§ 2.1. Сфера местного самоуправления

настоящее время проблемы городов, рассмотренные в предыдущем разделе, решаются при помощи механизма самоуправления. Данный механизм предполагает реализацию демократических принципов в управлении городом. Европейская хартия местного самоуправления, подписанная 15 октября 1985 г. представителями государств - членов Совета Европы (в 1998 г. к хартии присоединилась и Россия), определяет понятие местного самоуправления следующим образом:

“1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная 8) способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону."

В Российской Федерации согласно закону "Об общих принципах организации местного самоуправления" к предметам ведения местного самоуправления относится:

"1. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

2. К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально - культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, так же недр для строительства подземных сооружений местного -значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли общественного питания и бытового обслуживания;

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

3. В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города...

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации."

Легко заметить, что часть "вопросов местного значения" пересекается с общегосударственными. Это, например, образование, здравоохранение, культура, в отношении которых права граждан гарантируются Конституцией России.

Таким образом, деятельность организаций образования, здравоохранения, культуры регламентируется как федеральным законодательством и министерствами и ведомствами федерального подчинения, так и местными органами.

В частности, федеральные органы устанавливают размеры нагрузки и оплаты труда работников соответствующих сфер согласно единой тарифной системе (ETC), меньше которой местные органы не могут платить, в то время как возможность установить большее вознаграждение за труд определяется состоянием городского бюджета. В свою очередь последнее во многом определяется результатами политических торгов вокруг нормативов распределения регулируемых налогов с субъектом Федерации и последующим регулированием межбюджетных отношений (финансовое положение субъекта Федерации во многом зависит от аналогичных торгов вокруг размеров финансовых трансфертов из федерального бюджета).

Другая важная особенность сферы местного самоуправления заключается в том, что к "местному ведению" отнесено обеспечение населения как общественными благами (охрана окружающей среды, общественного порядка, здравоохранение, образование), так и частными благами (жилье, общественное питание, бытовое обслуживание, розничная торговля). Кроме того, в местном ведении оказывается и деятельность коммунальных служб, являющихся естественными монополиями (водо-, энерго- и газоснабжение, канализация, связь). Таким образом, муниципальное управление сталкивается с задачами, имеющими разную экономическую природу, что требует применения различных подходов в каждом случае. Именно последнее обстоятельство обуславливает трудность подготовки муниципальных служащих; последние в России t чаще всего являлись "выходцами" из соответствующих функциональных сфер городского хозяйства, имеющими опыт непосредственной руководящей работы. В этом случае достаточно высокий уровень управленческих решений, принимаемых в отдельных сферах, сопровождается отсутствием общегородской стратегии, что и приводит к конфликту между долгосрочными и краткосрочными целями в управлении.

§ 2.2. Глава городской администрации

и городской законодательный орган

В мировой практике известны различные схемы управления городами, каждая из которых демонстрирует примеры как эффективного, так и неэффективного управления. Строго говоря, даже утверждение, что демократические процедуры, положенные в основу местного самоуправления, всегда будут приводить к лучшим результатам в развитии города, чем недемократический институт наместников и городничих, представляется весьма спорным. В связи с этим коротко остановимся на возможных схемах взаимоотношений между главой городской администрации (мэром) и городским законодательным органом (Советом).

В России наиболее распространена схема прямых выборов мэра и членов городского Совета. В то же время возможна и другая схема, когда выбранные члены Совета на своем собрании из своих же членов избирают мэра — именно такой порядок был реализован в РСФСР, когда на сессии городского Совета избирался исполнительный комитет и его председатель. Последний и исполнял роль мэра.

Во многих малых городах США применяется другая схема — выбранные члены Совета выбирают мэра - председателя Совета, но далее заключается контракт с наемным работником — "городским управляющим". Такая схема во многом представляется предпочтительной, поскольку выводит лицо, принимающее решения, из-под непосредственного влияния колебаний политической конъюнктуры. Наем работников по контракту также способствует профессионализации городского управления.

Взаимоотношения мэра и городского Совета фиксируются в Уставе города. Кроме того, в Уставе города определяются сроки и порядок проведения выборов мэра и членов городского Совета, условия и порядок муниципальной службы, порядок использования муниципального имущества, некоторые другие вопросы, касающиеся в первую очередь специфики самой процедуры управления городом. Устав города, как правило, принимается на городском референдуме (хотя допускается и принятие Устава на заседании городского Совета).

К сфере компетенции городского Совета относятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Таким образом, за городским Советом закреплены функции, отражающие прежде всего стратегические направления в управлении городом. Тем не менее в некоторых случаях мэр может передать в компетенцию Совета и некоторые "острые оперативные" вопросы, такие, например, как утверждение тарифов на услуги муниципальных коммунальных организаций.

Является ли должность мэра политической, или его обязанного может выполнять любой высококвалифицированный менеджер, обладающий знанием специфики данного города и необходимым опытом работы? В настоящее время среди урбанистов наиболее распространено мнение, что важность политических акцентов увеличивается вместе с ростом численности населения города.

Вообще говоря, есть два разных понимания стоящих перед главой городской администрации проблем:

• выполнение основных, закрепленных в законе о местном самоуправлении, задач: жизнеобеспечение города (обеспечение работы инженерных коммуникаций и жилищного хозяйства, общественного транспорта, вывозка и утилизация мусора); выполнение социальных функций (медицинское обслуживание, среднее образование, деятельность ДДУ, служб социальной защиты, учреждений культуры и спорта); градостроительство и градорегулирование (создание городских архитектурных ансамблей, выделение земель под гражданскую и промышленную застройку, соблюдение строительных норм и правил); наконец, контроль и регулирование операций на потребительском рынке (соблюдение правил торговли, проверка качества продуктов и блюд, регулирование дислокации организаций торговли иобщественного питания). Все эти задачи являются, строго говоря, хозяйственными, оперативными, и могут выполняться назначенными (нанятыми по контракту) чиновниками (менеджерами);

• выполнение перспективных задач: привлечение в город инвестиций и реализация на его территории крупных инвестиционных проектов, перераспределение городских земель "из-под" убыточных предприятий, передача их рентабельным предприятиям (промышленная политика); снос трущоб и реконструкция жилого фонда, развитие лесопарковых зон и целостных городских ансамблей (строительная политика); поощрение миграции в город или, наоборот, ограничение миграции в него, предоставление различного рода социальных льгот разным категориям городского населения, подготовка и переподготовка кадров по дефицитным в городе специальностям (социальная политика). Все эти задачи "по определению" требуют не только специальных знаний городского менеджера об объективных закономерностях долгосрочного развития города, но и мужества, и знаний политика. Указанные задачи имеют весьма широкий спектр решений, при реализации которых нужно не столько наличие финансовых ресурсов, но и — главным образом — умение договариваться как с местной и региональной, так и с общероссийской финансово-хозяйственной элитой. Естественно при этом, что "уметь договариваться" необходимо и с политическими деятелями всех уровней.

Теоретически эти два круга проблем должны взаимно дополнять, а не противоречить друг другу, хотя на практике последняя ситуация часто имеет место. Необходимо отметить, что с ростом численности населения города перспективные проблемы становятся существенно сложнее и многообразнее. Это и обуславливает мнение о большем значении политических талантов мэров крупных городов, хотя в той или иной мере задатками политиков должны обладать все первые лица городских администраций.

§ 2.3. Общая структура городской администрации

В структуре городской администрации можно выделить следующие крупные блоки:

• социальный;

• городское хозяйство (включая транспорт и связь);

• строительство (включая архитектуру, землеустройство, учет и распределение недвижимости);

• финансово-экономический;

• управление делами (включая пожарную охрану, военкомат, охрану правопорядка).

Как правило, указанные блоки возглавляют руководители в ранге заместителя главы администрации, причем руководители финансово-экономического и хозяйственного блока назначаются первыми заместителями.

В то же время такое общее деление, конечно, может не совпадать с действующими организационными структурами управления городских администраций. Последние часто находятся под существенным влиянием субъективных факторов, в частности характера личностных взаимоотношений внутри администрации. Кроме того, в структуре сегодняшних администраций российских городов, как правило, присутствует "наследие массовой приватизации" в форме Комитета по управлению имуществом. Раньше это подразделение городской администрации проводило аукционы и конкурсы по продаже предприятий, объектов недвижимости, в настоящее время данный орган отвечает за распоряжение муниципальным имуществом (аренда, проведение инвестиционных конкурсов, управление пакетами муниципальных ценных бумаг и паями города в уставном фонде различных предприятий).

Часть подразделений, в задачи которых входит реализация функций местного самоуправления, являются подразделениями "двойного подчинения". В частности, таковыми являются городской финансовый отдел, входящий в систему Министерства финансов, Комитет по земельным ресурсам, также входящий в состав соответствующего ведомства. Штаты и оклады работников, входящих в такие подразделения утверждаются не главой администрации, а центральными ведомствами.

Кроме того, часть служб, обеспечивающих функционирований местного, самоуправления, являются "чисто государственными", федерального подчинения. Например, налоговая инспекция, обеспечивающая сбор налогов, поступающих в бюджеты всех уровней, является таковой службой; при этом штаты подобных территориальных подразделений сформированы исходя из федеральных потребностей и нормативов. Если городской Совет вводит новый местный налог, то часть средств, поступающих в городской бюджет от этого налога, будет направляться на содержание налоговых инспекторов, осуществляющих контроль за кругом плательщиков данного налога. Аналогично органы статистики, собирающие данные на территории города, подчиняются непосредственно Государственному комитету по статистике и работают по тем формам, которые были присланы из Москвы; сбор данных, необходимых для местной администрации, последняя может заказать в этих органах, но уже за дополнительную оплату.

Соответственно, "чисто федеральными" являются прокуратура, органы юстиции, военкомат, органы внутренних дел (хотя город может за счет своих средств организовать свою муниципальную милицию), Прокуратура, кроме всего прочего, является органом надзора за тем, чтобы решения, постановления и распоряжения местной власти не противоречили федеральным законам.

Управление делами городской администрации

Руководитель управления делами городской администрации фактически является одним из заместителей мэра, осуществляя контроль за исполнением распоряжений и постановлений главы администрации. Именно на него возложены функции координации деятельности всех подразделений администрации. Как правило, в управление делами входят:

• канцелярия, которая регистрирует прохождение всего внутреннего (между крупными подразделениями) и внешнего документооборота и передает в организационный отдел сведения об исполненных и просроченных поручениях;

• организационный отдел;

• городской архив, в который на хранение передаются отработанные документы, постановления, распоряжения, решения;

• административно-хозяйственный отдел. В распоряжении этого отдела находятся также транспорт городской администрации (гараж), столовая и подобные обслуживающие подразделения. Необходимо отметить, что секретари, машинистки, уборщицы и другой младший обслуживающий персонал входят в состав управления делами независимо от того, какие подразделения они обслуживают;

• юридический отдел (контрольно-правовое управление администрации). Достаточно часто этот отдел подчиняется непосредственно мэру, осуществляя (в любом случае) юридическую экспертизу подготавливаемых подразделениями городской администрации документов;

• отдел кадров.

Управление делами курирует деятельность органов внутренних дел, военкомата, гражданской обороны (в настоящих условиях последняя чаще всего связана с ликвидацией последствий чрезвычайных происшествий).

Контроль за внешним документооборотом городской администрации могут осуществлять и органы прокуратуры. В частности, для ответов на письма и обращения граждан предусмотрен десятидневный срок; в случае его превышения на муниципального служащего быть наложено административное взыскание. При этом указанные десять дней являются сроком, в течение которого администрация должна ответить заявителю, но не сроком, который дается каждому подраздел-нию администрации для подготовки ответа.

При поступлении письма или другого документа в городскую администрацию канцелярией заводится на него контрольная карточка. Руководитель подразделения, к которому по принадлежности попало данное письмо, накладывает резолюцию - поручение конкретному муниципальному служащему подготовить ответ (проект распоряжения, экспертное заключение или другой вариант служебной документации) с указанием сроков исполнения в рамках имеющихся сроков.

Часто в состав управления делами включается и информационно-вычислительный центр: подразделение городской администрации, отвечающее за информатизацию деятельности органов городской власти. Тем не менее ИВЦ может быть и отдельным подразделением с правами юридического лица или подчиняться непосредственно мэру. Теоретически очевидно, что за информатизацию деятельности муниципалитетов должно отвечать одно подразделение, определяющее единство; программного обеспечения, параметров вычислительной техники и коммуникаций, позволяющих осуществить переход к безбумажному документообороту. К сожалению, на практике обычной ситуацией является то, что различные подразделения администрации прибегают к услугам различных фирм самостоятельно; координация работ по информатизации не ведется. Объясняется это, в свою очередь, тем обстоятельством, что основной задачей управления делами является контроль документооборота, сама же специфика задач, возникающих в деятельности других подразделений администрации, часто остается вне сферы внимания организационного отдела и руководителя управления. Однако с точки зрения автоматизации рутинных операций такая специфика и предопределяет эффективность работ по информатизации.

Организационный отдел собирает планы работ различных подразделений администрации и сводит их в единый план работы городской администрации. Среди указанных планов существенное внимание уделяется вопросам, выносимым на совещание у мэра и его первых заместителей, а также на коллегию администрации: подобного рода совещания требуют предварительной подготовки и рассылки материалов совещания всем его участникам. Такое планирование осуществляется ежеквартально; в свою очередь, контроль исполнения поручений и доклад о ситуации в городе осуществляется управлением делами мэру еженедельно. В начале каждой недели глава администрации проводит оперативное совещание с участием своих заместителей и руководителей крупных структурных подразделений, где подводит итоги прошедшей недели и выделяет наиболее важные задачи текущего периода. Такие "установочные" совещания обычно называют "аппаратными"', после получения заданий мэра и информации о состоянии дел в городе каждый из руководителей проводит аналогичное совещание у себя в подразделении. Теоретически после проведения аппаратных любой из муниципальных служащих должен быть в курсе текущей общей обстановки в городе, а также знать связанные с особенностями данной обстановки собственные задачи.

В ведении управления делами находятся также кадровые вопросы, в частности, подбор, расстановка и аттестация муниципальных служащих. Данное подразделение следит за штатным расписанием, размерами окладов и премий; учитывая требования закона Российской Федерации о государственной службе, может направить работников администрации на учебу для необходимого повышения квалификации.

Наконец, управление делами совместно с представителями городской избирательной комиссии отвечает за проведение выборов, помогая последней разместить избирательные участки, напечатать бюллетени, получить необходимые финансовые средства из городского бюджета.

Коллегия городской администрации

Коллегия городской администрации является "высшим совещательным органом" при главе администрации, это своеобразный "штаб", на заседаниях которого принимаются стратегические решения.

На коллегию городской администрации выносятся наиболее сложные, комплексные проблемы, решение которых требует взаимодействия многих городских и государственных служб. Среди прочего коллегия, например, обсуждает планы работы администрации, исполнение; бюджета текущего года, плановые расходы и доходы будущего года.

Членами коллегии являются глава городской администрации и его заместители, начальники наиболее крупных подразделений городской администрации, руководители налоговой инспекции, ОВД, казначейства, руководители районов (округов) в составе муниципального образования, а также другие ответственные за жизнь города руководители, которых мэр счел необходимым включить в состав коллегии (в, частности, в большинстве случаев в коллегии также участвуют председатель городского Совета и его заместители).

Деятельность коллегии регламентируется соответствующим Положением, где дается описание круга вопросов, выносимых на обсуждение коллегии, порядок и частота заседаний, определяется статус решений коллегии, приводится список членов. Указанное Положение утверждается мэром.

Коллегия администрации проводится, как правило, не чаще одного раза в месяц; при этом проект решения и рабочие материалы готовятся и раздаются участникам коллегии заранее. В то же время решения коллегии не имеют обязательного характера (если Уставом города или Положением о коллегии, утвержденным мэром, не предусмотрено иное), поэтому по итогам заседания коллегии готовятся проекты постановлений и/или распоряжений мэра, а также решений городского Совета (в последнем случае — если рассматривавшийся вопрос входит в компетенцию Совета).

Необходимо отметить, что решения коллегии не являются обязательными и для руководителей служб федерального подчинения, действующих на территории города; коллегия может им только рекомендовать. Поэтому в ходе проведения коллегии не только вырабатываются взаимоприемлемые решения, но и согласуются планы оперативных мероприятий, которые предполагается осуществить для решения обсуждаемой проблемы.

Заседания коллегии могут проводиться как в открытом, так и закрытом режимах; средства массовой информации могут и не быть допущены на заседание коллегии. Но в последнем случае пресс-службы главы администрации (иногда это подразделение организовано в форме Комитета или управления по связям с общественностью) должны информировать представителей СМИ о принятых решениях.

Тренировочные задания к главе 2

1. На сходе граждан небольшого районного города N было принято решение об образовании муниципалитета. После этого там были проведены выборы, образованы Совет и местная администрация; наконец, местные органы обратились в районную администрацию с требованием закрепить за ними часть доходов, требующихся для выполнения функций местного самоуправления. Районная администрация отказывается это делать, отказываясь признавать местные власти. Кто прав в данной ситуации?

2. В городе N городской управляющий, нанятый по контракту, принял решение об осуществлении процедуры банкротства крупного предприятия, являющегося должником городского бюджета. Руководство предприятия через свои политические связи добилось того, что мэром города было принято решение о расторжении контракта с менеджером. Данное решение поставлено на обсуждение в городском Совете. Достаточен ли повод для расторжения контракта?

3. В результате плохой организации на отдельных избирательных участках выборы в городской Совет оказались сорваны из-за неявки избирателей. Мэр принял решение о наказании руководителей, ответственных за выборы. Кто будет наказан?

Тест

1.Местное самоуправление - это:

а) низшее звено в системе государственной власти;

б) право местного населения самостоятельно решать часть государственных дел;

в) идеологическая доктрина, лежащая в основе деятельности некоторых российских политических партий.

2.К вопросам местного самоуправления относятся:

а) работа организаций жилищно-коммунального хозяйства;

б) развитие высшего образования;

в) военные заказы.

3.Местное самоуправление вправе:

а) самостоятельно устанавливать режим работы общеобразовательных школ, программы обучения, оплату учителей;

б) осуществлять организацию среднего образования, согласовывая свои решения с нормативными актами Министерства образования РФ;

в) осуществлять организацию среднего образования только в соответствии с требованиями региональных органов управления.

4.Задачи органов местного самоуправления:

а) решаются с помощью методов прямого административного управления;

б) решаются с помощью косвенных, экономических методов;

в) имеют различную природу и требуют применения специфических методов управления в каждом случае.

5.Устав местного самоуправления:

а) определяет вопросы организационного устройства муниципального образования;

б) регулирует отношения внутри политической партии;

в) определяет способы взаимодействия городского Совета и городской администрации.

6.Основными проблемами главы местного самоуправления в долгосрочном периоде являются:

а) вопросы подготовки жилищно-коммунального хозяйства к зиме;

б) вопросы привлечения в город инвестиций;

в) вопросы проведения успешной предвыборной кампании.

7.Наем местным самоуправлением городских управляющих приводит к:

а) ослаблению влияния городского представительного органа на городскую администрацию;

б) снижению эффективности муниципального менеджмента;

в) профессионализации управления и повышению его эффективности.

8.Общая структура городской администрации включает в себя:

а) армию, суд, ФСБ, органы внутренних дел;

б) подразделения, курирующие организации городского хозяйства, строительство, социальные службы, финансово-экономические службы;

в) руководителей градообразующих предприятий.

9.Работа с письмами и обращениями граждан предполагает:

а) ответ гражданину в течение 10 дней с момента регистрации обращения;

б) ответ структурного подразделения администрации в течение недели на запрос любого другого структурного подразделения;

в) администрация может отвечать или не отвечать на обращения граждан по своему усмотрению.

10.Коллегия городской администрации:

а) собирается ежедневно и решает текущие вопросы управления городом;

б) собирается периодически для обсуждения заранее подготовленных вариантов решения основных городских проблем;

в) собирается по усмотрению главы администрации для проведения совещаний методом "мозгового штурма".

Глава 3. Строительство и городское

хозяйство

§ 3.1. Генеральный план развития города

_К

омфортность проживания в городе непосредственно связана с его "пространственными решениями": планировкой улиц и развязками транспортных магистралей, наличием в пределах пешеходной доступности парков, магазинов, школ, аптек, отделений почты и банков, других объектов инфраструктуры. Однако функционирование рыночного механизма не дает гарантий такой комплексной застройки: строго говоря, частными лицами предъявляется сначала спрос только на строительство жилья, и именно стоимость последнего частного блага они и готовы оплачивать. Впоследствии возникает спрос и на услуги торговли и других объектов инфраструктуры, однако разместить их в застроенном жилом квартале оказывается возможным далеко не всегда. Фактически здесь проявляется один из отсроченных негативных внешних эффектов рынка.

В связи с этим возникает потребность в административном регулировании процесса застройки городской территории. Органом, который отвечает за данное регулирование в городской администрации, является главное архитектурно-планировочное управление (ГлавАПУ). Основой для принятия решений о выделении городской территории под строительство некоего объекта (жилого здания, школы, магазина, другого объекта) является Генеральный план развития города. В данном документе представлена долгосрочная пространственная перспектива развития города, осуществлена подетальная планировка городских территорий (привязка основных объектов новых районов города к соответствующим топографическим точкам).

Разработка Генерального плана обычно осуществляется несколькими организациями. Прежде чем искать основные градостроительные решения, необходимо знать прогнозную численность населения города, что зависит не только от сравнительно легко определяемого размера естественного прироста, но и от влияния миграции (механического прироста). Последний, в свою очередь, зависит от финансово-экономического положения предприятий города, прежде всего, градообразующих. В условиях административной системы управления при разработке Генерального плана руководство этих предприятий представляло по запросам городской администрации (тогда - горисполкома) свои долгосрочные планы развития, основанные на ориентировках Госплана СССР, в которых указывались приросты численности работающих, увеличение нагрузки на инженерные коммуникации и энергетические мощности города. В настоящее время прогнозировать развитие предприятий органам местной власти по большей части приходится самим. При этом следует отметить, что, поскольку собственные специалисты, способные сделать такой прогноз, в городских администрациях, как правило, отсутствуют, а средства для привлечения консультантов со стороны не выделяются (прежде всего из-за ориентации первых лиц администрации на достижение краткосрочных целей), большинство российских городов фактически отказались от разработки Генеральных планов. Таким образом, сегодняшнее развитие муниципальных образований является в основном стихийным.

Тем не менее наличие Генерального плана еще не дает гарантии планомерной застройки отечественных городов. Как ни парадоксально, Генеральные планы советского времени по большей части разрабатывались без учета финансовых возможностей и ограничений по мощностям строительной базы. В результате в центрах старых городов сохранилось много районов с деревянными домами, довоенной или послевоенной постройки, в то время как нормативный срок службы таких домов составляет немногим более двадцати лет. (Кроме того, в этих районах зачастую отсутствуют элементарные бытовые удобства, за исключением водопровода.) Таким образом, в центрах многих отечественных городов располагаются трущобы, районы с ветхим и аварийным жилым фондом. В соответствии с Генеральными планами такое жилье должны были снести много лет назад; однако семьям, живущим в этих домах, необходимо было предоставлять новое жилье, что требовало дополнительных финансовых затрат. Многие городские администрации не шли (и не идут в настоящее время) на расселение трущоб; как следствие, возникали районы новой застройки — города начинали прирастать окраинами. В конечном итоге городские территории "расползались" на огромные пространства, что приводило к необходимости строительства коммуникаций большой протяженности и - со временем – постоянному удорожанию их обслуживания и ремонта.

В конечном итоге преследование краткосрочных выгод, как всегда, приводит к негативным последствиям: в результате роста транспортных издержек, затрат на эксплуатацию и ремонт инженерных коммуникаций стоимость суммарных общественных потерь многократно превышает объем инвестиций в строительство жилья, предоставляемого семьям из трущобных районов.

Феномен гетто — городского центра получил у урбанистов название "эффекта баранки”. Механизм его проявления в различных экономических системах — разный; так, в отличие от вышеописанного феномена в административной системе управления, в капиталистических городах основными причинами возникновения эффекта баранки являлись специфические формы зонирования и взимания налогов. Дело в том, что имущественный налог, взимаемый со стоимости строений, и оценка земли для взимания поземельного налога, согласно традиционным представлениям, в центре города должны быть выше, поскольку недвижимость здесь приносит якобы всегда более высокую отдачу. Однако по мере старения зданий и упадка предприятий, расположенных в центре города, наиболее состоятельная часть горожан, выплачивающих налоги, переезжает в пригород (где зачастую образуется новая административно-территориальная единица); домовладельцы, чтобы сохранить прежний уровень доходов, перепланируют квартиры, увеличивая их число и уменьшая площадь, и сдают их людям с относительно низкими доходами. Процесс продолжается до тех пор, пока в городе не образуется трущобный перенаселенный центральный район с пришедшими в упадок градообразующими предприятиями (высокие налоги на землю способствуют "уходу" индустрии из города) и организациями инфраструктуры (поскольку безработные и не полностью занятые предъявляют низкий платежеспособный спрос на их услуги).

Тем не менее, хотя примеры феномена "эффекта баранки" можно найти как в капиталистической, так и в административной экономических системах, различный механизм образования трущоб в центре города приводит к тому, что в капиталистических городах трущобные кварталы отличаются высокой плотностью населения на 1 гектар городской застройки, в "социалистических" — наоборот, низкой. В последнем случае земля является "бесплатной" и предоставляется застройщику путем чисто бюрократической процедуры. Соответственно плотность населения в бывших социалистических городах, как правило, в несколько раз ниже плотности населения в капиталистических городах, что также существенно сказывается на эффективности функционирования городского хозяйства. При этом среди практиков муниципального управления весьма распространено ошибочное представление о позитивной связи потенциала городского развития с общей площадью города. Это обычная теоретическая ошибка, когда смешиваются понятия земель, свободных под застройку и индустриальное использование, которые действительно представляют дополнительный ценный производственный ресурс, с площадью земель, уже используемых в хозяйственном обороте города. Освоение новых городских земель, притом, что уже застроенные городские территории используются неэффективно, приводит к росту общих издержек размещения производства в данном городе (который с позиции размещения производительных сил будет уже рассматриваться как экономическая точка с некоторыми средними издержками — промышленный узел), и город теряет свою инвестиционную привлекательность, какими бы размерами свободных земель он не обладал.

Тем не менее Генеральный план развития города может не выполняться и в силу изменения объективных обстоятельств (прежде всего — из-за влияния научно-технического прогресса), которые заставляют работников ГлавАПУ вносить соответствующие корректировки. В частности, примерами необходимости таких корректировок являются изменение потребностей населения в посещении кинотеатров, вызванное бурным развитием видеотехники и рынка видеокассет; рост потребности в качественных услугах предприятий общепита и торговли по сравнению со средними нормативами по СНиПу; наконец, появление оборудования для котельных, располагаемых в многоквартирных домах, других инженерных новинок ставит проблему выбора эффективной схемы теплоснабжения. Таким образом, Генеральный план, рассчитанный на двадцать - двадцать пять лет, представляется полезным инструментом стратегического управления городом, хотя его нельзя рассматривать как инструкцию, которой необходимо следовать с предельной точностью в любых обстоятельствах.

§ 3.2. Организация строительного процесса. Управление капитального строительства и Градостроительный совет

Рынок жилья и рынок строительных услуг представляют собой рынки частных благ, поэтому их регулирование со стороны органов власти должно иметь своей целью сохранение и укрепление конкуренции на этих рынках, недопущение образования монополий. Именно такое регулирование в случае рынков частных благ приводит к снижению их стоимости и росту качества; в то же время стандарты качества задаются и проверяются административно (мошенничество не является чертой рыночной координации, это уже административное или уголовное преступление, и для ликвидации его применяются соответствующие механизмы). В случае с контролем качества строительства помимо заказчика эту функцию выполняют органы Государственного архитектурно-строительного надзора (ГАСН), а также ГлавАПУ и архитектурные мастерские, которые создавали проект здания.

Цены на рынке жилья непосредственно связаны со сметной стоимостью строительства нового жилья. Рынок строительных услуг, таким образом, представляет собой первичный рынок, где на цены большое влияние оказывают издержки строительных организаций; рынок готового жилья является вторичным, где на цены действует множество факторов, включая степень износа, местоположение, другие факторы. Тем не менее снижение цен на первичном рынке, как правило, влечет за собой снижение общего уровня цен и на вторичном рынке жилья: если для потребителя вариант строительства нового жилья с новым уровнем стандартов благоустройства оказывается существенно дешевле, чем вариант покупки старого, спрос на вторичном рынке снижается.

Конъюнктура на рынке жилья оказывает большое влияние на развитие города в целом. Необходимо отметить, что при больших объемах жилого фонда и низкой средней рентабельности сектора коммерческих предприятий традиционным рецептом, обеспечивающим возврат города в состояние развития, является строительство дорогого жилья с повышенной степенью комфортности, в целом приводящее к снижению плотности населения на единицу городской территории. В то же время отечественные города в целом характеризуются крайне низкими показателями обеспеченности жилья на душу населения по сравнению с мировыми аналогами. В связи с этим перед большинством городских администраций стоит задача снижения стоимости строительства нового жилья и развертывания больших объемов гражданского строительства. Для решения этой проблемы применяется механизм создания искусственной монопсонии — Управления капитального строительства (УКС) города, которое выступает в качестве генерального заказчика на рынке строительных услуг. Монопольное положение позволяет в таком случае добиться снижения цен строительных организаций, которые работают в конкурентных условиях. УКС проводит торги на получение заказа строительными организациями, проверяет представленные строительными организациями сметы; кроме того, используя централизованные, полученные от заказчиков денежные средства, УКС в ряде случаев может осуществлять закупки строительных материалов большими партиями, что также приводит к снижению стоимости строительства. Кроме того, УКС ведет постоянный контроль качества строительства.

Естественно, что торги могут проводиться за получение заказов подрядчиками не только на строительство жилья, но и любых объектов, финансирование строительства которых производится за счет средств городского бюджета. Это и осуществление ремонта дорог, школ, перекладка инженерных сетей, другие работы. Небезынтересно отметить, что в ряде российских городов для осуществления торгов на получение подрядов были созданы специальные подразделения: управления муниципального заказа, при том, что УКС в таких городах, как правило, были ликвидированы. Это результат отношения к УКС как к элементу административной системы управления. В советское время, после того, как ГлавАПУ выделяло застройщику участок земли ("строительное пятно"), весь ход строительства контролировался УКС, куда также передавалась вся проектно-сметная документация. При этом кроме УКС горисполкома существовали также УКС градообразующих предприятий, которые часто осуществляли значительно больший объем строительства, чем первый. В условиях радикальных экономических реформ УКС предприятий были по большей части ликвидированы, бывшие УКС горисполкома, в связи со своей "маломощностью", также в некоторых городах были упразднены (следует отметить, что есть и положи тельный опыт объединения УКС предприятий с бывшими УКС горисполкома). В настоящее время создание управлений муниципального заказа, деятельность которых на три четверти связана с проведением торгов по распределению строительных подрядов, представляется определенным возвращением к старой организационной идее. Тем не менее воссоздание УКС представляется более предпочтительным в связи с их большей специализацией и, как следствие, более высокой эффективностью: здесь имелись как необходимые специалисты, так и часть ремонтно-строительной базы, позволявшей осуществлять закупки, доставку хранение строительных материалов.

Существенное торможение строительного процесса в городах и, как следствие, его удорожание - происходит из-за неурегулированности вопроса о собственности на землю. В частности, отсутствие частной собственности на землю делает невозможным институт ипотеки. Нормальным капиталистическим механизмом является получение ссуды в коммерческом банке на строительство объекта недвижимости под залогземельного участка с последующей выплатой процентов и суммы основного долга из доходов, которые принесет эксплуатация данной недвижимости. В отечественной практике все происходит наоборот: сначала застройщик получает в ГлавАПУ разрешение на строительство в данном "строительном пятне" — земельном участке целевого назначения. Если застройщик строит на данном месте объект, не совпадающий с целевым назначением, срывает сроки строительства или вообще не осваивает данный земельный участок в течение оговоренного срока, муниципалитет вправе изъять недостроенный объект в свою собственность с компенсацией части понесенных застройщиком затрат. Только после того как объект построен и введен в эксплуатацию, подписаны все акты о его приемке, его владелец оформляет в местном отделении Комитета по землеустройству и земельным ресурсам землеотвод — документ, подтверждающий его право на владение данным земельным; участком вместе с построенным там объектом недвижимости. Естественно, при такой схеме затрудняется аккумулирование финансовых средств, необходимых для инвестиционного процесса в строительстве (фактически из хозяйственного оборота выпадает экономическая оценка одного из важнейших производственных ресурсов — земли). Следует также отметить, что в большинстве городов при выдаче разрешения на строительство с застройщиков берется еще и сбор (как правило, в процентах от стоимости строительства, в некоторых городах он достигал 100%) "на социальное и инженерное обустройство территории". Таким образом, за счет застройщика решались вопросы прокладки магистральных инженерных сетей, строительства магазинов, детских садов, школ, сберегательных касс, других объектов, эксплуатация которых так или иначе приносила (и приносит сейчас) доход муниципалитету и другим собственникам. Это также ведет к удорожанию строительства. В конечном итоге между ценами на жилье на первичном и вторичном рынках возникает существенный разрыв, когда цена даже нового жилья на вторичном рынке оказывается существенно ниже сметной стоимости строительства. Естественно, это способствует переходу города в состояние упадка.

Реконструкция старой городской застройки, как и создание новых городских ансамблей, разбивка парков, закладка памятников и строительство религиозных сооружений, — реализация этих и подобных им проектов всегда вызывает в городе большой социальный и политический резонанс. В связи с этим целесообразно создание при мэре Градостроительного совета, в котором обсуждаются наиболее сложные градостроительные проблемы. Членами этого органа, кроме профессиональных архитекторов, которые входят в Градостроительный совет “по обязанности”, обычно являются наиболее авторитетные в городе хозяйственные руководители, ученые, художники. Заседания совета проводятся открыто, в присутствии средств массовой информации.

Градостроительный совет — общественный орган, который обсуждает наиболее важные городские проблемы и дает рекомендации мэру, которые последний вправе отклонить. Фактически создание Градостроительного совета предоставляет возможности бесплатно привлечь к работе над долгосрочными перспективами города наиболее известных в городе экспертов. Следует отметить, что так же, как и в случае с УКС, в настоящее время во многих российских городах Градостроительные советы функционируют лишь номинально (во многом, кроме отношения мэра к деятельности данного органа, здесь также важна позиция главного архитектора города, ответственного за организацию работы совета), а вместо них при главах администраций создаются Экспертные советы. Тем не менее Градостроительный совет представляет наиболее удачную форму общественной экспертизы долгосрочных проектов, влияющих на жизнь города. Градостроительные ошибки, подобные тем, которые приводят к возникновению "эффекта баранки", являются трудноустранимыми и в долгосрочном отношении обходятся городуочень дорого. В деятельности Экспертных советов присутствует опасность слишком сильного влияния политической конъюнктуры как на тематику рассматриваемых вопросов, так и на состав совета и на принимаемые им рекомендации. Градостроительный совет "по определению" рассматривает проблемы, последствия от принятых решений по которым будут оказывать влияние далеко за пределами сроков очередных выборов мэра; в частности, именно на этих совещаниях должен подробно рассматриваться Генеральный план развития города, должны осуществляться необходимые корректировки (необходимо отметить, что во многих российских городах Генеральные планы являются фактически секретными документами, закрытыми от общественности).

Другой, относительно второстепенной задачей Градостроительного совета является проведение конкурсов на лучшие проекты объектов, имеющих высокую эстетическую ценность для жизни города. Подобные конкурсы позволяют реализовать и краткосрочные политические цели в деятельности городской администрации.

§ 3.3. Городская недвижимость. Учет и распределение жилья

Центральным звеном в учете городской недвижимости является Бюро технической инвентаризации (БТИ). После проведения любых строительных операций (реконструкции, перепланировки, нового строительства) данные об этом передаются в БТИ; здесь имеются поэтажные планы, площади жилых и нежилых помещений, оценка (так называемая инвентаризационная) их стоимости. Следует отметить, что БТИ — первоисточник информации о городской недвижимости, аналогично тому, как служба ЗАГСа и паспортные столы — первоисточники информации о населении города, и в качестве таковых именно здесь создаются автоматизированные общегородские базы данных, являющиеся основой всей муниципальной информационной системы. Данные БТИ требуются множеству городских служб: на основе оценок БТИ налоговая инспекция исчисляет налог на имущество физических лиц, производится купля - продажа жилья риэлтерскими фирмами, Комитет по имуществу сдает в аренду нежилые помещения.

Говоря о городской недвижимости, обычно негласно предполагается, что БТИ является муниципальной службой, поскольку большая часть городского имущества находится либо в собственности горожан, либо юридических лиц, зарегистрированных и осуществляющих свою хозяйственную деятельность в городе, наконец, в муниципальной собственности. Однако это не совсем так. На территории города может также. Находиться федеральная собственность и собственность субъекта Федерации; кроме того, в городе зачастую действуют филиалы корпораций, банков, головные конторы которых зарегистрированы в других местах. В связи с этим в действующем законодательстве предусмотрены нормы, относящие БТИ к службе федерального подчинения. Как следствие, в некоторых городах БТИ осталось муниципальным предприятием (организацией), в некоторых городах — перешло в подчинение субъекта Федерации, которому последняя доверяет осуществлять функции ведения Реестра недвижимости на территории данного муниципального образования.

Похожая ситуация складывается и в городском землепользовании. Несмотря на то, что при создании муниципального образования четко определяются границы его территории, отсюда еще не следует, что это — муниципальная земля. Закона о муниципальной собственности на землю пока еще нет (предполагается, что эти вопросы будут урегулированы в Земельном кодексе), что приводит к большим трудностям при осуществлении зонирования и экономической оценке земель. Здесь держателем данных является Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, разрабатывающий Кадастр земель города.

Правовая неопределенность в имущественных вопросах вызывает конфликты местного самоуправления с субъектом Федерации. У Последнего есть мощный рычаг давления в форме сокращения налоговой базы города в случае перерегистрации основных крупных налогоплательщиков за пределами города, но в границах субъекта Федерации. Естественно, это подрывает возможности развития города и в конечном счете отрицательно скажется и на развитии субъекта Федерации. Однако краткосрочные политические цели могут определять (и часто определяют) логику не только городского, но и регионального управления. Тем не менее у города есть "свой ответ": при такой перерегистрации предприятий муниципалитет вполне может сделать используемые "иногородним" хозяйственным субъектом городские производственные; ресурсы, прежде всего землю, более дорогими для такого предприятия, чем для предприятий, зарегистрированных в городе. Однако сразу же следует оговориться, что такие дискриминационные меры возможны тогда, когда зонирование уже проведено, определены ставки поземельного налога и требуется лишь их некоторое изменение; во-вторых, необходимо учитывать, что указанная мера может снизить инвестиционную привлекательность города для корпораций, которые могли бы открыть здесь свои филиалы.

БТИ может быть организовано в форме муниципального предприятия или учреждения в отличие от отдела по учету и распределению жилья, который является структурным подразделением городской администрации. Отдел по учету и распределению жилья (жилищный отдел) регистрирует сделки с жильем: осуществляет приватизацию жилья; по заявкам граждан, фиксирует акты купли-продажи, учитывает новое жилье, введенное в строй после окончания строительства. Кроме того, жилищный отдел фиксирует условия проживания граждан и по результатам обследования может включить горожан в очередь на получение бесплатного муниципального жилья согласно "социальной норме". Очереди организуются зачастую и по месту работы граждан; жилищный отдел также рассматривает соответствие действующему законодательству распределения жилья, которое было построено за счет финансовых средств предприятий и осуществляется руководством последних. В то же время проверка законности распределения жилья возможна только в случае государственных предприятий, в противном случае средства, на которые строится жилье для юридических лиц, принадлежат, строго говоря, учредителям предприятий, которые могут распорядиться построенным жильем по своему усмотрению. После проведения массовой приватизации предприятий в России эта задача жилищного отдела существенно сократилась.

Наконец, через жилищный отдел городским самоуправлением реализуется жилищная политика в городе: проводятся долгосрочные: муниципальные жилищные займы, внедряется институт ипотечного кредитования. Однако осуществление такой политики весьма осложняется действующим современным российским законодательством.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане имеют право на жилье. Эта норма, вошедшая в Конституцию, является наследием социалистического государства, когда жилье было исключено из ряда частных благ и распределялось на основе не рыночного, но бюрократического, административного механизма. Большинство советских граждан получало жилье бесплатно (хотя уже в те годы юридическая норма была двойственной — в частности, люди, строившие кооперативные квартиры и собственные дома за свой счет, оказывались в очевидно неравном положении по сравнению с теми, кто получал жилье "в порядке очереди"). В сегодняшних условиях полученное муниципальное жилье можно сразу же превратить в частное путем его приватизации; таким образом, в сфере распределения жилья действует сразу два механизма — рыночный и административный. При этом временного горизонта ограничения приватизации муниципального жилья нет, так что указанное противоречие предполагается сохранить навсегда.

Административный механизм требует соответствующей бюрократической процедуры, подтверждающей, что данный гражданин имеет право на получение бесплатного жилья в данном муниципальном образовании. В результате устранение такого социального института, как прописка (регистрация по месту жительства), в данной ситуации представляется невозможным. В свою очередь, существование прописки противоречит правам человека в части обеспечения государством своим гражданам свободы передвижения, так что, строго говоря, по своим последствиям одно конституционное право входит в противоречие с другим. Такое положение также затрудняет миграцию и функционирование рынка труда, усугубляя территориальные диспропорции и безработицу в депрессивных городах и регионах.

Наконец, "право на жилье", понимаемое как невозможность выселить человека из квартиры, приводит к невозможности возникновения в отечественных городах такой социальной группы, как домовладельцы. Фактически организация или частное лицо не может построить так называемый "доходный дом" и начать сдавать квартиры в нем в долгосрочную аренду (последнее обстоятельство отличает такой дом от гостиницы), поскольку прописавшихся по месту жительства в таком доме горожан будет фактически невозможно выселить, даже если они откажутся вносить квартирную плату. Все это приводит к тому, что жилье в России является потребительским благом, но не капиталом; это означает, что в сфере жилищного строительства, строго говоря, невозможны инвестиции, имеет место только конечное потребление. Однако инвестиции в строительство жилья в капиталистической экономике в отдельные периоды достигают 35% общего объема валовых инвестиций, и даже в периоды спадов в жилищном строительстве редко оказываются ниже 15%.

Отсутствие домовладельцев при одновременном наличии квартировладельцев приводит к трудноразрешимым конфликтам в процессе эксплуатации и ремонта жилья. Необходимость смены инженерных сетей внутри дома, ремонта крыши, фасадов приводит к необходимости самообложения жильцов, часть которых по тем или иным причинам; может отказаться от внесения своих долей в общий объем средств, необходимый для ремонта дома. Нерешенность данных проблем наряду с дефицитностью средств в городских бюджетах вызывает в настоящее время ускорение процессов ветшания жилого фонда. Предпринимаемая Правительством Российской Федерации жилищно-коммунальная реформа преследует цели решения проблемы содержания жилья и изменения ценообразования в коммунальном хозяйстве. Однако противоречие между действующим жилищным законодательством и общей логикой функционирования рыночной экономики сохраняется, что существенно усложняет реализацию стратегических целей развития города органами местного самоуправления.

§ 3.4. Коммунальное хозяйство

Организации коммунального хозяйства находятся по большей части в муниципальной собственности; исключение представляют электростанции и линии электропередач, входящие в систему российского акционерного общества "Единая энергосистема", и городское газовое хозяйство, также являющееся, как правило, акционерным (часть акций обычно принадлежит акционерному обществу "Газпром"). Это привносит определенную специфику в управление названными предприятиями: если в отношении муниципальных коммунальных организаций директор предприятия назначается на должность на основе контракта с главой местного самоуправления, то в случае с акционерным обществом исполнительного директора назначает (и снимает) правление акционерного общества или даже общее собрание акционеров. Соответственно, если в случае с муниципальными предприятиями иногда допустимы прямые, административные методы управления со стороны структурных подразделений администрации, курирующих отрасли коммунального хозяйства, то в случае с акционерными обществами городская администрация может влиять на хозяйственную деятельность через посредство косвенных, экономических рычагов (что, конечно, не исключает и административного воздействия на исполнительную дирекцию через правление акционерного общества. В частности, в случае муниципального предприятия орган местного самоуправления может установить штаты административно-управленческого персонала и систему оплаты труда непосредственно, в то время как в случае с акционерным обществом это можно осуществить через решения правления).

Большинство отраслей коммунального хозяйства — естественные монополии; это обстоятельство предопределяет необходимость контроля за ценами на их услуги. В России это делается путем прямого регулирования (фиксации) тарифов коммунальных организаций на уровне субъекта Федерации. Данную функцию выполняет региональная энергетическая комиссия при каждом из субъектов Федерации, в состав которой, кроме работников исполнительной власти области (края, республики), обычно включаются и руководители крупных коммунальных организаций (прежде всего, расположенных в административном центре региона), по рекомендации которой глава областной администрации утверждает тот или иной уровень тарифов. Следует отметить, что во многом контроль за обоснованностью тарифов со стороны региональной комиссии является номинальным: будучи совещательным органом, комиссия практически не имеет возможностей проверки расчетов, предъявляемых коммунальными организациями. Аудиторские проверки, которые проводились по инициативе некоторых губернаторов, неоднократно выявляли завышение тарифов. Аудит, естественно, полезен и на уровне муниципальных образований, а не только регионов; однако существенной особенностью упомянутых проверок является то, что проводился управленческий, производственный аудит, а не финансовый (последний в качестве основной цели рассматривает соответствие внешней отчетности действующему законодательству, прежде всего, в части уплаты налогов). К сожалению, компетентными специалистами, способными оценить эффективность управления и порекомендовать пути снижения затрат, на сегодняшний момент большинство муниципальных образований в России не располагает.

Водоснабжение и водоотведение

Обычно функции водоснабжения и водоотведения выполняет одна и та же муниципальная организация — "Водоканал". На ее балансе стоят весьма сложные технические сооружения — насосные, станции хлорирования, очистки, инженерные сети, коллекторы, крупные агрегаты. Специфическими показателями эффективности деятельности по водоснабжению являются показатели потерь воды в инженерных сетях, количество аварий за истекший период, степень выполнения графика планово-предупредительных ремонтов. Очевидно, чем выше степень изношенности инженерных сетей, тем чаще случаются аварии, что в конечном счете приводит к полной смене ("перекладке") инженерных сетей.

На работе практически всех коммунальных служб сильно сказывается сезонность: летом имеет место минимум потребления воды, тепла, электричества, газа, в то время как зимой потребление достигает максимума. Соответственно, при примерно одних и тех же текущих эксплутационных затрат величина объема реализации коммунальных услуг резко меняется, что сказывается на всех финансово-экономических показателях.

Так, например, летом, одновременно с минимумом объемов реализации коммунальными организациями, осуществляется основной объем капитального ремонта, проводится очистка и восстановление ливневой канализации, ведется закупка топлива, необходимых материалов с целью подготовки к отопительному сезону. Это приводит к возникновению в отдельные месяцы плановых убытков от основной хозяйственной деятельности, что необходимо учитывать при оценке эффективности работы этих организаций. Другой особенностью является то, что инженерные сети, являющиеся для основной массы промышленных предприятий пассивной частью основных средств, в случае коммунальных организаций входят в состав активной части — ведь именно при их непосредственном участии потребителям доставляется услуга.

В деятельности по водоснабжению и водоотведению "Водоканалом" осуществляется ценовая дискриминация: для разных групп потребителей устанавливаются различные тарифы; при этом для юридических лиц тариф в целом выше, чем для населения, где стоимость услуги по доставке воды не покрывает затрат. Таким образом, имеет место перекрестное субсидирование: за счет одних групп потребителей (юридических лиц) другие (население) получают более дешевые услуги. В результате осуществления жилищно-коммунальной реформы предполагается ликвидировать имеющийся разрыв в стоимости услуг для разных групп потребителей.

При водоотведении выделяется три рода стоков: ливневые, которые уходят через ливневую канализацию; хозяйственно-бытовые — результат деятельности организаций соцкультбыта, отходы потребления воды населением; промышленные — результаты деятельности предприятий. При этом очистка промышленных стоков, как правило, возможна при известном химическом составе загрязнения, так что соответствующие технические установки по очистке стремятся размещать на самих предприятиях, максимально близко к источникам выброса жидких отходов. Наилучшим вариантом с точки зрения городской экологии является полностью замкнутая схема водоснабжения предприятия, однако по тем или иным причинам это не всегда удается осуществить. (Следует отметить, что определенное стимулирование экономии воды также достигается с помощью "водного налога" — платы, которую вносят предприятия за воду, забираемую из различных источников, в том числе и из городских систем.) Поэтому в городском коллекторе в конечном итоге смешиваются все стоки, поступая на городские очистные сооружения.

Водоканал тесно взаимодействует с Управлением по охране природы: промышленные стоки должны соответствовать нормам, установленным с помощью предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК). При превышении ПДК на предприятие - виновник накладываются штрафы, частично поступающие в городской бюджет.

Теплоснабжение

Специфика данной отрасли отчасти предопределяется тем, что в муниципальной собственности находятся теплотрассы и котельные; однако, как правило, основные энергетические мощности, обеспечивающие города теплом — ТЭЦ, ГРЭС, АЭС— являются частью РАО "ЕЭС". При подготовке к зиме необходимо обеспечить не только ремонт городских тепловых магистралей, но и создать запасы топлива на всех энергетических объектах: снижение температуры в зимние месяцы может, несмотря на все прогнозы синоптиков, произойти неожиданно, что потребует существенно увеличить выработку теплоэнергии, поэтому здесь требуется гораздо больший переходящий запас топлива, чем, скажем, для поддержания заданного температурного режима в химических производствах.

В теплоснабжении потребителей фактически также осуществляется перекрестное субсидирование: региональная энергетическая комиссия определяет общий тариф; население оплачивает только часть последнего, в льготных условиях находятся также тепличные парниковые хозяйства и гаражные кооперативы; коммерческие же предприятия часто оплачивают тепло по цене, превышающей данный тариф. Однако — в зависимости от финансового состояния местного самоуправления — убытки управления энергетических и тепловых сетей, образующиеся в результате предоставления населению тепла и горячей воды ниже себестоимости, могут покрываться и из бюджета муниципального образования; в этом случае плата за теплоснабжение коммерческих предприятий осуществляется согласно среднему тарифу. Наличие среднего общего тарифа часто порождает путаницу в среде практиков муниципального управления — факт сохранения ценовой дискриминации потребителей и перекрестного субсидирования, поскольку формально действует общий тариф, ими отрицается. Реально же проблема, связанная с наличием перекрестного субсидирования, состоит в том, что высокие тарифы на тепло и электрическую энергию делают неконкурентоспособной продукцию отечественных предприятий, в то же время дотации на покрытие убытков энергоснабжающих организаций из бюджета часто покрывают неэффективность хозяйственной деятельности этих организаций. Следует отметить, что наряду с финансово-банковской сферой и аппаратом управления в коммунальном хозяйстве в целом, и энергетике в частности, устойчиво наблюдается один из самых высоких уровней заработной платы, существенно превышающий среднюю заработную плату по народному хозяйству.

Специфическими показателями, характеризующими эффективность деятельности организаций теплоснабжения, так же как и для водоснабжения (и для электроснабжения), являются соблюдение графиков выполнения ППР, количество аварий, потери тепла в сетях. Между тем объемы указанных потерь тесно связаны с удачной или неудачной планировкой города: "разбросанность" городских кварталов удлиняет протяженность теплотрасс, что увеличивает затраты как на транспортировку тепла, так и потери при этой транспортировке. В связи с сегодняшними достижениями научно-технического прогресса во многих городах рассматривается западный опыт использования децентрализованного снабжения. В этом случае применяются установки, расположенные в подвалах домов, работающие, как правило, на газовом топливе. Если этот опыт оправдает себя в российских условиях, то, возможно, схема организации работы всей этой отрасли в ближайшие десять-двадцать лет может существенно измениться.

Электроснабжение

Выработка электрической энергии также осуществляется в основном на предприятиях и организациях, входящих в состав РАО "ЮС"; муниципальные же предприятия осуществляют доставку энергии городским потребителям, а также частичную ее "переработку". Последняя заключается в приведении физических параметров энергии (напряжения, силы тока) к параметрам, необходимым для потребления населения, организаций сферы соцкультбыта, торговли, других предприятий. Здесь также имеет место ценовая дискриминация, при этом тарифы на отпуск электрической энергии регулирует региональная энергетическая комиссия.

В функции городского предприятия, на балансе которого стоит кабельное хозяйство города, кроме обеспечения электроэнергией населения и предприятий входит также освещение городских улиц и кварталов. Городской бюджет компенсирует затраты по эксплуатации магистральных (расположенных вдоль главных улиц и шоссе) и торшерных (прежде всего, обеспечивающих внутриквартальное освещение) фонарей, при этом необходимо предусматривать средства на смену разбитых фонарей. Смена осветительных приборов, ремонт кабельного хозяйства, подключение дополнительной подсветки городских архитектурных памятников, фонтанов и площадей — все это также осуществляется городскими энергоснабжающими организациями.

Горгаз

Главной функцией городского газового хозяйства (Горгаза) является обеспечение населения газом для бытовых нужд, а также котельных, осуществляющих выработку тепла и горячей воды. Газ может подаваться через проложенные по городу трубопроводы низкого давления — в этом случае используется природный газ, стоимость которого существенно ниже, чем сжиженного. В последнем случае газоснабжение осуществляется посредством газгольдеров, которые располагаются внутри городских кварталов. Вторая схема менее экономична; кроме того, при транспортировке сжиженного газа автотранспортом по городу для последующей перекачки в газгольдеры невозможно полностью исключить вероятность аварии.

Вывозка мусора

Вывозка городского мусора и захоронение его на полигонах для твердых бытовых отходов — пожалуй, единственная отрасль коммунального хозяйства, где нет условий естественной монополии. Теоретически предприятия, осуществляющие вывозку промышленных отходов, могли бы участвовать в торгах на получение подряда на вывозку мусора (так называемые торги за франшизу). Однако на практике привлечение реальной конкуренции в данную отрасль — достаточно сложное дело: для вывозки ТБО требуются специально оборудованные машины, соблюдающие графики и маршруты передвижения по городу, что плохо согласуется с планами работы промышленных предприятий. В связи с этим вывозка городского мусора также по форме является монополией: город делится на районы, в которых действуют подразделения специализированной автотранспортной организации (следует отметить, что эти подразделения могут быть и самостоятельными юридическими лицами). Тарифы на вывозку ТБО устанавливаются органом местного самоуправления. При этом для населения действуют средние нормы "мусорообразования" на одного человека, в соответствии с которыми рассчитывается плата за вывозку мусора с одного человека.

Складирование отходов на городских свалках и полигонах для захоронения ТБО, конечно, далеко не лучший способ избавления от отходов. Наиболее известной альтернативой является строительство мусоросжигающих заводов. Однако в российских условиях они являются убыточными; вдобавок такое строительство требует единоразовых крупных инвестиций от города. Тем не менее есть интересные современные технические разработки по переработке мусора, которые пока еще не дошли до промышленной эксплуатации. В настоящее время, учитывая большие площади пустырей и неиспользуемых земель, действующая схема захоронения ТБО, по-видимому, будет сохраняться.

Коммунальные организации непосредственно связаны друг с другом: в затратах "Водоканала" до 50% приходится на оплату потребляемой энергии, в издержках теплоснабжения затраты на воду достигают 35%, а тариф на электрическую энергию зависит прежде всего от стоимости топлива, в том числе — газа. В свою очередь, при ликвидации перекрестного субсидирования рост тарифов для населения должен сопровождаться снижением тарифов для других групп потребителей. В частности, увеличение платы за водоснабжение и канализацию для населения должно сопровождаться снижением платы на доставку воды для нужд теплоснабжения, что вызовет снижение общего тарифа на тепло и соответственно снизит затраты на тепло и для населения. Таким образом, ликвидация перекрестного субсидирования при одновременном планомерном проведении реформы в коммунальном хозяйстве должна вызывать существенно меньший рост тарифов для населения, чем в результате изменений, проведенных в одной из его отраслей. К сожалению, практика показывает, что повышение тарифов коммунальных организаций для населения не сопровождается соответствующим снижением тарифов для других потребителей. Это резко увеличивает социальные издержки проведения жилищно-коммунальной реформы.

§ 3.5. Городской транспорт

Эффективность работы городского транспорта также сильно связана с реализованной планировкой кварталов города, как и эффективность работы коммунальных организаций. Длина пробега между остановками непосредственно влияет на эксплуатационные расходы, приведенные к единице перевозок, другими словами, в расчете на одного пассажира. Чем меньше пробег общественного транспорта между двумя остановками — при условии одинакового среднего числа вновь прибывающих на каждой остановке пассажиров — тем больше объем перевозок, тем больше выручка автотранспортного предприятия.

В результате специфических российских условий среди многих муниципальных работников возникло убеждение в объективной убыточности общественного транспорта, как специфической отрасли городского хозяйства. При этом встречаются отсылки и к зарубежному опыту, где ситуация прямо противоположна (достаточно указать на описанный классиком американской художественной литературы Т. Драйзером опыт эксплуатации первых трамваев акционерными компаниями).

Убыточность и неэффективность городского транспорта в России обуславливаются прежде всего двумя обстоятельствами:

• неудачной планировкой российских городов, что приводит к низкой плотности населения на единицу городской территории;

• действующей системой социальных льгот, при которой большая часть населения не платит за проезд на общественном транспорте. Последнее обстоятельство делает убыточным общественный транспорт даже в достаточно компактных городах с удачными градостроительными решениями.

Многие крупные капиталистические города испытывают трудности в решении проблемы "транспортных пробок"; особенно это сказывается на движении автотранспорта в старых городах, сохраняющих свои исторические архитектурные центры. В связи с этим муниципалитеты стараются развивать общественный транспорт, причем одним из способов, стимулирующих пользование общественным, а не личным транспортом, является снижение платы за проезд. Указанное снижение компенсируется транспортным предприятиям дотациями из городского бюджета. Косвенные выгоды, которые получает город от решения проблемы транспортных пробок, значительно превышают затраты бюджета.

Указанная проблема становится весьма актуальной и для России — вопреки расхожим мнениям, средний уровень жизни населения за годы экономических реформ значительно вырос; как следствие, количество легковых автомобилей на улицах большинства российских городов увеличилось за 1990 - 1998 гг. более, чем в пять раз. Городские транспортные магистрали оказались не готовы к такому резкому увеличению нагрузки; во многих городах ведется реконструкция и перепланировка улиц, строятся объездные дороги, мосты. Однако даже в среднесрочной перспективе для отечественных мегаполисов альтернативы развитию общественного транспорта нет. В связи с этим повышение эффективности работы этой отрасли — одна из насущных задач муниципального управления.

Общепризнанным положением теории функционирования общественного сектора является неэффективность предоставления "натуральных льгот" для определенных категорий населения. В случае с функционированием общественного транспорта нарушение отечественными законодателями указанного положения вызывает целый ряд негативных последствий. Кратко рассмотрим эти последствия на примере предоставления льгот по проезду в общественном транспорте пенсионерам:

• неравенство в предоставлении льготы. Часть пожилых людей ездит больше, часть меньше; часть, проживающая в сельских населенных пунктах, вообще не может воспользоваться данной льготой. Это не равенство устраняется в случае введения денеясной выплаты компенсации (или доплаты к пенсии) транспортных расходов;

• неэффективность льготы. Транспортное предприятие, в случае возникновения убытков от основной деятельности, будет вынуждено поднимать плату за проезд, взимаемую с остальных пассажиров, не пользующихся льготами. При этом, во-первых, трудно отличить компенсацию убытков, обусловленных введением льготы, от убытков, вызванных бесхозяйственностью и неэффективным управлением. Во-вторых, пассажиры, оплачивающие проезд, являются налогоплательщиками и уже выплатили суммы, которые государство в целом, и местное самоуправление в частности, может потратить на осуществление своей социальной политики. Тем не менее повышение платы за проезд, осуществляемое транспортной организацией, равносильно дополнительному налогу, взимаемому с этих пассажиров. Стоит также отметить, что горожане, использующие личный транспорт, данного дополнительного "налога" в пользу льготных категорий населения не платят.

Вышеприведенная аргументация применима и в отношении льгот, применяемых при взимании платы за коммунальные услуги и техническое обслуживание жилых зданий (квартплаты), а также льготного отпуска лекарств.

Специфическими показателями, характеризующими эффективность управления транспортной организацией, кроме обычных финансово-хозяйственных показателей, также являются коэффициент выхода подвижного состава на линию (маршрут), соблюдение графиков движения, коэффициент использования парка. На осуществление перевозок сезонность влияет в меньшей степени, чем на деятельность коммунальных организаций, хотя летом необходимо предусматривать введение дополнительных маршрутов по доставке горожан на садово-дачные участки, что приводит к росту эксплуатационных расходов. Необходимо также учитывать существенные колебания нагрузки на транспорт в течение дня, а также изменение нагрузки на различные маршруты транспорта в выходные дни. Учитывая, что работа общественного транспорта всегда вызывает широкий общественный резонанс среди горожан, в структуре городской администрации, как правило, выделяется транспортный отдел, совместно с муниципальными транспортными организациями осуществляющий планирование и координацию их деятельности. Кроме того, в число задач данного структурного подразделения также входит информирование горожан о работе городского транспорта, анализ и выработка долгосрочной стратегии развития городского транспорта, с учетом предложений по решению проблем, рассмотренных выше.

Тренировочные задания к главе 3

1. Состоятельные граждане города N решили улучшить свои жилищные условия путем строительства новых многоквартирных домов по индивидуальным проектам. В центре города находится обширный район со старой одноэтажной застройкой (неблагоустроенное жилье); кроме того, свободные участки под жилую застройку есть на окраинах города. Где должны строиться новые дома?

2. По итогам работы за третий квартал текущего года предприятие "Теплоснабжение" понесло большие убытки. Для изменения ситуации руководством предприятия предлагается пересмотреть общий тариф на тепло в сторону увеличения; кроме того, высказывается просьба об увеличении дотаций из городского бюджета на покрытие убытков по теплу и горячему водоснабжению населения. Следует ли принять данные предложения?

3. Фонари и кабельное хозяйство, обеспечивающие город уличным освещением, находятся на балансе муниципального предприятия "Городские электрические сети". Частное предприятие "Электросвет", оказывающее услуги в области световой рекламы, предложило взять на себя работы по оформлению и последующему ремонту (замене) торшерного освещения в центре города. Руководство муниципального предприятия — против. Какую линию поведения следует избрать городской администрации?

Тест

1. Генеральный план развития города является:

а) стратегическим инструментом управления, на основе которого оптимизируется использование городских земель;

б) директивным планом производства продукции и услуг предприятий, расположенных на территории города;

в) прогнозом социально-экономического развития муниципального образования на ближайший период.

2. "Разбросанность" города, характеризующаяся резкими колебаниями плотности застройки и степени использования городских земель по отдельным районам, приводит:

а) к росту инвестиционной привлекательности города вследствие наличия больших площадей свободных земель, пригодных для освоения;

б) к снижению инвестиционной привлекательности города вследствие роста издержек размещения предприятий и высокой стоимости затрат на производственную и социальную инфраструктуру;

в) не влияет на инвестиционную привлекательность города.

3. Организация Управления капитального строительства города вызывает:

а) рост стоимости строительства в связи с возникновением дополнительной посреднической организации;

б) снижение стоимости строительства, осуществляемого при посредничестве УКС вследствие монопсонии на рынке строительных услуг;

в) снижение качества строительства и рост затрат бюджета на содержание органов управления.

4. Снижение стоимости строительства нового жилья является причиной:

а) снижения цен на первичном и вторичном рынках жилья;

б) роста цен на вторичном рынке жилья;

в) не влияет на цены на рынке жилья.

5. Жилье в российской экономике является:

а) потребительским благом;

б) капиталом;

в) распределяется административно и не является экономическим (редким, хозяйственным) благом.

6. В летний период нагрузка на инженерные сети в городе:

а) возрастает;

б) снижается;

в) остается неизменной вне зависимости от времени года.

7. Перекрестное субсидирование в снабжении теплом и горячей водой жителей и предприятий города:

а) не наблюдается, поскольку расчет стоимости тепла осуществляется на основе единого тарифа;

б) осуществляется, поскольку для разных потребителей установлены различные цены.

8. При проведении реформы жилищно-коммунального хозяйства увеличение тарифов и квартплаты для населения:

а) будет сравнительно меньше при постепенном повышении отдельных тарифов по разным отраслям жилищно-коммунального хозяйства;

б) повышения тарифов и квартплаты можно избежать вообще за счет возможностей экономии при рационализации работы жилищно-коммунального хозяйства;

в) будет меньше при одновременном увеличении тарифов в различных отраслях за счет снижения тарифов для организаций-смежников.

9. Общественный транспорт в городе:

а) всегда является убыточной отраслью в силу объективных обстоятельств;

б) может быть прибыльным или убыточным в зависимости от организации отрасли;

в) всегда является прибыльным при учете внешних положи тельных эффектов и отмене льгот при оплате проезда.

10. При росте плотности населения на единицу городской территории финансовые показатели общественного транспорта:

а) улучшаются;

б) ухудшаются;

в) остаются неизменными.

Глава 4. Управление социальной сферой города

атраты на содержание социальной сферы в любом муниципальном образовании составляют едва ли не наибольшую часть расходов городского бюджета. "Сильная социальная политика" составляет, как правило, основную декларируемую цель выборных органов муниципального образования; в то же время в силу отсутствия четких критериев эффективности управления в социальной сфере здесь чаще всего звучат самые экстравагантные предложения, проводятся различные эксперименты. Долгосрочные результаты социальной политики часто являются также прямо противоположными заявленным краткосрочным целям; в этом отношении добиваться стратегических целей в этой сфере не менее сложно, чем проводить продуманную градостроительную политику. Для населения эффективность социальной политики часто сводится к количеству проведенных городских мероприятий — чем больше городских праздников, вдобавок шумно освещаемых прессой, тем лучше, по мнению многих избирателей, работает городская администрация. Эту особенность общественного мнения также необходимо учитывать. Однако комфортность повседневного проживания в городе определяется совсем другими направлениями социальной работы.

Основными отраслями социальной сферы являются образование и здравоохранение. Услуги этих отраслей не являются "классическими" общественными благами, такими, например, как национальная оборона. Тем не менее, поскольку затраты в образовании и здравоохранении приводят к появлению больших позитивных внешних эффектов для национальной экономики, в большинстве развитых стран основная часть организаций, предоставляющих услуги указанных отраслей, является государственной и финансируется из бюджета. В России права граждан на получение образования и медицинской помощи гарантируются Конституцией. Таким образом, задача эффективного обеспечения граждан данными благами является заботой не только муниципалитета, но и государства в целом.

§ 4.1. Организация среднего образования.

Детские дошкольные учреждения

В ведении муниципального образования находятся средние общеобразовательные школы, детские дошкольные учреждения (сады и ясли), учреждения дополнительного образования (станции юных техников, студии и кружки бывших Домов пионеров, специализированные школы), а также школы-интернаты для детей-сирот и инвалидов. Профессиональное техническое образование и высшие учебные заведения находятся в ведении Федерации; хотя следует отметить, что как в случае средних и дошкольных, так и в случае высших учебных заведений в настоящее время есть учреждения, фактически находящиеся в частной собственности. В данном случае "ведение" означает прежде всего финансирование из соответствующего - городского или федерального - бюджета.

Федеральные органы доводят до городского отдела народного образования (гороно) федеральные стандарты образования — школьные программы, критерии оценки знаний, плановые объемы нагрузки на учителей начальных классов и учителей - "предметников". Поскольку образование и здравоохранение финансируются из бюджета, работники в данных отраслях, занятые в муниципальных и государственных учреждениях, считаются государственными служащими. В качестве таковых объемы их нагрузки и оплаты регулируются Единой тарифной системой (ETC). В то же время работники городских и районных отделов образования включаются в состав городской администрации и являются муниципальными служащими. В отношении последних стандарты оплаты и нагрузки устанавливаются органами управления муниципальным образованием в соответствии с Уставом города. В связи с этим нередки случаи, когда разрыв в оплате труда учителей и инспекторов гороно достигает трех - четырех раз, что является неоправданным как с точки зрения оценки эффективности труда данных чиновников, так и с точки зрения организации работы сферы образования в целом (впрочем, данное замечание справедливо и в отношении здравоохранения).

Среди основных критериев результативности некоммерческой организации обычно выделяется качество и экономичность.

Под качеством понимается степень соответствия производимой услуги стандартам (качественным признакам), причем сравнение ведется по следующим направлениям:

• произведена ли данная услуга так, как требовалось;

• удовлетворен ли потребитель данной услугой, достигнута ли цель оказания данной услуги;

• оказана ли данная услуга своевременно, в тот период времени, когда она была необходима.

Под экономичностью понимается степень использования организацией выделенных ей ресурсов для достижения поставленных целей. Ресурсы выделяются в соответствии со сметой, представляющей собой финансовый план организации; таким образом, в случае, если организация укладывается в смету, можно говорить о ее экономичности.

Данные критерии, выделяемые в общей теории менеджмента, также характеризуют и результативность деятельности организаций социальной сферы. Дополнительным критерием, также известным из общей теории, в данном случае является качество трудовой жизни — соответствие социально-технических характеристик некоммерческой организации ожиданиям работников.

Задачи городского отдела образования представляются внешне относительно простыми: фиксация качества образования, предоставляемого различными образовательными учреждениями, бюджетное планирование, контроль за расходованием средств. Тем не менее осуществление прямого управления школами ставит ряд трудноразрешимых проблем, — например, когда по результатам проверки деятельность образовательного учреждения выглядит неудовлетворительно, ученики не показывают того уровня знаний, который требуется государственным стандартом, весьма сложно определить, являются ли данные неудовлетворительные результаты следствием неэффективного управления образовательным учреждением, некачественным подбором работников или данным специфическим контингентом учащихся. В случае с коммерческой организацией в неудовлетворительных результатах в конечном итоге всегда виноват менеджер, наличие убытков приводит к смене руководства и ликвидации фирмы, если предпринятые меры не принесли результатов. Ликвидировать образовательное учреждение, обеспечивающее выполнение конституционного права граждан на образование, невозможно; смена руководства школы далеко не всегда приносит ожидаемые улучшения. К сожалению, в таких условиях многие отделы образования идут по пути снижения требований к степени соответствия уровня образования установленным государственным стандартам. Такой способ "совершенствования" образования облегчается современной возможностью перевода неуспевающих за программой детей в классы для школьников с замедленным развитием.

Альтернативой подобной деятельности со стороны гороно является поиск и переподготовка кадров для школ; их аттестация; распространение передовых методик; проведение показательных уроков и другие методы повышения квалификации персонала и улучшения работы образовательных учреждений. Тем не менее основной проблемой в развитии образования в настоящее время является дефицит финансовых средств, — в частности, заработная плата работников образования, здравоохранения, культуры, науки в период 1991 - 1998 гг. все больше отставала от средней по народному хозяйству (в то время как оплата работников аппарата управления и коммунального хозяйства, наоборот, опережала указанную среднюю). Однако следует отметить, что, несмотря на приведенные средние тенденции, такая ситуация характерна не для всех городов.

В связи с этим необходимым условием повышения эффективности деятельности социальной сферы является увеличение уровня оплаты труда работников вышеперечисленных отраслей. Отчасти этого можно добиться за счет перераспределения средств городского бюджета, выделяя на доплаты учителям, врачам, работникам культуры дополнительные деньги; однако данный источник весьма ограничен. Другим направлением деятельности является придание школам статуса самостоятельного юридического лица и разработка специальных местных положений, утверждаемых городским Советом, регулирующих взимание платы с родителей учеников. Поскольку указанная плата всегда вызывает негативную реакцию населения, привыкшего считать образование бесплатным общественным благом, необходима большая разъяснительная работа, проводимая совместно с городскими средствами массовой информации, выступления депутатов, обеспечение "прозрачности" расходования полученных школами денежных средств.

Кроме обеспечения качества образования (воспитания - со стороны детских дошкольных учреждений) следует выделить дополнительные задачи обеспечения школ и ДДУ питанием, учебниками, инвентарем и школьным оборудованием, а также проведения ремонта в летний период. В отношении школьного питания существуют жесткие стандарты приготовления пищи, кольцевого завоза ее по школьным буфетам; аналогичные требования предъявляются и к пище для ДДУ. Это требует планирования закладки мяса, масла, овощей, других продуктов на зимнее хранение: кроме обеспечения продуктами сферы образования следует также учитывать необходимость снабжения городских больниц. Соответственно, закупка инвентаря, учебников, ремонт школ и детских садов осуществляется в летний период, что требуется учитывать в бюджетном планировании. Сезонность сказывается также при организации летнего отдыха детей, что также несколько увеличивает затраты, хотя в целом в летние месяцы объем бюджетных потребностей образования обычно ниже, чем в зимние.

В отличие от общеобразовательных школ предоставление услуг детских садов и яслей не является гарантированным Конституцией. Собственно, экономическая эффективность ДДУ определялась результатами деятельности предприятий, использующих и женский труд. Спад производства и структурная перестройка экономики привели к тому, что большинство предприятий избавилось от объектов социальной сферы; сокращение занятости привело к возврату многих женщин к труду в домашнем хозяйстве. В настоящее время ДДУ финансируются преимущественно из городского бюджета, а часть необходимых средств поступает за счет платы родителей.

В связи со снижением рождаемости и спадом производства потребность в ДДУ резко снизилась, что привело к их перепрофилированию во многих городах. В результате состав социальной инфраструктуры микрорайонов существенно изменился. Однако необходимо отметить, что в связи с неравномерностью процесса строительства и заселения города в нем все равно возникали районы с принципиально разными демографическими характеристиками, так что части родителей из "молодых" кварталов приходилось возить своих детей в "старые", поскольку мест в детских садах в новых микрорайонах не хватало. Таким образом, нельзя утверждать, что процесс перепрофилирования ДДУ приводит к однозначно негативным последствиям — отчасти такой процесс имел бы место и без известных экономических феноменов. Тем не менее перед отделом дошкольного воспитания, который обычно включается в состав управления народного образования, стоит другая проблема: определить потребность в ДДУ, величину родительской платы и дотаций из городского бюджета. Все это требует определения перечня базовых ДДУ, которые должны быть относительно равномерно распределены по территории города (в соответствии с плотностью населения, учитывая транспортную и пешеходную доступность детских садов и яслей). Поскольку в настоящее время процесс обучения детей необходимым навыкам и некоторая специализация начинаются достаточно рано, необходимо заранее предусмотреть объем потребности в средствах, требующихся для такого дополнительного обучения, организации профильных групп, привлечения воспитателей, обладающих, кроме педагогических, специальными знаниями, и доведения информации о таких дополнительных услугах до родителей.

Возможность получения хорошего воспитания детей в ДДУ и высокого уровня среднего образования, позволяющего поступить в избранный молодым человеком вуз, непосредственно влияет на притягательность города. Соответственно, политика в области образования непосредственно влияет на комфортность проживания в городе и должна формироваться на долгосрочной основе.

§ 4.2. Здравоохранение

Основные критерии результативности работы здравоохранения, с точки зрения управления этой отраслью, в принципе, такие же, как и в образовании: качество, экономичность, качество трудовой жизни. Тем не менее, кроме обычной специфики работы, накладываемой отраслевой специализацией, здесь есть и другие особенности как в самой организации работы лечебных учреждений, так и в их финансировании.

В большинстве муниципальных образований наблюдается существенный перекос в структуре городского здравоохранения, возникший еще в годы Советской власти. В то время отдавалось предпочтение госпитализации больных перед амбулаторным лечением. В результате возник большой коечный фонд с относительно низкой оборачиваемостью. Однако госпитализация больных влечет за собой дополнительные расходы медицинского учреждения, не связанные с собственно лечением: это расходы на отопление, освещение, другие расходы, связанные с эксплуатацией здания больницы. Переход к амбулаторному лечению позволяет значительно экономить средства, выделяемые на здравоохранение, однако для осуществления такого перехода необходимы инвестиции в приобретение медицинского оборудования, реконструкцию зданий, изменение существующей организации здравоохранения. Несмотря на сравнительно небольшие сроки окупаемости таких инвестиций (по разным расчетам — от трех до пяти лет), свободных финансовых средств в городском бюджете для осуществления такой перестройки, как правило, не находится.

С 1992 года в Российской Федерации осуществляется переход отечественного здравоохранения к страховой медицине. Целями реформы отрасли являлось все то же повышение качества лечения больных при одновременном повышении эффективности расходования средств. При этом схема организации страховой медицины выглядит следующим образом:

1. Первый этап - аккумулирование финансовых средств в территориальном фонде обязательного медицинского страхования (ТФОМС). Сбор на обязательное медицинское страхование исчисляется нанимателем в процентах от заработной платы работников и уплачивается в ТФОМС, который ведет контроль за своевременностью и объемами поступлений.

2. ТФОМС заключает договор со страховой компанией, которая, собственно, и осуществляет страхование — выдает полисы населению, заключает договора на медицинское обслуживание с лечебно-профилактическими учреждениями (ЛПУ), наконец, осуществляет оплату наступивших страховых случаев. При этом, согласно договору между ТФОМС и страховой компанией, деньги со счетов ТФОМС перечисляются компании, а потом уже поступают в ЛПУ.

Необходимо отметить, что ТФОМС в целом формируется на уровне региона, филиалы ТФОМС могут открываться по согласованию с его руководством в некоторых крупных муниципальных образованиях. Ареал деятельности страховых компаний может не совпадать с ареалом деятельности ТФОМС; кроме того, страховая компания может осуществлять и другие виды страхования, кроме медицинского. Наконец, помимо обязательного медицинского страхования компания может осуществлять еще и добровольное медицинское страхование, если гражданин желает получать дополнительные медицинские услуги.

3. ЛПУ предоставляют в городской отдел здравоохранения расценки на осуществление лечения при различных заболеваниях (здесь учитывается и стоимость лекарств, и заработная плата медицинского персонала, и расходы по пребыванию пациентов в больнице).

4. На основе представленных данных горздравотдел совместно с областным управлением здравоохранения разрабатывает городскую программу здравоохранения (последняя является частью региональной программы). В программе, в частности, указывается, какие виды заболеваний предполагается лечить за счет средств ТФОМС и городского бюджета; какие ЛПУ являются базовыми, — то есть участвующими в выполнении данной программы. С последними страховые компании и заключают договора на оплату их услуг при наступлении страховых случаев.

5. Страховые взносы, которые поступают в ТФОМС, не включают потребности неработающего населения. Для того, чтобы обеспечить последнее медицинским обслуживанием, необходимые средства выделяются из городского бюджета и направляются на содержание базовых ЛПУ. Тем не менее данной категории населения также выдаются страховые полисы, гарантирующие их медицинское обслуживание в рамках программы обязательного медицинского страхования.

Переход отечественного здравоохранения на принципы страховой медицины вызвал в свое время волну дискуссий. В частности, в Нижегородской области тогдашний глава областной администрации Б.Е. Немцов сохранил прежние принципы управления и финансирования здравоохранения.

Предполагается, что страховая медицина повсеместно распространена в капиталистических странах, но это не так. В теории признается, что страховые принципы, применяемые в организации предоставления общественных благ, могут улучшить качество последних, однако это возможно только в странах с очень высоким уровнем экономического развития. Это объясняется тем, что в таких государствах организация обязательного страхования дополняется большими средствами, получаемыми компаниями от добровольного страхования; при этом размещение временно свободных средств страховых компаний на финансовом рынке позволяет аккумулировать им дополнительные поступления. Все это в конечном счете увеличивает количество средств, направляемых в развитие национального здравоохранения; собственно, постиндустриальная (третья) структура хозяйства таких стран и характеризуется опережающим развитием сферы услуг вообще, включая медицину.

Если же экономика характеризуется средним уровнем развития, то ситуация может сложиться с точностью до наоборот. Получаемая прибыль страховых компаний будет направляться в другие отрасли, так как частные инвестиции в национальное здравоохранение представляются относительно низкодоходными. В результате при одном и том лее объеме средств, получаемых отраслью в целом, здесь растет объем затрат и соответственно увеличивается количество занятых, не имеющих непосредственного отношения к медицинскому обслуживанию, — это и служащие ТФОМС, и работники страховых компаний. Таким образом, переход отрасли на принципы страхования снижает отдачу вложенных средств, а не увеличивает ее.

При этом необходимо отметить, что страховая медицина отнюдь не исключает практику непосредственного предоставления платных медицинских услуг как в том, так и в другом случае. Однако в стране с высоким уровнем благосостояния пациент сам выбирает клинику и врача, и страховая компания вынуждена принять данный выбор. И только в том случае, если заболевание, от которого страдает пациент, не предусмотрено страховым договором, оплата услуг врачей производится непосредственно пациентом. В российских же условиях пациенты с введением страховой медицины оказались даже более жестко закрепленными за базовыми ЛПУ, чем раньше, — направление пациентов в другие клиники приводит к потере части финансирования указанными больницами, поэтому они стремятся предоставить лечение от всех болезней у себя. В случае же, если пациент выбирает частную клинику с более высоким качеством медицинского обслуживания, то его обычный страховой полис оказывается в этом случае недействителен; он будет расплачиваться за предоставленное лечение напрямую, из своих личных доходов.

Особой проблемой организации городского здравоохранения является снабжение лекарствами, перевязочными средствами. Оставшаяся с советских времен система снабжения дополнилась рынком лекарственных средств. На уровне регионов действуют оптовые предприятия "Облфармацея", отвечающие за снабжение региона в целом. Как правило, данные предприятия осуществляют монополистическую практику: поставляют лекарственные средства в наборе (другими словами, с нагрузкой), по завышенным ценам, часто минимальный набор партии превышает потребности ЛПУ, так что им приходится омертвлять свои оборотные средства; применяются и другие инструменты, позволяющие увеличить их доход. Альтернативные каналы снабжения, к сожалению, либо не позволяют полностью закрыть требуемую номенклатуру, либо не отличаются стабильностью поставок, либо им не хватает мощности, чтобы обеспечить необходимый объем лекарственных средств.

Действующее в Российской Федерации антимонопольное законодательство в принципе позволяет бороться с указанной практикой, однако вопрос об этом имеет политическую подоплеку. "Облфармацея" организует свою хозяйственную деятельность по согласованию с региональными органами здравоохранения, поэтому судебные разбирательства по вопросу осуществления этим предприятием монополистической практики могут привести к обострению отношений между органами власти субъекта Федерации и местным самоуправлением. В свою очередь, средства ТФОМС распределяются между муниципальными образованиями на уровне региона, так что снижение стоимости лекарственных и перевязочных средств может сопровождаться и снижением средств из ТФОМС, выделяемых "строптивому" муниципальному образованию.

Большое место в деятельности органов здравоохранения на местах принадлежит профилактике заболеваний. В свою очередь, центральную роль здесь играет деятельность городской санитарно-эпидемиологической станции (ГорСЭС). Это также служба "двойного подчинения": с одной стороны, начальник ГорСЭС подчиняется горздравотделу, с другой — входит в систему федеральных санитарных органов и подчиняется главному санитарному врачу России. ГорСЭС имеет достаточно жесткий регламент своей деятельности, в соответствии с которой осуществляется проверка всех мест общественного питания, реализации пищевых продуктов и ликеро-водочных изделий, санитарного состояния зданий и сооружений, работы "Водоканала" и других предприятий и организаций города. Если на городской территории расположены химические предприятия, радиационно опасные объекты, то ГорСЭС должна быть снабжена специальными средствами для проведения анализов состояния воздуха, почвы, воды. В случае возникновения эпидемиологической опасности ГорСЭС вправе объявить карантин — режим, ограничивающий свободу передвижения жителей данного города, а также въезд и выезд из него.

Высокий уровень качества медицинского обслуживания свидетельствует о комфортности проживания в данном городе. Одним из перспективных стратегических направлений (помимо перехода к преимущественно амбулаторному лечению) является организация практики семейного врача; предполагается, что такая практика будет более эффективной, чем действующая сегодня организация работы участковых терапевтов. Тем не менее так же, как и в сфере образования, в здравоохранении в настоящее время основной является проблема низкого уровня оплаты труда медицинских работников. При этом организация частной медицинской практики, дополняющей государственное и муниципальное здравоохранение, несколько улучшает ситуацию, однако никогда не сможет принять на себя объем услуг, выполняемых базовыми ЛПУ. В связи с этим экономия финансовых средств и эффективная организация работы имеет для менеджера, работающего в сфере здравоохранения, приоритетное, по сравнению с ростом объема оказываемых услуг, значение. Так, одним из важных косвенных показателей качества, непосредственно связанных с экономичностью, является уровень повторных обращений к врачу — уменьшение этого показателя позволяет, при том же объеме финансовых средств, увеличить оплату труда медицинских работников. Тот же результат приносит и эффективная профилактика заболеваний, достигаемая при работе семейных врачей.

§ 4.3. Организации культуры и искусства. Молодежная политика. Средства массовой информации

В круг организаций сферы культуры и искусства, управление которыми осуществляется со стороны города, обычно входят библиотеки (детские, районные, городская), музеи (истории города, изобразительных искусств, музеи-квартиры писателей и ученых, выдающихся общественных деятелей, другие учреждения), дома (дворцы) культуры (в составе которых ведут работу самодеятельные театры и студии, кружки). К организациям культуры относятся также музыкальные и художественные школы, действующие наряду с общеобразовательными (дающие дополнительное образование). Кроме того, город может иметь свои театры и кинотеатры, другие учреждения культуры.

В советское время организации культуры и искусства помимо общей эстетической и этической нагрузки должны были выполнять и функции идеологического воспитания. Более того, задача воспитания в духе "коммунистической морали" была основной для городского управления культуры. В настоящее время, в связи с происшедшими переменами, данная функция учреждений культуры отмерла. Тем не менее вопрос о главных задачах городского управления в сфере культуры остался открытым: фактически работа учреждений культуры стала оцениваться по количеству проведенных мероприятий без учета реальной отдачи. Аналогичная ситуация сложилась в сфере молодежной политики, понимаемой как целенаправленная работа городской администрации с молодежными организациями. Эта ситуация связана с трудностями измерения результатов в социальной сфере, что обусловлено, в свою очередь, отсутствием общего понимания целей социальной работы городской администрации. При проведении такой работы необходимо выделение структуры городского населения, что само по себе — непростая проблема.

Естественно, что одной из задач в сфере культуры является сохранение имеющегося культурного наследия города. Это требует выделения бюджетных средств; причем необходимо учитывать, что в связи с изменяющимися технологиями обработки и представления информации, развитием телекоммуникаций требуются приобретение новой техники, реконструкция помещений музеев и библиотек, другие аналогичные работы. Однако кроме данной "консервативной" задачи перед учреждениями культуры всегда стоит проблема максимального удовлетворения эстетических запросов горожан. Поскольку городское сообщество является весьма разнородным и имеет чрезвычайно разнородные "культурные потребности", то решение данной проблемы также требует ориентации на различные социальные слои горожан.

При проведении долгосрочных социальных программ считается целесообразным выделять "группы социального риска" и "опорные группы населения", в отношении которых и проводится целевая работа. Так, основная часть социально-культурных мероприятий, повседневная деятельность учреждений культуры строится прежде всего для удовлетворения потребностей "опорных групп" и должна соответствовать хотя бы относительно общепринятым культурно-историческим стандартам данного региона, России в целом. В отношении такой работы являются вполне справедливыми количественные показатели деятельности городских учреждений культуры: количество посещений, оборот абонементного книжного фонда, периодичность смены экспозиций, количество проведенных экскурсий, некоторые другие показатели. При оценке эффективности управления здесь необходимо принимать в расчет прежде всего динамику данных количественных показателей; основное содержание данной работы предопределяется культурно-историческими традициями. Однако, поскольку формы и методы данной работы могут быть самыми разнообразными, динамика количественных показателей вполне объективно отражает эффективность управления: так, если горожанам не нравится форма подачи различных периодов жизни города, то посещения музея истории города будут, очевидно, снижаться.

В свою очередь, работу с "группами риска" невозможно оценить с помощью таких простых количественных показателей. Здесь требуются различные подходы к обеспечению культурных потребностей в зависимости от возраста, профессиональной ориентации, социального статуса, некоторых других критериев. Молодежная политика выделяется в этом отношении в связи с большим разнообразием форм и содержания самой работы со стороны муниципалитета по приобщению молодежи к городской культуре; кроме того, ошибки в молодежной политике (или ее отсутствие) приводят к большим негативным последствиям, сказываясь на общей комфортности жизни в городе. Оценки эффективности управления в работе с группами риска принято оценивать по косвенным показателям: снижению преступности, алкоголизма и наркомании, уменьшению числа самоубийств. При этом в работе с группами риска, как правило, необходимо задействовать сразу несколько подразделений городской администрации — кроме управлений культуры и молодежной политики часто в соответствующие программы включаются и гороно, и горздравотдел, и управление социальной защиты, и подразделение администрации, курирующее развитие физической культуры и спорта. В связи с этим при решении указанной проблемы обычно применяется программно-целевой метод управления.

Следует отметить, что с ликвидацией идеологического контроля за развитием культуры потребность в целенаправленном формировании городской культурной среды отнюдь не отпала. Местное самоуправление может предлагать определенный стиль жизни в своем городе, привлекая деятелей культуры, предоставляя помещения для деятельности общественных организаций; тем не менее наличие нынешних демократических свобод предполагает, что горожане могут как присоединяться, так и игнорировать подобные предложения. Городские средства массовой информации обычно достаточно активно реагируют на такие "культурные инновации", обеспечивая оценку предлагаемых мероприятий.

Взаимодействие местного самоуправления и СМИ является отдельной задачей при осуществлении управления городом. В небольших муниципальных образованиях необходимо планировать бюджетные затраты на поддержку городских газет: достаточно указать на необходимость публикации принятых нормативных актов местного самоуправления. В то же время следует учитывать, что при наличии хотя бы трех печатных органов бюджетная поддержка городской администрации только одного из них будет расцениваться остальными как нарушение свободы слова.

Как правило, в составе городской администрации создается пресс-служба мэра и городского Совета, задачей которой является выработка официально декларируемой позиции местного самоуправления по тем или иным актуальным вопросам. План работы пресс-службы непосредственно увязывается с планами городской администрации, которые составляет управление делами. Взаимодействие со СМИ — политическая задача, которая решается главами администраций во многом в зависимости от стиля управления. При этом "закрытость" главы администрации, отсутствие информации об обсуждении важных городских проблем является наихудшим методом взаимодействия. В то же время высокая степень открытости городских властей требует глубокого самостоятельного понимания журналистами городских проблем, что является достаточно редким явлением. По очевидным причинам корректное освещение далеко не всех городских проблем может дать и городская пресс-служба. В связи с этим необходимы тесное взаимодействие последней с подразделениями городской администрации и тщательная подготовка комментария принимаемых городским самоуправлением тех или иных мер.

Тренировочные задания к главе 4

1. В средней школе X наблюдается низкая успеваемость учеников, большая текучесть кадров преподавательского состава, конфликты педагогов с руководством школы. Каковы должны быть действия гороно? Какими мерами можно закрепить кадры учителей?

2. В городе N действуют, наряду с муниципальными больницами и поликлиниками, частные центры медицинского обслуживания. В муниципальных лечебных учреждениях наблюдаются очереди больных; одновременно медработники требуют повышения оплаты труда. Каковы могут быть действия горздравотдела для повышения эффективности работы здравоохранения?

3. Отдел по молодежной политике представил план работ на следующий год, состоящий из перечня проводимых ежемесячно мероприятий и финансовых средств, требующихся для этого. Можно ли принять такой план? И если нет, то что требуется дополнить?

Тест

1. Работники средних общеобразовательных школ:

а) имеют нагрузку и оплату труда согласно стандартам, устанавливаемым федеральным Министерством образования и сетки ETC;

б) имеют нагрузку и оплату труда, устанавливаемую органами местного самоуправления;

в) устанавливают себе нагрузку и оплату труда самостоятельно.

2. Основными критериями результативности работы социальной сферы являются:

а) прибыльность;

б) производительность;

в) качество, экономичность.

3. Критериями роста качества среднего образования являются:

а) рост уровня оценок успеваемости выпускников и учеников школ;

б) рост количества учеников в классах с замедленным развитием;

в) результаты аттестации школ комиссией городского отдела образования.

4. Перепрофилирование детских дошкольных учреждений:

а) является вынужденной экономической мерой, которая в конечном итоге приводит к снижению комфортности проживания в городе;

б) обусловлено высвобождением женщин из процесса производства и свидетельствует о повышении комфортности проживания в городе;

в) является обычным плановым мероприятием, связанным с изменением демографических характеристик разных районов города.

5.Территориальный фонд обязательного медицинского страхования — это:

а) общественная некоммерческая организация;

б) государственный внебюджетный фонд целевого назначения;

в) страховая медицинская компания.

6. Медицинское обслуживание детей, пенсионеров и инвалидов осуществляется за счет средств:

а) ТФОМС;

б) спонсорских пожертвований на счет учреждений здравоохранения;

в) средств бюджета муниципального образования.

7. Главной причиной монополистической практики в снабжении лекарствами является:

а) специфика организации регионального снабжения лекарствами;

б) концентрация производства лекарств на крупных предприятиях;

в) централизация сбыта лекарств в руках частных аптек и компаний.

8. Переход от преимущественно стационарного лечения больных к амбулаторному приводит:

а) к экономии бюджетных средств;

б) к увеличению затрат бюджетных средств при росте качества услуг;

в) оставляет основные показатели городского здравоохранения неизменными.

9. Эффективная организация социально-культурных мероприятий требует:

а) увеличения выделения бюджетных средств;

б) целевой работы с различными социальными группами городского населения;

в) проведения дополнительных городских праздников.

10. Для осуществления информационной политики городской администрации необходимо:

а) иметь собственные СМИ;

б) определять политические приоритеты, планы сотрудничества и избегать нарушений свободы прессы;

в) вести селективную поддержку СМИ по принципу "свой - чужой".

Глава 5. Городской бюджет. Экономика и финансы города

§ 5.1. Финансовое планирование. Исполнение бюджета

оль городского бюджета в процессе управления городом во многом аналогична роли финансового плана в управлении предприятием: городской бюджет представляет собой не что иное, как финансовое выражение намерений руководства города в плановом периоде. Приоритеты, в соответствии с которыми расходуются бюджетные средства, представляют собой также политические приоритеты городской администрации и городского Совета.

Доходная часть бюджета формируется за счет двух больших групп налогов — местных (доход от которых поступает в городской бюджет полностью) и регулируемых. Регулируемые налоги распределяются между городом, субъектом Федерации и федеральным Центром согласно бюджетным нормативам. Поскольку доля поступлений от регулируемых налогов может достигать в общих доходах бюджета муниципального образования 80-90 процентов, то меры по введению или отмене местных налогов влияют как на поведение хозяйственных субъектов, так и на доходы бюджета относительно незначительно. Исключением являются два налога — на содержание жилого фонда и объектов соцкультбыта и на уборку городской территории. Оба эти налога взымаются с объемов реализации предприятиями продукции (работ, услуг) и, таким образом, являются косвенными, приводя к удорожанию продукции данных предприятий для потребителей. Ставка налогообложения по этим налогам может быть установлена на уровне 2%, что дает как существенные поступления в бюджет, так и приводит к заметному увеличению цен. (Российская налоговая система постоянно находится в процессе изменений, поэтому более подробно характеризовать местные налоги — их число в некоторые периоды достигало восемнадцати — нет смысла. В частности, даже два указанных местных налога, по-видимому, будут отменены в связи с введением налога с продаж (на уровне регионов), ставка которого может достигать 15%.) Основными регулируемыми налогами являются: налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц; кроме того, распределяются по разным уровням бюджетной системы налог на имущество предприятий и поземельный налог (в Налоговом кодексе предусмотрена возможность их замены единым налогом на недвижимость, который будет устанавливаться на уровне региона).

Существенными неналоговыми поступлениями в городской бюджет являются арендная плата за сдаваемое в аренду муниципальное имущество и земельные участки под временными сооружениями, а также доходы от выпуска облигаций муниципальных займов. В то же время возможности пополнения бюджета за счет выпуска в обращение муниципальных ценных бумаг требуют тщательной проработки всех вопросов, связанных с их эмиссией и последующим погашением. Собственно, реализация крупных муниципальных инвестиционных проектов возможна в сегодняшних условиях только при условии проведения упомянутых займов; однако при их проведении необходимо рассчитывать как сроки окупаемости, учитывая все виды рисков, так и иметь объекты для осуществления операций по залогу муниципального имущества для расчетов с держателями облигаций. В случае отсутствия залога город либо будет вынужден рассчитываться с кредиторами за счет максимального урезания финансирования текущих расходов, включая социальные, либо может быть признан банкротом (последнее имело место с таким богатым мегаполисом, как Нью-Йорк в семидесятых годах XX века).

В расходной части бюджета, кроме финансирования социальной сферы, предусматривается также финансирование городского хозяйства и бюджета развития. Последний включает в себя инвестиции в строительство жилья, инженерных коммуникаций, объектов энергетики и соцкультбыта.

При планировании расходов бюджета выделяют защищенные статьи, к которым относятся: выплата заработной платы, приобретение медикаментов и перевязочных средств, выплата компенсаций и пособий, предусмотренных законодательством, некоторые другие расходы. При исполнении бюджета предполагается, что защищенные статьи расходов должны быть профинансированы в первую очередь и в полном объеме; после этого производится финансирование других текущих расходов (прежде всего, это расходы по комплексу городского хозяйства), наконец, если исполнение бюджета по доходам осуществляется в соответствии с планом, то финансируется и бюджет развития.

Выработка плановых цифр бюджета осуществляется в ходе бюджетного процесса. Последний включает в себя три стадии:

1. Разработка смет (финансовых планов) бюджетных учреждений и муниципальных предприятий, которые передаются в курирующие их деятельность структурные подразделения городской администрации. Процесс проверки и согласования данных смет между организациями - получателями бюджетных средств, структурными подразделениями городской администрации и финансовым отделом (финансовым управлением).

2. Представление бюджета в городской Совет. Обсуждение бюджета в комиссиях Совета. Обсуждение и принятие бюджета на сессии городского Совета. (Для ускорения прохождения этой стадии целесообразно приглашать депутатов, участвующих в работе "отраслевых" комиссий, курирующих деятельность различных блоков администрации, на обсуждение и согласование бюджетных проектировок, проходящих на предыдущей стадии. Это значительно улучшает взаимопонимание различных органов местного самоуправления.)

3. Слушания по бюджетам муниципальных образований в администрации и законодательном органе субъекта Федерации. В соответствии с законодательством нормативы распределения регулируемых налогов должны утверждаться на длительный срок. Тем не менее на практике они утверждаются, как правило, на один год — в связи с меняющейся хозяйственной конъюнктурой субъект Федерации постоянно перераспределяет средства между муниципальными образованиями. Это снижает стимулы для органов местного самоуправления в отношении проведения экономической политики, способствующей повышению доходности городской территории. Однако отчасти такое перераспределение обусловлено спецификой экономической системы и административно-территориального устройства России, поскольку многие районы и города не имеют собственной, достаточно устойчивой доходной базы для обеспечения функций местного самоуправления.

Как рассчитываются нормативы распределения регулируемых налогов? Финансовым управлением субъекта Федерации решаются две задачи:

1. Определяется доходная база города: составляется прогноз объема собираемых на данной территории налогов (имеются в виду все налоги, не только регулируемые).

2. Рассчитывается объем потребностей городского бюджета исходя из стопроцентного покрытия защищенных статей бюджетных расходов.

В результате чисто бюджетные возможности финансирования развития города являются весьма ограниченными и жестко контролируются вышестоящими региональными органами управления, несмотря на формальную юридическую свободу в расходовании финансовых средств городом.

В условиях низкой инфляции и стабильного развития экономики бюджетный процесс предполагает обычное представление проекта бюджета следующего года в городской Совет еще в июне текущего года; в августе - сентябре происходит его принятие местными органами; в сентябре - октябре — обсуждение и согласование в субъекте Федерации, который в ноябре должен принять как областной бюджет, так и консолидированный (включающий бюджеты муниципальных образований и районов) бюджет области. Однако в условиях относительно высокой инфляции и политических потрясений, сопровождающих ход российских экономических реформ, эти сроки обычно сдвигаются на конец текущего - начало следующего года. В случае, если город живет без утвержденного бюджета, финансирование осуществляется по ориентировкам прошлогоднего бюджета и распоряжениям главы местного самоуправления, каковым является избранный мэр. Впрочем, нормативный акт местного самоуправления "О бюджетном процессе" является одним из основополагающих, поэтому городской Совет стремится принять такой "местный закон" как можно раньше. В большинстве городов нормативные акты, регламентирующие бюджетный процесс, уже приняты. Как правило, вышеприведенные сроки, а также регламенты работы над бюджетом регулируются в конкретном муниципальном образовании данным актом.

Взаимозачеты

Процесс исполнения бюджета с точки зрения управления представляется относительно простым — уплаченные налогоплательщиками деньги поступают на счета расчетно-кассовых центров (РКЦ) Государственного банка России, который осуществляет "дележ" средств между местным самоуправлением, субъектом Федерации и федеральным Центром (наличие указанной технической процедуры, между прочим, делает бессмысленными угрозы неперечисления части налоговых поступлений, собираемых на данной территории, в Москву. Для реализации этих угроз необходим реальный контроль за представительствами Госбанка). Со счетов органов местного самоуправления (то есть, попросту говоря, финансового отдела городской администрации) и происходит финансирование расходов согласно утвержденному бюджету. Однако в настоящее время среди отечественных предприятий распространен бартерный обмен: в связи с возникновением взаимной задолженности предприятий друг другу происходит расчет продукцией и услугами через нескольких посредников. Посредники в конечном итоге и реализуют продукцию за так называемые "живые деньги" (то есть получают денежную выручку), из которых расплачиваются с предприятиями - производителями. Последние из "живых денег" выплачивают зарплату работникам и - по возможности - уплачивают налоги.

Однако часто предприятия по тем или иным причинам не могут заплатить налоги "живыми деньгами". Тогда финансовый отдел городской администрации может организовать проведение взаимозачетов.

Суть механизма финансовых взаимозачетов проста, хотя и неочевидна:

бюджетные организации получают некую ценную бумагу: вексель, финансовое обязательство — им придумывают самые различные названия, хотя в основе лежит один и тот же принцип взаимозачета, никакого отношения к эмиссии свободно обращающихся на фондовом рынке ценных бумаг эта бумага не имеет. Последняя выдается вместо реальных денежных средств, и далее бюджетные организации расплачиваются ею по своим кредиторским обязательствам перед другими предприятиями. Естественно, что при выдаче данной "ценной бумаги" ее стоимость учитывается в исполнении бюджета по номиналу, в то время как при передаче ее далее в цепи расчетов она проходит уже с дисконтом. При этом последним звеном в этой цепи является налогоплательщик, передающий данную бумагу в бюджет, где в доходной части поступления при ее погашении также учитываются по номиналу. Таким образом, с финансовой стороны местное самоуправление вроде бы не страдает: в расходной и доходной частях городского бюджета проходит одна и та же сумма.

Тем не менее здесь есть свои выигравшие и проигравшие. В качестве последних выступают бюджетные организации. Поскольку в реальности они получают денежных средств меньше на величину дисконта, соответственно, они недофинансируются. Однако если не брать такие "ценные бумаги", то денежных средств из бюджета можно и вообще не дождаться. В свою очередь, в выигрыше оказываются финансовые посредники. Как правило, в качестве таковых выступают частные фирмы; иногда — отделы банков, специализирующиеся как раз на расшивке неплатежей. Приобретая упомянутую бумагу с дисконтом, они получают с налогоплательщика продукцию или имущество, которые по стоимости соответствуют уже номиналу. Реализуя полученный товар, они получают немалый доход.

Проведение взаимозачетов по задолженностям в городской бюджет проходит под контролем городского финансового отдела. Простраиваются цепочки платежей между организациями - получателями бюджетных средств и налогоплательщиками. Так, одним из распространенных видов взаимозачетов является осуществление строительно-монтажных работ (ремонт и строительство дорог, ремонт социальных объектов) в счет задолженности строительных организаций городскому бюджету. При этом стоимость СМР, проведенных в счет взаимозачетов, как правило, существенно выше стоимости аналогичных СМР, оплачиваемых "живыми деньгами". Поводом для завышения цен здесь является, в частности, необходимость расчетов с поставщиками стройматериалов, которые также поставляются в счет взаимозачетов.

Следует отметить, что в случае большой доли взаимозачетов при исполнении городского бюджета институт муниципального заказа превращается в фикцию: проведение свободных открытых торгов становится невозможным в силу отсутствия в бюджете "нормальных" денежных поступлений. Кроме того, взаимозачеты способствуют развитию коррупции, формированию клановых и корпоративных отношений, резко снижают эффективность функционирования общественного сектора. Федеральное законодательство запрещает проведение взаимозачетов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Однако решения о проведении взаимозачетов по долгам в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований принимаются на соответствующих уровнях власти.

Радикальной альтернативой проведению взаимозачетов является проведение банкротств предприятий неплательщиков и смена их руководства, но решение о проведении банкротства всегда влечет и существенные политические последствия. К сожалению, в большинстве муниципальных образований процедура банкротства в настоящее время не применяется.

Внебюджетные фонды

Органы местного самоуправления имеют право создавать внебюджетные фонды для решения круга задач, определяемых Уставом города. Это достаточно гибкий финансовый инструмент, существенно дополняющий возможности бюджетного финансирования. Как правило, это следующие целевые внебюджетные фонды:

• фонд городского строительства, основной целью которого является финансирование строительства муниципального жилья, социальных объектов, объектов энергетики, других объектов производственной инфраструктуры;

• фонд развития предпринимательства и малого бизнеса;

• фонд социальной защиты.

Внебюджетные фонды являются по форме некоммерческими общественными организациями, деятельность которых регулируется их уставами, рассматриваемыми и утверждаемыми городским Советом. Кроме того, городской Совет осуществляет постоянный контроль за расходованием средств фондов, утверждает размер расходов на содержание руководящих органов фондов.

§ 5.2. Анализ и прогнозирование развития города

Органом, отвечающим за выработку стратегии управления, является Комитет по экономике — структурное подразделение администрации города. В годы Советской власти в исполнительных комитетах действовали городские плановые комиссии (горпланы), которые отвечали за территориальную координацию отраслевых планов, доводимых до предприятий, осуществлявших свою хозяйственную деятельность на территории города. В настоящее время произошло существенное расширение функций этих органов: фактически они обязаны владеть всей необходимой информацией для управления социально-экономическими процессами, рассмотренными в предыдущих разделах. Так, в отношении анализа и прогноза эволюции крупных городских подсистем, осуществляемых Комитетом по экономике, можно выделить следующие направления:

• демографические характеристики:

♦ воспроизводится ли городское население (положительный или отрицательный естественный прирост), и если да, - то каковы размеры прироста. Данный анализ лежит, наряду с исследованием процессов миграции, в основе определения изменений спроса на жилье;

♦ какова динамика в изменениях возрастного состава трудоспособного населения. Необходимо установить - особенно в случае отрицательного естественного прироста - количество городских жителей, "выходящих" по возрасту из состава трудовых ресурсов. Важность данного исследования для дальнейших выводов состоит в том, что выход определенных категорий на пенсию приводит к изменению пропорций между работающим и неработающим населением, что существенно меняет структуру доходов и потребительского спроса. С другой стороны, в случае "входа" в трудоспособный возраст относительно многочисленных поколений могут возникнуть дисбалансы между количеством рабочих мест и желающими получить работу;

• изменения в составе и характеристиках жилого фонда:

♦ определение объемов жилого фонда, которые подлежат ежегодному капитальному ремонту с заменой внутридомовых коммуникаций. Учитывая количество жителей, проживающих в них, необходимо также рассчитать объем требующегося маневренного жилого фонда, куда необходимо переселять жителей на время ремонта (или определить, какая часть объема вновь вводимого жилья предназначается для реализации этих целей). В случае невыполнения планов капитального ремонта следует рассчитать размер объемов жилья, переходящего в разряд ветхого и впоследствии - аварийного, что также характеризует снижение комфортности проживания в городе;

♦ анализ рынка недвижимости и цен на строительство жилья позволяет в дальнейшем определить период времени, в течение которого, откладывая часть получаемых доходов, семьи могут приобрести (построить) отдельную квартиру. Следует также отметить, что увеличение указанного срока - будь-то по причине снижения доходов населения или в силу удорожания строительства в результате конъюнктурных колебаний на рынке недвижимости – приводит к снижению комфортности города;

• финансово-экономические показатели деятельности предприятий города:

♦ анализ количества и доходности (здесь необходимо принимать в расчет, прежде всего, среднюю заработную плату на предприятии) рабочих мест. Необходимо обратить внимание на динамику изменений в качестве рабочих мест, разбив их по категориям: низкодоходные, средне- и высокодоходные. Следует иметь в виду, что среднедоходные рабочие места должны обеспечивать занятым на них заработную плату, которая, по меньшей мере, должна позволить приобрести (построить) благоустроенное жилье в течение относительно небольшого срока (трех - пяти лет) или оплатить съем благоустроенного жилья на срок не менее года. Кроме того, следует оговориться, что количественное определение границ доходности должно быть привязано также к показателям прожиточного минимума;

♦ анализ финансово-экономических показателей функционирующих в городе предприятий должен выявить основные тенденции в их изменениях. Это касается, прежде всего, падения/увеличения объемов выпуска продукции и связанных с ними падением/увеличением объемов занятости, снижением/ростом рентабельности и изменениями в объемах поступлений в городской бюджет. Интерес представляют также показатели фондовооруженности (этот показатель косвенно характеризует стоимость рабочего места. При одинаковой рентабельности и прочих равных условиях изменение данного показателя ведет к большим сдвигам в прибыли и налоговых поступлениях для предприятий с большей фондовооруженностью. Другими словами, в городе с большей стоимостью основных производственных фондов социально-экономическая ситуация, как правило, оказывается лучше, чем в городе с меньшей стоимостью ОПФ, в связи с чем следует поощрять - при прочих равных условиях - создание в городе фондоемких производств);

♦ определение остатка прибыли предприятий после выплаты налогов и уплаты дивидендов косвенно дает представление о "собственном" инвестиционном потенциале предприятий. Эти средства могут быть направлены на содержание объектов социальной сферы, на расширение производственной деятельности (при посредничестве или без посредничества банковской сферы), а также могут "уйти из города", будучи инвестированы за пределами городских границ. В последнем случае можно говорить о неблагоприятном "инвестиционном климате" в данном городе. Причины, обуславливающие последний, могут быть самыми разными (дело не только в устанавливаемых на местах налогах) и требуют дополнительного анализа;

♦ исследование процесса старения производственных фондов предприятий, колебаний конъюнктуры на отраслевых рынках: изменения в них приводят к сдвигам в структуре предприятий города. В частности, меняется соотношение между рабочими местами на градообразующих предприятиях, спрос на продукцию которых формируется за пределами города, и рабочими местами на предприятиях инфраструктуры. В результате таких структурных сдвигов могут возникнуть долгосрочные тенденции, обуславливающие ухудшение финансового положения предприятий инфраструктуры и увеличение вынужденной безработицы. Кроме того, может возникнуть и структурная безработица - в случае, если сокращение занятости и снижение объемов производства на градообразующих предприятиях приводит к резкому сокращению высокодоходных рабочих мест. Занятые на последних, как правило, являются относительно "узкими специалистами", трудно поддающимися переквалификации. Указанное сокращение либо приводит к их оттоку из города, либо к переходу большей части таких специалистов в другую категорию занятых, средне- или малооплачиваемую. Естественно, это отрицательно сказывается на комфортности проживания в городе; хотя на первом этапе изменения структуры городских предприятий эффект перехода работников из высокооплачиваемой категории в низкооплачиваемую может быть и незаметен;

• распределение городских земель:

♦ анализ пропорций между общей площадью городских земель, селитебной зоной, промышленной зоной, свободной площадью под застройку. Здесь также следует обратить внимание на удаленность мест работы от места жительства и распределение жилого фонда по микрорайонам (в процессе старения жилого фонда часть городских кварталов может превращаться в трущобы, в то время как другая часть, строящаяся на новых площадках, будет соответствовать уже повышенным требованиям к комфорту. Такой способ городской застройки в целом представляет собой не что иное, как постепенное расползание трущоб на всем городском пространстве, что, в свою очередь, приводит к снижению комфортности проживания в городе). В свою очередь, объем свободной площади под застройку представляет собой своеобразный резерв развития города, повышающий его инвестиционную привлекательность;

♦ анализ соотношений площадей под убыточными, среднедоходными и высокодоходными городскими предприятиями. Результатом последнего должны стать выводы, позволяющие осуществить зонирование. Естественным принципом при этом является перекладывание большей части земельного налога на убыточные и низкодоходные градообразующие предприятия и постепенное изъятие неэффективно используемых городских земель у их владельцев (в случае отечественной хозяйственной практики - изъятие у плохо работающих предприятий ранее сделанных городскими властями землеотводов).

Кроме анализа внутренних процессов эволюции крупных городских подсистем Комитет по экономике должен следить за общими балансовыми соотношениями, которые являются важной дополнительной характеристикой сегодняшнего состояния города. Так, Комитетом по экономике городской администрации обычно составляются:

• Баланс денежных доходов и расходов населения, который позволяет оценить размеры теневой экономики (в случае превышения расходов над доходами), а также показывает укрупненную структуру доходов и расходов населения. Например, в случае высокого удельного веса пенсий в общих доходах населения, дополняемых возрастной структурой с преобладанием старших возрастов, очевидным представляется вывод о реорганизации городской жизни с целью усиления акцентов на медицинское, курортно-санаторное обслуживание. Также весьма существенной для организации городской жизни является оценка размеров расходов на приобретение транспортных средств и недвижимости.

• Сводный финансовый баланс, дающий ценную агрегированную информацию, дополняющую данные о финансово-экономическом положении предприятий. Его анализ лежит в основе бюджетного планирования, а также экономической оценки целесообразности осуществления тех или иных мер в отношении финансовых операций на территории города.

• Материальные балансы (баланс водопотребления и очистки стоков, балансы производства и потребления тепла и горячей воды, производства и потребления электроэнергии, баланс хранения и переработки твердых бытовых отходов, баланс потребления природного газа), характеризующие состояние инфраструктуры города, ограничения, накладываемые на его рост мощностями коммунальных и энергетических предприятий города. Напряженность материальных балансов позволяет, в частности, судить о степени подготовки города к зимнему периоду, о возможности ввода в строй дополнительных предприятий, жилого фонда, пользующихся услугами предприятий городской инфраструктуры.

В результате расчетов и обработки фактических данных Комитет по экономике должен охарактеризовать уровень комфортности проживания в городе на сегодняшний день, меры, которые предпринимались городской администрацией для повышения указанного показателя, их реальные последствия с указанием причин, обусловивших отклонения реальных последствий предпринятых мер от прогнозируемых. На основе данного анализа намечается альтернативный курс действий, который проходит обсуждение у главы администрации и может быть вынесен на коллегию. При этом Комитет по экономике наряду с городским финансовым отделом непосредственно участвует в бюджетном процессе: составной частью бюджетного послания главы администрации городскому Совету является прогноз социально-экономического развития города в плановом периоде, на основе которого и строится программа действий администрации, реализуемая в бюджете.

Управление муниципальными предприятиями и организациями

Права собственника (точнее, право владения) муниципального имущества в городской администрации реализует Комитет по управлению имуществом. Указанное подразделение городской администрации передает имущество в аренду, ведет учет данного имущества, проверяет условия его использования муниципальными предприятиями и арендаторами. В то же время оценка эффективности хозяйственной деятельности, проверка плановых и фактических калькуляций себестоимости продукции и услуг, анализ организации производства в муниципальных предприятиях осуществляется отделами Комитета по экономике. По итогам истекшего года под руководством данного структурного подразделения проводятся балансовые комиссии, где на основе годовых бухгалтерских отчетов и отчетов о хозяйственной деятельности дается оценка эффективности управления муниципальными предприятиями и организациями. Фактически по рекомендациям Комитета по экономике Комитет по управлению имуществом должен заключать и расторгать контракты с руководителями предприятий, что несет в себе определенный потенциальный конфликт между руководителями этих двух подразделений. Данная специфика управления связана с ходом приватизации во время радикальных российских экономических реформ: основной целью создания Комитетов по управлению имуществом была приватизация большей части муниципальных предприятий торговли, сферы бытового обслуживания, строительства. Кроме того, приватизация части крупных градообразующих предприятий также передоверялась Государственным Комитетом по управлению имуществом городским Комитетам, имевшим права территориальных агентств.

§ 5.3. Контроль за рынком потребительских товаров и услуг

Потребительские товары и услуги — частные блага; собственно, с задачей их наилучшего распределения и производства рынок справляется весьма эффективно. Тем не менее здесь также имеют место трансакционные издержки, связанные с "экономической недобросовестностью" (оппортунизмом) продавцов, а также попытки сформировать монополистические структуры с целью получения прибыли от завышения цен. Пресечению подобных попыток и служит контроль за рынком потребительских товаров и услуг, осуществляемый сразу несколькими службами городской администрации.

Так, отдел цен, обычно входящий в состав Комитета по экономике, осуществляет контроль за правильностью формирования торговой надбавки (по продуктам, производимым внутри региона, областные органы ценообразования могут ограничивать ее размер), проверяют калькуляции на производство товаров и услуг естественных монополистов (прежде всего - организаций жилищно-коммунального хозяйства), а также предприятий, включенных в соответствии с законодательством в Реестр монополистов и имеющих ограничения по рентабельности основной деятельности (это, прежде всего, городские хлебокомбинаты и молокозаводы).

За условиями реализации потребительских товаров и услуг осуществляет контроль Комитет по торговле. В его составе обычно выделяется контрольный отдел (торговая инспекция и пищевая лаборатория), который ведет контроль за наличием минимально необходимого ассортимента в магазинах, соблюдением сроков реализации продовольственных товаров, качеством приготовленных в организациях общественного питания блюд (пищевая лаборатория осуществляет, прежде всего, контроль за соответствием блюд рецептуре — наиболее распространенным здесь нарушением со стороны организаций, стремящихся увеличить свой доход, являются недовложения в блюда). Более тонкий анализ химического состава и соблюдения сроков реализации пищевых продуктов осуществляет ГорСЭС. Контрольный отдел Комитета по торговле также ведет контроль за соблюдением правил торговли товарами и реализацией услуг, руководствуясь положениями Закона о защите прав потребителей. Кроме того, контроль за потребительским рынком осуществляют и городские общественные организации потребителей, созданные в соответствии с указанным Законом.

Среди операций на рынке потребительских товаров и услуг следует особо выделить муниципальные закупки: закладку продовольствия на зиму для снабжения больниц, школ, детских дошкольных учреждений — эта операция осуществляется при непосредственном участии Комитета по торговле; закупку лекарств и перевязочных средств (ответственный городской отдел здравоохранения); проведение строительно-ремонтных работ (контроль — городское Управление капитального строительства). Все эти операции также требуют анализа и расчетов Комитета по экономике и включаются в процесс финансового планирования. Следует отметить, что часто для осуществления муниципальных закупок выделяются беспроцентные бюджетные ссуды. Как уже было рассмотрено в предыдущих разделах курса, муниципальные закупки должны осуществляться на основе открытых конкурентных торгов — это позволяет добиться экономии бюджетных средств.

Наконец, косвенный контроль за потребительским рынком осуществляет и ГлавАПУ — именно это подразделение регулирует появление новых торговых точек. При этом принцип свободы торговли не должен приводить к разрушению сложившихся городских ансамблей, ограничению транспортного или пешеходного движения, а также нарушению правил эксплуатации зданий. В этом случае административный контроль позволяет добиться исключения негативных внешних эффектов рынка.

Тренировочные задания к главе 5

1. В городе N газоснабжение осуществляется посредством подачи сжиженного газа через газгольдеры. Известно, что переход на подачу природного газа по трубопроводам низкого давления позволяет снизить тариф на подачу газа на 25% (при прочих равных условиях) за счет снижения цены сырья. Свободными бюджетными средствами для инвестиций город не располагает; однако известно, что у населения имеются большие сбережения. Каким способом можно попытаться реализовать данный проект?

2. На один и тот же участок городской земли в промышленной зоне претендуют два инвестора. Оба инвестиционных проекта обеспечивают одинаковый прирост занятости при одинаковой норме доходности; тем не менее объем инвестиций в этих проектах — разный. Какой из проектов следует поддержать местному самоуправлению?

3. В торговую инспекцию обратились клиенты китайского ресторана, считающие, что их обманывают при подаче экзотических блюд. Каковы должны быть действия инспекторов?

Тест

1. Доходы местных бюджетов формируются за счет:

а) средств, перечисляемых из регионального и федерального бюджетов;

б) закрепленных и регулируемых налогов;

в) местных налогов.

2. Нормативы распределения регулируемых налогов:

а) определяются на долгосрочной основе региональным законодательным органом;

б) меняются каждый год и определяются областной администрацией;

в) рассчитываются в соответствии с федеральным законодательством на долгосрочной основе и принимаются региональными органами к сведению.

3. В расходы бюджетов муниципальных образований при финансовом планировании включаются:

а) защищенные статьи, другие текущие расходы, расходы бюджета развития в соответствии с бюджетной классификацией;

б) расходы по любым направлениям, утвержденные городским представительным органом;

в) расходы по защищенным статьям, взятые на уровне прошедшего периода с учетом инфляции.

4. Внебюджетные фонды муниципального образования необходимы для достижения:

а) целей "увода" части доходов города из-под контроля региональных органов;

б) задачи финансирования дефицита городского бюджета;

в) долгосрочных стратегических целей развития города.

5. В процессе исполнения бюджета финансирование расходов:

а) по стоимости всегда реально совпадает с представленной отчетностью;

б) может в реальном исчислении оказаться меньше отчетного объема;

в) может в реальном исчислении оказаться больше стоимости, указанной в отчете.

6. При прочих равных условиях в течение анализируемого периода в городе в два раза увеличилась фондовооруженность на основных градообразующих предприятиях. Что произойдет с платежеспособным спросом на жилье?

а) увеличится;

б) снизится;

в) останется неизменным.

7. Рост объемов выпуска продукции и услуг позволяет прогнозировать:

а) рост поступлений по налогу на имущество предприятий;

б) рост поступлений от сбора земельного налога;

в) рост поступлений по налогу на добавленную стоимость.

8. Комитет по экономике города:

а) разрабатывает директивный план развития города на текущий период, руководит городскими предприятиями;

б) представляет прогноз социально-экономического развития города и предлагает варианты стратегии мэру города;

в) является подразделением государственного Комитета по статистике и собирает данные об экономике города.

9. Городской отдел цен:

а) осуществляет проверку правил ценообразования в организациях и на предприятиях;

б) устанавливает цены на важнейшие продукты и услуги;

в) ведет маркетинговые исследования.

10. Комитет по торговле:

а) осуществляет торговлю продовольственными товарами;

б) ведет контроль правил торговли, организует снабжение школ, больниц, ДДУ;

в) является владельцем городских торговых предприятий и организаций.

Заключение

Бюджет города -	документ, состоящий из доходной и расходной частей, являющийся финансовым выражением намерений руководства города на плановый период.
Бюджетное планирование - Бюджетный процесс	оформление выработанной стратегии управления городом в финансовый план, процесс, включающий в себя бюджетное планирование, утверждение бюджета в органах местного самоуправления и согласование нормативов распределения регулируемых налогов в органах власти субъекта Федерации,
Взаимозачеты -	осуществляемое в процессе исполнения бюджета погашение задолженностей налогоплательщиков в счет поставок ими продукции (услуг) предприятиям и организациям, финансируемым из бюджета,
Внебюджетный фонд -	целевой фонд, создаваемый в соответствии с Уставом города для решения определенных задач и являющийся некоммерческой общественной организацией.
Внешние эффекты социальной сферы -	положительные эффекты роста производительности труда, увеличения комфортности проживания в городе, возникающие за счет повышения уровня образования, улучшения здоровья, снижения преступности, а также других результатов социальной работы,
Генеральный план развития города -	документ, содержащий долгосрочную пространственную перспективу развития города, подетальную планировку городской территории.
Город -	поселение, в котором действует рынок; особая организационная система, имеющая орган управления и определенные пространственные границы.
Градообразующие предприятия -	предприятия и организации, чья продукция и услуги поставляются за пределы города. Работники, занятые на этих предприятиях, предъявляют спрос на товары и услуги предприятий и организаций городской инфраструктуры
Городская администрация -	"исполнительная власть" местного самоуправления, критерием эффективности работы которой является повышение комфортности проживания в городе.
Городской глава -	глава городской администрации.
Землеотвод -	документ, подтверждающий право на владение земельным участком вместе с построенным на нем объектом недвижимости.
Зонирование -	деление территории города с целью установления различных ставок земельного налога, а также регулирования землепользования.
Местное самоуправление -	право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Общественные блага -	специфические экономические блага, обладающие свойствами неделимости и наличием позитивных внешних эффектов, что приводит к необходимости производства этих благ большей частью внутри общественного сектора.
Основные городские подсистемы -	коммерческие предприятия, население, жилой фонд и инженерные коммуникации, городские земли.
Перекрестное субсидирование -	финансирование расходов одной части потребителей за счет другой.
Предприятия инфраструктуры -	предприятия, основная часть выпускаемой продукции и услуг которых реализуется внутри города.
Программно-целевой метод управления -	при данном методе управления наряду с действующей структурой городской администрации создаются целевые группы, куда могут входить представители различных подразделений. После реализации программ группы расформировываются.
Страховая медицина -	метод организации финансирования здравоохранения, при котором необходимые средства аккумулируются во внебюджетных страховых фондах.
Устав города -	нормативный документ, в соответствии с которым осуществляется управление городом, проходят выборы, решаются другие важные городские проблемы.
Эволюция города -	процесс, являющийся результатом взаимодействия экономических, демографических, социальных, культурных и экологических характеристик города.
Эффект баранки -	формирование в центре крупных городов районов трущоб с одновременным ростом благоустроенных пригородных (окраинных) районов города.

Введение

_Г

Тренировочные задания к главе 1

Тест

Управление делами городской администрации

Коллегия городской администрации

Глава 3. Строительство и городское

Водоснабжение и водоотведение

Теплоснабжение

Горгаз

Тренировочные задания к главе 5