90-х годов финансирование инвестиций велось из госбюджета, планирование и управление капитальным строительством осуществлялось государством. В период с 1992 г. объем капитальных вложений резко снизился. В результате, падение промышленного производства в стране идет сегодня не только из-за сокращения потребительского спроса и неплатежей, но и как следствие прямого сокращения производственных мощностей.

Сейчас финансирование через республиканский бюджет распространяется только на капитальное строительство в государственном секторе. Это узкий круг объектов, вошедших в специальный перечень строек, ежегодно обновляемый и утверждаемый Министерством экономики РФ по согласованию с Министерством финансов РФ и другими министерствами. Негосударственным коммерческим организациям средства из бюджета выделяются на безвозмездной основе только при условии увеличения доли собственности РФ в их уставном капитале путем передачи государству по номинальной стоимости дополнительного пакета акций на сумму предоставляемых средств. В этих условиях для реализации инвестиционных проектов в Федеральном бюджете на 1997г. был выделен наряду с бюджетом текущих расходов специальный бюджет развития.

Другой особенностью инвестиционной политики последнего времени стал переход от распределения бюджетных ассигнований на капитальное строительство к избирательному финансированию конкретных объектов с формированием их состава на конкурсной основе.

За последние годы существенно изменилась структура источников капитальных вложений. Сокращается доля национального дохода, перераспределяемого через государственный бюджет. Связанное с этим уменьшение роли бюджетных ассигнований отчасти компенсируется концентрацией их на ключевых объектах, отраслях и сферах производства через целевые комплексные программы. Перечень таких программ формируется на основе предложений федеральных органов и органов исполнительной власти СФ. Финансируются они из различных источников — бюджетов (федерального и СФ; косвенной формой бюджетного финансирования можно считать также льготные государственные кредиты и налоговые льготы) и внебюджетных источников — собственных средств предприятий, банковских кредитов, отечественных и иностранных частных инвестиций и др. Федеральные целевые программы, предусматривающие финансирование из средств бюджетов СФ и местных бюджетов, должны согласовываться с администрациями СФ и органами МС.

Функциями СФ в сфере инвестиционной деятельности являются: разработка областной инвестиционной политики и инвестиционной программы; анализ материальной базы и тенденций развития социальной сферы, агропромышленного комплекса, стройиндустрии и промышленности стройматериалов; участие в разработке показателей обеспеченности населения объектами соцкультбыта — школами, детскими дошкольными учреждениями, учреждениями здравоохранения и культуры; разработка бюджетных заявок для участия в федеральных и региональных целевых программах и согласование их в Министерстве экономики РФ; организация конкурсного отбора инвестиционных проектов, осуществляемых с использованием бюджетных средств; анализ и контроль за ходом освоения капитальных вложений по всем источникам финансирования; разработка мер государственной поддержки и стимулирования инвестиционной активности; оказание методологической помощи в разработке и оценке инвестиционных проектов, формирование инвестиционных портфелей, организация контактов местных органов и предприятий области с инвесторами, определение инвестиционных приоритетов. На практике региональные инвестиционные программы в основном детализируют федеральные и направлены на участие регионов в их реализации.

Решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, возможно сегодня лишь путем создания благоприятного инвестиционного климата для предприятий, размещенных на их территории, и привлечения внешних инвесторов. Для этого могут использоваться льготы по местным налогам и сборам, отсрочка платежей, снижение арендной платы и платы за землю и т.п. Целесообразно создание городских маркетинговых служб, готовящих информацию для потенциальных инвесторов, формирование привлекательного “имиджа муниципального образования”.

Инвестиционные средства местных бюджетов невелики и используются сейчас, главным образом, для жилищно-коммунального и социально-культурного строительства, а также в сельском хозяйстве, легкой промышленности, производстве строительных материалов и торговле.

Кредиты для осуществления инвестиционной деятельности выделяются сейчас не больше, чем на 2 года, и преимущественно в отрасли обслуживания. Для этого создаются муниципальные фонды поддержки малого предпринимательства, доходы которых остаются в их распоряжении и не подлежат налогообложению. За субъектами малого предпринимательства резервируется определенная доля государственного заказа. Эта доля не должна быть ниже 15% от общего объема поставок данного вида продукции для государственных нужд. Отбор малых предприятий для государственных поставок должен при этом осуществляться только на конкурсной основе.

Органы МС должны содействовать обеспечению субъектов малого предпринимательства современными технологиями и оборудованием (через развитие лизинга и создание научно-производственных центров), организации оптовых рынков, ярмарок и т.п.

Модель взаимодействия центра, СФ и органов МС в сфере инвестиций можно рассмотреть на примере промышленности стройматериалов. Здесь заведомо небольшие капитальные вложения из федерального бюджета будут направляться на финансирование НИОКР и завершение пусковых строек высокой степени готовности. Финансирование массового производства местных строительных материалов (стеновые, черепица, нерудные, гипс, известь и др.) будет осуществляться за счет бюджетов СФ и внебюджетных источников — средств предприятий, банковских кредитов, частных и иностранных инвестиций. При этом собственные средства предприятия будут направляться, в основном, на техническое перевооружение, реконструкцию и на производство современных видов продукции, пользующихся спросом.

Сейчас доля государственных капитальных вложений падает, а внебюджетных источников — растет. Усилению этой тенденции будет способствовать вовлечение в инвестиционный оборот сбережений населения и снижение банковских процентных ставок по кредитам. Потребность в более активном использовании инвестиционных ресурсов может быть удовлетворена также путем выпуска муниципальными образованиями и предприятиями собственных ценных бумаг. Средства от их размещения могут быть направлены: предприятиями — на реконструкцию, а местными органами власти — на реализацию программ развития.

Взаимодействие с федеральными органами осуществляется при этом через выполнение муниципальными органами соответствующих территориальных разделов целевых комплексных программ, а с СФ — через выделение ими кредитов и снижение налоговых ставок в части, зачисляемой в бюджет СФ.

Решение общеобластных задач в данной сфере включает разработку политики и концепции инвестиционной деятельности, выполнение соответствующих мероприятий на конкурсной основе, создание на всей территории области благоприятных условий для привлечения частных инвесторов.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти СФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Применительно к теме настоящего исследования важно, что в совместном ведении Российской Федерации и СФ (наряду с иными) находится установление общих принципов организации местного самоуправления (пункт “н” статьи 72 Конституции Российской Федерации). В настоящее время эти общие принципы установлены Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными позднее).

Анализ положений о МС Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 г. позволяет утверждать, что роль субъектов Российской Федерации в регулировании МС возрастает; это выражается, в частности, в том, что именно СФ должны обеспечить принятие, изменение собственных законов о МС и контроль за их соблюдением, а также соответствие этих законов Конституции и законам Российской Федерации.

При этом если СФ осуществляют государственную власть в пределах своей территории, то местное самоуправление в соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации осуществляется на уровне городских, сельских поселений и других территорий (например, в районах, районах в городе и др.), входящих в состав территорий СФ, с учетом исторических и иных местных условий.

В связи с этим естественна постановка вопроса о том, на какой основе и в каком порядке осуществляются взаимоотношения между СФ и МС.

Анализ Конституции РФ и действующего законодательства позволяет утверждать, что эти взаимоотношения строятся на тех закрепленных в Конституции РФ основополагающих положениях (принципах), в которых выражается сущность МС и его взаимоотношений с этими органами государственной власти. Это тем более важно подчеркнуть, что в России ныне, по существу, происходит процесс становления системы МС, его организационных форм, содержание которого определяется, с одной стороны, демократическим федеративным устройством Российского государства, его правовой системой, а с другой — историческими, географическими, демографическими и иными региональными особенностями республик и других субъектов Российской Федерации.

Значимость конституционных основ МС определяется тем, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов, а законы и иные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. При этом органы государственной власти, органы МС, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 15 Конституции РФ).

Следует отметить еще одно немаловажное для самоуправления в России обстоятельство: 5 мая 1998 года Государственная Дума ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении, принятую Советом Европы в мае 1990 года. Тем самым Европейская Хартия о МС в силу части 4 статьи 15 Конституции РФ стала составной частью правовой системы России. Важно, однако, отметить, что основополагающие положения Европейской Хартии о МС фактически учитывались при подготовке как Закона РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР”, принятого 6 июля 1991 г. в РСФСР, так и при подготовке Федерального закона от 28 августа 1995 г.

Конституционные принципы, на основе которых должны развиваться МС и взаимоотношения СФ и МС, состоят в следующем. Согласно статье 12 Конституции РФ, включенной в ее главу 1 “Основы конституционного строя”, в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Включение этой статьи в главу 1 Конституции РФ имеет принципиальное значение: тем самым МС признается в качестве одной из основ конституционного строя России, посредством которого многонациональный народ России как единственный источник власти в Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МС (части 1 и 2 статьи 3 Конституции РФ).

Такой подход вполне соответствует положениям Преамбулы и статьи 2 Европейской Хартии о МС о том, что органы МС составляют одну из основ демократического строя, а принцип МС должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в ее Конституции. При этом статья 12 Конституции РФ закрепляет такие конституционные принципы МС, как его признание и гарантированность государством; самостоятельность МС в пределах своих полномочий; отделение органов МС от государственной власти, проявляющееся в том, что эти органы не входят в систему органов государственной власти. Последнее, однако, как справедливо подчеркивалось в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, не означает, что государство может полностью отстраниться от правового регулирования структуры, функций и полномочий МС — ведь это не только сфера самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти. Поэтому деятельность МС и его органов имеет публичный и властный характер, что обеспечивается обязательностью его актов для исполнения юридическими и физическими лицами в пределах данной территории. Вот почему правы авторы, полагающие, что государственно-властная деятельность и МС — это не антиподы, а родственные институты.

Статья 12 Конституции РФ должна рассматриваться в системной связи с ее главой 8 “Местное самоуправление” (статьи 130-133) и статьей 2 Федерального закона от 25 августа 1995 г., в которой констатируется, что МС как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

В главе 8 Конституции РФ закреплены другие основополагающие принципы МС:

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления (референдумы, выборы и другие) либо через выборные и другие органы МС (статья 130);
• осуществление самоуправления в пределах определенных территорий (городские, сельские поселения, другие территории); самостоятельность населения при определении структуры органов МС; учет мнения населения соответствующих территорий при изменении их границ (статья 131);
• самостоятельность органов МС в решении экономических и иных вопросов местного значения (часть 1 статьи 132);
• наделение органов МС отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для этого материальных и финансовых средств; подконтрольность реализации этих полномочий государству (часть 2 статьи 132);
• государственная гарантированность МС в Российской Федерации, в том числе правами на судебную защиту и на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав МС, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 132).

К категории конституционных должен быть отнесен и принцип соблюдения и защиты МС прав и свобод человека и гражданина, которые в соответствии со статьей 18 Конституции РФ являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием.

Указанные принципы составляют не только конституционную основу МС, но и служат конституционной основой его взаимоотношений с органами государственной власти СФ. Они получили свое дальнейшее развитие и конкретизацию в Федеральном законе “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 года, в частности, в его статье 5, определяющей полномочия органов государственной власти СФ в области МС, к которым относятся:

1. принятие и изменение законов СФ о МС, контроль за их соблюдением;
2. обеспечение соответствия законов СФ о МС Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;
3. определение порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;
4. регулирование отношений между бюджетами СФ и местными бюджетами;
5. обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6. наделение органов МС отдельными полномочиями СФ, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий, контроль за их реализацией;
7. принятие региональных программ развития МС;
8. защита прав граждан на осуществление МС;
9. обеспечение гарантий финансовой самостоятельности МС;
10. обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
11. установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
12. компенсация МС дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
13. регулирование законами особенностей организации МС на территории данного СФ с учетом исторических и иных местных традиций;
14. законодательство о муниципальной службе;
15. принятие и изменение законов СФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением МС;
16. установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Представляется, что данный перечень не подлежит расширительному толкованию СФ, т.к. он отражает не только характер, но и объем полномочий их органов государственной власти в сфере МС. Органы государственной власти СФ не вправе выходить за пределы этого перечня, принимая собственные законы о МС. Они не вправе принимать и законы по предметам ведения МС, установленным статьей 4 Федерального закона от 28 августа 1995 г.

В федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления” получили дальнейшее развитие принципы законности и государственной поддержки МС. Так, согласно статье 7 Закона (“Законодательная основа местного самоуправления”) МС осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами СФ. При этом положения федерального закона в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.

Положениями статьи 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. определена система законов, призванных стать юридической базой местного самоуправления. Предусматривается принятие не менее пятнадцати федеральных законов по основным направлениям его деятельности. Но значительная часть таких законов должна быть принята каждым из СФ. Во многих СФ такие законы приняты (например, законы о местных бюджетах, о местных налогах и сборах, о местном референдуме, о выборах, о муниципальной службе и др.), в других — разрабатываются. Некоторые акты СФ принимаются в форме примерных или типовых положений, уставов, регламентов МС, что вполне оправдано многообразием социально-экономических условий и исторических особенностей конкретных территорий.

В процессе правотворчества субъектов Российской Федерации следует, однако, учитывать важнейшую новеллу части 3 статьи 7 Федерального закона от 25 августа 1995 г., согласно которой федеральные законы и законы СФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и данному федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права МС.

Установленный статьей 9 Закона принцип государственной поддержки МС означает, что федеральные органы и органы государственной власти СФ обязаны создавать необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для становления и развития МС и оказывать населению содействие в осуществлении его права на МС. Развивая положения статьи 133 Конституции РФ, статья 43 Закона устанавливает, что ограничение прав МС, установленных Конституцией Российской Федерации, данным федеральным законом и другими федеральными законами, запрещается.

В главе VII Закона (статьи 47-52) закреплены другие общие принципы МС: ответственности органов МС перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами; контроля за их деятельностью, в частности, посредством прокурорского надзора за соблюдением законности органами и должностными лицами МС; обжалования в суде решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, и решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц МС.

В процессе правовой регламентации МС не должен игнорироваться принцип его автономности от системы государственной власти и самостоятельности в пределах предметов ведения МС. На практике, однако, эти принципы нарушаются. Нередко это связано с попытками “огосударствления” МС.

Столь же не соответствующими Конституции Российской Федерации следует признать и решения органов представительной и исполнительной власти СФ и органов МС ряда регионов России, направленные на ограничение конституционных прав и свобод граждан путем установления незаконных привилегий для жителей, постоянно проживающих на данной территории, и противозаконных ограничений для граждан других регионов в осуществлении ими права на свободу передвижения и выбор места жительства, а также в сфере предпринимательства и перемещения товаров и услуг, что приводит к ущемлению их правомочий как собственников, например, по признаку национальной принадлежности.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно подчеркивал, что подобного рода нарушения противоречат части 2 статьи 6 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Нормативные акты СФ, содержащие подобные нормы, Конституционный Суд признавал полностью или частично не соответствующими Конституции Российской Федерации, обязывая их органы государственной власти устранить эти нарушения.

Таким образом, конституционно-правовую основу взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и МС образуют принципы и нормы, закрепленные в Конституции РФ и Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Учет их обязателен и в тех случаях, когда взаимоотношения между исполнительными органами государственной власти СФ и органов МС строятся на договорной основе (статья 9 Закона). Между тем нередки случаи, когда при заключении подобных договоров органам МС предлагается включать условия, направленные на ущемление их имущественных и иных прав (например, о передаче объектов из муниципальной собственности в государственную, о передаче в бюджет СФ средств местного бюджета, об уступке части территории и т.п.).

Следует различать конституционную, административную, финансовую и гражданско-правовую ответственность органов МС и соответствующие виды санкций. К конституционным относятся санкции, предусмотренные нормами Конституции Российской Федерации, конституциями и уставами ее субъектов, федеральными законами и законами СФ, уставами муниципальных образований (примером может служить прекращение деятельности муниципального образования).

Административные санкции устанавливаются нормами административного права по отношению к управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Финансово-правовая ответственность наступает за нарушения порядка осуществления финансовой деятельности. Соответствующие санкции устанавливаются бюджетным и налоговым законодательством.

Гражданско-правовые санкции применяются в области договорных отношений. Примерами могут служить возмещение убытков и уплата неустойки (штрафа, пени), санкции возмещения имущественного вреда и защиты деловой репутации (в том числе и органа местного самоуправления).

Остановимся вкратце на характеристике конституционной ответственности органов МС. Эта ответственность носит преимущественно политический характер, а не личный или имущественный. Речь идет, прежде всего, об установленной статьей 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. ответственности органов МС перед населением. Она наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов и должностных лиц МС в этой ситуации определяются уставами муниципальных образований. Данная норма, несомненно, относится к категории конституционно-правовых и впервые в истории современного российского законодательства устанавливает ответственность органов МС перед избравшим их населением; в этом смысле она вполне соответствует статье 3 Конституции Российской Федерации.

Ответственность органов и должностных лиц МС перед государством установлена ст. 49 Закона. Она наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. При этом ответственность органов МС за осуществление делегированных им полномочий государственной власти возникает лишь в той мере, в какой они обеспечены соответствующими материальными и финансовыми средствами.

В случае признания заключением суда несоответствия деятельности органа или выборного должностного лица МС Конституции Российской Федерации, конституции (уставу) ее субъекта, законам или уставу муниципального образования законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий этого органа или выборного должностного лица. Решение на этот счет с одновременным назначением новых выборов принимается в форме закона субъекта Российской Федерации. Данный вид ответственности органов МС также относится, по нашему мнению, к конституционной ответственности.

Значение ответственности раскрывается в ее функциях — превентивной, восстановительной (компенсационной), штрафной (репрес-сивной) и информационной. Превентивная функция ответственности проявляется в том, что возможность применения санкций служит стимулом надлежащего выполнения обязанностей и тем самым — предупреждения правонарушений в соответствующих отношениях.

Восстановительная (компенсационная) функция ответственности связана со взысканием с правонарушителя денежных сумм, направляемых в пользу потерпевшего от правонарушения либо в доход бюджета, в том числе местного.

Штрафная (репрессивная) функция ответственности выражается в том, что предусмотренные санкциями меры воздействия имущественного и неимущественного характера служат формой наказания для органа, допустившего нарушение.

Информационная функция ответственности означает, что применение санкций — всегда сигнал, информация о нарушении законодательства, что побуждает заинтересованных лиц принимать меры к устранению недостатков и причин, порождающих правонарушения.

В зависимости от области отношений и способа их применения, санкции, применяемые за нарушение законодательства о местном самоуправлении, делятся, как уже отмечалось, на конституционные, административные, финансовые и гражданско-правовые.

Более подробно остановимся на финансово-правовой ответственности. Она наступает при нарушении органами местного самоуправления порядка осуществления финансовой деятельности — внесения в бюджет обязательных платежей, налогов, порядка организации финансирования, кредитования и расчетов. Финансовые правонарушения проявляются также в нарушении предметно-целевого назначения и неправильном расходовании денежных средств, безвозмездно выделяемых государством муниципальным образованиям. В подобных случаях банк, контролирующий правильность и законность финансовых операций, вправе применить к правонарушителю санкции вплоть до прекращения финансирования.

Финансовые правонарушения при кредитовании проявляются в таких формах, как расходование кредитных средств не на те цели и объекты, на которые они выделены, несвоевременной уплате процентов и возврате ссуд и в иных формах. В этих случаях банки применяют к предприятиям-нарушителям соответствующие санкции — кредитование только под гарантию вышестоящих органов, ограничения кредитования, повышение процентных ставок, досрочное взыскание ранее выданных ссуд, снятие с кредитования.

Гражданско-правовая ответственность имеет ярко выраженный компенсационный характер: т.е. ее цель — восстановление нарушенных имущественных прав предприятия (кредитора), потерпевшего от правонарушения. Важнейшими условиями возникновения ответственности и применения санкций служит при этом единство следующих условий: нарушение одной из сторон договорного обязательства, вина нарушителя, а для возмещения убытков — наличие причинной связи между фактом нарушения обязательства и возникновением убытков.

Что касается взыскания убытков, то чаще всего применяется правило, по которому они могут быть возмещены лишь в части, не покрытой неустойкой. Но при определенных условиях возможно взыскание убытков в полной сумме (“штрафная неустойка”) либо взыскание только неустойки или только убытков — по усмотрению кредитора (“альтернативная неустойка”).

Административная ответственность является ответственностью перед государством и реализуется обычно либо в форме экономических санкций, применяемых против местного органа-нарушителя управомоченными надзорными органами с направлением взыскиваемых средств в бюджет, либо в форме организационных санкций, ограничивающих его самостоятельность.

Выведение МС из системы государственной власти, провозглашенное в Конституции РФ и подтвержденное в Законе, представляет собой принципиальное изменение в системе управления страной. Оно позволяет на конституционной основе обеспечить самостоятельное решение гражданами России вопросов местного значения. Следует отметить, что во многих странах с историческими традициями реального самоуправления нет жесткого разведения системы государственной власти и местного самоуправления. Европейская Хартия о МС дает следующее его определение:

1. Под МС понимается право и реальная способность органов МС регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, в пределах компетенции этих органов и в интересах населения данной местности.

2. Это право осуществляется советом или собранием выборщиков, состоящим из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собранию граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где она допускается по закону.

Как справедливо отмечается в литературе, сам по себе принцип разведения МС и государственного управления еще не является гарантией позитивных результатов. Многое зависит от системы правового регулирования и от объективных условий. Одно из таких условий — наличие в стране (регионе) социальной базы местного самоуправления — среднего класса.

Законом “ Об общих принципах...” предусматривается один уровень МС. Другими словами, устанавливается равенство всех местных сообществ. Населению предоставлена возможность самостоятельно определять структуру органов МС посредством принятия устава местного сообщества. Не обязательно, в частности, разделение властей на представительную и исполнительную.

Субъекты РФ наделены широкими полномочиями для создания региональных правовых и нормативных основ МС; эти полномочия охватывают практически все аспекты жизнедеятельности административно-территориальных образований, включая регулирование отношений между бюджетами СФ и местными бюджетами, определение порядка передачи собственности СФ в муниципальную собственность, наделение органов МС отдельными полномочиями субъектов РФ с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий и др.

Процесс формирования правовой базы МС сопровождается возникновением многих проблем, нуждающихся в последовательном решении. Рассмотрим вкратце те из них, которые затрагивают саму основу МС. Конституция РФ определяет компетенцию местного самоуправления двояко: с одной стороны, как непосредственную компетенцию муниципального образования, с другой, как компетенцию органов МС. К компетенции муниципального образования отнесено самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, определение структуры органов местного самоуправления, изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

К компетенции органов МС отнесено управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, решение иных вопросов местного значения, выполнение отдельных государственных полномочий, делегированных данному МО органами субъекта Федерации.

Таким образом, Конституцией РФ созданы предпосылки для разграничения компетенции между муниципальным образованием, т.е. непосредственно МС, и его органами. Однако Федеральным законом “Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации” такого разграничения полномочий и предметов ведения не предусматривается. Более того, в статье 6 данного Закона вообще имеет место отказ от общепринятого понятия компетенции как совокупности прав, обязанностей и предметов ведения. В ней обозначены только предметы ведения МС и нет упоминания о предметах ведения его органов.

Аналогичным образом поступают и субъекты РФ. Так, в законе “О местном самоуправлении в Самарской области” в статье, посвященной компетенции МС, речь идет только о предметах ведения; отсутствует разграничение полномочий и предметов ведения между МС и его органами. То же относится и к уставам городов (например, Октябрьска и Чапаевска). В этой связи целесообразно включить в разделы о компетенции законов областей и уставов городов статьи о предметах ведения муниципального образования и его органов и об их соответствующих полномочиях, направленных на реализацию этих предметов ведения.

Федеральный закон “Об общих принципах...”, определяя экономическую основу МС, называет в качестве важнейшего ее элемента муниципальную собственность. В ее состав входят: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов МС, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Однако в Законе не закреплены принципы передачи государственной собственности в муниципальную и принципы ее формирования. Это приводит зачастую к излишней концентрации собственности на уровне СФ.

Важное значение для успешного функционирования МС имеет определение его территориальной основы. В статье 13 Закона говорится, что границы территории муниципального образования устанавливаются и изменяются органами государственной власти субъектов Федерации, с учетом мнения населения. Неясно, однако, каким образом это мнение будет учитываться: как обязательное для исполнения или только принятое к сведению и мнение какого населения должно выясняться — только тех, кто проживает на данной территории, или также и соседних МО или всего региона.

В условиях перехода к рынку деятельность МС должна строиться, преимущественно, на основе взаимодействия его органов с агентами региональных рынков. Главной сферой такого взаимодействия должно стать формирование и использование финансово-бюджетных средств МС, муниципальной собственности и территориальных ресурсов (земельных, природных, сырьевых и т.д.). Правовую базу, на которой должна строиться система экономических взаимоотношений органов МС с предприятиями, образуют: Конституция РФ, Федеральный закон “Об общих принципах...”, Закон РФ “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации”, большие пакеты правовых и нормативных документов по налогообложению, кредитованию, финансам и бюджету, нормативно-правовые акты СФ и органов МС.

Федеральное законодательство (статьи 1 и 2 Конституции РФ) закрепляет в ведении федеральных органов государственной власти ряд вопросов, имеющих принципиальное значение для осуществления экономических взаимодействий на уровне МС. К их числу относятся: установление правовых основ рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, основы ценовой политики, создание и использование федеральных фондов регионального развития, установление общих принципов налогообложения в краях и областях, земельное, водное и лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды и др.

Рассмотрим подробнее вопросы правового обеспечения экономических взаимоотношений местного самоуправления применительно к отдельным сферам территориального хозяйства.

Отношения с субъектами муниципальной собственности строятся в соответствии со статьей 31 Закона: местные органы определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают уставы и назначают и увольняют руководителей этих предприятий.

В качестве участников внешнеэкономической деятельности (согласно статье 34) органы муниципального управления взаимодействуют как с регионами, так и непосредственно с внешнеэкономическими организациями и зарубежными партнерами.

В качестве распорядителя ресурсов и объектов, находящихся в муниципальной собственности, местные органы (в соответствии со статьей 29 Закона) вправе передавать ее объекты во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном порядке, совершать иные сделки.

Федеральный закон устанавливает полномочия органов местного самоуправления по осуществлению институциональных преобразований экономической базы на подведомственной территории. Так, порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются теперь населением непосредственно либо представительными органами МС. Это, несомненно, является шагом вперед по сравнению с существовавшей до недавнего времени монополией федеральных органов на определение условий приватизации. Однако механизм реализации данной меры до сих пор не определен.

Органы МС вправе создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации (статья 31). Кроме того, право юридического лица и собственника позволяет им при необходимости участвовать в уставном капитале предприятий со смешанной формой собственности.

Особенно важным направлением формирования экономической базы МО является развитие малого бизнеса. Его основой служат муниципальные программы поддержки малого предпринимательства. Порядок их разработки и примерное содержание определены федеральным законом “О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации”. Им предусматривается, в частности: разработка мер по формированию инфраструктуры малого предпринимательства, определение перспективных направлений его развития и приоритетных для каждой территории видов деятельности, установление местных налоговых льгот малому бизнесу и т.д.

Интересы территории обеспечиваются при этом методами координации (статья 32) — взаимодействия органов самоуправления с объектами немуниципальной собственности на договорно-согласительной основе с целью решения местных проблем: обеспечения занятости, рационального использования природных ресурсов и др.

Таким образом, уже существующее правовое обеспечение заложило основы экономических отношений органов МС с субъектами хозяйствования на данной территории. Необходимо, однако, более четкое отражение в федеральном и региональном законодательстве (являющемся базой для правового творчества местного самоуправления) предметов ведения и полномочий, связанных со становлением и развитием рыночной системы. Ведь органы МС — не только “непосредственные участники экономического процесса”. Они являются также творцами экономической среды, в которой функционируют объекты экономической базы.

Следует отметить, что органы самоуправления отдельных АТО предпринимают попытки самостоятельно восполнить данное упущение и вносят дополнения в типовой перечень вопросов местного значения. Например, устав г.Тольятти называет в числе основных задач местной администрации создание условий для деятельности коммерческих и некоммерческих организаций на подведомственной территории; в уставе г. Чапаевска к компетенции администрации отнесено содействие развитию промышленного производства (независимо от форм собственности), предпринимательства и рыночных структур.

Занятость населения и социальная защита. Правовую основу деятельности МС в сферах занятости и социальной защиты составляют нормативные и правовые акты, которые, по уровню разработки и принятия, можно разделить на три группы. К первой группе относятся правовые акты федерального уровня. Среди них можно выделить законодательные акты “общего плана”, закрепляющие начала и основные принципы МС и порядок взаимодействия его органов с органами государственного управления, различными государственными службами и отдельными учреждениями, организациями и предприятиями. Это Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 года, Указ Президента РФ “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” от 22 декабря 1993 года, послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию, постановления Государственной Думы РФ, Правительства РФ, других государственных органов.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину право на труд и защиту от безработицы, а также на социальное обеспечение по возрасту, болезни и инвалидности и социальную защиту определенных законодательством категорий населения.

Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” к предметам ведения органов местного самоуправления отнесены (п.28 ст.6) “обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения”.

Согласно существующему законодательству, основная деятельность в сферах занятости и социальной защиты населения осуществляется специализированными государственными и муниципальными службами. Так, проблемами занятости занимается Государственная служба занятости, территориальные структуры которой не являются подразделениями соответствующих органов государственного и муниципального управления. И, напротив, управление государственными учреждениями и организациями, занимающимися вопросами социальной защиты и социального обслуживания, осуществляется исполнительными органами власти РФ, субъектов Федерации и муниципалитетов.

Законодательством Российской Федерации устанавливаются виды и размеры различных социальных выплат (пенсий, пособий и др.) и льгот, а также порядок их начисления и источники финансирования. На федеральном уровне законодательно закрепляются также размер минимальной заработной платы, государственные стандарты социального обслуживания, предоставляемого населению бесплатно, другие социальные стандарты. Правовыми актами Российской Федерации устанавливаются также льготы по налогообложению предприятий и организаций, осуществляющих деятельность в сферах занятости и социальной защиты.

Для упорядочения системы социальной защиты населения в условиях недостатка финансовых средств в бюджетах всех уровней подготовлен проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, связанных с вопросами упорядочения предоставления отдельных социальных выплат и льгот”. Его реализация усилит адресность социальной поддержки, позволит высвободить значительные финансовые средства для обеспечения наиболее значимых социальных гарантий (заработной платы, пенсий, пособий на детей).

Конкретизации этого взаимодействия служат такие постановления Главы администрации области, как “О программе повышения социального статуса, качества жизни и здоровья ветеранов и их личного вклада в углубление экономических реформ в Самарской области”, “Перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пенсионного возраста и инвалидам органами социальной защиты населения области”; Положение о дифференцированном подходе к выплате компенсаций (субсидий) гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, принятое Самарской Губернской Думой и др.

На уровне СФ разрабатываются целевые программы содействия занятости и социальной поддержки населения (как комплексные, так и по отдельным направлениям деятельности). Ими определяются как разделение функций, так и направления совместной деятельности органов СФ и МС. Эти программы могут включать:

• весь комплекс направлений и мероприятий, осуществляемых в сфере занятости и социальной поддержки на территории данного СФ и финансируемых из бюджетов всех уровней — федерального, бюджета СФ и местных;
• комплекс направлений и мероприятий по социальной поддержке населения, финансируемых только из средств СФ (в первую очередь, из его бюджета).

Программы социальной поддержки населения Самарской области разрабатываются во втором варианте.

Помимо уже названных программ в Самарской области разработаны и утверждены Губернской Думой такие социальные программы на 1997-1998 годы, как Концепция и программа семейной политики в области, Комплексная программа “Дети Самарской области”, областные целевые программы “Дети-инвалиды”, “Планирование семьи”, “Одаренные дети”, “Организация летнего отдыха детей” и др.

В соответствии с уставами муниципальных образований в структуре их администраций создаются подразделения (комитеты, управления, отделы), занимающиеся решением вопросов, отнесенных к их ведению (“Устав г.Чапаевска”, ст.39; “Устав г.Октябрьска”, ст.71).

Местными администрациями совместно со специализированными государственными службами разрабатываются муниципальные программы содействия занятости и социальной поддержки, которые после рассмотрения на координационных советах и согласования в территориальных подразделениях соответствующих государственных служб утверждаются постановлениями представительных органов МС. Затем в ходе реализации этих программ принимаются различные правовые акты (постановления, распоряжения и др.) по конкретным направлениям и мероприятиям этих программ (например, по квотированию рабочих мест на предприятиях и в организациях для слабозащищенных категорий населения, по организации общественных работ, летнего отдыха детей и т.п.).

Нормативно-правовая база экономических отношений в сфере социальной инфраструктуры определяется Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, федеральными и региональными законами и подзаконными актами. В Конституции РФ закреплены права гражданина на жилище, охрану здоровья, получение образования и других социальных услуг. Гражданский кодекс РФ (ГКРФ) содержит комплекс норм, регулирующих права и обязанности граждан и гарантирующих их защиту.

Непосредственное регулирование гражданско-правовых отношений в социальной сфере осуществляется на уровне субъектов РФ. Это связано с необходимостью постоянного учета и отражения в законодательстве региональных особенностей. На муниципальный уровень переданы функции градостроительного регулирования.

Жилищная политика в России регулируется Законом РФ “Об основах федеральной жилищной политики”. Для ее реализации разработаны государственные целевые программы “Жилище” и “Свой дом”. Концепцией реформы ЖКХ в Российской Федерации предусматривается, что при переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг объем финансирования из федерального бюджета должен рассчитываться исходя из федеральных стандартов (социальной нормы площади жилья; стоимости предоставления услуг ЖКХ на 1 кв.м площади жилья; доли платежей граждан в общей стоимости затрат на содержание жилья и коммунальные услуги; предельно допустимой доли расходов на жилье в совокупном семейном доходе). Координация работы СФ по переходу на эту новую систему возложена на Минстрой РФ. Прожиточный минимум (показатель, необходимый для расчета жилищных субсидий) устанавливается Министерством труда РФ. Региональные программы реформирования ЖКХ разрабатываются СФ.

В Самарской области важным шагом на этом пути стало постановление Главы Администрации “О Самарском областном фонде поддержки индивидуального жилищного строительства в сельской местности”. Разрабатывается областной жилищно-строительный кадастр. Наряду с проектами и адресами фирм в нем представлены данные о ходе инвестиционного процесса и реализации строительной продукции. Утверждена областная программа разработки инвестиционно-градостроительной документации.

Вопросы здравоохранения в России регулируются “Основами законодательства об охране здоровья граждан” и целым комплексом нормативных актов, определяющих порядок перехода к страховой медицине (Закон РФ “О медицинском страховании граждан”, постановление “О порядке финансирования обязательного медицинского страхования”, положение “О федеральном и территориальном фондах обязательного медицинского страхования” и др.). На их основе формируются федеральный и территориальные (на уровне субъектов РФ) фонды обязательного медицинского страхования (ОМС) и устанавливаются страховые тарифы взносов в эти фонды.

Основные функции региональных фондов:

• выравнивание до среднедушевого норматива направляемых на страхование финансовых ресурсов городов и районов;
• финансирование ОМС страховыми медицинскими организациями, получившими соответствующие лицензии;
• согласование тарифов на медицинские и иные услуги ОМС с государственными и местными органами, профессиональными медицинскими ассоциациями и страховщиками;
• разработка территориальных программ ОМС;
• осуществление контроля за своевременным поступлением в фонд страховых взносов;
• предоставление финансовой и иной информации Федеральному фонду.

Регулирование образовательного процесса осуществляется в соответствии с Законом РФ “Об образовании”. Он проводится в жизнь с помощью федеральных и региональных программ. Так, в Самарской области разработаны программы “Дети Самарской области” и “Программа развития общего и начального профессионального образования в Самарской области”, регулирующие вопросы информатизации образования, регионального компонента базисного учебного плана, развития психологической службы в системе образования и др.

Законом “Об образовании” (ст. 31) на органы МС возложена реализация права граждан на получение обязательного основного общего образования. Они формируют местный бюджет в части расходов на образование, разрабатывают и принимают местные нормативы его финансирования. Местные органы могут устанавливать дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования. В их компетенции находятся вопросы собственности в сфере образования, создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений и органов управления образованием. Местными органами решаются вопросы материально-технической базы образования — строительства зданий, сооружений, обустройства прилегающих к ним территорий.

Взаимодействие местных органов с вышестоящими государственными инстанциями развертывается в связи с решением задач:

• экологически обоснованного размещения производственных объектов;
• экологически безопасного развития местной промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;
• экологической безопасности и здоровья населения;
• утилизации, обезвреживания и захоронения отходов.

Муниципальные власти полностью отвечают за сбор, утилизацию и переработку бытовых отходов, занимаются благоустройством и озеленением территории.

Для решения природоохранных задач создана единая система внебюджетных государственных экологических фондов (федерального, республиканских, краевых, областных и местных). В них направляются плата за выбросы, сбросы и размещение отходов, суммы возмещения вреда, штрафы за экологические правонарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства и незаконно добытой с их помощью продукции, а также (до недавнего времени) дивиденды и проценты по вкладам на средства фонда, хранящиеся на банковских депозитах.

Механизм действия этих фондов следующий. Областной комитет охраны природы рассчитывает плату за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы и размещение отходов. Эти деньги перечисляются предприятиями и учреждениями на специальные счета комитета, который распределяет их в следующей пропорции:

• 10% — в федеральный экофонд;
• 30% — в экофонд субъекта Федерации;
• 60%— в местный бюджет на реализацию природоохранных мероприятий.

Эта последняя часть, в отличие от перечислений на вышестоящие уровни, направляется не на специальный счет экофонда, а непосредственно в “общий котел” местного бюджета. Однако мероприятия, под которые эти деньги закладываются, согласовываются в начале каждого года в областном комитете охраны природы.

В настоящее время доля экофонда в местных бюджетах незначительна. Поэтому в Указе Президента Российской Федерации “Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины” от 8 мая 1996 г. в качестве одного из направлений налоговой реформы было названо увеличение роли экологических налогов и штрафов. Минимальное значение их доли в местных бюджетах должно составить 10%.

Другим источником поступления средств в местные бюджеты является плата за недра. Ее получают за право на добычу полезных ископаемых на территории данного муниципального образования в виде разового первоначального взноса и регулярных платежей с момента начала добычи и до истечения срока лицензии. Первоначальный взнос определяется Комитетом геологии РФ или его территориальными подразделениями по согласованию с Минэкономики РФ. А регулярные платежи определяются как доля от стоимости добытых полезных ископаемых. Их размеры устанавливаются при выдаче лицензии по каждому месторождению отдельно с учетом вида полезного ископаемого, количества и качества запасов, горнотехнических условий. Сами лицензии выдаются специальной комиссией при администрации области с участием территориальных подразделений Комитета геологии РФ по результатам конкурса.

Платежи за право добычи углеводородного сырья — нефти, газового конденсата, природного газа (как разовые, так и регулярные) распределяются в следующих соотношениях:

• в бюджет административного района или города — 30%;
• в бюджет субъекта РФ — 30%;
• в федеральный бюджет — 40%.

Платежи за право добычи других полезных ископаемых (кроме общераспространенных) распределяются в другой пропорции:

• в бюджет административного района или города — 50%;
• в бюджет субъекта РФ — 25%;
• в федеральный бюджет — 25%.

Платежи за право добычи общераспространенных полезных ископаемых поступают в бюджеты районов и городов целиком.

Деятельность местных органов в области развития инженерной инфраструктуры тесно связана с организацией территории, которая регулируется “Градостроительным кодексом РФ” и Законом Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. “Об архитектурной деятельности в РФ”. Согласно этому закону, органы местного самоуправления в процессе осуществления своих полномочий по поводу строительства систем инженерных и транспортных сооружений выступают в качестве заказчиков, принимают объекты в эксплуатацию, выдают разрешения на строительство и т.д.

К ведению муниципальных образований относятся и вопросы обеспечения населения услугами связи. Деятельность в этой сфере регулируется федеральным законом “О связи” от 16 февраля 1995 г. Местные органы оказывают содействие предприятиям и организациям, в ведении которых находятся линии и сооружения связи, в предупреждении их повреждений и обеспечении Правил охраны линий и сооружений связи. Согласно постановлению Правительства РФ “О перечне услуг связи, на которые осуществляется государственное регулирование цен” от 7 августа 1995г. тарифы на пересылку почтовых карточек и писем, доставку пенсий и передачу телеграмм устанавливают федеральные органы, а абонентную плату за телефон — исполнительные органы власти субъектов РФ.

Другой важнейшей задачей местного самоуправления является развитие инженерной и транспортной инфраструктуры. Потребность в этой работе очень усилилась за последние годы, когда в ведение муниципальных образований перешло множество “ведомственных” объектов инженерной инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства, находившихся до приватизации на балансе предприятий.

Значительные возможности для взаимодействия местных органов с областными связаны с установлением тарифов. Процедура их регулирования закреплена в Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. “О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации”. Согласно этому документу, власти субъектов РФ, исходя из основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, устанавливаемых Правительством РФ, сами определяют отпускные тарифы энергоснабжающим организациям за исключением организаций, находящихся в муниципальной собственности. Для энергоснабжающих организаций, находящихся в муниципальной собственности, тарифы устанавливаются органами местного самоуправления.

В настоящее время проводится реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Важнейшим показателем, по которому отслеживается ее ход, является доля расходов ЖКХ, покрываемая за счет платежей населения. В то же время возможности повышения платы за услуги ЖКХ ограничиваются показателем предельно допустимой доли расходов на оплату жилья и коммунальных услуг (в пределах социальной нормы) в совокупном доходе семьи. Оба эти показателя регулируются субъектами РФ по представлению местных органов.

Землепользование. Основной задачей федеральных органов власти в этой сфере является разработка основ земельного законодательства РФ. Его цель — защитить интересы государства и землепользователей. Международная практика свидетельствует о том, что защита интересов государства обеспечивается:

• правом взимать земельный налог;
• правом регулировать землепользование на основе законодательных актов, строительных норм и правил зонирования, стандартов качества окружающей среды;
• правом отчуждения и изъятия земель, если этого требуют интересы общества;
• правом контроля за их использованием.

Право регулировать землепользование позволяет предупредить размещение на одном и том же участке или по соседству взаимоисключающих по своим функциям объектов. Оно оказывается необходимым для эффективного хозяйствования, улучшения экологической ситуации, сохранения земель с ценным историко-культурным наследием, поддержки определенных категорий землепользователей, предотвращения социальных конфликтов. Право регулирования реализуется с помощью административно-правовых и экономических методов, планирования и контроля за эффективностью землепользования.

Право отчуждения и изъятия земель позволяет реализовать интересы государства в отношении определенных территорий — пограничных, ценных природных ландшафтов, территорий, необходимых для размещения объектов инфраструктуры и др.

Право учета землепользователей необходимо не только для взимания налогов, но и для обеспечения юридической чистоты совершаемых сделок.

Развитие правовых основ землепользования неотделимо от решения вопроса о собственности на землю. Согласно Конституции РФ (ст.10) и Основам земельного законодательства РФ в Российской Федерации устанавливаются частная (индивидуальная, коллективная, общая совместная, общая долевая) собственность граждан и юридических лиц, государственная и муниципальная собственность на землю. В собственности СФ находятся земли в пределах их административно-территориальных границ за исключением земель, переданных в федеральную и муниципальную собственность, частную собственность граждан и юридических лиц.

В соответствии с действующим законодательством земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, могут передаваться в частную собственность граждан и юридических лиц, в пользование, аренду и в пожизненное наследуемое владение. В рамках этих форм земельной собственности СФ должны иметь право выбора. Это значит, что у одних СФ преимущественной формой земельных отношений может быть частная собственность, а у других, наоборот, государственная (муниципальная).

Таким образом, зарубежная практика подтверждает, что СФ и органам МС целесообразно предоставить возможность выбора земельных отношений. При этом условия аренды земли должны быть максимально приближены к частной собственности (по срокам, возможности покупки, продажи и залога права аренды и другим характеристикам). Одновременно должны быть устранены противоречия между последней редакцией Земельного кодекса, Гражданским кодексом, Законом о местном самоуправлении и указами Президента.

В целом сложившееся распределение полномочий между различными уровнями власти в сфере землепользования соответствует рекомендуемому. Это относится, прежде всего, к плате за землю. До последнего времени ставки земельного налога и нормативная стоимость земли устанавливались на федеральном уровне. Однако, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 г. N 319 “О порядке определения нормативной цены земли”, нормативную цену земли должны теперь ежегодно определять органы исполнительной власти субъектов РФ. Функция федеральных органов сводится к определению ее верхнего предела (в постановлении предлагается принять в качестве ориентира “75% рыночной цены земли на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения”).

Особенностями органов, ответственных за разработку и проведение земельной политики, являются:

• высокий уровень централизации решений: разработкой земельной политики, земельного кадастра и регистрацией сделок на местах занимаются одни и те же органы;
• жесткая субординация при их выполнении: земельные комитеты на местах выполняют, в первую очередь, требования Госкомзема, поскольку их финансирование осуществляется именно через этот орган;
• несогласованность, а зачастую и конфликтность действий местных земельных служб по отношению к архитектурно-планировочным.

Дело в том, что содержание земельной политики во многом базируется на пространственной политике, главными разработчиками которой, по традиции, выступают архитекторы. Эта политика охватывает функциональную структуру землепользования, сервитуты (ограничения) при ее застройке и осуществлении хозяйственной деятельности, правила и нормы застройки. Со своей стороны, земельная политика — это, по существу, государственная политика регулирования земельного рынка. Она охватывает формы земельной собственности и земельных отношений, платежи за землю, учет и классификацию земель для целей налогообложения, составление кадастров и регистрацию сделок с недвижимостью. Соответственно, все вопросы, связанные с выбором земельных участков для определенных видов функционального использования и определением ограничений при их использовании, относятся к компетенции архитектурно-планировочных служб, а вынесение границ участков в натуре, регистрация землепользователей и выдача им соответствующих сертификатов являются функцией земельных комитетов.

Однако в ходе приватизации, как правило, закреплялось существующее использование земельных участков, которое, в ряде случаев, идет вразрез с требованиями градостроительной документации. Предотвратить такую ситуацию в будущем позволит создание на местах департаментов недвижимости (по существу, это будет означать слияние фондов имущества и земельных комитетов в единую структуру).

Инвестиционная деятельность. Вопросы взаимодействия различных ветвей власти в инвестиционной сфере определяются законом “Об инвестиционной деятельности в РСФСР”. К компетенции федерального уровня отнесены: формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности (вопросы финансовой, кредитной, налоговой и амортизационной политики); размещение (на конкурсной основе) государственного заказа на капитальное строительство; государственные гарантии прав инвесторов; защита инвестиций независимо от формы собственности. Инвестиционная политика в сфере размещения производительных сил определяется законом “О федеральном бюджете”, в котором представлен (на текущий год) перечень федеральных инвестиционных и целевых программ.

На основе этих законодательных актов СФ вправе издавать свои правовые документы, регламентирующие инвестиционную деятельность на их территории. Так, основным нормативным актом, регулирующим инвестиционную деятельность в Самарской области, является “Порядок предоставления государственных областных инвестиций в Самарской области”. В соответствии с ним государственными областными инвестициями являются денежные средства областного бюджета и внебюджетных фондов, движимое и недвижимое имущество и иные ценности, а также акции (доли, паи) и другие права на областную собственность, вкладываемые в объекты предпринимательской и иной деятельности для обеспечения областных нужд, достижения положительного социального эффекта и (или) получения прибыли (дохода).

Решение о предоставлении областных инвестиций принимается губернатором на основе согласованного представления администраций городов и районов области, отраслевого комитета, комитета по экономике и финансам, других департаментов и управлений администрации области и комитета по управлению имуществом. Вложения и контроль за их целевым использованием возлагаются на областного заказчика, а учет осуществляемых инвестиций — на комитет по управлению имуществом.

Формы осуществления инвестиционной деятельности: прямое распределение и управление государственными инвестициями; предоставление финансовой помощи в виде дотаций и субсидий; проведение финансовой и кредитной политики (включая выпуск в обращение ценных бумаг); установление условий пользования землей и другими природными ресурсами, движимым и недвижимым имуществом; предоставление государственных инвестиций в обмен на закрепление в государственной собственности части акций создаваемых акционерных обществ.

Областная инвестиционная программа утверждается Губернской Думой. Объем инвестиций, предоставляемых из областного бюджета, определяется ежегодно при его утверждении. Сама инвестиционная программа формируется на основе заявок администраций городов и районов области, отраслевых комитетов и управлений. В необходимых случаях могут проводиться конкурсы инвестиционных проектов (с обязательным включением проектов-победителей в областную инвестиционную программу) и заказчиков на их реализацию. Финансирование инвестиционных проектов осуществляется финансовым управлением Комитета по экономике и финансам Администрации области.

Перечень целевых программ, принимаемых Губернской Думой, отражает приоритеты областной инвестиционной политики. Так, в перечне на 1997 г. предполагалось выделение целевым порядком средств на осуществление Программы капитального строительства и Инвестиционной программы Самарской области.

Законодательно повышена роль МС в регулировании инвестиционной деятельности: для утверждения всех инвестиционных проектов, в т.ч. и федеральных программ, обязательно требуется решение местных органов территорий, чьи интересы затрагиваются при их реализации. Но фактически это не всегда выполняется, так как рычаги воздействия местных органов на нарушителей законодательно не определены.

На местном уровне инвестиционная деятельность должна осуществляться за счет использования заемных средств местного и областного бюджетов и средств предприятий. На практике доля средств предприятий в источниках финансирования капитальных вложений составляет сейчас более 70%. Возможности получения государственных заемных средств невелики, а использование кредитов коммерческих банков сдерживается высокими процентными ставками. Поэтому главным ограничителем инвестиционной деятельности местных властей выступает сейчас не правовая база, а финансовые ресурсы.

Законом определены структура и состав доходной части бюджетов, подчеркнуто, что сумма превышения доходов над расходами не подлежит изъятию в вышестоящие бюджеты, оговорена необходимость возмещения расходов местных органов на осуществление делегируемых им федеральных полномочий и полномочий СФ. Однако отсутствие четкой, законодательно закрепленной системы разделения полномочий приводит к тому, что часть полномочий, фактически реализуемых местным самоуправлением, остается финансово не подкрепленной.

Местные органы должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения на уровне не ниже минимальных стандартов. Для этого законом закреплено их право на минимальный размер бюджета текущих расходов. Он определяется исходя из сохранения уровня обеспеченности этих расходов в предыдущем году с учетом дополнительных расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти. Однако проблема законодательного закрепления этих стандартов ни в центре, ни на местах так до конца и не решена.

Ответственность за решение проблем пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания и занятости возложена на органы местного самоуправления. Однако финансируются эти сферы из государственных и территориальных внебюджетных фондов — Пенсионного, Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда занятости. В результате местные органы оказались фактически отстраненными от принятия жизненно важных решений.

Закон дает местным органам право создавать и использовать собственные внебюджетные и валютные фонды и объединять их финансовые ресурсы со средствами предприятий. Однако из-за плохого состояния экономики реализовать это право они фактически не могут.

Местные органы власти вправе увеличивать нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, образования и социального обеспечения и органов внутренних дел; они могут назначать для отдельных категорий населения дополнительные льготы и пособия, но только за счет собственных средств.

Очень многие “начальные условия” формирования местных финансов задаются федеральным бюджетом. Им устанавливаются доходы и расходы, предельный размер дефицита и источники его покрытия, структура налоговых отчислений с предприятий, учреждений, организаций и физических лиц в федеральный бюджет, бюджеты СФ, городов и районов. Определяются источники поступления средств в Федеральный фонд финансовой поддержки СФ и доля в нем каждого субъекта. При этом целый ряд вопросов (собственность, разделение полномочий и др.) требуют дальнейшей конкретизации.

В доходы местных бюджетов зачисляются: местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов Самарской области, поступления от приватизации государственного и муниципального имущества и сдачи его в аренду, доходы от местных займов и лотерей, от внешнеэкономической деятельности, часть прибыли муниципальных предприятий, дотации, субвенции, трансферты и др.

Направления использования средств местного бюджета определяются органами самоуправления самостоятельно, с использованием нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, установленных Губернской Думой для выполнения государственных минимальных стандартов. Контроль за их соблюдением осуществляют областные органы. Они же, в соответствии с законодательством, обеспечивают сбалансированность доходов МО с минимально необходимыми расходами входящих в их состав территорий.

Органам местного самоуправления разрешено образовывать целевые внебюджетные и валютные фонды. Они также могут выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и финансово-кредитные учреждения.

Этот перечень положений Закона показывает, что степень конкретизации его положений пока недостаточна для решения практических вопросов местного самоуправления.

Экономическая основа и финансовая система Самарской области определяются также ее Уставом. В нем подчеркнуто, что Самарская область в соответствии со своими конституционными полномочиями и обязанностями СФ выполняет финансовые обязательства перед Российской Федерацией, получает из федерального бюджета и федеральных фондов трансферты, дотации, субсидии, бюджетные ссуды, ассигнования на федеральные и межрегиональные программы; пользуется централизованными кредитными ресурсами ЦБ РФ, в том числе льготными; привлекает внешние и внутренние займы; формирует бюджетную систему и консолидированный бюджет области.

Налоговая система области включает федеральные, областные и местные налоги. Зачисление федеральных налогов в бюджеты территорий регулируется федеральным законодательством, областные и местные налоги устанавливаются, соответственно, Самарской Губернской Думой и органами МС. Федеральным и областным законодательством определяется и процесс образования и расходования внебюджетных и валютных фондов.

Бюджетная система области строится на принципах:

• единства, взаимодействия бюджетов всех уровней через регулирующие доходы;
• самостоятельности бюджетов всех уровней, обеспечиваемой наличием у каждого из них собственных доходов и права их использования.

Доходная часть бюджетов состоит из собственных и регулирующих доходов, трансфертов, дотаций, субвенций и заемных средств. Расходная часть делится на бюджет текущих расходов и бюджет развития (затраты на расширенное воспроизводство).

Если в процессе исполнения бюджета превышен предельный уровень дефицита, вводится механизм секвестирования расходов. То есть пропорционально снижаются все статьи расходов, кроме защищенных (определенных Губернской Думой или органами МС). На практике, однако, наибольшему сокращению подвергается бюджет развития.

Бюджетное регулирование осуществляется через закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разных уровней. Средства целевых и резервных бюджетных фондов могут передаваться при этом в бюджеты нижних уровней безвозмездно (в виде дотаций и субсидий) или использоваться в качестве кредитных ресурсов.

Решения о распределении между районами и городами средств, поступивших из федерального бюджета, принимаются Главой администрации области.

Нормативы отчислений в бюджеты городов и районов дифференцируются в зависимости от уровня их развития; тем из них, расходы которых не обеспечены собственными финансовыми ресурсами, устанавливаются дотации из областного бюджета.

Нормативными документами в сфере финансово-бюджетной деятельности являются уставы муниципальных образований, ежегодно принимаемые бюджеты, а также решения представительных органов местного самоуправления о введении, исчислении и уплате местных налогов и сборов.

ажным источником знаний о взаимодействии между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является анализ существующей практики. Для проведения такого анализа была выбрана Самарская область, а внутри нее — города Октябрьск, Чапаевск и Кинель, по которым проводились детальные исследования социально-экономической ситуации и путей выхода из кризиса.

Другим важным направлением деятельности Администрации стало информационное обеспечение субъектов регионального рынка. Сегодня уже ясно, что проблема квалифицированного проведения маркетинговых исследований за немногими исключениями практически не решается силами самих предприятий. Решить ее можно только путем создания региональной информационной сети, координирующей и объединяющей усилия специалистов, консалтинговых фирм, научно-исследовательских и высших учебных заведений по обеспечению предприятий маркетинговой, коммерческой и технологической информацией.

Речь идет о создании единого информационного пространства области и включении в него всех муниципальных образований на основе методов информационной логистики, предполагающих поставку необходимой информации в заданное место и время. Соответствующие базы данных и информационные сети должны стать информационно-обеспечивающей подсистемой как для прогнозно-аналитической работы самой Администрации, так и для взаимодействия ее с субъектами регионального рынка.

При поддержке Администрации Самарской области осуществляется также кредитование ряда предприятий промышленности строительных материалов. Крупнейшее из них — завод алюминиевых строительных конструкций, который должен обеспечить Самарскую область различными типами утепленных окон, дверей, витражей, стеклянных и алюминиевых навесных панелей. Это позволит реализовать государственную программу “Свой дом” и Федеральную целевую программу “Жилище” в части требований к теплотехническим параметрам зданий. Проект финансируется за счет кредита, привлекаемого через Администрацию, и собственных средств ОАО “САМЕКО”. За счет областного бюджета кредитуются также ОАО “Полимерстройматериалы” (производство пластмассовых окон и дверей), ТОО “Энергосбере-гающие стеклосистемы” (стекла со спецпокрытиями), АСК “Июль” (развитие базы монолитного домостроения).

Существенная проблема во взаимоотношениях между Администрацией области и администрациями муниципальных образований, являющихся одновременно станциями железной дороги, возникла в последнее время из-за изменения юридического статуса ранее самостоятельных предприятий железнодорожого транспорта, расположенных на их территории. Лишение этих предприятий прав юридического лица привело к резкому сокращению налоговых поступлений в местные бюджеты. В результате содержание социальной сферы, особенно в “городах железнодорожников”, таких как Октябрьск и Кинель, оказывается сложной проблемой. Решением проблемы могла бы стать реализация статьи 8 Закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, устанавливающей право органов местного самоуправления получать налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.

Одной из приоритетных сфер деятельности областной Администрации является развитие малого бизнеса. Здесь накоплен значительный опыт взаимодействия государственного и муниципального управления, прежде всего, по линии разработки и реализации (в 1994-1998 гг.) программ государственной поддержки малых предприятий в городах и районах области. Проводниками этой политики стали территориальные центры развития малого бизнеса в Сызрани, Чапаевске, Новокуйбышевске, Тольятти, Кинели, в районных центрах Приволжье и Красный Яр. Их усилиями в области создано более 18 тыс. малых предприятий. В отдельных городах и районах на них приходится более 30% налоговых поступлений.

Все мероприятия программы реализуются Администрацией совместно с органами местного самоуправления по согласованным рабочим планам. Местными органами предоставляются и нежилые помещения для создаваемых объектов.

Из других мероприятий программы могут быть названы: формирование фондов финансовой поддержки малых предприятий при территориальных центрах, расширение банка инвестиционных проектов (с обязательным подтверждением их социальной значимости органами местного самоуправления), формирование страхового фонда межбанковских гарантий.

Другие приоритетные направления конверсии связаны с производством двигателей, медицинской техники и лекарственных препаратов. На АО “Салют” в сотрудничестве с итальянской фирмой “Гальдони” налажено производство мотоблоков. АО “Авиакор”, АО “Авиаагрегат”, АО “Гидроавтоматика”, АО “Салют”, АО “Продмаш” и АО “Металлист-Самара” совместно с немецкими предприятиями производят комплект из 8 машин по выращиванию и уборке картофеля по голландской технологии.

В АО “СНТК им. Н.Д.Кузнецова” ведутся работы по созданию новых двигателей для гражданской авиации, серийное производство которых обеспечат два других самарских предприятия — АО “Металлист-Самара” и АО “Моторостроитель”.

Реализация всех конверсионных проектов даст возможность сохранить и создать на предприятиях оборонного комплекса свыше 7 тысяч рабочих мест.

Организационный механизм экономического взаимодействия региональных органов с конверсируемыми предприятиями удобно рассмотреть на примере Свердловской области. Ее конверсионная программа была одной из первых в стране. Разрабатывали ее отдел оборонной промышленности и конверсии областной администрации совместно с Уральским научно-техническим центром конверсии. Были определены приоритетные направления конверсии — производство оборудования и запчастей для городского транспорта, материалов и оборудования для строительно-монтажных организаций, изделий и запчастей для нефтегазодобывающего комплекса и др.

Финансовое обеспечение программы строилось как многоуровневое: программы межрегионального значения представлялись в федеральные органы в расчете на получение льготных кредитов из федеральных источников; финансирование продукции, необходимой для области, предполагалось осуществлять из ее бюджета; остальные программы должны были финансироваться за счет кредитов коммерческих банков и собственных средств коммерческих и предпринимательских структур.

После утверждения программы Администрацией оформлялись заказы на разработку и изготовление продукции. Указывались: наименование, тип изделия, заказчик, сроки освоения и разработки, объем производства, основные технико-экономические характеристики. Информация об областных заказах публикуется в местной печати. Предприятия в течение месяца со дня опубликования направляют в администрацию области свои предложения и опытные образцы изделий для сравнительных испытаний. Заказчик, после рассмотрения результатов испытания на экспертном совете, принимает решение о передаче заказа победителю конкурса.

Важным направлением экономических отношений между органами власти Самарской области и муниципальными образованиями является антикризисное регулирование проблемных территорий. Экспериментальным вариантом реализации данного направления стало создание особой экономической зоны (ОЭЗ) в г.Похвистнево и Похвистневском районе. В отличие от обычных СЭЗ’ов (свободных экономических зон) она ориентирована на мобилизацию наряду с внешними также и внутренних ресурсов региона — средств населения и юридических лиц. Экономическое взаимодействие с муниципальным уровнем должно при этом осуществляться на основе комплексной программы развития ОЭЗ, включающей подпрограммы: формирования общей стратегии ОЭЗ; интенсификации производства (создания интегрированных комплексов производства и обработки сельскохозяйственной продукции); диверсификации производства и использования местных ресурсов; кадрового обеспечения; информационной поддержки ОЭЗ.

Непосредственное взаимодействие государственной и муниципальной власти в процессе реализации программы должен осуществлять Координационный Совет ОЭЗ, формируемый из представителей Администрации области и администраций г.Похвистнево и Похвистневского района.

Для сосредоточения необходимых финансовых ресурсов создается фонд развития ОЭЗ. Положение о нем утверждает губернатор области, и он же через Координационный Совет ОЭЗ определяет и контролирует его использование.

Одним из возможных вариантов управления ОЭЗ является формирование управляющей компании со статусом открытого акционерного общества. Основная задача такой компании — концентрация средств областного и муниципального бюджетов, населения и юридических лиц для инвестирования их в приоритетные отрасли.

Роль бюджета ОЭЗ выполняют при данном варианте активы управляющей компании. Они создаются учредительскими взносами областного и муниципального бюджетов и размещением ценных бумаг компании — акций и облигаций.

Особый правовой режим зоны формируется системой льгот и гарантий. Он распространяется не на все предприятия, но лишь на те, которые заняты в приоритетных сферах хозяйствования или имеют высокие показатели бюджетной эффективности. Включение предприятия в сферу действия особого правового режима происходит путем заключения им договора с органом управления ОЭЗ. Выбор между предприятиями осуществляется при этом на конкурсной основе.

ОЭЗ “Похвистнево” является полигоном для отработки антикризисных механизмов и оптимизации экономического взаимодействия областного и муниципального уровней.

Наряду с “Похвистнево” с 1998 г. ведется работа по формированию ОЭЗ в городах Чапаевске и Октябрьске.

В настоящее время в Самарской области создана определенная система управления уровнем жизни населения. Отделом прогнозирования уровня жизни населения и социального развития Комитета по экономике организован мониторинг основных составляющих уровня жизни в целом по региону и по всем муниципальным образованиям. Ежемесячно осуществляется расчет прожиточного минимума и доли населения, имеющего доходы ниже порога бедности. На основе анализа этих данных Администрацией области разрабатывается соответствующая социальная политика, реализуемая через разработку и законодательное закрепление региональных социальных гарантий (в дополнение к гарантиям, предоставляемым на федеральном уровне).

Основным документом, определяющим масштабы и направления этой деятельности, является ежегодная Программа социальной поддержки населения. Для ее финансирования создан (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.1992 г. №121 “Об утверждении Положения о республиканском и территориальных фондах социальной поддержки населения и мерах по обеспечению деятельности этих фондов”) областной Фонд социальной защиты. Он формируется на 96% из средств областного бюджета. Другие источники — Пенсионный фонд, средства от собственной хозяйственной деятельности и разовые (как правило, целевые) благотворительные поступления. В соответствии с Положением о Фонде эти средства “...изъятию и перераспределению на другие цели не подлежат”.

За реализацию программы в целом отвечает Главное управление социальной защиты.

Основным недостатком в осуществлении социальной поддержки является несвоевременность, постоянная задолженность перед населением по ее предоставлению. А некоторые виды социальной помощи, такие как бесплатное горячее питание для остронуждающихся граждан, вообще не компенсируются. Причина — несвоевременное перечисление средств из областного бюджета в Фонд социальной защиты населения.

Органами социальной защиты области проведен эксперимент по созданию единой системы выплаты государственных пособий на детей. Теперь они выплачиваются из областного бюджета централизованно через сбербанк и почтовые отделения. В результате данный вид помощи стал доступен всем гражданам. Пособия выплачиваются своевременно, их выплата не зависит, как раньше, от финансового положения и формы собственности предприятия (организации). Ликвидированы задолженности по выплатам и практика выплат (по ошибке) обоим родителям.

Областное Главное управление социальной защиты населения курирует:

• районные и городские управления (отделы) социальной защиты;
• центры социального обслуживания;
• стационарные учреждения социального обслуживания;
• протезно-ортопедическое объединение;
• социальные гостиницы;
• курсы автомотовождения.

Деятельность всех этих учреждений финансируется сейчас, полностью или частично, из областного бюджета. В перспективе, однако, стоимость содержания и предоставления некоторых услуг в пансионатах для престарелых и инвалидов будет полностью или частично (в зависимости от уровня доходов) оплачиваться самими нуждающимися и их близкими родственниками.

В Самарской области в последние годы растет число нуждающихся в стационарном социальном обслуживании. Для удовлетворения этой потребности разработана программа развития сети стационарных социальных учреждений на 1997-2005 годы. При этом строительство некоторых пансионатов предполагается осуществлять за счет только областного, а других (включенных в федеральные программы) — за счет и областного, и федерального бюджетов. А социальные приюты и гостиницы в гг. Тольятти, Сызрани, Чапаевске и Кинеле будут строиться за счет областного и местных бюджетов.

Другой важнейший вопрос — организация пенсионного обеспечения. Оформление и расчет пенсий и пособий производятся органами социальной защиты, а выплата — централизованно через сбербанк из средств Отделения Пенсионного Фонда России по Самарской области (ОПФР). Уровень пенсионного обеспечения весьма низок: у 30% пенсионеров пенсии меньше прожиточного минимума. Однако выплачиваются они своевременно, а сумма собираемых в Пенсионный фонд средств больше, чем сумма выплачиваемых пенсий и пособий (в 1996 году обеспеченность ОПФР Самарской области собственными доходами составила 113,5%). Впрочем, такая благоприятная ситуация характерна лишь для 9 из 47 муниципальных образований области (см. таблицу 1.2.1). Остальные территории относительно стабильно обеспечиваются пенсиями лишь благодаря перераспределению средств ОПФР внутри области.

С начала 1997 года ОПФР по Самарской области приступило к реализации Федерального закона от 01.04.1996 г. №27-ФЗ “Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования”. Эта работа займет 3-4 года и потребует широкого взаимодействия отделений Пенсионного Фонда России с органами исполнительной власти муниципальных образований.

Помимо комплексной областной программы на территории области реализуется ряд социальных программ областного и федерального уровней, направленных на поддержку отдельных категорий населения (молодежи, инвалидов, военнослужащих, уволенных в запас из рядов РА, и др.). Они финансируются из бюджетов соответствующих уровней.

Особую роль в системе социальной защиты играет муниципальный уровень. Именно на нем — в максимальной близости к населению — непосредственно реализуется весь комплекс мероприятий, направленных на повышение уровня жизни и социальную поддержку наиболее уязвимых слоев населения. Этот комплекс складывается из мероприятий и льгот трех уровней: федерального, областного и муниципального. Реализуют их специальные организационные структуры в составе администрации: управления (отделы) социальной защиты населения. Основными структурными подразделениями их (на примере г.Октябрьска) являются: центры социального обслуживания населения, отделы назначения пенсий и пособий и отделы по делам ветеранов и пожилых людей.

В последнее время в муниципальных медицинских учреждениях создаются “медико-социальные койки” для пожилых граждан, нуждающихся в стационарном обслуживании (например, 10 коек в железнодорожной больнице г.Октябрьска; 25 коек в больнице поселка городского типа Междуреченск); содержание и обслуживание в них осуществляется за счет областного бюджета. Сходная схема используется и в специализированных пансионатах системы социальной защиты: направляют в них местные органы соцзащиты, а финансирует их содержание — областной бюджет.

Координацию деятельности и регулирование экономических отношений в сфере социальной защиты осуществляют Главное управление социальной защиты Администрации Самарской области и соответствующие отделы (управления) местных органов. Между ними существует определенное разграничение функций (с тенденцией к дальнейшей централизации).

Падение объемов производства на большинстве предприятий (особенно в ВПК) резко обострило проблему занятости. Сокращается общее число занятых (при увеличении экономически активного населения); растет безработица, уменьшается количество вакансий на рынке труда. Безработица все больше приобретает застойный характер, растут масштабы “скрытой безработицы” (неэффективной занятости). А некоторые муниципальные образования оказываются просто в критической ситуации. Так, при общем по области уровне безработицы 3,6% (на 01.08.1997 г.) в г. Октябрьске и Богатовском районе он превышал 10% (11,4% и 10,6%, соответственно), а в гг. Отрадный и Кинель и Безенчукском районе составлял (соответственно) 7,2%; 7,6% и 7,8%.

Конечно, картина не была бы столь негативной, если бы была учтена занятость в неформальном секторе. Однако отсутствие широкомасштабных исследований реальной занятости и доходов не позволяет составить объективное представление по рассматриваемому вопросу. Выборочная информация об имуществе населения (наличие у многих автомашин и 2-3 земельных участков на семью) и сложность заполнения существующих на предприятиях вакансий (в Октябрьске — это завод ЖБИ и плодовое хозяйство) косвенно подтверждают, что между данными официальной статистики и реальным положением вещей в экономике сохраняется большой разрыв. Об этом же свидетельствуют и результаты эксперимента, проведенного в Переславле-Залесском (Ярославская область). Здесь путем подворного обхода и издания ряда нормативных актов (о сохранении занятым в неформальном секторе стажа для расчета пенсий и необложении их дополнительными налогами) удалось легализовать скрытую занятость населения. Это позволило снизить официальный уровень безработицы почти в 2 раза и сэкономить средства на выплату пособий.

С середины 1996 г. финансовое положение областного Фонда занятости резко ухудшилось. Его задолженность перед населением по выплате пособий составляет несколько месяцев; практически свернуто финансирование активной политики на региональном рынке труда (в 1996 г. расходы на это направление составили всего 10,9%); 28 из 34 городских и районных управлений и отделов в 1996 г. не были обеспечены средствами своих фондов и получали дотации из резервного областного ФЗ. Причинами этой критической ситуации стали:

1. Хроническая задолженность предприятий по платежам в ФЗ. К середине 1997 г. она превысила 130 млрд. рублей.

2. Интенсивный рост числа безработных, претендующих на пособия.

3. Практическое отсутствие в последние годы такого важного источника поступлений в фонды занятости, как ассигнования из соответствующих бюджетов (предусмотренные Положением о Фонде занятости).

4. Отсутствие системы учета занятости и доходов населения в неформальном секторе (по оценке Минэкономики, в нем занято сейчас, в той или иной степени, более половины экономически активного населения). Организация такого учета, сокращая контингент зарегистрированных безработных, одновременно способствовала бы увеличению налоговых поступлений, в том числе и в Фонд занятости.

Реализуемые Администрацией отраслевые программы предусматривают развитие системы рабочих мест. Постановлением от 13.05.1997 г. №135 “О реализации Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. №768 “О комплексной программе мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы” утвержден план мероприятий по реализации этой Программы. Предусматривается совместная разработка Администрацией, Департаментом ФСЗН по Самарской области и отраслевыми комитетами и департаментами региональной схемы создания рабочих мест. Постановлением также рекомендуется администрациям муниципальных образований осуществить разработку аналогичных схем и программ для подведомственных им территорий.

При Администрации создана Комиссия по предотвращению критических ситуаций на рынке труда Самарской области. На ее заседаниях (в том числе выездных) отслеживается ситуация в городах (Кинель, Похвистнево, Октябрьск) и районах с высоким уровнем безработицы, принимаются решения по оказанию им помощи.

Особое внимание уделяется занятости молодежи: принята соответствующая целевая программа; при областном Комитете по делам молодежи создано специализированное государственное предприятие “Агентство занятости молодежи”; в городах области создаются аналогичные муниципальные предприятия.

Экономические отношения между субъектами РФ и местным самоуправлением напрямую затрагивают вопросы земельной собственности. Самарская область относится к числу СФ, в которых достаточно активно осуществляется передача земли в частную собственность как на платной, так и на бесплатной основе. В результате в настоящее время в частной собственности находятся земли, занятые индивидуальным жилым фондом, дачами, гаражами; начался процесс выкупа земли приватизированными предприятиями. В среднем, в городах области в частной собственности находится уже 30-35% земли.

В результате во всех городах области кроме Самары как по площади продаваемых земельных участков, так и по получаемому доходу преобладают сделки между физическими лицами (в Самаре по общему доходу преобладают сделки между юридическими лицами). Это означает, что разница между продажной ценой и стоимостью приватизации земли (бесплатно или по нормативной цене) достается не муниципалитетам и не государству (в лице субъекта РФ), а физическим лицам. Правда, в отдельных случаях (по отношению к исторической части Самары, в Чапаевске) муниципалитеты проводят самостоятельную политику, сохраняя землю в собственности государства (см. табл. 1.3.1).

Экономические отношения в сфере землепользования реализуются в форме платежей за землю — земельного налога, арендной платы, цены на государственные земли. Они устанавливаются в соответствии с Законом РФ “О плате за землю”. При этом средние ставки земельного налога дифференцируются по зонам градостроительной ценности. Муниципальными органами утверждается количество таких зон, максимальная, минимальная и средние расчетные ставки (см. табл. 1.3.2).

По закону “О федеральном бюджете на 1997 год” (ст.12) в местном бюджете остается 50% земельного налога и арендной платы, а 20% поступает в бюджеты субъектов РФ. В целом по Самарской области доход от земельного налогообложения составил за 1996 г. 33,3 млрд. рублей.

В назначении платежей за землю царил, до самого последнего времени, диктат федеральных органов. Ими определялись средние ставки земельного налога, ежегодные коэффициенты их индексации, кратность земельного налога к нормативной стоимости земли, размер платы за выкуп земли приватизированными предприятиями (10-кратная ставка земельного налога). Субъекты РФ и органы местного самоуправления могли лишь дифференцировать эти средние ставки, вводить налоговые льготы.

Ставки земельного налога за сельскохозяйственные угодья также определяются на основе Закона “О плате за землю” исходя из установленных им средних ставок земельного налога с 1 га пашни. Они дифференцируются в зависимости от состава угодий, их качества, площади и местоположения.

Отмечаются резкие различия в ставках земельного налога для одной и той же категории землепользователей между городами (например, арендная плата для торговых объектов в Жигулевске на порядок выше, чем в других городах; то же самое можно сказать о плате за участки под гаражи в Отрадном и под промышленные предприятия в Жигулевске).

1. При приватизации земель и других объектов недвижимости не учитывались интересы городов и поселков. В результате были приватизированы земли, занятые индивидуальным малоэтажным фондом, которые всегда рассматривались как важнейший территориальный резерв для их развития. Причем приватизация этих земель осуществлялась по нормативным ценам, а выкуп их для развития общественной инфраструктуры или строительства муниципального жилья должен будет производиться по рыночным ценам, которые, как показывают исследования, как минимум, в 2-2,5 раза выше. В таких условиях скудные городские бюджеты не смогут решить проблему выкупа частных земель для муниципальных нужд.

2. Неблагоприятная экологическая ситуация в Самарской области, особенно в ядре Самарско-Тольяттинской агломерации, требует проведения масштабных природоохранных мероприятий, жесткого регулирования строительной и хозяйственной деятельности. Частная собственность на землю затрудняет такое регулирование. Необходимы специальные экономические механизмы, учитывающие интересы как государства, так и собственников земли. Возможно, ситуация не была бы столь сложной, если бы политика запрещения дачного строительства в 80-километровой зоне от Самары начала осуществляться своевременно.

По мере развития рынка земли необходимость отказа от произвольно устанавливаемых нормативных цен становится все более очевидной. Постановлением Правительства от 15 марта 1997 г. №319 “О порядке определения нормативной цены земли” право определять нормативные цены земель различного назначения по оценочным зонам, административным районам, поселениям и их группам передано органам исполнительной власти СФ. Органы МС могут, по мере развития рынка земли, уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную СФ нормативные цены земли, но не более чем на 25%. Федеральные органы оставили за собой право регламентировать верхний уровень нормативных цен. Он не должен превышать 75% рыночной цены на типичные земельные участки того же назначения. Вопрос о ставках земельного налога постановлением вообще не затрагивается.

Большинство СФ оказались не подготовлены к переходу на новое исчисление нормативной стоимости земли. В результате Государственному комитету РФ по земельным ресурсам и землеустройству пришлось направить земельным комитетам распоряжение от 03.03.97 г. “О нормативной цене земли”, которое разрешает руководствоваться при определении нормативной цены земли принятым ранее постановлением №1204 от 03.11.94 г. В распоряжении отмечается, что это временная мера и что в дальнейшем необходимо производить корректировку нормативных цен, приближая их к уровню рыночных цен.

Самарская область оказалась более подготовленной к реализации Постановления №319, так как в ходе исследования “Регулирование земельных отношений в городах и других населенных пунктах Самарской области”, выполненного ЦНИИП градостроительства в 1996 г., была разработана методика оценки рыночной стоимости земли и определены конкретные значения ее в Самаре, частично в Тольятти и трех районах области — Волжском, Кинельском и Красноярском. Свою положительную роль сыграли также работа Государственного института по проектированию городов (Гипрогор) по созданию Атласа земель Самарской области, выполненная в рамках Государственной программы мониторинга земель в Российской Федерации на 1993-1995 гг., и Федеральная целевая программа “Социально-экологическая реабилитация территории Самарской области и охрана здоровья ее населения”, утвержденная постановлением Правительства РФ от 14.11.96 г. №1353, реализация которой возложена на администрацию Самарской области.

Возможности градостроительного регулирования в Самарской области во многом определяются состоянием градостроительной документации и ее качеством. Практически вся она (исключение составляют проектные разработки для г. Тольятти) устарела и не учитывает изменившуюся социально-экономическую ситуацию и новые условия землепользования. Поэтому она не может служить базой для управления земельными отношениями.

Итак, недостаточная эффективность взаимодействия между муниципалитетами, субъектами РФ и федеральными властями вызывается:

На уровне области вопросами жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) занимается Департамент по строительству, архитектуре, жилищно-коммунальному и дорожному хозяйству. Структура его отделов соответствует направлениям решаемых проблем. Так, отдел реформирования ЖКХ разрабатывает документы (программы, методические материалы, рекомендации, положения и др.) по жилищно-коммунальной реформе. Эта работа ведется совместно с комитетами по топливу и ценообразованию, а подготовленные документы проходят согласование в Комитете по финансам. Эти же комитеты организуют аудиторские проверки тарифов на услуги ЖКХ по городам области, устанавливаемых местными органами по согласованию с областным департаментом.

Контроль за эксплуатацией, текущим и капитальным ремонтом жилья ведет Государственная жилищная инспекция Самарской области, входящая в структуру Департамента по строительству. Структуры управления ЖКХ (комитеты, управления, отделы, департаменты) созданы и в муниципальных образованиях. В соответствии с распоряжением Президента РФ от 18.03.1992г. №114-рп о разграничении и оформлении прав собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства осуществляется передача управления ими службам заказчика и переход на договорные отношения.

В Чапаевске органом управления отраслью является департамент ЖКХ, реорганизованный в унитарное муниципальное предприятие “Департамент ЖКХ” путем объединения ранее самостоятельных муниципальных предприятий по обслуживанию жилого фонда и оказанию коммунальных услуг. Сейчас практически все жилье в городе передано в муниципальную собственность (раньше 84% жилого фонда было ведомственным). В то же время из-за недофинансирования износ инженерных сетей достиг 50-60%; повысилась доля аварийных и ветхих зданий; из-за подъема грунтовых вод разрушаются фундаменты зданий и коммуникации.

На содержание ЖКХ Чапаевска по плану на 1997 г. требовался 101 млрд. неденоминированных руб. (при собственном бюджете без дотаций 99 млрд. рублей). На восстановление всей инфраструктуры ЖКХ требуется еще 235 млрд. рублей.

Высокие расходы на теплопотребление связаны с тем, что часть районов города продолжает отапливаться ведомственными котельными (себестоимость 1Гкал тепловой энергии у которых достигает 225 тыс. рублей по сравнению с 90 тыс. рублей у муниципальной и тарифом 160 тыс. руб. за 1Гкал).

В Октябрьске жилищный фонд также практически полностью передан на баланс муниципалитета. Но износ его выше, а благоустройство ниже, чем в Чапаевске. В городе до сих пор нет очистных сооружений. Высокие расходы на ЖКХ (34,9 млрд. руб. на 1997 г. при бюджете с дотацией в 60,3 млрд. руб.) диктуют необходимость экономии. Для этого в начале 1997 г. Дирекция единого заказчика (ДЕЗ) города была объединена с 5 жилищно-эксплуатационными отделами (ЖЭО) и коммунальными предприятиями в единое муниципальное предприятие. Это позволило сэкономить 6 млрд.руб., так как до этого НДС платило каждое предприятие. При проведении капитальных ремонтов предпочтение отдается местным подрядным организациям (чтобы налоги оставались в городе).

В домах ЖСК организованы кондоминиумы, которые содержат и ремонтируют свое жилье на основе договора с ДЕЗ’ом. Устанавливаемые при этом расценки несколько выше, чем для муниципальных домов, с учетом более высокого качества услуг.

В новых домах устанавливаются общие приборы учета; остальные потребители, по желанию, могут устанавливать в своих квартирах индивидуальные счетчики.

В результате квартплата в Октябрьске снизилась в 1997 г. по сравнению с 1996 г. в среднем на 22% (например, за трехкомнатную квартиру для семьи из четырех человек с 382 до 297 тыс. рублей).

Для решения жилищной проблемы в области разработаны законы “О жилье” и “Об областном фонде жилья и ипотеке”; создан жилищно-строительный кадастр; утвержден Самарский областной фонд поддержки индивидуального жилищного строительства на селе. С 1995 г. действует Положение о предоставлении безвозмездных субсидий и кредитов на строительство или приобретение жилья работниками бюджетной сферы. Разработана концепция индивидуального жилищного строительства и малоэтажной застройки в городах и районах области.

За счет областного бюджета жильем обеспечиваются инвалиды и участники Великой Отечественной войны и семьи погибших воинов, ликвидаторы последствий аварии на ЧАЭС, воины-афганцы, сотрудники ОМОН’а, вынужденные переселенцы и индивидуальные застройщики в сельской местности, работники бюджетной сферы — всего на 112,5 млрд. руб. (45,5 тыс. кв.м жилья).

В последние годы изменилась структура ввода жилья по источникам финансирования. С 2,9% в 1991 г. до 14,8% в 1995 г. повысилась доля жилья, вводимого за счет средств населения. В то же время резко сократились объемы кооперативного строительства. Среди “долгостроев” немало кооперативных домов. Например, в Октябрьске до сих пор не может закончить строительство жилищно-строительный кооператив, созданный еще в 1989 году.

Государственные инвестиции в жилищное строительство в области распределяются Комитетом по экономике и Департаментом по строительству на основе заявок городов и районов с учетом состояния их социальной сферы и активности в поисках других источников финансирования.

Рассмотрим механизм решения жилищной проблемы на примере Октябрьска. В 1995 г. на учете для получения жилья в городе состояла 2091 семья (20%). Из них 342 семьи состоят на учете более 10 лет. В 1997 г. список льготных категорий граждан (имеющих по закону право на бесплатное получение жилплощади) составлял 240 семей (в том числе 66 — ветеранов войны и 63 — военнослужащих запаса). В 1997 г. готовились к вводу 2 жилых дома на 27 и 90 квартир. Это бывшие “долгострои”, принадлежавшие асфальтовому заводу и деревообрабатывающему комбинату, а затем переданные муниципалитету. Финансирование их строительства велось из федерального и областного бюджетов.

Распределение жилой площади ведется в строгом соответствии с выделенными средствами по каждой льготной категории отдельно. Так, квартиры в 27-квартирном доме будут предоставлены ветеранам войны и несколько — заводу в счет начала строительства. Во втором доме предполагается расселить семьи из домов под снос и по льготному списку очередников. Часть квартир получат работники бюджетной сферы.

В Октябрьске пока отсутствует практика строительства жилья на продажу. Купить квартиру можно только у частных лиц. В 1996 г. работникам бюджетной сферы были выделены 2 квартиры в счет предоставленных субсидий и кредитов. Оформление их осуществляется через Департамент по строительству, а деньги перечисляются через Волго-Камский банк.

Всего в 1997 г. городам и районам области было запланировано по лимитам на бюджетных работников 10 млрд. рублей. Из них Октябрьск должен был получить 200 млн. рублей, в том числе 60 млн. рублей субсидий и 140 млн. рублей кредитов под 10% годовых. Размер субсидий зависит от доходов семьи.

В основном, индивидуальное строительство в области развернулось в сельских районах, но вблизи крупных промышленных центров (Ставропольский, Красноярский, Волжский). В 1996 г. лидировал Кинельский район. Темпы индивидуального строительства Самарской области выше, чем в других регионах Поволжья. Его доля выросла с 19% в 1992г. до 36% в 1997 г.

Здравоохранение. Для реализации Закона РФ “О медицинском страховании граждан в РФ” в области создан Территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФОМС). Его средства формируются из страховых взносов работодателей за работающее население (3,4% от фонда оплаты труда) и дифференцированных страховых платежей из местных бюджетов за неработающее население. ТФОМС финансирует территориальную программу обязательного медицинского страхования (ОМС), реализуемую страховыми компаниями. На территории области действуют 8 филиалов ТФОМС и 13 страховых медицинских организаций.

Амбулаторно-поликлинические отделения финансируются из ТФОМС по нормативу, зависящему от числа жителей, прикрепленных к данной поликлинике. Остальные лечебные учреждения ОМС финансируются по счетам, выставляемым страховыми компаниями.

Из бюджета финансируются: содержание домов ребенка, молочных кухонь, центров планирования семьи, медицинская профилактика, капитальный ремонт лечебных учреждений, дорогостоящие виды лечения и приобретение дорогостоящего оборудования, разработка и выполнение целевых программ.

На муниципальном уровне реорганизация отрасли пошла по пути разукрупнения территориально-медицинских образований. Входившие в них медицинские учреждения получили права юридического лица со своим расчетным счетом. Так, в Чапаевске здравоохранение представлено теперь десятью самостоятельными учреждениями: центральной городской больницей (ЦГБ), домом ребенка, детским реабилитационным центром, роддомом, горбольницей, инфекционной больницей, стоматологической поликлиникой и тремя диспансерами — наркологическим, противотуберкулезным и психоневрологическим. Функции руководящего органа возложены на ЦГБ и ее главного врача.

Главная проблема отрасли — недофинансирование. Так, в Чапаевске из необходимых здравоохранению 18 млрд. рублей утверждено лишь около 5 млрд. рублей. Сокращению подверглись: расходы на капитальный ремонт, дорогостоящие виды лечения, содержание реанимационных коек, наркологическая программа, приобретение запасов медикаментов на случай ЧС, другие программы. В полном объеме финансируются только защищенные статьи — зарплата медработников, питание больных и обеспечение медикаментами. Растут долги предприятий (ПОЖКХ, “Полимер”, “Металлист”, СВЗХ) по внесению страховых взносов за работающее население и лечебно-профилактических учреждений по оплате коммунальных услуг, услуг связи, электроэнергии, льготных лекарств и медикаментов. Их удается гасить да и то лишь частично путем проведения взаимозачетов между ТФОМС, предприятиями и Центральной городской больницей.

Аналогичные проблемы характерны и для Октябрьска. Особенностью этого города является лишь то, что наряду с муниципальными в нем продолжают работать ведомственные лечебные учреждения (в том числе железнодорожная больница).

В Чапаевске все медсанчасти переданы на баланс города, число цеховых врачей сокращено, а там, где они остались, работа ведется на договорной основе. В Кинеле главные врачи железнодорожной и районной больниц договорились о совместном обслуживании всего населения района.

Целевую помощь муниципальному здравоохранению оказывает область. Так, в 1996 г. Чапаевск получил 2 машины скорой помощи, импортный флюорограф, 2,5 тыс. простыней и моющих средств на 200 млн.руб. Для покрытия задолженности дотационных районов и городов платежи в ТФОМС за неработающее население производятся непосредственно из областного бюджета.

Финансируется завершение строительства уже начатых (около 30) объектов здравоохранения. Область участвует в реализации нескольких федеральных программ: “Безопасное материнство” (строи-тельство роддома в Тольятти), “Анти-ВИЧ/СПИД” (строительство станций переливания крови в Самаре и Тольятти), “Социальная поддержка инвалидов” (строительство госпиталя ветеранов и инвалидов войны и труда в Тольятти). Всего намечается построить и ввести в эксплуатацию до 2000 г. больниц на 1820 коек и поликлиник на 3100 посещений.

Основной организационной структурой в системе образования является Главное управление образования Администрации Самарской области (ГУО). Реформа отрасли ставит целью приведение структуры образовательных учреждений в соответствие с образовательными стандартами и потребностями, сочетание государственных образовательных структур с негосударственными; привлечение к финансированию образования средств юридических и физических лиц.

Муниципальные образовательные учреждения финансируются из местных бюджетов. Дотируемые территории получают для этого субвенции из области.

Контроль образовательных учреждений осуществляется через процедуры лицензирования и аттестации. Эта функция возложена на областной центр аттестации, лицензирования и мониторинга. Государственный статус образовательного учреждения устанавливается посредством аккредитации, проводимой ГУО.

Связующим звеном между государственными органами управления образованием и системами образования городов и районов являются отделы образования местных администраций. Они создаются местными органами по согласованию с ГУО и содержатся за счет областного и местных бюджетов. ГУО разрабатывает Положение “О распределении полномочий между Управлением образования Администрации Самарской области и муниципальными органами управления образованием”. В соответствии с проектом этого документа, в непосредственном ведении области находятся средние профессиональные училища, учреждения послевузовского профессионального образования, государственные общеобразовательные школы для детей-сирот и специальные заведения для обучающихся и воспитанников с отклонениями в развитии.

Городским (муниципальным) отделам образования подведомственны все учреждения (кроме областных), расположенные на территории данного города и реализующие образовательные программы дошкольного, начального, основного и среднего общего и дополнительного образования. Они готовят предложения и проекты документов об их создании, реорганизации и ликвидации; проводят их лицензирование и аттестацию; вносят в администрацию согласованные с ГУО предложения по финансированию системы образования.

Для сохранения сети учреждений образования их перепрофилирование или закрытие должно осуществляться только по согласованию с ГУО. Сейчас в результате передачи ведомственных учреждений на баланс районных, городских и сельских администраций их количество даже возросло. Однако муниципалитеты не везде в состоянии принять на свой баланс “сбрасываемые” социальные объекты. Поэтому определенная часть школ и детских садов все еще остается на балансе предприятий, которые также не имеют достаточных средств на их содержание. Примером могут служить четыре железнодорожные школы в Кинеле, в которых учится сейчас почти половина всех школьников города. Даже несмотря на финансирование их на 50% из областного бюджета (и на 50% — отделением железной дороги), эти школы вот уже около двух лет ничего не отчисляют городским службам за коммунальные услуги. Накопленная задолженность составляет 1,5 млрд. рублей.

В 1996 г. 700 млн. руб. были направлены на строительство школы и пристроя к Богдановскому детскому дому в рамках программы “Дети России”. Из федерального бюджета было также выделено 700 млн. руб. на строительство общежития профессионального училища. 1,5 млн. долларов на развитие системы образования поступило из Фонда Сороса.

Задачи поддержания нормальной экологической обстановки и развития инженерной инфраструктуры тесно связаны. Однако экологические мероприятия имеют закрепленное финансирование из внебюджетного фонда (хотя доля его в структуре местных бюджетов крайне незначительна), а у инженерной инфраструктуры такого фонда нет. Хотя работы по ее развитию, такие как строительство новых водозаборов, станций озонирования и обезжелезивания воды, очистных сооружений или замена труб, несомненно, являются в то же время и мероприятиями по охране окружающей среды.

Важную роль в финансировании природоохранных мероприятий играют экологические фонды. Они аккумулируют платежи предприятий за загрязнение природной среды. Законом РФ “О Федеральном бюджете на 1995 г.” (статья 6) субъектам РФ было рекомендовано консолидировать внебюджетные экологические фонды в бюджеты соответствующих уровней. Но это фактически ликвидировало бы независимый источник поддержки природоохранной деятельности. Поэтому Самарская область пошла своим путем.

В соответствии с Законом РСФСР “Об охране окружающей природной среды” средства экологических фондов распределяются в следующем порядке:

• 60% направляется на реализацию природоохранных мероприятий местного значения с зачислением соответствующих сумм на счета городских и районных экологических фондов;
• 30% остается в распоряжении областного экологического фонда;
• 10% перечисляется в Федеральный экологический фонд на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.

Средства, полученные в результате собственной деятельности экологических фондов, аккумулируются непосредственно на их счетах. При этом плата за загрязнение от предприятий в районах и небольших городах собирается в областной экофонд, из которого 60% передается в муниципальный бюджет. Причем деньги поступают не на специальный счет экофонда, а непосредственно в “общий котел” местного бюджета, но мероприятия, под которые они закладываются, согласовываются уже в начале года в областном комитете охраны природы.

В четырех крупных городах области — Самаре, Тольятти, Сызрани и Новокуйбышевске — плата за загрязнения собирается непосредственно на счета городских экофондов, которые самостоятельно, минуя областной уровень, распределяют их по уже описанному выше алгоритму.

По мнению Председателя областного комитета экологии, эта практика усложняет и замедляет процедуру взимания платы и перечисления средств между экофондами (из выступления на региональной научно-практической конференции 22 мая 1997 г.). Однако у председателей городских комитетов мнение по этому вопросу, естественно, противоположное.

Основными плательщиками в экологический фонд являются главные загрязнители — промышленные предприятия и автотранспорт. В соответствии с законом “Об охране окружающей природной среды” они вносят плату за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и за размещение отходов, а также штрафы за аварийное и сверхнормативное загрязнение. Ставки этой платы невысоки: за год, например, на предприятии, загрязняющем воздух, она ниже, чем стоимость одной воздухоочистной пылегазоулавливающей установки (не говоря уже о загрязнении воды, где стоимость очистных сооружений сопоставима со стоимостью основных фондов самого предприятия). К тому же в Самарской области эти ставки были ниже, чем в других регионах, из-за патерналистской политики областного руководства по отношению к приватизированным предприятиям.

В отличие от платы за загрязнение платежи за пользование природными ресурсами (недрами, водой, землей, лесом) поступают непосредственно в бюджет. При этом в консолидированном бюджете области остается лишь половина этих платежей, а другая половина идет непосредственно в центр.

В настоящее время для всех предприятий области установлены лимиты и нормативы платы за ресурсы, выбросы и сбросы и за размещение отходов. Однако ставки эти невысоки. Поэтому важную роль в финансировании природоохранных мероприятий играют другие источники — средства предприятий, идущие на экологическое совершенствование технологических процессов, и ресурсы областного бюджета (по решению областной Думы, около 3 процентов бюджета области направляется ежегодно на природоохранные мероприятия).

В 1995 г. образован научно-координационный Совет социально-экологической реабилитации Самарской области. В него входят представители области, 4 крупных городов и небольших городов с неблагополучной экологической ситуацией, центральных министерств и ведомств, отечественные и иностранные ученые. В 1996 г. Правительство РФ приняло разработанную под руководством Совета программу “Социально-экологическая реабилитация территории г. Чапаевска Самарской области и охрана здоровья ее населения”, в рамках которой для решения региональных проблем предполагается привлечь более 16 триллионов рублей (неденоминированных).

Часть этих средств должна поступить из федерального бюджета. Речь идет о средствах, выделяемых на реализацию постановления Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. за №1071 “О первоочередных мероприятиях по улучшению экологической обстановки в г. Чапаевске Самарской области в 1996-1998 годах”. Его мероприятия должны быть профинансированы: из федерального бюджета — на 46% (63500 млн. рублей), из бюджета Самарской области — на 34% (46591 млн. рублей), из бюджета г. Чапаевска — на 4% (6000 млн. рублей) и за счет средств предприятий — на 16% (21815 млн. рублей).

Для управления программой создана специальная дирекция; подписано соглашение с Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды, по которому администрации Чапаевска переданы следующие функции:

• ежегодное уточнение целевых показателей, затрат и состава исполнителей программы;
• согласование сроков, объемов и источников ее финансирования;
• формирование проекта бюджетной заявки на финансирование;
• отбор на конкурсной основе исполнителей работ и поставщиков продукции;
• подготовка отчетных данных для Госкомстата;
• формирование и организация деятельности дирекции Программы;
• привлечение денежных средств на ее счета, контроль за их использованием;
• утверждение договоров, заключенных дирекцией с исполнителями.

Что касается производственной инфраструктуры, то до последнего времени многие ее объекты находились на балансе предприятий, и затраты на их функционирование относились на себестоимость продукции. Оплата инфраструктурных услуг населением и объектами соцкультбыта вплоть до 1995 г. была, скорее, символической.

Технологически системы инженерной инфраструктуры очень различались: в одних городах предприятия спускали свои стоки в городские канализационные сети, в других, наоборот, канализационные стоки жилых кварталов отводились на очистные сооружения промпредприятий. Это, плюс различия в моделях приватизации и муниципализации коммунальных предприятий, требует разработки для каждого города индивидуального, по существу, механизма управления инженерной инфраструктурой. Сложность взаимодействия между местным и областным уровнями в этой сфере определяется, прежде всего, многоканальностью получения средств на ее поддержание.

Так, убытки ЖКХ города дотируются через местный бюджет из областного бюджета. Субсидии, компенсирующие льготы по оплате коммунальных услуг, предоставляемые определенным категориям населения федеральным законодательством, также поступают в местный бюджет в основном из областного бюджета. Лимиты государственных инвестиций, выделяемые на строительство объектов, заказчиками по которым выступают областной департамент по строительству или комитет по топливу, проходят, минуя местные бюджеты, прямо от заказчика к подрядчикам. При выделении капитальных вложений из областного бюджета по программе “Газификация Самарской области” в качестве заказчика часто выступает АО “Самарагаз” (например, по строительству газопровода к пос. Междуреченск г. Октябрьска). Но может выступать и муниципалитет — если строящийся объект носит чисто внутригородской характер. Так, при строительстве котельной в пос. Усть-Кинельский заказчиком выступала Администрация г. Кинеля. Аналогичным образом распределялись роли при строительстве газоотвода в дер. Титовка г. Чапаевска.

Важной сферой экономического взаимодействия местных органов с другими уровнями является установление тарифов на отпуск газа и электроэнергии из магистральных сетей городским посредникам, перепродающим их потребителям. Такие посредники не только распределяют электроэнергию и газ, но и осуществляют ремонт и эксплуатацию городских сетей, которые, будучи формально собственностью муниципалитета, фактически переданы им в пользование.

Рассмотрим данную ситуацию на примере теплоснабжения городов Самарской области. В 1993 г., когда началась активная передача предприятиями жилого фонда на баланс муниципалитетов, большинство источников электрической и тепловой энергии в этих городах были ведомственными. К 1997 г. в Чапаевске эта картина не изменилась (промышленным предприятиям принадлежат 18 (из 23) котельных и обе ТЭЦ), в Кинеле за период с 1993 г. из 24 ведомственных котелен перешло в муниципальную собственность только 6, в Октябрьске — из шестнадцати три. Однако в этих городах по сравнению с Чапаевском гораздо меньше доля муниципального фонда (преобладают частные дома).

Себестоимость и отпускные цены тепла, поставляемого различными промышленными предприятиями, сильно отличаются (см. таблицу 1.5.1). Проверки в основном подтвердили обоснованность этих тарифов. Сколько-нибудь существенно понизить их нельзя из-за высоких цен на топливо и больших накладных расходов, вызванных низкой загрузкой мощностей. В результате администрации дотационных городов попадают в двойную зависимость: как от областного руководства, систематически урезающего ассигнования на ЖКХ, так и от предприятий, становящихся монополистами по продаже тепла.

Сейчас население Чапаевска, по решению городской Думы, оплачивает лишь 10% стоимости производства и доставки тепла, и повысить эту долю, по мнению городских властей, нельзя. Однако население Октябрьска и Кинеля оплачивает уже около 40% стоимости тепла, да и в самом Чапаевске покрытие затрат по свету и газу составляет также порядка 40%. Так что скорее всего эта позиция городских властей вызвана именно монополизмом ведомственных котельных.

Во всех обследованных городах тепло- и электросети находятся в муниципальной собственности и переданы в эксплуатацию обслуживающим предприятиям различных форм собственности. Так, в Чапаевске “Гортепло-” и “Горэлектросети” — муниципальные предприятия, в Кинеле предприятие, обслуживающее теплосети и городские котельные (и занимающееся ремонтом жилого фонда), — унитарное муниципальное, а “Кинельгорэлектросети” — АОЗТ.

Другая ситуация сложилась в газовом хозяйстве. Магистральные газопроводы и газоотводы, проходящие по области, находятся в собственности “Самаратрансгаза” РАО Газпром. Городские газовые сети находятся в собственности городских газовых хозяйств. Муниципалитеты при их приватизации, как правило, не получили ничего (исключение — г. Кинель, где администрация получила 32% пакета акций АО “Кинельгоргаз”).

Городские газовые хозяйства покупают газ у “Межтрансгаза” и продают его потребителям по фиксированным и заведомо более низким ценам. Так, в Кинеле “Горгаз” покупает в “Межтрансгазе” газ для населения по цене 146 рублей за 1 куб.м, а продает по 120 рублей. Теоретически эта разница должна покрываться за счет промышленных потребителей: для них газ покупается за 268 руб. за 1 куб.м, а продается за 297,5 руб. Однако промышленные предприятия в Кинеле работают вяло, мало потребляют газа и в результате убытки от потребления газа населением не покрываются.

До 1995 г. наиболее крупным потребителем газа в Кинеле был АКСМ, потреблявший в месяц из городских сетей около 1 тыс. куб.м газа. Но этот завод добился у “Межтрансгаза” разрешения сделать свой собственный отвод от магистрального трубопровода, т.е. подключиться напрямую, минуя горсети, и вести расчеты непосредственно с “Межтрансгазом”. В результате независимо от качества своей деятельности “Кинельгоргаз” становится должником “Межтрансгаза”, который добивается от него продажи части пакета акций своему дочернему подразделению — “Самарагазу”.

Сходная ситуация складывается и в других небольших городах Самарской области: предприятия областного и муниципального уровня борются между собой за потребителя и, прежде всего, за население, которое расплачивается за газ “живыми” деньгами, в отличие от предприятий, остающихся должниками или рассчитывающихся путем взаимозачетов или векселей.

Финансовые отношения уровней государственной власти отражаются в Законе о Федеральном бюджете. В нем закрепляется структура доходной и расходной частей федерального бюджета, расщепление налогов по уровням властной вертикали, распределение субвенций и трансфертов. Т.е. основные параметры бюджетной системы субъекта Федерации закладываются именно на федеральном уровне.

В соответствии с Законом “О федеральном бюджете на 1997 г.” доходная часть бюджетов субъектов РФ формировалась за счет следующих налоговых поступлений — 25% от НДС (за исключением налога на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из соответствующих государственных фондов), 22% налога на прибыль, 100% подоходного налога с физических лиц, 50% акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, производимые на территории РФ, 100% акцизов на остальные товары, производимые на территории РФ (за исключением акцизов на нефть, газ, бензин автомобильный и автомобили), платежей за пользование природными ресурсами, земельного налога и арендной платы за землю, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, оставляемых в распоряжении субъектов РФ, лицензионного сбора за право оптовой продажи алкогольной продукции, транспортного налога и прочих платежей в соответствии с законодательством РФ.

В структуре бюджета Самарской области на 1997 г. 86,7% приходилось на налоговые доходы, 13,3% — на неналоговые. Крупнейшими расходными статьями были: расходы на социальную политику — 23,5% (из них больше половины составляют пособия на ребенка), 11,9% — капитальные вложения, 9,3% — на здравоохранение (из них 67% — на обязательное медицинское страхование неработающего населения), 7,6% — на образование, 8,9% — на сельское хозяйство и рыболовство, 14,4% — на финансовую помощь городам и районам. На областной бюджет приходилось 42,8% консолидированного бюджета области.

Отчисления в областной бюджет от налога на прибыль полностью оставляются только дотационным городам и Похвистнево. В остальных городах их доля колеблется от 6% в Тольятти до 92% в Сызрани. От перечисления в областной бюджет налога на имущество полностью освобождены, кроме дотационных, Кинель и Похвистнево. В Тольятти из него изымается 95%, у остальных — от 50% до 63%. Из транспортного налога в бюджет области отчисляется в большинстве городов 70%. Исключения — Самара (50%) и Тольятти — 90%. Но, несмотря на эту внушительную дифференциацию, в 1997 г. два города — Чапаевск и Октябрьск — и 24 района области из 27 так и не смогли обеспечить расходы собственными доходами. Поэтому им оказывалась помощь из областного бюджета в размере 14,4% от общей суммы его расходов.

По Чапаевску собственные доходы бюджета формируются: за счет подоходного налога — на 25,5%, НДС — на 22,3%, налога на прибыль — на 17,8%, налога на имущество — на 9,1%. Дотация составляет 61% от собственных доходов. Основные расходные статьи: жилищно-коммунальное хозяйство — 51,1%, образование — 21,9%, прочие расходы (26 позиций, из которых наиболее значимыми являются расходы на приобретение недвижимости, внутренний долг, федеральная служба занятости и пожарная часть) — 10,4%, здравоохранение — 2,8%, капитальные вложения — 3,5%, социальное обеспечение — 1,2%.

По собственным доходам бюджета на душу населения Чапаевск и Октябрьск поделили последние в области 9-е и 10-е места, а по бюджетной обеспеченности с учетом дотаций — соответственно, 8-е и 6-е, опередив Сызрань (7-е место), Самару (9-е место) и Кинель (10-е место).

Подготовка бюджета начинается с отработки его расходной части. При этом из-за отсутствия утвержденных минимальных стандартов используются социальные нормативы, подготовленные по распоряжению правительства РФ 1063-Р от 3.07.1996 г. Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство исходят из существующих нормативов и сложившейся структуры и абсолютных размеров платежей.

Бюджеты разрабатываются в финотделах администраций городов и одновременно в финуправлении области. В области регулирующие и собственные доходы распределяются по контингенту, разница в регулирующих источниках зачисляется в областной бюджет. Дефицит распределяется равномерно по всему контингенту. Разница между расходами и доходами (за вычетом той ее части, которая покрывается самим городом или районом) равна финансовой помощи в виде дотаций. В сумме полученные таким образом доходы составляют консолидированный бюджет.

Органы самоуправления разрабатывают свои бюджеты, включающие в доходную часть местные налоги. Так, в Чапаевске решением городской Думы утверждены сборы: за право торговли (с юридических и физических лиц), за право торговли подакцизными товарами, с предприятий, организаций и граждан на благоустройство территории, содержание жилищного фонда и социально-культурной сферы. В сумме они должны были составить 9,8% собственных доходов местного бюджета. В Октябрьске решением Думы на 1997 г. были утверждены налоги и сборы: на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; на содержание милиции; на благоустройство и нужды образования (с предприятий); за право торговли; за право производства и торговли спиртными напитками. Их доля в собственных доходах бюджета должна была составить 8,5%.

Область содействует решению местных финансовых проблем: а) проведением взаимозачетов; б) выплатой из областного бюджета детских компенсаций и средств за неработающее население в территориальные фонды медицинского страхования. Прорабатывается также вопрос о выделении непосредственно из областного бюджета, минуя местные, средств на зарплату и приобретение методической литературы образовательным учреждениям.

Защищенными статьями бюджетных расходов в Чапаевске являются: зарплата с начислениями, расходы на питание и приобретение медикаментов, социальная защита. В Октябрьске к ним отнесены также: приобретение мягкого инвентаря и обмундирования, расходы на аренду, охрану, отопление и освещение помещений и абонементная плата за телефон.

Анализ исполнения доходной части бюджета за I полугодие 1997 г. показал, что основным источником доходов в Чапаевске стал налог на добавленную стоимость. Его сбор составил почти 70% от запланированного на год. Зато сбор налога на прибыль и доход составил всего 27,3%. В Октябрьске основным источником стал подоходный налог с физических лиц. Его сбор составил 37,4%. В Чапаевск было перечислено 29% выделенных дотаций, в Октябрьск — 29,15%.

Расходная часть бюджетов была исполнена по Чапаевску на 32,4%, по Октябрьску — на 31,3%. При этом расходы на ЖКХ в расчете на одного жителя значительно превысили аналогичные показатели даже по таким крупным городам, как Самара и Тольятти. Зато исполнение расходов по статье “Образование” в Чапаевске и Октябрьске было самым низким среди городов области.

Таким образом, основные затраты на социальную сферу несут местные бюджеты, но средств для ее нормального финансирования у местных органов остро не хватает. В их собственности находятся лишь “затратные объекты”, которые, однако, являются и наиболее социально значимыми. В этих условиях задача обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований встает очень остро. Закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, в условиях отсутствия нового Налогового кодекса и Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РФ, не решает эту задачу. Продолжается централизация средств в областных бюджетах, функции и полномочия местных органов неоправданно ограничиваются.

Особое значение в этой ситуации приобретают внебюджетные фонды — пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования и занятости населения. В целом по области объем доходов этих фондов сопоставим с областным бюджетом. Однако все они работают автономно. 20% средств, поступивших в Пенсионный фонд области, перечисляются центральному правлению Фонда, но лишь 2% возвращается в область. Пока по Октябрьску и Чапаевску прецедентов задержки пенсий отмечено не было.

Фонд социального страхования взаимодействует с местными органами по линии выделения путевок, оплаты пионерских лагерей и т.п. Фонд обязательного медицинского страхования в городах отделений не имеет. За неработающее население деньги в него перечисляет область, а за работающее — предприятия и организации.

Особую роль в наполнении бюджетов могли бы играть городские займы. Однако возможности их размещения ограничены отсутствием надежных гарантий. В Чапаевске в 1997 г. был размещен муниципальный заем с объемом эмиссии в 2 млрд. рублей. Гарантиями его погашения помимо средств бюджета стали отложенный фонд (33% аукционной выручки) и кредитная линия Инкомбанка. Заем предполагалось использовать для реализации быстроокупаемых проектов, фактически же он был использован лишь для покрытия дефицита бюджета. Неиспользованные средства находятся на счетах Инкомбанка.

Ситуация в инвестиционной деятельности, в общем, та же, что и повсюду в России: общий объем капиталовложений продолжает падать; в структуре их источников преобладают собственные средства предприятий — 74,4%. Но из-за тяжелого финансового положения предприятий и они стали сокращаться.

Распределение бюджетных инвестиций по городам и районам неравномерно. Если Чапаевск и Октябрьск получают из областного бюджета довольно значительные суммы, то, например, в Тольятти строительство осуществляется только за счет средств местного бюджета.

Растет доля капитальных вложений в непроизводственную сферу. Если в 1996 г. в Чапаевске она составляла 19,9%, то уже в I полугодии 1997 г. — 47,3%. В Октябрьске же в непроизводственную сферу были направлены вообще все капитальные вложения за оба периода.

Программы капитального строительства ориентированы на развитие социальной сферы. Строится жилье для участников Великой Отечественной войны, чернобыльцев, воинов-афганцев, работников бюджетной сферы. Для приобретения его им выделяются субсидии и льготные кредиты из областного бюджета. Лимиты государственных инвестиций выделены также Чапаевску — на ввод патологоанатомического корпуса и Октябрьску — по отрасли “Газификация”.

Освоение госкапвложений заметно опережает их финансирование. Т.е. строительство осуществляется, в значительной мере, в долг.

Выделяются также льготные (0,7% учетной ставки ЦБ, срок погашения — до 2 лет) кредиты на развитие малого бизнеса, конверсию, развитие АПК. Удельный вес таких кредитов не должен превышать 50% всех средств, необходимых для реализации проекта. Однако лишь немногие предприятия готовы сейчас выйти на рынок инвестиций. Большинство заявок отсеивается еще на стадии рассмотрения бизнес-планов: нет гарантий, не хватает собственных оборотных средств, не проработан рынок сбыта.

Е.Г.Ясин выделяет в переходном периоде три ключевых процесса: либерализацию, финансовую стабилизацию и приватизацию. Их общая цель — создание предпосылок и приведение в действие механизма структурной перестройки. Характерные черты либерализации — снятие государственного контроля за ценами и хозяйственными связями, свобода внешнеэкономических отношений, сведение к минимуму ограничений предпринимательской деятельности. Финансовая стабилизация — установление и поддержание жесткой денежной и финансовой дисциплины, требование жить по средствам. Это приучает к расчетливости, экономичности, четкости, столь важным для жизни в условиях рынка. Приватизация — процесс замещения государственной собственности частной.

Рассмотрим влияние этих процессов на социально-экономическую ситуацию в городах, опираясь на материалы Самарской области и отдельных городов Курской, Нижегородской и Тульской областей, Алтайского края и Республики Карелия.

Тяжелым ударом для многих предприятий стали либерализация цен на энергоресурсы и рост транспортных тарифов. Им пришлось отказаться от кооперированных связей (особенно с предприятиями других республик). Резко выросла себестоимость продукции, снизилась ее конкурентоспособность. На эти процессы наложилась массовая экспансия зарубежных товаров.

В сложных экономических условиях многие головные предприятия сняли с себя заботу о своих филиалах, размещенных в небольших городах. Это привело к росту безработицы и другим негативным явлениям.

Рост транспортных издержек существенно ограничил возможности обслуживания сельского хозяйства и сельских жителей. Это привело к закрытию или существенному ограничению деятельности обслуживающих предприятий и как следствие — к снижению занятости в городах-центрах сельских районов.

“Финансовая стабилизация” обернулась ростом налогового бремени, подавлением экономической активности и ростом масштабов теневой экономики. Уклонение от налогов, распространение бартера, неплатежей и денежных суррогатов привели к сокращению доходной базы бюджетов. Это особенно болезненно сказалось именно на городах, социальные обязательства которых все это время только расширялись.

Сокращение государственных инвестиций, дороговизна кредитов, остановка значительной части предприятий, ориентация региональных и местных бюджетов на решение только текущих задач привели к резкому снижению объемов строительства и производства строительных материалов (последнее особенно сказалось на ситуации в Октябрьске).

В результате приватизации многие предприятия попали в руки людей, для которых задачи обновления и реконструкции производства не являлись приоритетными. Но даже и при цивилизованном подходе к приватизации возникают острые проблемы падения занятости и роста безработицы, решить которые можно только при условии энергичного вмешательства государства в функционирование рынка труда.

Все эти процессы привели к сужению экономической базы городов, а это, в свою очередь, повлияло самым негативным образом на занятость, уровень жизни, состояние инфраструктуры.

В переходный период существенно меняются отношения городов с предприятиями. Раньше связь между ними была очень тесной. Предприятиям принадлежала половина жилого фонда и значительная часть других объектов социально-культурного назначения. Они активно участвовали в благоустройстве городов и поселков. Организаторами этого взаимодействия предприятий с городами были областные и городские партийные органы.

Сейчас ситуация кардинально изменилась — большинство предприятий “сбросили” жилой фонд и другие объекты социально-культурного и бытового назначения. Однако в условиях финансового кризиса местным органам крайне сложно обеспечить нормальную эксплуатацию этих объектов. В то же время многие предприятия сохранили за собой объекты общегородского значения, такие как ТЭЦ и крупные котельные, позволяющие им диктовать свои условия и цены городским потребителям.

Конечно, нельзя не считаться с тем, что большинство предприятий, особенно в небольших городах, попали сейчас в крайне сложную ситуацию. Их руководители вынуждены одновременно решать проблемы организации производства, сбыта продукции и приобретения сырья, поиска партнеров, прогнозирования дальнейшего развития и др. В этих условиях городские и областные органы должны взять на себя определенные координирующие функции, оказывать предприятиям разнообразное содействие, помня, что их собственное устойчивое развитие во многом определяется стабильностью хозяйствующих субъектов. О конкретных направлениях такой координации будет сказано ниже.

В условиях переходного периода важно видеть два аспекта: сохранение многих черт предшествующего этапа и появление новых, присущих рыночной экономике.

Следует обратить внимание на следующие доставшиеся “по наследству” позиции:

• стремление сохранить достаточно жесткую вертикаль власти как со стороны федерального центра по отношению к субъектам РФ, так и со стороны самих субъектов РФ по отношению к муниципальным образованиям;
• недостаточная инициативность, ограничение деятельности местного самоуправления узкими рамками подведомственного хозяйства, неспособность выйти на город в целом (на “управление комплексным развитием”).

В переходном периоде формируются новые отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Расширение задач местного самоуправления идет на фоне снижающегося объема их финансирования. Решить эту проблему можно двумя способами: либо субъекты РФ берут на себя многие функции местных органов и соответственно ограничивают им финансирование, либо, наоборот, они создают благоприятные условия для решения этих задач самими городами и районами, а сами концентрируют усилия и ресурсы на решении задач, стоящих именно перед субъектами РФ. Если будет принят первый путь, то есть опасность, что субъекты РФ просто “утонут” в решении мелких для их уровня местных проблем.

Существенно, что с политической точки зрения субъекты РФ и органы местного самоуправления находятся в разных “весовых категориях”. Интересы субъектов РФ мощно представлены и активно отстаиваются законодательными и исполнительными органами Совета Федерации и Правительства. Напротив, муниципальные образования имеют лишь слабую поддержку: их интересы в федеральной исполнительной власти представляют небольшие подразделения в Администрации Президента, Правительстве и Министерстве региональной политики РФ, комитет по местному самоуправлению в Госдуме и несколько общественных организаций, далеко не всегда выступающих с единых позиций. При этом высокопрофессиональные органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, безусловно, куда более весомы, чем соответствующие структуры в муниципальных образованиях (особенно в небольших городских поселениях и районах), которые, к тому же, сильно разобщены.

Принципиальные подходы к разграничению функций между органами местного самоуправления и субъектов РФ были изложены ранее, в разделе 1. Здесь мы остановимся, главным образом, на вопросах их реализации. Основная сфера деятельности органов местного самоуправления — управление (регулирование) воспроизводственными циклами с высокой степенью локализации. Это означает:

а) содействие воспроизводству населения — предоставление жилищных, коммунально-бытовых и социально-культурных услуг, осуществление функций социальной защиты;

б) обеспечение нормальной экологической обстановки;

в) создание благоприятной среды для хозяйственной деятельности; организация производства товаров и услуг, реализуемых (преимущественно) в границах данного муниципального образования.

Одной из главных функций местного самоуправления остается и обеспечение комплексного социально-экономического развития.

Реализация этих задач требует четкого разграничения доходов между территориальными уровнями. Это значит, что основным содержанием взаимодействия субъектов РФ с муниципальными образованиями должно стать всестороннее содействие реализации их законодательно определенных компетенций. Поэтому приоритетная роль в его организации принадлежит финансовым отношениям и прежде всего совершенствованию налогового законодательства. При этом необходимо учитывать большие различия между городами и другими муниципальными образованиями, определяемые их людностью, функциями, состоянием промышленных и других объектов. Именно эти факторы через налоговую базу определяют степень финансовой самостоятельности территорий.

Вместе с тем, как отмечают многие специалисты, налоговые полномочия у местных органов самоуправления во многом определяются субъективно и существенно ограничены. Не реализуется ряд важных положений действующего законодательства, в том числе об увеличении доли собственных источников дохода до 70%. Для того, чтобы преодолеть эти субъективные факторы, необходимы следующие условия.

Второе — установление государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС), без которых не могут быть сформированы дифференцированные по территории нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. Требование разработки ГМСС было определено рядом федеральных законодательных актов уже несколько лет назад, однако до сих пор этого не сделано.

Третье — реформирование муниципальной налоговой системы в соответствии с требованиями Закона “О финансовых основах местного самоуправления” от 25.09.1997 г. Для этого налоговые доходы муниципальных образований должны:

• базироваться преимущественно на собственных источниках — земле, недвижимом имуществе, трудовых ресурсах;
• стимулировать мобилизацию городами их собственных возможностей;
• быть понятными (“прозрачными”) для налогоплательщиков.

Известно, что одним из главных ресурсов города является принадлежащая ему земля. Однако действующая система налогообложения и арендной платы практически не работает на городской бюджет. На соответствующие статьи приходится, как правило, лишь 1-2% его доходной части (побочным отрицательным эффектом этого положения является отсутствие стимулов для сколько-нибудь эффективного землепользования). В странах с развитыми рыночными отношениями на долю земли приходится в среднем 20-30% всех городских доходов. В наших городах (особенно крупных) проявлением этой огромной экономической роли земли стали различия рыночной стоимости жилья в зависимости от его расположения в городе, транспортной доступности, экологической ситуации и т.д. Существенную роль в легализации этих отношений (а значит, и в увеличении доходов местных бюджетов) может сыграть Указ Президента РФ от 26.11.1997 г. “О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды”.

Другим, не менее важным источником доходов городского бюджета могли бы стать плата за недвижимое имущество и подоходный налог. Во многих странах именно эти налоги являются основой городского бюджета. Законом “О финансовых основах местного самоуправления” предусматривается направлять в местный бюджет не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций) и подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. За местными бюджетами закрепляется также 50% подоходного налога с физических лиц (в среднем по субъекту РФ).

Наряду с решением финансово-бюджетных проблем есть и другие значимые аспекты взаимодействия субъектов РФ с муниципальными образованиями. Это оказание услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры и социальной защиты. При этом, однако, важно четко различать понятия предоставления услуг и их финансирования. Как правило, услуги, предоставляемые на местном уровне, должны и финансироваться через местные бюджеты. Но даже в тех случаях, когда муниципальное образование не в состоянии полностью покрыть затраты на предоставление услуг, гарантируемых государством, это вовсе не значит, что местные органы должны быть освобождены от ответственности за их своевременное и качественное предоставление. Такое решение приведет лишь к росту иждивенчества и — с учетом отдаленности и появления дополнительных инстанций — к замедлению и ухудшению самого обслуживания. Поэтому нельзя торопиться с передачей субъектам РФ таких функций, которые в силу лучшего знания местных проблем и особенностей лучше всего выполнять именно на местах.

Областные органы Самарской области проводят значительную работу по активизации деятельности предприятий (особенно малого бизнеса) в муниципальных образованиях. Однако это пока мало затронуло предприятия инвестиционного комплекса. Многие из них практически остановились, разрушаются их основные фонды, с предприятий уходят квалифицированные кадры. Так что в случае оживления инвестиционной деятельности потребуются значительные затраты на восстановление отрасли. Целесообразно обеспечить поддержание наиболее важных производственных мощностей, введя для них режим, аналогичный поддержанию мобилизационных мощностей на предприятиях ВПК.

Большую роль в решении всех этих задач призвана сыграть реализация областных программ развития ВАЗ'а и предприятий аэрокосмического комплекса, других средне- и долгосрочных программ (особенно конверсии). Только на их основе можно определить “точки роста” областной экономики и этапность их стимулирования. Важнейшей сферой взаимодействия областных органов с органами местного самоуправления являются также вопросы землепользования (особенно на границах муниципальных образований), снижения экологической напряженности, согласованного развития межселенной инфраструктуры.

В сфере экономической базы взаимодействие СФ с органами МС должно быть направлено на смягчение социальных последствий спада производства путем создания конкурентоспособной структуры хозяйства регионов. Т.е. региональными органами должны быть созданы условия для активизации перспективных производств и поддержания производств, важных для территории и занятости населения. В особенности участие областной администрации в подготовке инвестиционных проектов позволяет избежать “провисания” зарубежных кредитных линий из-за отсутствия подготовленных проектов. Достижения Самарской области в реализации проектов с зарубежными партнерами хорошо известны.

Специальные подразделения по организации внешнеэкономической деятельности созданы в муниципальных образованиях Мытищинского, Красногорского и Одинцовского районов, городов Подольска и Фрязино.

В результате в Московской области зарегистрировано более 400 предприятий с иностранным участием. Только в 1996 г. они выплатили в бюджет области более 60 млрд. рублей налогов; всего же за пять лет в экономику Подмосковья инвестировано около 1 млрд. долларов или 14% общего объема иностранных инвестиций в РФ.

Важным направлением экономического взаимодействия региональных администраций с муниципалитетами является предоставление бюджетных средств для инвестирования региональных проектов. При этом должен учитываться региональный эффект мультипликации. Т.е. средства должны направляться, в первую очередь, на строительство объектов с высоколокализованными воспроизводственными циклами.

Ключом к регулированию уровня жизни и решению задач социальной защиты является обеспечение занятости. Повышая уровень жизни населения, она одновременно сокращает контингент лиц, нуждающихся в социальной помощи. В условиях крайней ограниченности бюджетных средств это требует определения масштабов реальной незанятости и нуждаемости. Нормативно-законодательное обеспечение этой работы целесообразно возложить на органы власти субъектов РФ, а функции непосредственной организации — на органы местного самоуправления. Особое внимание при этом должно быть уделено механизмам легализации труда в неформальном секторе экономики, учету всех форм занятости и источников доходов. Это позволит сократить контингент лиц, претендующих на получение пособий, и расширить налоговую базу местных бюджетов и внебюджетных фондов.

Разумеется, кардинальное решение проблем занятости и уровня жизни возможно только на путях реанимации и развития производства. Основной сферой взаимодействия областных и местных органов становится при этом совместное с предприятиями финансирование инвестиционных проектов (с оценкой их региональной значимости по критерию влияния на занятость).

В области разработан ряд программ создания и сохранения рабочих мест. Разработка аналогичных документов намечается и в отдельных муниципальных образованиях. Взаимоувязка этих программ, участие в их финансовом обеспечении, привлечение к их реализации средств предприятий и населения образуют сегодня одно из главных направлений экономического взаимодействия СФ с органами МС.

В сфере социальной защиты первоочередной задачей Администрации и местных органов должна стать ликвидация существующей задолженности перед гражданами по оказанию различных видов социальной помощи и выработка таких механизмов ее финансирования, которые позволяли бы оказывать эту помощь своевременно. Целесообразно, в частности, направлять бюджетные средства на поддержание, в первую очередь, наиболее социально уязвимых категорий нетрудоспособного населения (инвалидов, пожилых людей, детей-сирот и др.).

Что касается социальной поддержки трудоспособных граждан, то лучший ее способ — предоставление им возможности трудиться. Широкое поле для взаимодействия областных и муниципальных органов в этой сфере открывают квотирование рабочих мест на предприятиях для определенных групп населения, организация их профессиональной подготовки и переподготовки, поддержка структур, предоставляющих рабочие места слабозащищенным слоям населения.

В условиях кризиса целесообразна определенная децентрализация функций социальной защиты с соответствующим перераспределением бюджетных средств, выделяемых на эти цели. Только так можно обеспечить соблюдение основных принципов социальной защиты — адресности, доступности и гарантированности.

Совершенствование экономических отношений в области землепользования должно идти, прежде всего, по линии укрепления их правовой базы. Главную проблему здесь создает отсутствие утвержденных, адекватных современным требованиям земельного и налогового кодексов. В этих условиях право выбора приоритетных форм земельных отношений целесообразно предоставить СФ. Фактически это уже происходит: так, в Саратовской области принято решение продавать землю; напротив, в Москве приоритетной формой землепользования стала аренда.

Требует пересмотра и налоговая политика. Особенно нерационально изъятие у местных властей значительной части налога на недвижимость. Нуждается в изменении и система платежей за землю. На федеральном уровне должны регламентироваться только проценты ставок земельного налога от рыночной стоимости земли для основных категорий землепользователей. Сама же эта стоимость должна определяться на уровне СФ и муниципальных образований на основе специальных исследований. Для правового обеспечения этой процедуры необходима корректировка Закона “О плате за землю”.

Резервы совершенствования землепользования на местном уровне связаны, прежде всего, с повышением научной обоснованности пространственной и земельной политики. На уровне СФ она разрабатывается в составе концепций их развития и проектов районной планировки (последними устанавливается укрупненное функциональное зонирование территории области). Сопоставление интенсивности хозяйственной деятельности на территориях с их способностью выдерживать вызываемые этим нагрузки позволяет при этом обосновать конкретные направления регулирования землепользования. Так, на территории Самарской области самая высокая нагрузка и самый значительный уровень загрязненности характерны для ядра Самарско-Тольяттинской агломерации. Очевидно, что именно эта зона нуждается и в наиболее жестком регулировании землепользования. Здесь целесообразно сохранять государственную собственность на землю, а преимущественной формой земельных отношений должна быть долгосрочная аренда.

Непременным условием повышения статуса проектно-планировочной документации является совершенствование методики ее разработки:

• проведение детального ландшафтно-экологического анализа;
• выявление территорий и аспектов деятельности, которые должны быть предметом особого государственного контроля;
• дифференциация территорий по режиму землепользования и направленности регулятивных мероприятий;
• активизация участия населения в процессе разработки и принятия градостроительных решений.

На уровне местного самоуправления пространственная политика и предпосылки формирования земельной политики должны разрабатываться в составе проектов планировки и застройки населенных мест. Так, основным результатом разработки генеральных планов городов должно быть правовое функциональное зонирование их территории с установлением для каждой зоны режима строительной и хозяйственной деятельности. Любые отступления от него допустимы только при наличии специального разрешения.

На базе проектов планировки и застройки должны разрабатываться правила и нормы строительной и хозяйственной деятельности. Таким образом, правовой механизм реализации проектной документации включает: закон о зонировании территорий; правила и нормы строительной и хозяйственной деятельности; строительные постановления.

В условиях, когда из-за резкого изменения социально-экономической ситуации существующие проекты планировки и застройки явно устарели, а средств на их переработку нет, растет опасность базирования пространственной и земельной политики на случайных, не согласованных решениях. В этой ситуации растет значение правового зонирования территории. В последующем оно может быть откорректировано, однако, ясно, что ущерб, нанесенный в этом случае нерациональным землепользованием, будет значительно меньше, чем при полностью стихийном развитии событий.

Нуждается в развитии информационная база землепользования. Первым шагом на этом пути должна стать инвентаризация землепользователей и занимаемых ими участков. Точные границы между ними могут быть установлены позже. К примеру, в Англии, в течение длительного периода времени действует Поземельный регистр, устанавливающий права собственности на принципе общих границ, без затрат на дорогостоящие топографические съемки.

Упорядочение организационных структур, ведающих вопросами земельных отношений в Самарской области, целесообразно вести по следующим направлениям:

• объединение кадастровых служб с регистрационными;
• улучшение взаимодействия между земельными комитетами и комитетами по имуществу с возможным объединением их в единый департамент недвижимости;
• формирование комиссий по развитию предприятий как органа выдачи разрешений на изменение функционального зонирования.

Только комплексное решение всех этих вопросов позволит добиться позитивных сдвигов в реформировании землепользования.

По реформированию жилищно-коммунального хозяйства Самарская область значительно опережает другие российские регионы. Однако, несмотря на это, жилищно-коммунальное хозяйство области продолжает испытывать большие трудности. Причем обострение жилищной проблемы связано не столько с падением объемов жилищного строительства, сколько с ухудшением эксплуатации жилья и снижением объемов его ремонта.

Износ основных фондов в коммунальном хозяйстве составляет 40%. В Самаре водопроводные сети изношены на 60%. В области требует срочной замены почти треть водопроводных сетей. Растет число аварий на инженерных коммуникациях. Очистные сооружения перегружены, а семь районных центров и г. Октябрьск не имеют современных очистных сооружений вообще.

Из-за низкой эффективности ЖКХ расходы на него составили в 1997 году 1/4 расходной части консолидированного бюджета области. В некоторых городах эта доля повышается до 50% (в Чапаевске — 51,1%, в Октябрьске — 48,1%). В этих условиях одним из главных направлений деятельности местных органов должно стать снижение затрат на ЖКХ и постепенный перевод его на самоокупаемость (при этом должны соблюдаться стандарты качества предоставляемых услуг и условия социальной защиты населения).

В этой сфере также необходимо взаимодействие между различными уровнями власти. В частности, органам МС целесообразно ускорить процесс разгосударствления организаций ЖКХ и обеспечить реальное равноправие предприятий различных организационно-правовых форм. Для этого муниципальный заказ должен распределяться между предприятиями на конкурсной основе. А в сфере естественных монополий СФ и органы МС должны, действуя через службы заказчика и государственную жилищную инспекцию СФ:

• осуществлять контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей, оценивать объективность затрат и прибыли предприятий-монополистов, обеспечивать участие в работе региональных комиссий всех заинтересованных сторон;
• содействовать переходу предприятий ЖКХ на договорные отношения;
• контролировать выполнение федеральных и региональных стандартов жилищно-коммунального обслуживания;
• способствовать внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла, газа и других энергоресурсов.

На федеральном и региональном уровнях целесообразно решить вопросы налогообложения ЖКХ: освободить от НДС работы по техническому обслуживанию жилого фонда, инженерного оборудования и придомовых территорий и исключить из налогооблагаемой базы бюджетные средства, направляемые на развитие и обслуживание объектов ЖКХ в виде дотаций.

Основные сбои в финансировании организаций ЖКХ связаны сейчас с кризисом неплатежей. В этих условиях администрациям областей и органам местного самоуправления целесообразно активизировать работу по выявлению неплательщиков и применению к ним штрафных санкций, выпуску различных ценных бумаг, проведению взаимозачетов долговых обязательств как между предприятиями, так и для погашения задолженности по налогам и платежам в бюджеты всех уровней, использованию других эффективных форм расчетов. Неравномерность в финансировании ЖКХ можно сгладить и путем формирования муниципальных финансово-кредитных систем, обеспечивающих реальную поддержку программам его развития.

При заключении договоров между службами заказчика и организациями — естественными монополистами тарифы на их услуги должны определяться на основе нормативов и стандартов, характеризующих эффективную работу, таких как численность работающих в ЖКХ в процентах к численности населения, затраты на единицу услуги по сравнению с аналогичными организациями, структура затрат (ремонтно-эксплуатационные издержки, издержки управления, амортизация и др.).

Увеличение доли оплаты населением жилищно-коммунальных услуг должно сопровождаться совершенствованием системы социальной защиты. Так, на федеральном уровне предоставление отдельным категориям граждан льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг должно сопровождаться четким указанием источника их финансирования. На областном и муниципальном уровнях главным вопросом является повышение адресности оказываемой помощи. В частности, размер жилищных субсидий должен быть увязан с изменением прожиточного минимума. Для этого, однако, необходимо включить в его расчет затраты, связанные с пользованием жилищно-коммунальными услугами на нормативном уровне.

Важную роль должна сыграть и организация обучения и переобучения кадров для работы в ЖКХ.

В сфере здравоохранения внедрение обязательного медицинского страхования (ОМС) способствовало упорядочению финансовых отношений, организации независимого контроля качества медицинской помощи. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов становится актуальной задача обеспечения государственных гарантий в данной сфере, оптимального использования ресурсов здравоохранения. Одним из инструментов ее решения является взаимодействие областных и местных органов.

На преодоление этих негативных тенденций направлена Концепция развития здравоохранения Самарской области на 1996-2000 гг. Важную роль могут сыграть и местные инициативы. Например, руководство Центральной районной больницы Кинельского района сумело в условиях недостаточного финансирования не только обеспечить жителей необходимыми медицинскими услугами, но и накопить средства на цели развития.

Образование. Законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” организация образовательного процесса на территории муниципальных образований отнесена к предметам ведения органов местного самоуправления. Их компетенцию в данной сфере определяет Закон РФ “Об образовании”. Расходы на него составляют в некоторых муниципальных образованиях до 40% расходной части бюджета.

Необходимо отметить, что отношение местных органов к этому изменению порядка финансирования неоднозначно. По-видимому, данный вариант пригоден лишь для некоторых дотационных территорий, да и то лишь на период их выхода из кризиса. Ведь при такой системе сильно затрудняется решение оперативных вопросов. Поэтому в тех муниципальных образованиях, где ситуация лучше, стоит сохранить существующий порядок финансирования образования.

За последние 5 лет сеть детских дошкольных учреждений в области сократилась на 10%. Часть их перепрофилировали в приюты, социальные лицеи, оздоровительные центры. Более 40% школ работают в две и три смены. Почти треть детских садов в городах и 44% в сельской местности нуждаются в капитальном ремонте. Для решения этих проблем разработана областная программа “Общее и начальное профессиональное образование в 1997-2000 гг.” Она состоит из 5 подпрограмм: “Региональный компонент базисного учебного плана”, “Информатизация образования”, “Физкультура, здоровье и спорт”, “Развитие психологической службы в системе образования” и “Фермерская школа”.

Для обучения сельских детей в привычной им социальной среде предлагается, в частности, создавать специальные комплексы “детский сад-школа”. Они должны стать своеобразными социально-культурными центрами сельских поселений. Соответствующая программа — “Малокомплектная сельская школа Самарской области на 1997-2005 гг.” — позволяет концентрировать необходимые для строительства таких школ-садов средства, объединяя в нужное время и в нужном месте ресурсы дорожного строительства, водообеспечения, газификации и электроснабжения.

Для выравнивания качества предоставляемых образовательных услуг предлагается поэтапный переход от административно-территориального принципа формирования системы образования к системе школьных округов, охватывающих сразу несколько районов в крупных городах или несколько муниципальных образований в сельской местности. Их размещение будет зависеть от демографических показателей, количества образовательных учреждений и полноты реализуемых ими образовательных услуг. Формированием школьных округов, подбором и подготовкой кадров и определением предоставляемых ими образовательных услуг станет заниматься областное ГУО. Из областного бюджета будет осуществляться, предположительно, и финансирование. Ликвидация отделов образования при местных администрациях позволит сэкономить средства на содержание аппарата управления. В то же время здания и недвижимость останутся в муниципальной собственности, и расходы на их содержание и ремонт пойдут через местный бюджет.

По нашему мнению, создание системы школьных округов целесообразно только в районах с преобладанием мелких поселений, где нельзя обеспечить требуемый уровень образования в каждом населенном пункте. Сам процесс их формирования обязательно должен пройти через этап эксперимента.

В последние годы из-за недостаточного финансирования часто закрываются клубы, кружки, спортивные секции. Это негативно сказалось на уровне детской преступности и других асоциальных проявлений.

В условиях хронической недостаточности финансирования средства на развитие образования будут направляться, главным образом, на завершение строительства уже начатых объектов, на реконструкцию и модернизацию и на реализацию уже принятых федеральных и региональных программ.

Развитие экономических отношений в сфере инженерной инфраструктуры должно исходить из необходимости снижения затрат, ликвидации системы неплатежей, реализации энергетической политики. Все эти направления тесно связаны с реформой ЖКХ. Одним из ее условий является преодоление монополизма производителей тепла, энергии и газа. Города, где сохраняется большая доля ведомственных объектов инженерной инфраструктуры, попадают в зависимость от промышленных предприятий, которые взвинчивают цены на коммунальные услуги (особенно на тепло), не в последнюю очередь, из-за недогрузки своих производственных мощностей.

Задачей областного уровня является выравнивание условий для проведения жилищно-коммунальной реформы. На нем же должна решаться и задача формирования необходимых для этой цели бюджетов развития. При этом для обеспечения надлежащего контроля за сроками и качеством строительства местные органы должны выступать в качестве заказчиков, а построенные инженерные сети — переходить в муниципальную собственность.

Возможно ли, в принципе, в сфере инженерной инфраструктуры решение проблемы выбора и смены поставщика энергии? Рассмотрим эту проблему на примере городов Самарской области.

1) Система внутригородских сетей должна быть организована так, чтобы существовала возможность перехода от одного поставщика к другому, например, от ведомственного к муниципальному или смены вида топлива. Именно так обстоит дело в Чапаевске, где закольцовка тепловых сетей позволяет потребителям переключаться, по мере необходимости, с ведомственных ТЭЦ на муниципальные котельные. Кроме того, на случай непредвиденных обстоятельств или изменения ценовой политики целесообразно сохранять в городе резервные мощности. Так, в Октябрьске есть две системы подачи газа: старая — для сжиженного и новая — для сетевого. Котельные тоже могут работать как на мазуте, так и на газе. Сетевой газ, безусловно, дешевле, но наличие в городе двух сетей снижает риск возможных сбоев в функционировании системы газоснабжения.

Второй путь снижения стоимости услуг — включение крупных производителей тепла и энергии в АО “Самараэнерго”, где стоимость тепла и энергии усредняется за счет эффекта “общего котла”. Почти все ТЭЦ области, даже ТЭЦ АвтоВАЗ’а, были включены в эту систему еще при ее создании, однако ТЭЦ Чапаевска так и остались у предприятий “Полимер” и “СВЗХ”, которые оба сейчас близки к банкротству. Представляется, что передача их в АО “Самараэнерго” позволит, взяв под контроль финансовую деятельность этих ТЭЦ, снизить стоимость поставляемого ими тепла.

Разблокирование системы неплатежей невозможно без усиления мер ответственности. Сейчас проводится работа по подписанию договоров об ответственности между потребителями и продавцами топлива и энергии.

Одной из причин неплатежей является произвольное секвестирование местных бюджетов. Так, в течение первых трех кварталов деньги на содержание соцкультбыта из области приходят лишь на выплату заработной платы, а деньги на оплату коммунальных платежей, подготовку инженерных сооружений, реконструкцию и ремонт приходят только в четвертом квартале, когда зима уже наступила.

3) В энергетической политике области должны полнее учитываться различия между муниципальными образованиями. Это особенно важно при определении тарифов на газ и тепло- и электроэнергию. Вот характерный пример: в 1997 г. Самарская областная комиссия установила для всех городских газовых хозяйств единые тарифы — для населения в размере 82% цены покупки этого газа из магистральных сетей, а для промышленности — в размере 111%. Предполагалось, что убытки от продажи газа населению должны покрываться за счет промышленности. Но слабая экономическая база небольших городов не позволяет им погасить эту разницу в тарифах. Стартовые особенности городов должны учитываться и при распределении инвестиций.

Договорные отношения между поставщиками и потребителями коммунальных услуг должны быть распространены и на взаимодействия между областными и муниципальными органами по поводу дотаций на коммунальное хозяйство.

В области охраны природы приоритетной задачей является ужесточение экономических санкций за загрязнение окружающей среды. На долю экологических налогов и штрафов должно приходиться, как минимум, 10% доходов местных бюджетов. Для этого должны быть повышены нормативы платы за загрязнение. Это позволит увеличить областной и городские экофонды и снимет нынешнюю напряженность в их отношениях.

В комитете экологии Самарской области найдены эффективные способы воздействия на предприятия-должники:

• применение безакцептного (без распоряжения клиента) порядка списания их денежных средств со счетов в банке;
• погашение задолженности через взаимозачеты и бартер;
• обращение по поводу задолженности и штрафов в арбитражный суд;
• участие в комиссии по банкротству предприятий.

В финансово-бюджетной сфере важнейшей проблемой является финансовая необеспеченность местного самоуправления, отсутствие правовых гарантий его финансовой самостоятельности. Это особенно заметно на примере социальной политики, финансирование которой осуществляется, в значительной мере, именно из местных бюджетов, и тем не менее органы местного самоуправления при распределении соответствующих ресурсов неизменно оказываются в роли просителей.

В целом по России с 1992 по 1996 год доля субъектов местного самоуправления в консолидированном бюджете снижалась. По доходам она снизилась с 28 до 21%, а по расходам, наоборот, выросла с 29 до 31%. В Самарской области, где в предшествующий период доля городов и районов по доходам росла, также наметилась тенденция ее снижения. Сейчас в консолидированном бюджете области на бюджеты муниципальных образований приходится по статьям: социальная политика — 8%, культура и искусство — 61,1%, здравоохранение — 71,4%, физкультура и спорт — 25,2%, ЖКХ — 99,1%, образование — 82,9%. При этом объем расходов в значительной мере формируется “от достигнутого”.

Конечно, принятый 25.09.1997 г. Закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” повысил финансовую самостоятельность муниципальных образований. Но он нуждается в подкреплении общим законом о разграничении полномочий между субъектами РФ и органами местного самоуправления и соответствующими положениями Налогового и Бюджетного кодексов. Не решен пока и вопрос о разграничении функций между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

В Налоговом кодексе предполагается сократить число местных налогов и заменить их единым налогом. Целесообразно оставить этот вопрос на усмотрение органов местного самоуправления, введя лишь процентный ограничитель взимаемых местных налогов.

Серьезным источником местных бюджетов должны стать неналоговые доходы, связанные с владением и продажей муниципальной земли и имущества. Для этого, однако, необходимо законодательно определить сферу собственности муниципальных образований.

Сейчас ресурсы социальных внебюджетных фондов — медицинского страхования, пенсионного, социального страхования и занятости — расходуются ими самостоятельно, без согласования с органами местного самоуправления. Необходимо создать законодательную основу для их взаимодействия.

Значительно большую роль в финансовом балансе муниципальных образований должны играть кредитные ресурсы. Сейчас муниципальные займы ориентированы, в основном, на покрытие бюджетного дефицита. Целесообразнее направлять их целевым порядком на реализацию бюджетов развития.

Для решения общемуниципальных проблем целесообразно предоставить местным органам право регулирования налогообложения всех предприятий, размещенных на территории данного муниципального образования, в части, поступающей в местные бюджеты.

В условиях переходного периода резко снизилась инвестиционная активность. Так, в Самарской области объем капитальных вложений уменьшился по сравнению с 1991 г. более чем в 2,5 раза. Капитальные вложения используются фактически для решения текущих проблем жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения и образования.

Основой инвестиционной деятельности должна стать стратегия экономического развития страны, области и муниципального образования. Исходя из нее, определяются приоритетные отрасли и территории; под нее разрабатывается финансовое и законодательное обеспечение инвестиционных кредитов, которые лягут в основу соответствующих бюджетов развития.

Для повышения инвестиционной привлекательности муниципальных образований необходимо:

• создание благоприятной правовой и налоговой среды; снижение инвестиционных рисков;
• развитие инженерно-коммуникационной инфраструктуры и повышение транспортной доступности;
• обеспечение территориальных резервов для расширения и диверсификации производства;
• создание условий для подготовки и повышения квалификации рабочей силы;
• информационное обеспечение инвестиционной деятельности.

Следует также расширить права местных органов по предоставлению налоговых льгот. Сейчас города, особенно дотационные, не могут их предоставить, несмотря на связанные с этим потенциальные выгоды.

В развитии транспортной и инженерно-коммуникационной инфраструктуры не обойтись (как правило) без поддержки субъектов РФ. Именно по этой линии должно идти выравнивание стартовых возможностей МО. То же можно сказать и о подготовке кадров необходимых для рынка специальностей. Поэтому и прогноз потребности в них, и условия для его реализации должны прорабатываться субъектами РФ и местными органами совместно.

Совместно с субъектом РФ должен разрабатываться и земельный кадастр муниципального образования — с определением рыночной стоимости земли и платы за ее аренду.

Обеспечение гарантий инвестиционной деятельности и снижение рисков являются задачами Федерации и ее субъектов. На муниципальном уровне оно возможно только при условии расширения прав собственности муниципальных образований.

Важнейшей задачей муниципальных органов должно стать информационное обеспечение инвестиционной деятельности. Только они могут предоставлять информацию по муниципальному образованию как целостному социально-экономическому комплексу.

еханизм взаимодействия субъектов РФ с органами местного самоуправления должен обеспечивать решение не только текущих, но и долгосрочных задач территориального развития. Главные из них:

• сбалансированное социально-демографическое развитие СФ и местных общин на основе предоставления всем гражданам необходимого набора социальных благ и услуг независимо от места жительства;
• повсеместное стимулирование экономической активности и занятости путем формирования во всех городах и районах благоприятной инвестиционной среды (транспортной, информационной и рыночной инфраструктуры);
• охрана и улучшение окружающей среды.

Важной составной частью механизма осуществления этих целей является разработка и реализация долгосрочных региональных программ. Сейчас эта деятельность в стране фактически свертывается. Так, в 1995 г. на 40 регионально-отраслевых и 20 собственно региональных программ приходилось всего 7% расходов федерального бюджета. В Законе о федеральном бюджете на 1996 г. была дана — в п.19 статьи 16 “Прочие расходы” — лишь общая запись: “федеральные программы по развитию регионов — 2475350,6 млн. руб.”. В результате 15 программ финансировались только “в рамках первоочередных мероприятий и отдельных объектов”. А еще 25 уже начатым программам вообще было отказано в финансировании. Не улучшилось положение и в 1997 г.

Чрезмерное количество одновременно разрабатываемых программ привело к явному перевесу в них “бумажного” элемента над реально-политическим. Их авторы, апеллируя к федеральному центру, вынуждены уклоняться от анализа выполнения уже действующих программ, потому что на практике это свелось бы к констатации их невыполнения с неприятными “оргвыводами”.

Особенно слабо экономическое обоснование программ. Оно ведется, по существу, только со стороны потребностей и необходимых объемов финансирования. Т.е. программы трактуются как чисто затратные мероприятия. Но это неверно: любая региональная программа является также и значительным источником экономического эффекта. Просто он реализуется, по большей части, в виде т.н. “внешних эффектов”, таких как экономия затрат коммерческого сектора от развития инфраструктуры.

В этой ситуации необходим новый подход к долгосрочным региональным программам. Их временной горизонт (10-15 лет) должен задаваться функцией информационного базиса инвестиционных решений. Он должен учитывать также демографические и экологические процессы и продолжительность регионального инфраструктурного цикла.

Разработка программ должна начинаться с анализа населения, его состава и ожидаемой динамики. Зная население, легко рассчитать потребности, а от них перейти к спросу на социальные услуги.

В экономике устойчивого развития: 1) собственно экономические цели и ценности находятся в равновесии с социальными, экологическими, культурными, демографическими и др., отражением чего служит целостная система “социальных индикаторов”; 2) более высокая эффективность производства достигается за счет опережающих вложений в человека и окружающую среду. Это “воспроизводственная экономика”, свободная от диктата сиюминутных коммерческих интересов.

В такой экономике тщательно учитываются отличия инфраструктуры от производства, некоммерческий сектор четко отделен от коммерческого, а профессиональный внутрифирменный менеджмент (далекий от следования капризам собственника) дополняется не менее профессиональным контролем со стороны государства, финансовых институтов и муниципального сектора.

К сожалению, реальное развитие России шло до сих пор в направлении, скорее противоречащем критерию устойчивости. Растет доля сырьевых отраслей, утяжеляется структура производства. Установилась, по существу, система эксплуатации отраслей конкурентного сектора и потребителей иностранными экспортерами и отраслями-монополистами.

Экономика устойчивого развития нацелена не на краткосрочную финансовую стабилизацию, а на рост стоимости общественных и частных активов (включая “человеческий капитал”) в длительной перспективе. Поэтому центральным вопросом для нее является бесперебойность потока инвестиций.

Сейчас потребность в них объективно нарастает год от года — по мере изнашивания существующих фондов. Однако она не может быть удовлетворена. Это связано: 1) со специфической структурой предпочтений новых собственников, в которой интересы фирмы подчинены, как правило, мотивам личного обогащения и престижного потребления; 2) с глубоко укоренившимся недоверием: новые собственники, получив свои капиталы от государства практически бесплатно, опасаются теперь так же легко потерять их. А без доверия, как известно, рынка капитала не бывает.

Не лучше обстоит дело и с государственными инвестициями: во-первых, они заблокированы идеологически, а во-вторых, их просто неоткуда взять — налогов едва хватает на текущие бюджетные расходы, а доходов от собственности государство лишилось в результате приватизации.

В результате по всей России идет декапитализация экономики. Имеющихся источников финансирования хватает лишь на покрытие текущих расходов. Поэтому для перехода к устойчивому развитию необходимо изменение самих основ экономической политики.

1) Перенесение центра тяжести с институциональных преобразований, таких как приватизация, на преобразования в реальной сфере — модернизацию производства и повышение уровня жизни населения. Распространенное мнение о том, что эти вопросы автоматически решаются рынком, должно быть пересмотрено. Здесь скорее подходит “остаточный принцип”, т.е. задачей государства является все то, чего не может на данном этапе сделать рынок. Практически это означает, что на основе диалога с приватизированными предприятиями и наблюдения за их деятельностью должны быть выявлены те потребности, которые более успешно и экономично удовлетворит частный сектор. Все то, что не попадет в этот список, образует область ответственности государства и местного самоуправления.

2) Преодоление узкого временного горизонта “шоковой терапии”. Как ни важны для нас проценты текущего производства или неплатежи, но с точки зрения будущего главным остается вопрос: что происходит с демографическим, производственным, научно-техническим, социально-культурным и экологическим потенциалом России? Для ответа на него надо срочно создавать систему мониторинга народнохозяйственного потенциала.

Из западной литературы известно, что именно вопросы расселения, благоустройства территории и развития инфраструктуры (т.е. функционирования муниципального сектора) являются классической областью т.н. “провалов рынка”. Это связано с повышенной продолжительностью оборота капитала, обилием естественных монополий, падением в ряде случаев предельных издержек. А значит, одной только работой рыночного механизма обеспечить устойчивость регионального и местного развития невозможно. Нужен специальный механизм государственного и общественного регулирования муниципального сектора. Речь идет, прежде всего, об установлении общественно оптимальных платежей за региональные и городские ресурсы, а там, где они уже приватизированы, — о введении полноценного налога на собственность.

Другой метод применяется в ситуациях, когда инициатива строительства инфраструктурного объекта исходит от муниципалитета. В этом случае его стоимость делится между фирмами-пользователями пропорционально их ожидаемому выигрышу. Методики такого подсчета базируются на генеральном плане или транспортной схеме города и могут быть довольно сложными (скажем, “площадочные” расходы относятся на застройщиков, а внеплощадочные — финансируются из бюджета).

Применяются также “сертификаты участия” — облигации, дающие частным инвесторам право на получение процента по вкладам в инфраструктуру.

Другой важнейший вопрос — организация землепользования. Сейчас в качестве якобы универсального решения этой проблемы выдвигается тезис о частной собственности на землю. Однако, по крайней мере, для городских земель предпочтение должно быть отдано институту долгосрочной аренды. Вообще, реальным инструментом организации землепользования в странах с рыночной экономикой является не купля-продажа земли, а зонирование. Оно тесно связано с региональным маркетингом — работой местных органов по обустройству территории и развитию человеческого капитала.

В области региональной промышленной политики основным инструментом перехода к устойчивому развитию должен стать мониторинг занятости (контроль региональных показателей безработицы, структуры и динамики рабочих мест, целевых инвестиций в занятость). В практике США и других развитых стран признаком неблагополучия считается безработица выше 5-6% в городской местности. В этом случае в дополнение к мерам “быстрого реагирования” разрабатывается региональная программа промышленного развития. Основными индикаторами в ней служат: 1) число вакансий на начало прогнозного периода; 2) прогноз намечаемого ввода рабочих мест и 3) прогноз численности высвобождаемых работников. Исходя из этих показателей, рассчитывается региональная потребность в дополнительных рабочих местах и — через среднюю стоимость их в каждой отрасли — потребность в дополнительных инвестициях.

Другая важная проблема — перераспределение налоговой нагрузки с реального сектора на коммерческий. Сейчас налоговая нагрузка на обрабатывающую промышленность в несколько раз выше, чем на торговлю, финансы и управление. А доля налога с физических лиц в доходах богатых ниже, чем у бедных и средних (т.е. подоходный налог в России сейчас фактически не прогрессивный, а регрессивный). В этих условиях необходима комплексная бюджетно-налоговая реформа. Ее ключевые элементы: введение полноценного налога на собственность; замена части нынешних, явно завышенных налогов платежами за ресурсы, модернизация систем аренды (включая финансовый лизинг) и долевого участия.

Совершенствование отношений между субъектами РФ и органами местного самоуправления особенно важно для развития экономической базы городов и районов. Основным направлением ее развития должно стать повышение конкурентоспособности, перевод промышленности и других сфер хозяйства на рельсы социально-ориентированного, наукоемкого производства. Решение этой задачи во многом зависит от действий администрации.

Задача структурной перестройки экономики носит долгосрочный характер. Поэтому для ее решения необходима программа перспективного размещения производительных сил области. Она должна опираться на “полюса роста”, т.е. на такие производства, отрасли и предприятия, развитие которых наиболее эффективно с точки зрения региона в целом. Совокупность таких полюсов роста образует своего рода “ядро” региона (конечно, их состав в каждом конкретном случае будет различным). Роль региональных “ядер” могут выполнять и территориальные комплексы — одно или несколько муниципальных образований.

Стимулами для развития в регионе стратегически важных производств могут служить: процентные ставки по займам ниже рыночного уровня с компенсацией разницы банковско-коммерческим структурам за счет средств бюджета, содействие в импорте современных технологий, развитие региональной контрактной системы (и участие в международном рынке субконтрактов). Важную роль может сыграть и формирование (совместно с администрациями муниципальных образований) специальных экономических зон (СЭЗ, технополисов, технопарков и т.п.).

емства — органы местного самоуправления, сыгравшие важную роль в общественно-политической и хозяйственной жизни дореволюционной России. После отмены крепостного права прежняя система жесткого административного управления местными делами пришла в противоречие с новыми социально-экономическими условиями — освобождением крестьян, наделением значительной их части земельными наделами, активизацией местной экономической жизни. Выходом из этой кризисной ситуации стало формирование новых органов местной власти на основе утвержденного Александром II в начале 1864 г. “Положения о губернских и уездных земских учреждениях”.

Избрание гласных (выборных членов) уездных земских собраний регулировалось имущественным цензом. Население уезда делилось на три курии — землевладельцев, собственников недвижимого имущества в городе и крестьян. Одновременно расширялось сословное представительство. Правда, приоритет при этом долгое время отдавался “первому сословию” — дворянству.

Для покрытия своих расходов земства получили право облагать жителей налогами. Значительную часть их составляли налоги на недвижимое имущество: земли, леса, доходные дома, фабрики и заводы. Однако главным объектом налогообложения оказались сельскохозяйственные земли, т.е. крестьяне.

В канун Февральской революции земские учреждения существовали в 43 губерниях Европейской России. Их компетенция распространялась на 110 млн. жителей. Однако обширные территории (51 губерния и область с населением 61 млн. человек) по-прежнему управлялись только правительственными чиновниками.

Круг деятельности земств был строго ограничен. Они занимались только местным хозяйством. Каждый шаг земских учреждений находился под контролем государственных служб. Постановления земств, получение ими займов, проекты смет, избрание на должности — все это рассматривалось и утверждалось министром или губернатором.

Согласно закону, земские функции делились на обязательные и необязательные. В первую группу попали: содержание арестантских помещений и квартир для членов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других государственных чиновников, содержание мировых посредников и судей. Эти повинности считались обязательными, т.к. они были нужны, в первую очередь, правительству. Ко второй группе были отнесены: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание больниц и богаделен, ремонт мостов и дорог, оказание продовольственной помощи голодающим и др. Т.е. к необязательным были отнесены здравоохранение, народное образование (наем и отопление помещений для школ, обеспечение их учебниками и материалами, содержание учителей), помощь сельскому хозяйству (например, содержание ветеринарной службы), устройство дорог, почт и другие объективно более важные функции.

Через несколько лет в сферу деятельности земств была включена статистика. Непосредственной причиной стали споры и конфликты из-за оценки недвижимого имущества. Для этой работы пришлось создать специальный штат земских служащих. Со временем сфера деятельности земской статистики существенно расширилась: она стала изучать крестьянскую жизнь в целом и другие социально-экономические аспекты.

Особенно значительной оказалась роль земств в развитии народного образования. К 1913 г. в 34 губерниях действовало 40 тысяч земских школ. Из них 30 тысяч было устроено самими земствами. При этом деятельность земств не ограничивалась только решением хозяйственных вопросов. Они занялись подготовкой учительских кадров, открывая курсы и педагогические училища. Всего земствами было подготовлено 45 тысяч учителей. Они стали влиять и на педагогический процесс.

Не меньше заслуги земств и в развитии здравоохранения. При создании земств правительство передало им 351 лечебное заведение. А к 1890 г. их было уже 1070. Благодаря земствам увеличилось число врачей и аптек, появились фельдшерские и медицинские курсы, началась борьба с оспой. Результатом деятельности земской медицины стало снижение уровня смертности с 37 человек на тысячу жителей в 1867 г. до 27 человек в 1917 г. Конечно, это была только начальная стадия развития медицины. По расчетам земских врачей, для того чтобы каждый заболевший мог на деле воспользоваться медицинской помощью, необходимо было иметь одну лечебницу на 10 тыс. человек и расстояние до нее не должно было превышать 10 км. В 1914 г. в земских губерниях одна лечебница приходилась на 25 тыс. жителей, а среднее расстояние до больницы превышало 17 верст.

Существенна была роль земств в оказании помощи инвалидам, престарелым, слабоумным и другим категориям населения, нуждающимся в социальной помощи. В земских губерниях таких лиц было 1,5 млн. человек. Расходы на “общественное призрение” составили, в расчете на одного человека, 2,5 рубля в год (для справки, стоимость коровы в 1913 г. составляла 5 рублей).

В голодные годы земства брали на себя организацию помощи голодающим. Так, в 1891 г., когда голод поразил 29 губерний, земства определяли масштабы бедствия, закупали хлеб и осуществляли его раздачу.

В последнее предреволюционное десятилетие все большее место в деятельности земств стало занимать экономическое содействие сельскому хозяйству. Это было непосредственно связано с проведением столыпинской аграрной реформы. Земства взяли на себя значительную часть работы по ее пропаганде и оказанию помощи крестьянам. Они проводили выставки, приглашали агрономов, создавали опытно-показательные станции и училища, организовывали артели, содействовали развитию сельскохозяйственного кредита и т.д. Земства изучали передовой опыт и распространяли его через опытные станции, опытно-показательные поля и скотные дворы. Однако общий уровень этой работы оставался низким, преобладали опытные станции простейшего типа.

Земства помогали и кустарной промышленности. Ими внедрялись усовершенствованные приемы производства, создавались образцово-показательные мастерские. Кустарей снабжали сырьем и помогали им сбывать готовую продукцию, минуя перекупщиков.

Велика была и финансовая помощь земств крестьянам и кустарям. К 1913 г. в России было 148 земских касс мелкого кредита с общим балансом в 45 млн. рублей, а всего через два года таких касс было уже 239, и баланс их превышал 100 млн. рублей.

Отражением растущей активности земств стал ежегодный рост их расходов (в 1910-1915 гг.) на 15-17%. Эти расходы распределялись следующим образом:

Для выполнения текущей работы земские собрания избирали управы из 3 человек: председателя и двух членов. Иногда разрешалось увеличивать количество членов уездной управы до 4, а губернских — до 6 членов. Гласные, избранные на должность председателей губернских управ, утверждались министром внутренних дел, а уездные — губернатором.

Принципы организации городского самоуправления (установленные положением 1870 г.) те же, что и у земского. Органы самоуправления — городская дума и городская управа. Земские и городские органы самоуправления не были подчинены государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.

Численность гласных губернского земского собрания варьировала от 29 до 62 человек. Кроме того, в его состав входили лица, заседающие в губернском земском собрании по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.).

Губернская земская управа избиралась губернским земским собранием и состояла из председателя и двух членов. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу (дворянин или лицо с высшим образованием). В помощь управе избирались комиссии. Кроме того, имелся многочисленный наемный персонал (врачи, учителя, инженеры).

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями. Земское собрание также состояло из земских гласных и членов по должности. На волостном уровне земских учреждений не было.

Таким образом, на местах существовало две системы управления: государственное и земское. Губернское и уездное государственное управление взаимодействовало с губернским и уездным земством и городским самоуправлением.

Постоянный штат земских работников (оплачиваемых земствами) достиг накануне революции 150 тыс. человек. Причем как выборный, так и нанимаемый штат работников земств получал весьма солидные доходы. Так, среднее жалованье председателя земской управы равнялось 5 тыс. рублей в год, члена губернской управы — 3173 рубля, члена уездной управы — 1349 рублей. Высоко оплачивался и труд высших земских служащих: так, зарплата статистиков и инженеров была выше, чем у выборных земских деятелей.

В период после Февральской революции Временное правительство разработало и начало осуществлять реформу земства. Ее главные направления — введение волостного земства и поселкового управления, введение земства в неземских губерниях, корректировка системы надзора над органами местного самоуправления. Ключевым вопросом реформы стала организация волостного самоуправления. Оно должно было заменить архаичную систему административного управления на низовом уровне, непосредственно в населенных пунктах.

Земства были ликвидированы к июлю 1917 г. в связи с формированием новой системы государственного управления — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов

Деятельность земства в Самарской губернии осуществлялась, в общем, в тех же направлениях, что и в целом по России. Однако были и свои особенности. Земские выборы в Самарской губернии были первыми в России. В земские собрания было избрано 400 гласных (депутатов), в том числе 211 крестьян. Их доля оказалась в 1,5 раза выше, чем в среднем по России. Причина — более высокое развитие капиталистических отношений в деревне (особенно в южных уездах).

Более демократический состав земских органов оказал заметное влияние на проводимую ими политику. Как указывают исследователи Самарского земства — Н.Л.Хайкина и Н.А.Арнольдов — земство в губернии уделяло большое внимание просвещению и медицине. Выходя за рамки дозволенного, оно занималось программами учебных заведений. В Самаре были открыты школы сельских учительниц и фельдшерско-акушерская, а с 1870 г. стали регулярно проводиться съезды врачей и учителей. Много внимания уделялось развитию торговли. Неоднократно поднимался вопрос о строительстве железной дороги, которая позволила бы преодолеть монополию купечества на вывоз хлеба по Волге.

Именно самарским земствам принадлежали передовые по тому времени предложения об организации мелкого поземельного кредита, изменении налоговой политики, проект реформы местного самоуправления. Все они ориентировались на интенсификацию мелких крестьянских хозяйств. Одним из инструментов этой политики должно было стать активное использование сельскохозяйственной науки, внедрение достижений агрономии, ветеринарии и селекции.

Краткий обзор системы местного самоуправления в дореволюционной России и Самарской области позволяет сделать следующие выводы:

1. В пореформенной России был создан и достаточно успешно функционировал (при всех очевидных издержках) институт местного самоуправления.

2. За полвека местное самоуправление показало свою устойчивость и достаточную эффективность в плане:

Рациональным был и выбор приоритетов российского земства. На первом этапе основное внимание уделялось просвещению и здравоохранению. Это позволило до известной степени преодолеть отсталость и косность крестьянской массы и подготовить население к экономическим нововведениям. На следующем этапе активизировалась деятельность земств по наделению крестьян землей и преодолению их дискриминации, унаследованной от реформы 1861 г. Основным инструментом работы земств была при этом финансовая помощь крестьянам — не только при покупке земли и сельскохозяйственного инвентаря, но и при организации сбыта.

На следующем этапе главной задачей стало повышение уровня крестьянских хозяйств — внедрение новой техники, использование достижений агрономии, ветеринарии и т.д. Одновременно создавалась инфраструктура для обслуживания крестьян и кустарей — кредитные кассы, банки, сбытовые организации и т.п.

На последнем этапе деятельность земств включала строительство предприятий по производству сельскохозяйственной техники и переработке сельскохозяйственного сырья.

3. Опыт земского самоуправления свидетельствует о возможности успешной децентрализации многих государственных функций (здравоохранение, просвещение, социальная защита, обустройство территории и др.). Он поучителен и в другом отношении. В период столыпинской реформы именно земства стали тем органом, который во многом обеспечивал ее проведение. А значит, и сегодня органы местного самоуправления (безусловно, при поддержке субъектов Федерации) могут стать на местах главными организаторами освоения нового хозяйственного механизма.

Весьма полезен и опыт земств в организации предметного и высококвалифицированного изучения реальных социально-экономических процессов на территории, использовании этого анализа для выработки конструктивных предложений.

4. И, наконец, опыт земств свидетельствует о том, что эффективное сотрудничество органов управления муниципальными образованиями (пользуясь современной терминологией) с субъектами Федерации вполне возможно.