части 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной федеральным законом Российской Федерации от 11 апреля 1998 года, местное самоуправление понимается как “право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения”.

Принципиально важно отметить, что обеспечение текущих потребностей граждан является государственной задачей и должно осуществляться вне зависимости от наличия или отсутствия местного самоуправления. Государство принимает решение о том, может ли осуществление конкретного полномочия быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, право на местное самоуправление позволяет освободить органы государственной власти от осуществления определенной части вопросов на местном уровне, передав их решение людям, живущим на территории муниципального образования, лучше знающим свои проблемы. При этом Федерация и субъект Федерации получают возможность сосредоточить свои усилия на решении задач, входящих в их компетенцию, которые не могут быть решены иначе, чем на федеральном и региональном уровнях.

Переход в нашей стране от централизованного государства к федеральному привел к необходимости разделения властных полномочий между тремя уровнями: федеральным, субъекта Федерации, муниципальным. В отличие от ряда других федеративных государств, собственная компетенция органов местного самоуправления Российской Федерации, осуществляющих властные полномочия на муниципальном уровне, закреплена Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Для их реализации, в числе прочих, нужна развитая финансово-экономическая основа, которая создается не только путем принятия федеральных нормативных актов (выделим Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”), но и в результате практического взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления.

Вопросы правового регулирования финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления на примере Новгородской области рассмотрены в данной монографии.

Главная цель, которая преследуется принятием этих документов, — формирование четких и понятных “правил игры” на 1999 год, в рамках которых осуществляется взаимодействие субъекта Федерации и местного самоуправления при реализации возложенных на них задач в интересах жителей области. Возможно, что с принятием Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации будут внесены изменения в действующее законодательство. Принципиально важно, что в Новгородской области эти изменения лягут на уже сформировавшуюся систему экономических и межбюджетных отношений.

При этом право собственности в отношении местных финансов принадлежит населению муниципального образования, которое реализуется им самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования либо делегируется органам местного самоуправления.

Финансовая самостоятельность автоматически не порождает финансовую состоятельность муниципальных образований, поэтому государство содействует развитию его финансово-экономической инфраструктуры, гарантирует ее защиту через эффективную систему мер, включающую поддержку через целевые федеральные и региональные программы. Финансовая самостоятельность гарантируется Конституцией Российской Федерации, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 132 Конституции Российской Федерации определяет, что “органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет”.

Финансовая состоятельность достигается передачей объектов государственной собственности в муниципальную, а также материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления полномочий органов местного самоуправления. Далее среди этих средств выделяются осуществление контроля за использованием ресурсов, установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов, регулирование отношений государственного бюджета с местными бюджетами, оказание государственной финансовой поддержки муниципальным образованиям через принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления. Также осуществляется компенсация дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми на федеральном и региональном уровнях.

Дополнительно на субъекты Российской Федерации возлагается ответственность за обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 5, п.5 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”). При этом финансовая самостоятельность выступает в качестве объективной необходимости реализации вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований (ст. 6 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

В настоящее время нормативную базу местных финансов составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1996 года, Закон Российской Федерации “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” от 15 апреля 1993 года, Закон Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27 декабря 1991 года, Закон Российской Федерации “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, Закон Российской Федерации “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” от 20 июля 1995 года, Закон Российской Федерации “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 25 сентября 1997 года, Указ Президента Российской Федерации “Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов” от 23 мая 1996г. № 769, Распоряжение Правительства Российской Федерации “О государственных минимальных социальных стандартах” от 3 июля 1996г. №1064-р, Закон Российской Федерации “О бюджетной классификации Российской Федерации” от 15 августа 1996 года, уставы и законы субъектов Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации, подписанный Президентом Российской Федерации 31 июля 1998 года, вступит в силу после принятия федерального закона о введении его в действие.

Руководствуясь данной нормативной базой, в рамках своей компетенции и своих полномочий население муниципального образования, органы местного самоуправления решают вопросы использования местных финансов. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств (ст. 6, п.4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. При этом в случае необеспеченности реализации переданных полномочий материальными и финансовыми ресурсами органы местного самоуправления не несут ответственности за осуществление этих полномочий.

В настоящее время местные бюджеты являются составной частью финансовой системы муниципального образования на местном уровне. Они представляют собой основанную на совокупности экономических отношений и юридических норм “форму образования и расходования денежных средств”, предназначенных для финансирования функций органов местного самоуправления. Устройство муниципального бюджета — это организация и основные принципы его построения. В Новгородской области в соответствии со статьей 2 Закона “О бюджетном процессе в области” оно основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности местного бюджета, четкого разграничения функций областного бюджета и местных, равноправия муниципальных образований в бюджетной сфере.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации, статьей 35 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, статьей 5 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, уставами муниципальных образований органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы. При этом разработку проекта и исполнение бюджета осуществляют администрации муниципальных образований. Утверждение бюджета и контроль за его исполнением осуществляет представительный орган местного самоуправления (ст. 15 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”). Вмешательство иных органов и организаций в процесс разработки, утверждения и исполнения бюджета, утверждения отчета о его исполнении не допускается.

Бюджет формируется на основе прогноза основных направлений социально-экономического развития муниципального образования, который разрабатывается комитетом (управлением) по экономике Администрации муниципального образования., а также в соответствии с единой бюджетной классификацией, установленной в Российской Федерации (Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации” от 15 августа 1996 года). Необходимым условием бюджетно-финансовой политики региона является сбалансированность бюджета субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований на основе принципов социальной рыночной экономики и разграничения бюджетной ответственности. При наличии дефицита бюджета приоритетному финансированию подлежат расходы текущего бюджета.

Отчет об исполнении бюджета и отчеты об использовании средств внебюджетных и валютного фондов составляются органами местного самоуправления по всем основным показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе по обеспечению уровня закрепленных доходов и расходования средств).

Доходная часть местных бюджетов формируется в соответствии с законами Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”; “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, другими нормативными актами Федерации и субъектов Федерации.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

Доходная часть местного бюджета включает прежде всего:

В зависимости от порядка установления местные налоги и сборы подразделяются на две группы:

• общеобязательные местные налоги и сборы, устанавливаемые законодательством Российской Федерации;
• налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов местного самоуправления.

Органами местного самоуправления также могут устанавливаться также налоги и сборы, относящиеся ко 2 группе, такие как:

- сбор за право торговли, который уплачивается путем приобретения разового талона или временного патента и полностью зачисляется в соответствующий бюджет;

- целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, благоустройство территории, на нужды образования и другие цели. Их годовая ставка не может превышать 3 процентов уровня от 12 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда для физического лица, и 3 процентов от годового фонда оплаты труда для юридического лица, рассчитанного исходя из установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда. Ставки в муниципальных образованиях устанавливаются его представительными органами местного самоуправления, а в поселках и сельских населенных пунктах — на собраниях и сходах граждан;

- налог на рекламу. Его уплачивают юридические и физические лица, рекламирующие свою продукцию, по ставке, не превышающей 5 процентов стоимости услуг по рекламе без учета налога на добавленную стоимость;

- налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров. Налог уплачивают юридические и физические лица, перепродающие указанные товары по ставке, не превышающей 10 процентов от суммы сделки;

- сбор с владельцев собак вносят физические лица, имеющие в городах собак (кроме служебных), в размере, не превышающем 1/7 установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда в год;

- лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями уплачивают юридические и физические лица, реализующие винно-водочные изделия населению, в размере: с юридических лиц — 50, а с физических лиц — 25 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда в год. При торговле с временных торговых точек, обслуживающих вечера, балы, гулянья и другие мероприятия, уплачивается половина установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда за каждый день торговли;

- лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей. Сбор вносят их устроители в размере, не превышающем 10 процентов стоимости заявленных к аукциону товаров, или суммы, на которую выпущены лотерейные билеты;

- сбор за выдачу ордера на квартиру взимается с физических лиц при получении ими права на заселение отдельной квартиры в размере, не превышающем 3/4 установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда в зависимости от общей площади и качества жилья;

- сбор за парковку автотранспорта. Его вносят юридические и физические лица за парковку автомашин в специально оборудованных для этих целей местах в размерах, устанавливаемых представительными органами местного самоуправления;

- сбор за использование местной символики. Плательщиками сбора являются производители продукции, на которой использована местная символика (гербы, виды городов, местностей, исторических памятников и прочее), в размере, не превышающем 0,5 процентов cтоимости реализуемой продукции;

- сбор за участие в бегах на ипподромах. Он взимается с юридических и физических лиц, выставляющих своих лошадей на состязания коммерческого характера, в размерах, устанавливаемых органами местного самоуправления, на территории которых находится ипподром;

- сбор за выигрыш на бегах. Сбор вносят лица, выигравшие в игре на тотализаторе на ипподроме, в размере, не превышающем 5 процентов суммы выигрыша;

- сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме. Он вносится в виде процентной надбавки к плате, установленной за участие в игре, в размере, не превышающем 5 процентов этой платы;

- сбор со сделок на биржах (за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами). Его вносят участники сделки в размере, не превышающем 0,1 процента cуммы сделки;

- сбор за право проведения кино- и телесъемок. Его плательщиками являются коммерческие кино- и телеорганизации, производящие съемки, требующие от местных муниципальных органов осуществления организационных мероприятий (выделение наряда милиции, оцепление территории съемок и прочее), в размерах, устанавливаемых представительными органами власти ;

- сбор за уборку территорий населенных пунктов. Сбор вносят юридические и физические лица (владельцы строений) в размере, устанавливаемом представительными органами власти;

- сбор за открытие игорного бизнеса (установка игровых автоматов, другого оборудования с вещевым или денежным выигрышем, карточных столов, рулетки и иных средств для игры). Плательщиками сбора являются юридические и физические лица — собственники указанных средств и оборудования независимо от места их установки. Ставки сбора и порядок его взимания устанавливается представительными органами местного самоуправления;

- налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне;

- курортный сбор.

За местными бюджетами закрепляются на условиях и в порядке, установленном статьей 7 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, следующие доходные источники:

- часть налога на прибыль предприятий и организаций (не менее 5 процентов от налогооблагаемой прибыли предприятий и организаций);

- часть налога на добавленную стоимость (не менее 10 процентов от общей суммы НДС по товарам отечественного производства, за исключением драгметаллов и драгкамней);

- не менее 50 процентов подоходного налога с физических лиц;

- не менее 50 процентов налога на имущество юридических лиц;

- государственная пошлина;

- подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;

- часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия (не менее 5 процентов от налогооблагаемой базы предприятий и организаций планируется как муниципальный налог из части бюджета субъекта Федерации);

- часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) не менее 10 процентов от налогооблагаемой базы предприятий и организаций.

Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации устанавливают и иные доходы местных бюджетов, которые в полном объеме или в твердо фиксированном размере (в процентах) на постоянной или долговременной основе зачисляются в местные бюджеты и относятся к собственным (закрепленным) доходам местных бюджетов: гербовый сбор; платежи за пользование недрами и природными ресурсами; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты, согласно федеральному законодательству.

К ним относятся те доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от федеральных налогов, налогов субъектов Российской Федерации или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Для местных бюджетов могут утверждаться дифференцированные или единые нормативы отчислений от регулирующих доходов, в том числе одновременно по разным видам регулирующих налогов.

Отметим, что применение регулирующих источников доходов составляет основу механизма финансово-экономических отношений между Новгородской областью и ее муниципальными образованиями. Статистические расчеты поступления и расходования этих средств показывают, что наиболее существенным элементом новой системы правового регулирования финансово-экономических взаимоотношений, созданной в Новгородской области, является использование в интересах муниципальных образований регулирующих источников, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

К регулирующим доходам местных бюджетов относятся, в частности, такие федеральные налоги, как:

- налог на прибыль предприятий и организаций. Отчисления от данного источника в доходы местных бюджетов статьей 4 Закона Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” установлены на уровне 22 процентов от налогооблагаемой базы предприятий и организаций по данному налогу, за исключением г. Новгорода (11 процентов) и Чудовского района (10,7 процента). Это существенно выше закрепленного федеральным законодательством уровня;

- налог на добавленную стоимость в части, подлежащей зачислению в областной бюджет, 21 муниципальному образованию передан полностью (25 процентов) и г. Новгороду — частично (10 процентов);

- 100 процентов акцизов на пиво и меха, закрепленных за областным бюджетом, переданы как регулирующие источники в бюджеты муниципальных образований. Это существенно выше той части, которая согласно федеральному законодательству планируется для обязательной передачи в местные бюджеты;

- 5 процентов акцизов на водку и ликероводочные изделия;

- все поступления от сбора на нужды образовательных учреждений также переданы в местные бюджеты;

- платежи за пользование недрами и природными ресурсами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Регулирующие доходы переданы в бюджеты муниципальных образований в связи с разграничением функций по финансированию областных бюджетных учреждений и их переводом на финансирование из местных бюджетов.

В результате целенаправленной работы по укреплению финансовых основ местного самоуправления в Новгородской области доля собственных доходов в общем объеме доходов местных бюджетов составила 75,7 процента. В областном бюджете удельный вес собственных доходов в 1997 году сократился на 29 пунктов по сравнению с 1995 годом и составил 48,1 процента. В то же время уровень собственных доходов местных бюджетов в 1997 году сохранился на уровне 1995 года, что подтверждает позицию администрации области о направлении денежных потоков в бюджеты местного самоуправления. Подтверждением этому служит то, что доля собственных доходов бюджета Крестецкого района Новгородской области составила 65,7 процента и увеличилась на 8,3 пункта. В бюджете Парфинского района Новгородской области удельный вес собственных доходов увеличился в 1997 году на 11,4 пункта.

В проекте бюджета области на 1999 год соблюдены нормативы отчисления от регулирующих налогов текущего года. Наибольший удельный вес в структуре собственных доходов бюджета области занимает подоходный налог с физических лиц — 24,4%; налог на добавленную стоимость — 14,8%,; налог на прибыль предприятий и организаций — 12,0%; налог на имущество предприятий — 10%. Удельный вес налоговых поступлений в структуре собственных доходов составляет 91,5%.

Статьей 16 Закона “Об областном бюджете на 1998 год” установлена дотация из областного бюджета зонам экономического благоприятствования в сумме 1772 тысячи рублей на компенсацию выпадающих доходов, в том числе:

Зоны экономического благоприятствования созданы в границах Батецкого, Волотовского, Маревского, Поддорского районов постановлением Новгородской областной Думы от 27 декабря 1996 года № 472-ОД для обеспечения благоприятных условий притока и размещения отечественного и иностранного капитала, экономического и социального развития, становления рыночной инфраструктуры указанных районов. Все коммерческие организации (за исключением занимающихся торговлей), работающие в этих зонах, освобождаются от уплаты всех налогов, по которым право льготирования принадлежит областной Думе (налог на прибыль предприятий и организаций, налог на имущество предприятий, сбор на нужды образовательных учреждений, плата за недра, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, лесной доход, плата за воду, земельный налог), а налог на прибыль в части, уплачиваемой ими в федеральный бюджет, возмещается налогоплательщикам из областного бюджета. Размер компенсации муниципальным образованиям выпадающих доходов установлен статьей 16 Закона “Об областном бюджете на 1998 год”.

Статья 17 Закона “Об областном бюджете на 1998 год” утверждает в процентах от общей суммы долю каждого муниципального образования и областного бюджета в общем фонде финансовой поддержки, предусмотренном для области из федерального бюджета в сумме 400000 тысяч рублей.

В проекте областного бюджета на 1999 год предусматривается создание фонда финансовой поддержки муниципальных образований, который состоит из части собственных доходов областного бюджета, части подоходного налога, поступающего с территории города Новгорода и Чудовского района по установленным на текущий год нормативам и части трансферта из федерального бюджета. Данный фонд объединит стабилизационный фонд субвенций, действующий в области в течение двух лет, и фонд финансовой поддержки за счет средств федерального трансферта.

- все доходы от приватизации и реализации муниципального имущества и часть (не менее 10 процентов) от реализации государственного имущества в соответствии с государственной программой приватизации;

- все средства от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и земли, находящейся в муниципальной собственности, в части, не направляемой на покрытие расходов арендодателя, подлежащих финансированию из данного бюджета;

- доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей, организуемых по решениям соответствующих представительных органов местного самоуправления;

- часть доходов от государственных займов и денежно-вещевых лотерей;

- доходы от реализации бесхозяйного и конфискованного имущества.

Привлечение средств бывает обусловлено недостаточным финансовым обеспечением местных программ, строительства муниципальных объектов, покрытия бюджетных расходов в условиях дефицитности местного бюджета, для финансирования инвестиционных проектов в рамках программы социально-экономического развития муниципального образования.

Органы местного самоуправления вправе выпускать займы на собственной территории. Согласно Федеральному закону “О рынке ценных бумаг” от 22 апреля 1996 года они устанавливают предельные объемы эмиссии ценных бумаг (ст. 38). Процедура эмиссии муниципальных ценных бумаг, условия их размещения и обращения регулируются федеральными законами или в порядке, ими установленном.

8. В соответствии со статьей 10 Закона Новгородской области “О плате за землю” от 28 сентября 1994 года органы местного самоуправления могут устанавливать льготы по взиманию земельного налога и арендной платы в виде полного или частичного освобождения на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного налога. Земельный налог и арендная плата за землю не взимаются с предприятий, учреждений, организаций и граждан за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения.

На увеличение доходной части бюджета муниципального образования и установления единых правил использования земли в Российской Федерации направлено постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 года № 319 “О порядке определения нормативной цены земли”.

Во исполнение данного постановления Правительства Российской Федерации, с учетом предложения комиссии по оценке земли, было принято постановление Администрации Новгородской области от 2 июня 1997 года № 228 “О нормативной цене земли”, которым были выделены пять групп земель для определения нормативной цены, которая установлена по административным районам и городу Новгороду.

Статья 40 Федерального закона “Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации” определяет, что органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации получают платежи от пользователей природными ресурсами, которые имеются на их территории.

Согласно статье 39 Закона Российской Федерации “О недрах” в редакции от 3 марта 1995 года, при пользовании недрами производятся следующие виды платежей:

1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий;

2) платежи за пользование недрами;

3) отчисление на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

4) акцизы.

1. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий на территории Новгородской области взимается в соответствии с решением малого Совета Новгородского областного Совета народных депутатов № 173 от 29 апреля 1993 года и расходуется на покрытие организационных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением конкурсов (аукционов), оплату работы экспертов, комплектование пакетов геологической информации для участников конкурсов (аукционов) и др.

2. Режим взимания и использования платежей за пользование недрами установлен статьей 42 Закона Российской Федерации “О недрах” и постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1992 года № 828. В бюджеты муниципальных образований согласно федеральной нормативной базе в полном объеме поступает плата за недра по общераспространенным полезным ископаемым и 50 процентов (в Новгородской области — 75 процентов за счет доли в 25 процентов субъекта Федерации) за пользование недрами с целью добычи необщераспространенных полезных ископаемых. Уровень платежей устанавливается в процентах от стоимости добытого минерального сырья.

Распределение платежей за добычу подземных вод устанавливается в соответствии с водным законодательством Российской Федерации. Статья 124 Водного кодекса Российской Федерации предусматривает, что плата за пользование водными объектами (водный налог) поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, на территориях которых осуществляется использование водных объектов и распределяется в следующем соотношении: федеральный бюджет — 40 процентов, бюджет субъекта Федерации — 60 процентов.

Доля платежей за пользование недрами с целью добычи подземных вод, причитающаяся Новгородской области как субъекту Федерации, в 1998 году в полном объеме зачислена в бюджеты городов и районов.

3. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы регулируются Федеральным законом “О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы” от 30 декабря 1995 года и подлежат зачислению в бюджеты федеральный и субъекта Федерации. Основанием для распределения отчислений между бюджетами являются соответственно федеральные и территориальные государственные программы геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

Согласно лицензии на право пользования недрами НВГ 01091 ВЭ, выданной Чудовскому муниципальному предприятию “Водоканал” Новгородской области 25 июня 1997 года Северо-Западным региональным геологическим центром и экономическим комитетом области на добычу подземных вод для хозяйственно-питьевого водоснабжения в объеме до 31 кубометра в сутки, платежи, взимаемые при пользовании недрами, предусмотрены в следующих размерах:

- регулярные платежи за пользование недрами (добыча подземных вод) в размере 5 процентов от стоимости добытой подземной воды (доля субъекта Федерации подлежит зачислению в бюджет Чудовского района);

- отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы в размере 5 процентов от стоимости первого товарного продукта, полученного и реализованного из фактически добытых полезных ископаемых (100 процентов отчислений подлежит зачислению в бюджет субъекта Федерации).

Ведению органов местного самоуправления Новгородской области в сфере регулирования лесных отношений подлежит установление ставок и размеров лесных податей, размеров арендной платы и предоставление льгот по платежам отдельным категориям лесопользователей, а также определение форм внесения лесных податей и арендной платы.

Статьи 103, 104 Лесного Кодекса Российской Федерации определяют, что лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда за все виды лесопользования.

Статьей 5 Закона Новгородской области “О платежах за пользование лесным фондом” в редакции от 6 мая 1995 года по согласованию с Администрациями городов и районов установлено, что 50 процентов от суммы лесных податей и арендной платы направляется Новгородскому Управлению лесами на мероприятия по охране и защите лесов, а 50 процентов — зачисляются в бюджеты городов и районов области. Норматив зачисления лесных податей в бюджеты муниципальных образований в текущем году Законом Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” оставлен без изменений.

- частично налога на прибыль с предприятий и организаций;

- частично подоходного налога с физических лиц;

- местных налогов и сборов;

- доходов от сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося на их территории в части, не направляемой на покрытие расходов арендодателя, подлежащих финансированию из данного бюджета;

- иных доходов.

Доходы, собираемые на территории сельской, поселковой администрации, зачисляются по установленным нормативам в бюджет муниципального образования. При этом, в соответствии с порядком, установленным в Новгородской области для сохранения заинтересованности Глав сельских, поселковых администраций в собирании налогов и сборов на их территории, рекомендовано финансовым органам муниципальных образований на сданные сельскими, поселковыми администрациями в учреждения банков суммы местных налогов и сборов (сбор за право торговли, целевые сборы с граждан на содержание милиции, благоустройство территории и другие цели) одновременно оформлять встречные поручения по финансированию расходов по смете сельской, поселковой администрации. Такая практика позволила сделать бюджет муниципального образования единым, а не консолидированным, без дробления на мелкие бюджеты, которые в силу своей слабой доходной базы не могли решать возложенные на них задачи. В 1997 году в Новгородской области сформировано 22 бюджета местного самоуправления вместо 307 в 1995 году.

Расходная часть муниципального бюджета подразделяется на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (см. Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации” от 15 августа 1996 года). Она определяется предметами ведения муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований и включает расходы на решение вопросов местного значения, реализацию планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований и исполнение ими отдельных государственных полномочий на своей территории.

В бюджет текущих расходов включаются защищенные статьи расходов, определяемые представительным органом муниципального образования; расходы на текущее содержание муниципальных предприятий и учреждений; другие расходы, не включенные в бюджет развития.

При утверждении бюджета отдельной строкой выделяются защищенные статьи расходов, которые должны финансироваться в полном объеме. Их перечень не является постоянным и устанавливается ежегодно, исходя из социальных приоритетов и финансовых возможностей местного бюджета. В 1998 году в Новгородской области по областному бюджету защищенными статьями являются: заработная плата (денежное довольствие) работникам бюджетных учреждений и муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства с начислениями в государственные внебюджетные фонды, питание, приобретение медикаментов и перевязочных материалов, стипендии, государственные ежемесячные пособия на детей, платежи на неработающее население в фонд обязательного медицинского страхования, пособия на опекаемых детей. В местных бюджетах муниципальных образований предусмотрены в качестве составной части сметы расходов сельсоветов и поселков, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Расходная часть местного бюджета подразделяется по основным направлениям и утверждается представительным органом местного самоуправления раздельно. В ходе исполнения бюджета орган местного самоуправления вправе принимать решения о внесении изменений по статьям расходов бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств.

Проведение конкурсов по размещению муниципального заказа способствует более рациональному использованию бюджетных средств, дает возможность избирателям оценить способность органов и должностных лиц, которым они делегировали права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, принимать эффективные решения в интересах муниципального образования.

На наш взгляд, практика должна пойти дальше и, помимо муниципального заказа, использовать такую правовую конструкцию, как муниципальный заказ на оказание социальной услуги в рамках социального заказа. Суть “социального заказа” заключается в реализации на конкурсной основе денежных средств, выделяемых на социальные программы. Проекты законов субъектов РФ “О социальном заказе” подготовлены в гг. Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирской, Нижегородской, Свердловской, Томской, Владимирской областях. Переход на принципы “социального заказа” готовится в Новгородской области.

- добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;

- сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;

- сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов власти, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия;

- иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством. Налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды. Иные бюджетные средства также не должны перечисляться во внебюджетные фонды.

Положение о каждом внебюджетном фонде Новгородской области утверждается соответствующим представительным органом местного самоуправления. Их средства находятся на специальных счетах, открываемых исполнительным органом местного самоуправления, органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях, изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целевым назначением, которое определяется утвержденным положением о фонде. Так, решением Малого Совета Маловишерского районного Совета народных депутатов Новгородской области №110с от 3 августа 1993 года было утверждено Положение о многоцелевом внебюджетном фонде района; функции управления возложены на Администрацию района, а контроль за использованием средств многоцелевого внебюджетного фонда — на планово-бюджетную постоянную комиссию и районный финансовый отдел.

Пунктом 3 Положения предусмотрено, что расходование средств может производиться на следующие цели:

- на нужды органов здравоохранения, народного образования, культуры, спорта, телевидения, кино и милиции;

- на строительство, текущий и капитальный ремонт внеплановых социальных объектов, жилого фонда, мостов и дорог;

- на техническое обслуживание и замену оборудования объектов коммунальной сферы;

- на оплату проектных работ и архитектурные мероприятия;

- на выдачу ссуд, материальную помощь и представительские расходы;

- на поощрения работников бюджетной сферы и ветеранов войны и труда в связи с юбилейными датами, за добросовестный труд и особые заслуги;

- на оплату за приобретение транспорта, компьютеров, счетно-копировальной техники и систем связи для бюджетных организаций.

В Чудовском районе Новгородской области доля внебюджетного фонда к доходной части консолидированного бюджета района составляет около 1 процента. До 30 процентов доходной части внебюджетного фонда расходуется на оказание финансовой помощи организациям и учреждениям для приобретения оргтехники, укрепления их материальной базы; до 50 процентов доходов фонда направляется на финансирование социально-культурных мероприятий (чествование ветеранов, передовиков производства, лучших людей района, оказание материальной помощи, проведение тематических праздников и олимпиад для детей, природоохранные мероприятия — например, в 1996 году на средства фонда был разработан проект защиты поселка Краснофарфорный от паводковых вод).

В орган управления внебюджетным фондом в случаях, в порядке и на условиях, определяемых положением о нем, могут входить представители различных органов государственной власти и органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений и организаций, а также физические лица.

Статья 15 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью относит к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления. Данная норма является основанием для принятия соответствующих решений в муниципальных образованиях. Например, дума г. Боровичи и Боровичского района Новгородской области решением № 93 от 29 сентября 1997 года утвердила Положение “О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью”, которым установила состав муниципальной собственности, цели и задачи управления и распоряжения муниципальной собственностью; порядок учреждения, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; источники финансирования мероприятий по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.

Согласно статье 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” муниципальная собственность наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления является существенным признаком понятия “муниципальное образование”. Пункт 3 статьи 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” уточняет понятие “муниципальное образование”, определяя, что “отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования”.

Данная статья устанавливает и условия формирования муниципальной собственности, что является обязанностью органа государственной власти субъекта Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения. Если объект по своему функциональному назначению необходим для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе поднять вопрос о его передаче в собственность муниципального образования.

Закон Новгородской области “Об управлении государственным имуществом Новгородской области” от 1 июля 1996 года определяет, что разграничение государственной собственности, находящейся на территории области, на собственность Российской Федерации, собственность Новгородской области и муниципальную собственность, передача имущества из областной в муниципальную собственность осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством (статья 18 Закона). Органы государственной власти области в практической деятельности по разграничению собственности и передаче объектов и имущества в муниципальную собственность руководствуются Постановлением Верховного Совета Российской Федерации “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность” № 3020-1 от 27 декабря 1991 года и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным Распоряжением Президента Российской Федерации № 114-рп от 18 марта 1992 года.

На основании федеральных и областных нормативных актов процедура оформления и передачи прав собственности субъектом Федерации органу местного самоуправления выглядит следующим образом:

1. Запрос администрации муниципального образования (или распоряжение о принятии объектов или имущества в муниципальную собственность).

2. Согласие балансодержателя.

3. Постановление Администрации области о передаче объектов или имущества в муниципальную собственность в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп.

Например, Администрация города Новгорода письмом от 25 марта 1996 года № 149 обратилась с просьбой в адрес производственного объединения “КВАНТ” о передаче в муниципальную собственность 158-комнатного дома гостиничного типа №7 по улице Левитта в г. Новгороде. Производственное объединение “КВАНТ” (балансодержатель) 20 июня 1996 года приняло решение о передаче жилого дома с баланса ПО “КВАНТ” в муниципальную собственность г. Новгорода. Администрация Новгородской области приняла Постановление № 281 от 8 июля 1997 года “О передаче объектов в муниципальную собственность”, которым определила передать объекты коммунально-бытового назначения, в том числе дом №7, находящиеся в хозяйственном ведении предприятий, не подлежащих приватизации, в муниципальную собственность г. Новгорода.

Порядок приобретения права муниципальной собственности, а также владения, пользования и распоряжения ее объектами закрепляются Гражданским кодексом Российской Федерации.

Статья 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает статус муниципальной собственности как имущества, принадлежащего на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Статья 124 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает для городских, сельских поселений и других муниципальных образований равный с иными участниками режим регулирования гражданских отношений, а статья 125 определяет, что от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях приобретают и осуществляют права и обязанности собственника органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Cт. 217 ГК Российской Федерации устанавливает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, за муниципальными предприятиями и учреждениями закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а за предприятиями и учреждениями других форм собственности — на праве аренды или безвозмездного пользования. Незакрепленное имущество составляет муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Статья 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает состав муниципальной собственности: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилой фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Конкретный перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.

Приложением 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 был определен пообъектный состав государственной собственности, которая передавалась в муниципальную собственность на территории Российской Федерации:

1) объекты государственной собственности, расположенные на территориях, подведомственных городским и районным Советам;

2) объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов;

3) предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

4) предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находившиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети);

5) предприятия и организации Министерства путей сообщения Российской Федерации, департаментов морского и речного транспорта Российской Федерации, связанные с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения.

В “Положении об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности”, утвержденном распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп, устанавливался порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность.

После выхода данного Положения были признаны муниципальными в Новгородской области:

- предприятия местной и легкой промышленности (льнозаводы);

- предприятия топливной (рай-, (гор)топсбыта) промышленности;

- предприятия, обслуживающие сельское хозяйство (районные подразделения объединений “Новгородагросервис”, “Новгородсельхозхимия”);

- предприятия пищевой промышленности, которые к настоящему времени в основном приватизированы. В большинстве своем собственниками этих приватизированных предприятий стали члены трудовых коллективов.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” было установлено, что обратная передача объектов из муниципальной собственности в государственную собственность или ее субъектов осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

Передача предприятий, учреждений, организаций, жилого фонда в муниципальную собственность снизила уровень собственных доходов местных бюджетов и обусловила необходимость изменения межбюджетных отношений на территории области. В 1996 году подавляющее большинство учреждений отраслей социально-культурной сферы, находившихся в областной собственности, были переданы на содержание из бюджетов городов и районов с сохранением выполняемых ими функций. При этом передача собственности как условие формирования экономической базы местного самоуправления была подкреплена передачей доходных источников. В результате в бюджеты муниципальных образований в 1997 году были дополнительно переданы в качестве регулирующих некоторые областные доходы. В целях укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления в Новгородской области и в соответствии с областным законом “О местном самоуправлении в Новгородской области” в 1996-1997 годах в местные бюджеты, за исключением г. Новгорода и г. Чудово, переданы в соответствии с действующим законодательством все федеральные налоги (подробно речь шла об этом в п.1.2.).

Федеральный закон “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества” отрегулировал порядок и условия приватизации объектов муниципальной собственности; установил режим контроля за поступлением в местные бюджеты доходов от приватизированного муниципального имущества. Органами местного самоуправления приняты аналогичные постановления по вопросам муниципальной собственности.

Процесс формирования муниципальной собственности на территории области в настоящее время еще не завершен. Те или иные объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, могут быть переданы в собственность муниципального образования. Критерием для определения круга данных объектов является их функциональное назначение.

Совершенствование системы управления собственностью, на наш взгляд, должно осуществляться по следующим направлениям:

1) в каждом субъекте Федерации и муниципальном образовании должна быть разработана четкая система управления государственными и муниципальными предприятиями. Приоритет при этом следует отдавать перспективным и рентабельным предприятиям, способным пополнить бюджет соответствующего уровня;

Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе областного бюджета могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых используются в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, а также покрытия дефицита, могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в местные бюджеты.

Организация межбюджетных отношений в Новгородской области осуществляется на основе федеральных законов, на основе закона Новгородской области “О бюджетном процессе в области”, законов Новгородской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год. Отношения областного бюджета субъекта Федерации с местными бюджетами базируются на принципах: взаимной ответственности; применения единой методологии, учитывающей индивидуальные особенности муниципальных образований; выравнивания доходов муниципальных образований; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам расходов по исполнению государственных полномочий; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов; гласности межбюджетных отношений.

Согласно Закону Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” наиболее эффективными средствами бюджетного регулирования в Новгородской области выступают:

- нормативные отчисления от федеральных и областных регулирующих доходов;

- дотации на содержание бюджетных учреждений социально-культурной сферы и другие;

- прямая финансовая помощь депрессивным районам области и в виде возмещения предприятиям 4-х муниципальных образований, имеющих статус зон экономического благоприятствования, федеральной доли налогов;

- субвенции местным бюджетам из стабилизационного фонда субвенций;

- трансферты муниципальным образованиям за счет средств областного фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

- часть средств, поступающих Новгородской области как нуждающемуся и особо нуждающемуся региону Российской Федерации в виде трансферта из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации;

- средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом величина отчислений от регулирующих доходов, порядок предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям в виде дотаций, субвенций и трансферта за счет областных финансовых ресурсов устанавливается по единой методике, разрабатываемой Администрацией Новгородской области и утверждаемой областной Думой. В соответствии с областным законом “Об областном бюджете на 1997 год” доля дотаций местным бюджетам, запланированной финансовой помощи муниципальным образованиям из фонда финансовой поддержки местного самоуправления, стабилизационного фонда субвенций, из областного резервного фонда на поддержку сельских, поселковых администраций и приобретение им автотранспорта, а также избирательная финансовая поддержка наиболее депрессивных муниципальных образований в 1997 год составила 42 процента от расходной части областного бюджета.

В 1998 году в связи с передачей в местные бюджеты 75 процентов налога на имущество предприятий, что на 15 процентов выше уровня 1997 года, абсолютная сумма дополнительных доходов, которые поступят в бюджеты городов и районов, составит около 8,9 млн. деноминированных рублей.

В 1999 году, как уже отмечалось ранее, нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов предполагается оставить на прежнем уровне.

Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом уровень закрепленных доходов бюджета должен составлять не менее 70 процентов доходной части минимального бюджета муниципального образования, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов — не менее 70 процентов доходной части без учета в ней дотаций, трансферта и субвенций. Единая методика расчета минимальной бюджетной потребности в Новгородской области разрабатывается на основе объективных факторов и показателей. В расчет принимается перечень основных социальных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств и гарантируемых жителям всей территории Новгородской области независимо от места проживания (областной минимальный стандарт), а также распределение соответствующих бюджетных расходов по уровням бюджетной системы: областной и муниципальный. Отражается сложившийся среднестатистический уровень обеспечения населения объектами инженерно-технической и социальной инфраструктуры на территории области и возможности его изменения в прогнозируемом периоде за счет различных источников. Учитываются также единые либо групповые для территорий минимальные финансовые нормативы по отраслям бюджетных расходов; численность, социальная, половозрастная структура населения; величина, тип населения, административно-территориальное значение; другие факторы.

Для всех территорий закладывается единый уровень минимальной финансовой обеспеченности. При этом в условиях дефицита и необеспеченности финансовыми источниками в текущие бюджеты включаются расходы на приобретение и капитальный ремонт объектов, поддерживающих нормальную жизнедеятельность населения, а финансирование капитальных вложений осуществляется за счет целевых, заемных и других дополнительных источников.

Для достижения этого уровня в процессе бюджетного регулирования органы государственной власти закрепляют за бюджетами муниципальных образований полностью или в твердо фиксированной доле на долговременной основе (не менее чем на три года) любые регулирующие доходы, а также могут передавать в эти бюджеты свои закрепленные доходы.

Закрепление доходов производится Новгородской областной Думой по представлению Губернатора области. В таком же порядке могут вноситься изменения в состав закрепленных доходов.

При этом в случае увеличения минимального бюджета на следующий финансовый год указанная фиксированная доля (в процентах) подлежит соответствующей корректировке в сторону увеличения.

Фактическое увеличение собственных доходов местных бюджетов в текущем финансовом году, явившееся результатом финансово-хозяйственной деятельности на территории муниципального образования, не может служить основанием для снижения на следующий финансовый год органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов в местные бюджеты, а также долей (в процентах) средств для муниципальных образований, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Снижение нормативов отчислений от регулирующих доходов может быть произведено только с согласия представительного органа местного самоуправления, если иное не установлено законами Российской Федерации.

При этом дотации и трансферт используются в случае недостаточности собственных финансовых ресурсов для финансирования минимального бюджета текущих расходов на отдельных территориях. Необходимо учитывать тот факт, что из 22 муниципалитетов Новгородской области 20 муниципальных образований являются дотационными.

Межбюджетные отношения на уровне органов местного самоуправления и субъекта Российской Федерации в Новгородской области с 1996 года строятся по трем основным направлениям:

- передача собственных доходных источников и отчислений от регулирующих доходов;

- трансферты;

- дотация на содержание объектов областной собственности.

В 1996 году эти отношения выглядели следующим образом:

В 1997 году области предстояло оставаться дотационной и благополучие бюджета находилось в зависимости от своевременного перечисления финансовой помощи (трансферта) из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Структура консолидированного бюджета области на 1997 год:

Отметим, что в структуре областного бюджета на 1997 год доля федерального трансферта достигла 56 процентов. В то же самое время удельный вес собственных доходов в объемах бюджетов муниципальных образований Новгородской области колеблется от 16,1 процента до 18,4 процента соответственно в Поддорском и Волотовском районах, до 85,4 процента и 87,3 процента в Чудовском районе и городе Новгороде. Таким образом, большая часть субъектов местного самоуправления не в состоянии обеспечить минимальные расходы бюджета собственными доходами.

Для обеспечения 100 процентов финансирования защищенных статей местных бюджетов за счет налогов и сборов, взимаемых на территории области, и минимизации зависимости от сроков поступления трансфертных сумм из федерального бюджета, в 1997 году в областном бюджете был создан стабилизационный фонд субвенций в размере 139,8 млрд. рублей (стабилизационный фонд предусмотрен и в бюджете 1998 года. В следующем году предполагается его включение в состав фонда финансовой поддержки муниципальных образований). Источниками формирования данного фонда послужили налоговые поступления двух регионов — “доноров” от подоходного налога с физических лиц (г. Новгород — 33 процента, Чудовский район — 28 процентов), а также собственные доходы областного бюджета.

Структура источников формирования стабилизационного фонда субвенций Новгородской области:

Бюджетам местного самоуправления, не имеющим достаточных налоговых поступлений, субвенции из стабилизационного фонда предусматривались по формуле

где:

Создание стабилизационного фонда субвенций позволило обеспечить защищенность минимальных расходов местных бюджетов. Кроме того, субвенции предоставлялись на инвестиционные проекты и целевые программы, прошедшие экспертизу и получившие одобрение Администрации Новгородской области.

Статья 6 Бюджетного кодекса определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Представительные органы местного самоуправления Новгородской области вправе самостоятельно разрабатывать положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленного законом Российской Федерации “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” (в ред. от 31 июля 1995 года) и Законом Новгородской области “О бюджетном процессе в области” от 25 января 1995 года. Например, решением Новгородской городской Думы № 150 от 26 июня 1997 года утверждено “Положение о бюджетном процессе в городе Новгороде”.

- проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов и принятые в их расчет суммы контингентов этих доходов;

- дотации и субвенции, трансферт, намечаемые к выделению из бюджета и их целевое назначение;

- перечень расходов, передаваемых из областного бюджета.

При определении нормативов отчислений от регулирующих налогов, сумм субвенций, дотаций, трансфертов не учитываются местные налоги, которые рассматриваются как дополнительные доходные источники муниципальных образований.

В течение последующих 3-х месяцев органами местного самоуправления ведется детальная проработка, согласование показателей социально-экономического развития и расчетов по проектам бюджетов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов органов местного самоуправления последние представляют в администрацию области расчеты для обоснования необходимых размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечень доходов и расходов, подлежащих передаче из областного бюджета, а также об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Составление проектов местных бюджетов, их утверждение и исполнение осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации, а также прогнозами и программами социально-экономического развития муниципальных образований, на основании которых соответствующие администрации вносят предложения о постатейном санкционировании бюджетных расходов. При этом предметом ведения исполнительного органа муниципального образования является составление и исполнение бюджета, а в сферу компетенции представительного органа входит рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением местного бюджета. Перед обсуждением местные бюджеты предаются гласности. Ежегодно публикуются отчеты об исполнении местных бюджетов. Утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении производится гласно и публично, за исключением вопросов, отнесенных к категории государственных тайн. Аналогичная процедура используется органами государственной власти области. До принятия 25 декабря 1997 года Новгородской областной Думой Закона “Об областном бюджете на 1998 год” и Концепции социально-экономического развития на 1998 год проекты этих документов были опубликованы в областной газете “Новгородские ведомости”.

Бюджетный процесс в муниципальных образованиях Новгородской области можно разделить на следующие этапы:

1. Разработка прогноза основных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования — за 5 месяцев до начала нового финансового года.

2. Составление и направление в Комитет финансов области проекта минимального бюджета муниципального образования на планируемый год — за 5 месяцев до начала нового финансового года.

4. Утверждение с учетом мнения граждан прогноза основных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования не позднее чем за 3 месяца до начала планируемого года.

5. Разработка и утверждение представительным органом местного самоуправления основных принципов формирования бюджета — до 1 октября года, предшествующего новому финансовому году.

6. Подготовка проекта бюджета — 1 октября текущего года.

7. Рассмотрение проекта бюджета на коллегии администрации и подготовка бюджетного послания — до 15 октября текущего года.

8. Рассмотрение бюджетного послания представительным органом местного самоуправления — до 15 ноября текущего года.

9. Утверждение представительным органом местного самоуправления бюджета и плана социально-экономического развития — до 25 декабря текущего года.

10. Исполнение местного бюджета.

11. Уточнение муниципального бюджета — в сроки, определяемые представительным органом местного самоуправления.

12. Отчет об исполнении муниципального бюджета и плана социально-экономического развития — до 1 апреля года, следующего за отчетным.

Разработка прогнозных показателей и приоритетных направлений социально-экономического развития муниципального образования осуществляется комитетом по экономике на основании данных отдела статистики, комитета финансов, налоговой инспекции, предложений комитетов и управлений (отделов), крупных предприятий. В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика показателей социально-экономического развития муниципального образования за последние два года.

Приоритетные направления представляются в виде табличного материала и пояснительной записки с отражением предполагаемых мероприятий, затрат и ожидаемого социально-экономического эффекта.

Прогноз обеспечивает разработку исходной информации для составления проекта бюджета муниципального образования на планируемый год, в том числе приоритетных направлений расходования бюджетных средств на предстоящий финансовый год.

Прогнозные показатели развития хозяйствующих субъектов г. Боровичи Новгородской области на 1998 год и до 2000 года включали в себя:

- производство основной продукции (в стоимостном и натуральном выражении);

- освоение новых видов продукции (в натуральном выражении);

- реализуемые инвестиционные проекты;

- разработанные и намеченные к реализации инвестиционные проекты (наименование, планируемый эффект);

- потребность в инвестиционных ресурсах под проект освоения новых видов продукции;

- ввод в действие производственных мощностей;

- имеющиеся в наличии свободные производственные площади;

- численность работающих.

Элементами формируемого механизма реализации конституционных гарантий прав граждан в социальной сфере являются установление в соответствии со статьей 4 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” государственных минимальных социальных стандартов, обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов, выполнение которых отнесено статьей 5 Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

Практика реализации данного закона показала, что при формировании бюджетов различных уровней использовались одобренные Правительством Российской Федерации социальные нормативы и нормы в натуральном выражении, разработанные соответствующими министерствами и ведомствами. Однако эти нормы и нормативы не являлись минимальными и носили рекомендательный характер.

Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, соответствующие органы государственной власти передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Следовательно, при наличии государственных гарантий в форме закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации и рациональном управлении финансовыми ресурсами, органы местного самоуправления имеют реальную возможность для обеспечения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к их ведению, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

Расходная часть минимального бюджета исчисляется по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным на основании действующих нормативных актов в пределах финансовых возможностей бюджетов разного уровня. Разработка минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, представляемых на утверждение Государственной Думой Российской Федерации, производится Правительством Российской Федерации.

Минимальный бюджет муниципального образования разрабатывается соответствующим финансовым комитетом (отделом) на основании данных отдела статистики, прогнозных показателей комитета по экономике, налоговой инспекции, комитетов и управлений администрации муниципального образования в соответствии с основными направлениями финансовой политики на текущий год.

Финансовый комитет (отдел) разрабатывает проектные показатели минимального бюджета и прогноз контингентов доходов по всем бюджетным источникам.

К минимальному бюджету прикладываются материалы:

- прогноз доходных и расходных показателей на планируемый год по статьям в соответствии с бюджетным классификатором;

- данные налоговой инспекции по контингентам доходов с учетом образовавшейся недоимки во все уровни бюджетов;

- перечень объектов, финансируемых из муниципального бюджета;

- требуемые нормативы отчислений от регулирующих доходов;

- пояснительная записка.

При расчете минимального бюджета используются единые для субъекта Российской Федерации базовые нормативы отчислений от каждого регулирующего финансового источника и нормативы затрат по отраслям.

При превышении душевого дохода в муниципальном образовании полуторакратной величины среднедушевого дохода, установленного в субъекте Федерации, применяется норматив зачисления базовых регулирующих доходов, обеспечивающий душевой доход на уровне полуторакратного среднедушевого дохода по региону.

Расходная часть минимального бюджета определяется:

1. Суммой затрат, включаемых в бюджет текущих расходов, которые учитываются органами местного самоуправления в расчетах к бюджету года, предшествующего планируемому (в сопоставимых условиях), с учетом увеличения (снижения) этих расходов, вызванного:

- согласованной с органом государственной власти субъекта Федерации суммой затрат в связи с изменением состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию;

- решениями органов государственной власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов;

- изменением индекса цен и тарифов по расчетам вышестоящих исполнительных органов власти, осуществляемым в установленном порядке.

2. Минимально необходимой суммой затрат, включаемых в бюджет развития муниципального образования.

Доходная часть минимального бюджета должна полностью покрывать указанные суммы затрат.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов Глава муниципального образования представляет в Администрацию области расчеты для обоснования необходимых размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня расходов и доходов, подлежащих передаче из областного бюджета, а также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Решения органов местного самоуправления об утверждении бюджета, об использовании средств внебюджетного и валютного фондов, об утверждении отчета, об исполнении бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного фондов, а также решения по иным вопросам, касающимся формирования бюджета или указанных фондов, подлежат опубликованию в средствах массовой информации в сроки, установленные соответствующим органом местного самоуправления, или доводятся до сведения населения иным способом исходя из возможностей соответствующего муниципального образования.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного фондов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения. Порядок согласования с субъектом Федерации нормативов отчислений от регулирующих доходов должен быть изложен в Положении о бюджетном процессе.

Основные принципы формирования бюджета муниципального образования разрабатываются комитетом (отделом) финансов, рассматриваются администрацией и утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта Федерации оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнению местных бюджетов.

Так, комитет финансов Новгородской области 14 августа 1997 года за № 02-09 подготовил и отправил в адрес финорганов муниципальных образований письмо “О формировании местных бюджетов на 1998 год”. В этом письме содержались целевые ориентиры по формированию проектов бюджетов местного самоуправления на 1998 год, имея в виду, что главной целью региональной экономической политики на 1998 год является осуществление мер по переходу в ближайшем году к бездотационному бюджету области. Расчет доходов в бюджеты городов и районов предлагалось произвести в двух вариантах.

По первому варианту расчетная сумма доходов по местным бюджетам формировалась с учетом изменений, связанных с предполагавшимся введением с 1 января 1998 года Налогового кодекса и внесением изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О государственной пошлине”, согласно которому госпошлина, полученная судами общей юрисдикции, зачислялась в местные бюджеты.

Расходы местных бюджетов предлагалось определить исходя из сумм планируемых расходов на 1997 год. При этом:

- индексация оплаты труда и материальных затрат не предусматривалась;

- расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства уменьшались в связи с увеличением доли платежей населения по отношению к затратам на все виды услуг;

- в случае превышения расходов бюджета над его доходами предлагалось составить план мероприятий по сокращению дефицита бюджета;

- взаимоотношения областного бюджета с местными бюджетами предлагалось определить после уточнения финансовой помощи из федерального бюджета на 1998 год.

Письмо комитета финансов области в адрес муниципальных образований “О проекте бюджета на 1999 год” предлагает впервые рассмотреть бездотационный бюджет. При этом подтверждаются основные формы бюджетного регулирования и правила межбюджетных отношений, сложившиеся в предыдущие годы.

Рассмотрение проекта годового бюджета представительным органом начинается не позднее чем за месяц до начала нового финансового года. Процедура рассмотрения бюджета определяется представительным органом местного самоуправления. Она может найти свое закрепление в регламенте представительного органа местного самоуправления или в Положении о бюджетном процессе. Согласно пункту 6.2 Положения о бюджетном процессе в г. Новгороде, городская Дума рассматривает проект бюджета в двух чтениях.

Рассмотрение предложений представительным органом местного самоуправления обязательно включает всестороннее изучение в комиссиях и комитетах их целесообразности, необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности их осуществления. Решения представительного органа, требующие выделения ресурсов, должны содержать источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходных источников или перераспределения расходов. Решение о санкционировании бюджетных расходов является основанием для выделения бюджетных ассигнований.

По решению представительного органа муниципального образования могут утверждаться ассигнования по целевым программам, рассчитанным на несколько лет, которые включаются в бюджеты последующих лет.

Ассигнования на выплату процентов по муниципальному долгу и на погашение задолженности прошлых лет, имеющейся у местного бюджета на данный год, предусматриваются в бюджете текущих расходов соответствующего финансового года в полном объеме в соответствии с принятыми ранее обязательствами по займам, кредитам и иным операциям. Расходы данного вида не могут быть сокращены (секвестированы) или перенесены на иное время без согласия держателя соответствующих обязательств.

Ассигнования на содержание органов местного самоуправления включаются в местный бюджет в качестве самостоятельных статей расходов по нормативам, представленным администрацией и утвержденным представительным (законодательным) органом субъекта Федерации.

В период рассмотрения проекта местного бюджета исполнительный орган местного самоуправления обязан представить всю необходимую для этого информацию и вправе вносить в проект бюджета изменения.

Комиссия по экономике и бюджету представительного органа местного самоуправления обобщает замечания и предложения остальных комиссий и в недельный срок дает заключение по проекту бюджета и плана.

Комитет финансов совместно с комитетом по экономике в двухнедельный срок рассматривает с участием заинтересованных лиц замечания и предложения представительного органа. Утверждение проекта бюджета и плана социально-экономического развития оформляется решением представительного органа. Утверждение расходной части местного бюджета осуществляется в составе статей функциональной классификации, принятой в Российской Федерации, выделяющей части расходов текущего (оперативного) и капитального (инвестиционного) характера. Каждая из этих частей утверждается отдельно, при этом сумма текущих расходов составляет бюджет текущих расходов, а сумма капитальных расходов образует бюджет развития муниципального образования.

При рассмотрении местных бюджетов представительные органы муниципальных образований утверждают сверх предусмотренных расходов объем оборотной кассовой наличности за счет остатков средств по бюджету на начало нового финансового года. В течение года она может быть использована на покрытие временных кассовых разрывов. При этом она должна быть восстановлена в том же году до размеров, установленных при утверждении.

По итогам обсуждения проекта бюджета в г. Новгороде городская Дума принимает одно из следующих решений:

1. “Принять проект городского бюджета и его основные характеристики за основу.” При этом городская Дума поручает Администрации города подготовить проект ко второму чтению, устанавливает предельный срок внесения письменных поправок и назначает дату рассмотрения проекта бюджета во втором чтении.

2. “Принять проект городского бюджета и его основные характеристики в первом чтении и направить в Администрацию города для доработки с учетом высказанных предложений и замечаний.” При этом городская Дума устанавливает предельный срок внесения предложений и замечаний и определяет дату рассмотрения проекта бюджета во втором чтении.

3. “Отклонить проект городского бюджета и его основные характеристики.” При этом устанавливается срок для представления нового варианта проекта бюджета на рассмотрение в первом чтении. Новый вариант проекта бюджета направляется в городскую Думу и рассматривается в порядке, установленном Положением о бюджетном процессе в городе Новгороде.

До принятия проекта бюджета в первом чтении Администрация города может вносить в него любые изменения по результатам обсуждения и информировать о них депутатов городской Думы.

При наличии существенных разногласий по проектам бюджета и плана между представительным органом и администрацией представительным органом создается согласительная комиссия на паритетных началах. При необходимости может быть вынесено решение о продлении срока рассмотрения проекта бюджета и плана. С целью преодоления разногласий согласительная комиссия в 10-дневный срок заслушивает представителей администрации и представительного органа, иных должностных лиц и принимает решение по существу каждого спорного вопроса. Согласительный процесс заканчивается составлением протокола согласования разногласий, который подписывается всеми членами согласительной комиссии и утверждается на заседании представительного органа местного самоуправления. На основании утвержденного протокола разногласий вносятся изменения в проекты бюджета и плана.

Исполнение местного бюджета производится исполнительным органом местного самоуправления по единой классификации доходов и расходов и в рамках, определенных утвержденным постатейным планом ассигнований.

Постановления Главы муниципального образования, предусматривающие выделение из бюджета дополнительных средств, должны содержать источники покрытия вновь образовавшихся расходов за счет изыскания новых доходов, перевыполнения доходов над расходами, использования резервного фонда или перераспределения средств.

Исполнение бюджета осуществляется по его доходной и расходной частям. В процессе исполнения бюджета администрация муниципального образования вправе вносить изменения по доходам и расходам местного бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации, кроме заработной платы.

Исполнение доходной части местного бюджета осуществляется за счет налоговых и неналоговых поступлений. Важную роль в обеспечении исполнения местного бюджета по его доходной части играют органы налоговой службы, которые осуществляют контроль за исчислением налоговых и неналоговых платежей и перечислением их в соответствующий бюджет. В соответствии с пунктом 2 статьи 14 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” “представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов”. В случае недостаточности финансовых ресурсов при максимальной мобилизации собственных источников администрация муниципального образования вправе ходатайствовать перед администрацией субъекта Федерации о предоставлении ссуды или брать ссуду в коммерческом банке. Исполнительный орган местного самоуправления, получивший ссуду, использует ее по целевому назначению и погашает в строго установленные сроки. В случае возникновения финансовых затруднений администрация субъекта Федерации вправе пролонгировать ссудный договор с органом местного самоуправления, перенести сроки погашения, взыскать через учреждение банка принудительным образом, а также списать в установленном порядке.

Для бюджетных организаций и учреждений в процессе исполнения бюджета финансирование производится прежде всего по защищенным статьям, затем финансируются материальные затраты, капитальное строительство и ремонт.

Финансовую дисциплину при использовании бюджетных средств обеспечивают комитеты финансов исполнительных органов местного самоуправления. Потери в доходах и дополнительные расходы вышестоящим бюджетом безвозмездно не компенсируются, за исключением последствий, вызванных принятием решений органов государственной власти.

Кассовое исполнение местных бюджетов осуществляется в соответствии с действующим законодательством уполномоченными банками по договору с органами местного самоуправления. Оно представляет собой деятельность уполномоченного банка (кассового учреждения) по концентрации всех доходов местного бюджета и финансированию бюджетных организаций и учреждений в соответствии с ассигнованиями, выделенными им по бюджету.

Временно свободные средства бюджета могут располагаться на депозитных счетах в различных банковских учреждениях на основании договоров, заключаемых исполнительным органом местного самоуправления с соответствующим банком, с последующим отчетом перед представительным органом местного самоуправления.

Бюджетные целевые фонды могут иметь самостоятельные счета в банковских учреждениях в соответствии с положениями о данных фондах.

Распорядителями бюджетных кредитов по местным бюджетам являются руководители органов местного самоуправления (главные распорядители) и руководители муниципальных учреждений и организаций (нижестоящие распорядители), которые должны использовать выделенные им бюджетные средства для финансирования тех или иных расходов строго по целевому назначению и в пределах утвержденных смет.

Если в ходе исполнения местного бюджета федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения, которые приводят к уменьшению доходов или увеличению расходов местного бюджета, то недостающие в связи с этим средства для сбалансирования минимального местного бюджета компенсируются данными органами власти за счет средств их бюджетов.

При этом согласно ст. 4 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” “органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации”.

В процессе исполнения бюджета исполнительный орган местного самоуправления имеет право распределять по направлениям расходования средства, получаемые из вышестоящего бюджета для финансирования целевых комплексных программ и компенсации дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня управления.

Доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате дополнительных поступлений в бюджет или экономии расходов, не подлежат изъятию вышестоящими представительными и исполнительными органами государственной власти. Решение об их использовании, в том числе о вложении этих средств в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, а также о предоставлении процентных и беспроцентных бюджетных ссуд принимает представительный орган местного самоуправления, в том числе с учетом предложений исполнительного органа при условии полного финансирования расходов, предусмотренных бюджетом текущего года, и зачислением средств, полученных от этих операций в свой бюджет. Представительный орган местного самоуправления вправе делегировать право принятия решения по использованию свободных бюджетных средств иным органам местного самоуправления с последующим утверждением их решений по данному вопросу.

- в процессе исполнения бюджета уровень дефицита превышает ранее установленный;

- происходит систематическое резкое снижение наполняемости бюджета от доходных источников;

- невозможно финансировать программы плана социально-экономического развития без увеличения дефицита бюджета;

- возникают иные основания.

Контроль за исполнением местного бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления, который самостоятельно определяет организационные формы осуществления такого контроля в соответствующем положении о бюджетном процессе в своем муниципальном образовании.

Администрация муниципального образования обязана осуществлять контроль за правильностью использования предприятиями, учреждениями и организациями выделенных им бюджетных ассигнований, средств внебюджетных фондов.

Исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет надзор за ходом исполнения бюджета муниципального образования, ежеквартально рассматривая исполнение бюджета. В случае если субвенции, выделенные бюджету нижестоящего уровня, не израсходованы в установленный срок или расходуются не по целевому назначению, субсидирование может прекратиться, а выделенные средства возвращены в бюджет, из которого они получены.

Статья 20 Закона Новгородской области “Об областном бюджете на 1998 год” устанавливает, что “нецелевое использование организациями средств областного бюджета, предоставленных на возвратной основе, несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, служат основанием для: сокращения или прекращения всех форм поддержки из областного бюджета, в том числе отсрочек налоговых платежей; взимания штрафа в размере двойной действующей учетной ставки ЦБ Российской Федерации согласно заключенным договорам”.

Исполнительный орган местного самоуправления предоставляет представительному органу местного самоуправления информацию о ходе и прогнозах исполнения бюджета. Представительный орган проверяет соблюдение сроков составления, рассмотрения и утверждения бюджета, эффективность использования бюджетных средств.

Представительный орган местного самоуправления, его постоянные комиссии вправе потребовать от исполнительного органа местного самоуправления, его финансового и других органов любую информацию, связанную с исполнением бюджета, средств внебюджетных и валютного фондов. Порядок и сроки предоставления данной информации определяются соответствующим представительным органом местного самоуправления в положении о бюджетном процессе.

Для осуществления контроля представительный орган местного самоуправления может формировать постоянно действующую комиссию, а также имеет право привлекать независимых аудиторов и экспертов.

Исполнительный орган местного самоуправления обязан в установленный срок направить в соответствующий представительный орган отчет об использовании средств внебюджетного и валютного фондов.

Контроль за исполнением бюджета представительный орган местного самоуправления осуществляет в форме анализа, рассмотрения, обсуждения и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Таким образом, подчеркнем, что единство бюджетной системы реализуется через согласованную и социально ориентированную финансово-бюджетную и налоговую политику, которая обеспечивает единство управленческой вертикали на различных уровнях власти, в том числе на местном уровне.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации в значительной степени зависит от позиции субъекта Федерации в системе межбюджетных отношений и бюджетного процесса.

Критерии, которыми руководствуется зарубежный инвестор при вложении средств на территории России, заключаются в следующем:

1. Местонахождение предприятия — расположение вблизи основных рынков (крупных городов); легкий доступ к сырью и рабочей силе; наличие развитой транспортной системы; легкий доступ к основным портам, терминалам, аэропортам; наличие и доступность коммунальных сетей, газопроводов, электроэнергии; наличие развитой системы коммуникаций.

2. Социально-политические условия региона — политическая стабильность в регионе; наличие в регионе рынка рабочей силы, не требующей специальной подготовки; благоприятная экологическая ситуация.

3. Законодательные условия страны и региона — стабильность законодательства (законодательное окружение процесса инвестиций); закрепленное законами право собственности на землю; стимулирующее инвестиции налогообложение (налоговые льготы).

4. Позиция органов власти региона — благожелательное отношение властей региона к иностранным инвесторам; готовность властей региона создавать приемлемые условия для зарубежных инвесторов; отсутствие бюрократических барьеров на пути инвесторов.

Процесс регулирования законодательных условий инвестиционной среды на территории области черты законченности стал приобретать в 1994 году. 28 февраля 1994 года Новгородская областная Дума приняла постановление “О предоставлении льгот предприятиям с иностранными инвестициями”. В соответствии с данным постановлением предприятия с иностранными инвестициями, занимающиеся производственной деятельностью и зарегистрированные на территории области после 1 января 1994 года, были освобождены от уплаты в областной бюджет до полной окупаемости вложенных средств, но не более расчетного срока окупаемости, предусмотренного проектной документацией от всех налогов, по которым право льготирования принадлежит субъектам Федерации (налога на прибыль, налога на имущество предприятий и сбора на нужды образовательных учреждений), в территориальный дорожный фонд (налога с владельцев транспортных средств и налога на приобретение автотранспортных средств), а также от вновь устанавливаемых органами государственной власти налогов и сборов в части, поступающей в бюджет Новгородской области и областные (территориальные) внебюджетные фонды. Главам администраций городов и районов было рекомендовано принять соответствующие постановления.

Формализованное правило “о неухудшении законодательных условий деятельности предприятий, зафиксированных на момент принятия решения об инвестировании” лежит в основе принятия решения органами государственной власти Новгородской области о необходимости нормативного акта, который должен отрегулировать вопрос предоставления налоговых льгот предприятиям и организациям области с целью увеличения объемов производства товаров, работ, услуг, привлечение не только иностранных, но и отечественных инвестиций в экономику области.

Освобождаются от уплаты налога на прибыль организации, осуществляющие функции поддержки и развития малого предпринимательства в Новгородской области, в которых удельный вес оказываемых работ, услуг субъектам малого предпринимательства составляет не менее 50 процентов от общего объема реализованных работ, услуг.

• через стабилизационный фонд субвенций, наличие которого предусмотрено статьями 14, 15 Закона “Об областном бюджете на 1998 год”. Посредством наличия данного фонда реализуется один из принципов межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Федерации — принцип выравнивания доходов муниципальных образований, закрепленный в статье 9 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”;
• постановлением областной Думы “О зонах экономического благоприятствования” № 472-ОД от 27 декабря 1996 года в четырех муниципальных образованиях созданы зоны экономического благоприятствования с особым налоговым режимом.

Отличие налогового режима в Волотовском, Маревском, Поддорском, Батецком районах от областного заключается в том, что в дополнение к льготам, предусмотренным Законом области “О налоговых льготах организациям, расположенным на территории Новгородской области, на 1998 год”, коммерческим организациям, зарегистрированным и осуществляющим свою деятельность на территории этих районов, налог на прибыль, уплачиваемый ими в федеральный бюджет, компенсируется из областного бюджета.

Статьей 16 Закона “Об областном бюджете на 1998 год” установлена дотация зонам экономического благоприятствования на компенсацию выпадающих доходов.

Принятие постановления “О зонах экономического благоприятствования” рассчитано на первоочередное привлечение инвестиций, развитие производства и, как результат, решение социальных проблем населения муниципальных образований с наименьшим удельным весом собственных доходов в районном бюджете.

В целях усиления инвестиционной привлекательности региона был утвержден порядок образования запасов у организаций, расположенных на территории области, согласно которому не облагается налогом имущество организаций, используемое для образования запасов на предприятиях в соответствии с решениями Администрации области.

В общей сложности предприятия, вкладывающие собственные и привлеченные средства в реализацию проектов на территории Новгородской области, в результате законодательного регулирования процесса создания благоприятной инвестиционной среды в муниципальных образованиях региона освобождаются от уплаты в среднем до 30 процентов от общей суммы налогов.

Предоставление льгот по уплате местных налогов и сборов носит субсидиарный характер. Отсутствие системы административной подчиненности между органами государственной власти области и органами местного самоуправления не позволяет первым принимать нормативные акты, носящие обязывающий характер. Поэтому законы области, постановления областной Думы и Администрации содержат рекомендации в адрес органов местного самоуправления. В соответствии с этими рекомендациями представительные органы местного самоуправления могут принимать решения, пополняющие правовой режим инвестиционного законодательства, установленный органами государственной власти области.

Законодательное регулирование развития инвестиционной среды путем предоставления предприятиям налоговых льгот и льгот по арендной плате, усовершенствования механизма временной консервации основных фондов, введения впервые налогового стимулирования банков, создания областного инвестиционного страхового фонда, зон экономического благоприятствования в четырех районах области способствовало качественным изменениям в экономике области. Предприятия с иностранными инвестициями при численности работающих в 7240 человек выпускают 40 процентов продукции от всего объема производства по области, на них приходится 83 процентов экспортных и более 30 процентов импортных поставок.

В области, занимавшей в 1991 году 63-е место в Российской Федерации по своему ресурсному потенциалу (около полутора десятков предприятий ВПК, из которых нормально работают 3-4, и около 200 традиционных сельскохозяйственных предприятий на базе бывших совхозов и колхозов, из которых рентабельны 4), создано более 160 предприятий с иностранными инвестициями (дают 39% общего объема производства, 83% областного экспорта и 31% импорта, наиболее мощные с фирмами из стран Европейского сообщества, включая такие известные в своих отраслях, как “Шоман Вуд” и “Рауте” (Финляндия), “Зоммер Гмбх и Ко”, “Фляйдерер” (Германия), “Кэдбери-Швепс” (Англия) и др.), порядка 7 тысяч малых предприятий (на 700 тысяч населения области) и 156 тысяч личных подворий, организующим звеном для которых в перспективе должны стать агрокорпорации.

Активное привлечение иностранных инвестиций в экономику обеспечило ежегодный рост объемов иностранных инвестиций (3,5 млн. долларов США в 1994 году, 51,3 млн. долларов в 1995 году, 148 млн. долларов в 1996 году, 95,7 млн. долларов в 1997 году и примерно столько же в 1998 году).

Вводя в начале 90-х годов серьезные налоговые льготы для “инвестиционных” предприятий, т.е. сознательно идя на сиюминутные потери бюджета, областная администрация строила расчет на том, что новые предприятия будут, по крайней мере, регулярно выплачивать более высокую, чем в среднем по области, заработную плату, обеспечивая рост подоходного налога с физических лиц, отчислений в Пенсионный и страховые фонды. Сейчас, то есть по истечении срока окупаемости проектов, с части этих предприятий пошли и поступления налога на прибыль в бюджет области.

Во-первых, отношение к самоуправлению в демократических правовых государствах, как к важнейшему структурному элементу гражданского общества, несомненно, будет постоянно привлекать внимание к процессу его развития в Российской Федерации и области.

Во-вторых, законодательная база субъекта Федерации и правило “о неухудшении законодательных условий деятельности предприятий, зафиксированных на момент принятия решения об инвестировании” создали достаточно хорошую репутацию Новгородской области как территории, благоприятной для вложения средств.

В-третьих, учитывая возрастающую конкуренцию на рынке привлечения инвестиций между субъектами Федерации, нормативные акты субъекта Федерации должны подкрепляться адекватными решениями представительных органов местного самоуправления. Готовить инвестиционные проекты и осуществлять их сопровождение можно только при непосредственном участии квалифицированных муниципальных служащих и наличии развитой сервисной сети на территории муниципального образования.

роцесс муниципальной реформы, идущий на территории России десятый год, регулируется федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации и находится на пересечении субъективного интереса всех участников этого процесса:

• интерес Федерации заключается в создании эффективной местной власти, способной реализовывать переданные ей некогда государственные полномочия;
• интерес субъекта Федерации состоит в том, что местное самоуправление должно быть “встроено” в систему управления региона в целом и работать на общую для субъекта как совокупности муниципальных образований идею, определенную по согласованию между субъектом и муниципалитетами;
• интерес органов местного самоуправления и должностных лиц на местном уровне заключается в успешном осуществлении принципа “власть на время”, поскольку от этого зависит, согласится ли избиратель поделиться с ними полнотой принадлежащей ему власти после истечения срока полномочий.

При всей условности такого деления совокупность интересов властных структур должна быть адекватна интересам живущих людей в конкретных муниципальных образованиях, ради которых, собственно говоря, и начиналась муниципальная реформа.

Значительная роль в этом процессе отводится системе взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением. Основным блоком здесь является совместная работа по формированию финансово-экономической основы местного самоуправления как базисного явления. Изложенный в данной монографии материал — фиксация формы и содержания правового регулирования такой работы.

Безусловно, возможно и необходимо усложнение содержательной части. “Надо очень чего-то хотеть, тогда и можно что-то сделать”, — пишет известный специалист в области государственного управления Г.В.Атаманчук. Можно и нужно включать в “исследовательский оборот” с целью формирования действенного местного самоуправления законодательное регулирование процесса развития рынка недвижимости: использование конкурсов и аукционов при сдаче в аренду муниципального недвижимого имущества, инвентаризацию муниципальной собственности, создание автоматизированных систем ведения государственного земельного кадастра, повышение эффективности управления работы муниципальных предприятий через создание наблюдательных советов для контроля за их деятельностью, вовлечение в хозяйственный оборот неэффективно используемого имущества и объектов недвижимости и т.д.

Можно и нужно вести речь о необходимости целенаправленной работы по созданию муниципального хозяйства.

ФАБРИЧНЫЙ Сергей Юрьевич (родился 10 января 1962 года) – кандидат юридических наук, окончил Высшую комсомольскую школу при ЦК ВЛКСМ и Московскую государственную юридическую академию.

Работал первым секретарем Боровичского горкома ВЛКСМ Новгородской области, управляющим Делами Боровичского горисполкома, избирался депутатом Боровичского городского Совета.

С января 1996 года – председатель комитета государственной службы области.

Автор ряда статей по актуальным проблемам местного самоуправления в Российской Федерации. Преподаватель юридического факультета Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого. Сфера научных интересов включает конституционное право, муниципальное право, финансовое право.