Московский общественный научный фонд в рамках программы "Местное самоуправление" провел конкурс "Поощрение успешно действующего опыта, разработки и реализации программ развития муниципальных образований".

Цель конкурса — обобщение успешно действующего опыта или создание методического пособия, предназначенного для разработки программ развития муниципальных образований как в отдельных отраслях местного хозяйства, так и программ комплексного социально-экономического развития.

К участию в конкурсе приглашались представительные и исполнительные органы местного самоуправления, а также учебные и научные организации, выполняющие соответствующие тематике конкурса исследования и проекты.

Для участия в конкурсе было подано 17 заявок, из них 10 — от администраций муниципальных образований, 6 — от организаций (или их представителей), выполняющих научно-исследовательские, проектные работы и оказывающих консультативные и другие услуги. Одна заявка — от индивидуального исполнителя.

Учитывая регулярно разрабатываемую и достаточно широкую проблематику, принятую для настоящего конкурса, общее число его участников представляется крайне недостаточным. При этом нелишне напомнить, что в стране более 13,5 тысяч муниципальных образований.

По содержанию представленные заявки могут быть распределены следующим образом:

• характеристика и анализ действующего опыта разработки и реализации программ развития муниципальных образований (о правомерности использования термина "программа" будет сказано ниже) -8;

• методические пособия по разработке и реализации программ развития муниципальных образований — 2;

• сочетание в заявке анализа действующего опыта и изложение методических материалов (подходов) — 7.

Ряд заявок, помимо изложения основных позиций в соответствии с требованиями конкурса, включал и опубликованные материалы в виде книг или статей в периодической печати.

Прежде чем перейти к рассмотрению заявок, представляется целесообразным определить позиции по двум видам материалов, предложенных на конкурс: "программа развития муниципального образования" и "методическое пособие". Это тем более необходимо в условиях, когда почти каждый из участников конкурса имеет об этих предметах свои собственные представления.

Начнем с "программы". Исторически термин "программа" стал применяться в управлении сложными процессами (в том числе и социально-экономическими) в рамках программно-целевого подхода и имел весьма четкие границы своего использования. Следует подчеркнуть, что применение программно-целевого метода и программ стало необходимым, поскольку традиционные методы управления не могли обеспечить достижения поставленных целей. Это, в частности, было связано с большой трудоемкостью разработки программ, необходимостью координации межотраслевых связей и обеспечения взаимодействия различных субъектов управления. Решение подобных задач стало возможным лишь с использованием специфического инструментария.

Цель. Для программы — целью является только такое желаемое состояние (продукт, эффект), которое нельзя достичь в рамках имеющейся системы управления. Другими словами, если для достижения цели достаточно подготовить постановление мэра или решение Думы (Совета): незачем тратить время и деньги на разработку программы. Кроме того, если проблемы решаются в рамках имеющейся структуры управления, программа не нужна: достаточно поставить задачу перед имеющимися подразделениями городской администрации. Поэтому закономерно, что на начальной стадии большое внимание уделяется отбору проблем для их программной разработки. Естественно, что применительно к городу не может быть двух — трех десятков программ.

Целевые (рабочие) группы. Для разработки и выполнения программы создаются специальные целевые группы, куда включаются специалисты и менеджеры из различных подразделений; назначаются руководители групп. Последние обладают обычными правами начальника в отношении подчиненных в группе, даже если в традиционной линейно-функциональной структуре статус членов группы выше, чем статус руководителя группы. Именно это обстоятельство является "камнем преткновения" для перехода к так называемой матричной структуре управления, которая основана на функционировании программно-целевого метода. Естественно, что осуществление работы над программой всегда представляет собой дополнительную нагрузку на специалистов и менеджеров, которая должна и дополнительно стимулироваться. Прямые (функциональные) обязанности на время реализации программы с них не снимаются.

Во многих случаях для разработки проекта программ целесообразно привлечение специализированных организаций.

Сроки. Программа должна иметь четко фиксируемое начало и конец; при этом сроки программы позволяют осуществлять контроль за ее реализацией и оценить ее выполнение.

Этапы выполнения программы. Программа, как правило, реализуется в несколько этапов. Дело в том, что задачи, которые решаются с помощью данного метода управления, обычно решаются один раз, впервые в данной организации. Это предполагает несколько равновероятностных исходов. В свою очередь, последнее обстоятельство заставляет разрабатывать те или иные обходные пути в случае неудачи на некоторых этапах. В связи с этим при разработке программ широко применяется сетевое планирование, используется теория графов.

Ресурсное обеспечение программы. Естественно, что разработчики любой программы должны предусматривать источники финансирования программы. Задача существенно усложняется, если в качестве такого источника выступает экономия средств, получаемая на каком-то этапе выполнения программы, а также в случае, когда в качестве одного из этапов программы выступает привлечение инвестиций.

Сказанного достаточно, чтобы стало ясно, почему в нормально работающей капиталистической корпорации менеджеры всячески стремятся минимизировать количество осуществляемых программ, и почему с помощью данного метода пытаются решить только сложные, нетривиальные проблемы, к которым иначе очень трудно подступиться. Пытаться с помощью аппарата программирования (в узком смысле) решить проблемы вывозки мусора или, скажем, замены тополей на другие виды городских зеленых насаждений — то, что называется, "стрелять из пушки по воробьям".

Наряду с термином "программа", важно определиться и с понятиями "методическое пособие", "методика". Методика, с нашей точки зрения, применительно к задаче разработки прогнозов развития муниципального образования должна отвечать на ряд вопросов:

• что является ее предметом и объектом;

• кто является "пользователем" методики, для кого предназначаются результаты прогнозов;

• каков перечень вопросов, подлежащих рассмотрению как за отчетный период, так и на прогнозируемый;

• какой системой показателей могут быть адекватно отражены интересующие социально-экономические процессы (для оценки сложившейся ситуации и на прогнозируемые периоды), требования к системе показателей;

• как могут быть рассчитаны предложенные показатели, степень их увязки с регулярно разрабатываемой статистической отчетностью;

• какова технология и организация разработки прогнозных материалов;

• каков порядок рассмотрения и принятия прогнозных материалов;

• каковы методы реализации принятых прогнозных документов, включая организацию мониторинга.

Таким образом, главное, на что должна отвечать методика, — это "что делать" и "как делать".

Перейдем к рассмотрению и оценке содержания представленных заявок.

В качестве основных позиций и критериев оценки представленных материалов были: новизна; полнота охвата тематики; понимание контекста проблемы; обоснованность, внутренняя логика программы; методическая корректность; научно-практическая ценность программы; охват литературы и источников.

Начнем с заявок, подготовленных администрациями.

Администрация Сергиево-Посадского района Московской области представила "Программу поддержки Агропромышленного Комплекса Сергиево-Посадского района". Рассматриваемый опыт интересен с позиций взаимодействия органов местного самоуправления и сельскохозяйственных предприятий в решении отдельных проблем социального развития территории. Используя инструментарий муниципального заказа, местные органы обеспечили достаточно устойчивое обеспечение продовольствием (по отдельным видам) учреждений просвещения и здравоохранения.

Предложенный комплекс мероприятий (с указанием сроков, исполнителей и стоимости поставок) является, безусловно, выполнимым и имеет очевидную практическую ценность. Вместе с тем данная заявка не отличается новизной, а содержащиеся в ней материалы не могут быть отнесены к программам, а представляют собой достаточно традиционный набор мероприятий.

Управление экономики и муниципального имущества администрации Икрянинского района Астраханской области представило в качестве заявки отчет об итогах социально-экономического развития района за 1997 год и прогноз на 1998 год. В значительной мере материал является традиционным набором документов (например, мероприятия в сфере образования, здравоохранения, по газификации, водоснабжению и др.), но не соответствует программе как особому инструменту управления.

Администрация Зуевского района Кировской области предложила в качестве заявки "Концепцию развития муниципального образования 1997-2000 годов", а также достаточно широкий набор "программ". Представленные материалы включают реально 12 мероприятий, среди которых развитие местного самоуправления, АПК, газификации, социальной политики.

Заслуживает внимания комплекс мероприятий "Профилактика правонарушений и преступлений" и другие. Рассматриваемые материалы, безусловно, полезны для понимания перспектив развития района, а также для работы над отчетом за прошедший период и подготовкой бюджетного послания, но не позволяют их причислять к программному методу управления.

Администрация г. Красноярска в качестве заявки представила ряд материалов, объединенных под общим названием программа "Развитие муниципального управления в Красноярске".

В составе материалов статья "Муниципальное управление: проблемы становления", а также отчеты "О деятельности администрации г. Красноярска в 1997 году и задачах на 1998 год", "Об итогах исполнения бюджета за 1997 год и предложениях на 1998 год".

Весьма интересным представляется опыт реструктуризации и взаимодействия с предприятиями города, увеличение муниципальной собственности, меры по повышению доходов и сокращению издержек городского хозяйства, подходы к определению тактического и стратегического уровней управления городом. Важно также отметить взаимоувязанность задач и мероприятий с бюджетом.

Общее впечатление от представленных отчетов: грамотный, прогрессивный, целенаправленный анализ развития города в 1997 году с выявлением причин, с постановкой конкретных задач для реализации в 1998 году.

Представленный материал (за исключением статьи) содержит в себе широкий комплекс вопросов, который мог бы быть воплощен в реальную программу комплексного социально-экономического развития города. Однако это пожелание на будущее, а в представленной заявке, несмотря на ее заголовок, такой программы нет.

Программно-аналитическое управление мэрии г. Тольятти представило на конкурс работу "Концепция комплексного социально-экономического развития г. Тольятти на период до 2005 года и дальнейшую перспективу". Концепция разработана совместно с ИСЭП РАН (Санкт-Петербург). Предложенная методика обусловила достаточно полный охват основных сфер жизни города на современном и перспективном этапах, хотя различные аспекты имеют разную степень проработанности.

Подготовка таких документов является, безусловно, необходимым элементом в деятельности городских органов управления, позволяет осознать и классифицировать проблемы по их значимости и приоритетности, сформулировать цели комплексного развития города и пути их достижения, увязать ближние текущие задачи со стратегическими. Так что в этом отношении замысел представленной работы и ее основное содержание, безусловно, заслуживают одобрения.

Наиболее выигрышный материал представлен в разделах, освещающих качество жизни населения. Опыт его разработки заслуживает подробного освещения, поскольку он может быть полезен и для других муниципальных образований. В этом разделе было бы целесообразно осветить вопрос, каким путем предлагаемый в работе высокий рост жизнеобеспечивающих параметров увязан с развитием экономической базы, финансовыми возможностями города и доходами горожан. Значительный интерес представляет также раздел "Механизмы реализации концепции". Раздел достаточно насыщенный и весьма добротный.

Вместе с тем поскольку речь идет о концепции комплексного социально-экономического развития города, то в рассматриваемой работе был бы крайне необходим раздел, характеризующий современную социально-демографическую ситуацию, прогноз численности населения и его демографическую структуру. Крайне скупо представлен раздел, раскрывающий перспективу развития основных градообразующих объектов, а также инженерно-градостроительной среды.

Авторы совершенно правильно утверждают, что "обоснование перспективной специализации" является важнейшим элементом стратегического выбора города, но, к сожалению, обоснование позиций представлено весьма скромно, в работе высказаны лишь общие соображения в отношении перспектив двух главных градообразующих систем — "Автоваза" и комплекса химических предприятий. Учитывая достаточную неоднозначность перспектив развития этих объектов, в концепции было бы правомерным ожидать рассмотрения различных сценариев их развития и влияния на перспективы города в целом.

Одна из слабых позиций концепции — практически автономное, изолированное рассмотрение перспектив развития Тольятти от развития Самарско-Тольяттинской агломерации, Самарской области и Поволжья. Уже в настоящее время сложились устойчивые кооперированные связи с рядом городов области. Принята и началась реализация программы, ориентированной на тесное сотрудничество с аэрокосмическим комплексом и другими предприятиями ВПК в Самаре. Взаимодействие с предприятиями с высоким технологическим уровнем может дать качественный прорыв и повышение конкурентоспособности продукции предприятий Тольятти.

Так же, как и по г. Тольятти, следующая из рассматриваемых заявок названа "Концепция развития", она представлена на конкурс администрацией города Протвино.

Предлагаемая заявка свидетельствует о начальном этапе разработки концепции и программы, о необходимости ее методического обеспечения.

"Программа развития социально-культурной сферы города Новгорода на 1998-2000 годы" подготовлена Администрацией города при участии ученых ИСЭП РАН (Санкт-Петербург). Эта программа представляет собой обширный комплекс мер в области социальной политики. Программа включает 8 блоков (подпрограмм): воспроизводство населения; физическое и психическое здоровье; занятость и безработица; семья и детство; образование, духовность, нравственность; культура и культурное наследие; досуг и отдых. При этом каждая из приведенных подпрограмм рассматривается со стратегических, тактических и отраслевых позиций, а также включает в себя несколько проектов. Предполагается, что реализация всего этого комплекса мероприятий позволит добиться экономии бюджетных средств за счет возникновения неких синергетических эффектов.

Наиболее сильная сторона программы по Новгороду — методическое и организационно-правовое обеспечение, система оценки результатов выполнения отдельных проектов и программы в целом, мониторинг выполнения программы. Весьма перспективно положение о привлечении субъектов хозяйственной деятельности к участию в программе через систему муниципальных грантов и социального заказа.

С нашей точки зрения, по степени проработанности материалы Новгорода являются лучшими из всех представленных на конкурс.

Следующая — заявка Администрации города Ижевска. Она включает в качестве самостоятельных разделов — методические положения к разработке программы социально-экономического развития города, материалы программного характера, раскрывающие основные позиции перспективного развития Ижевска, а также достаточно глубокий анализ проблем становления и развития местного самоуправления. При рассмотрении этого вопроса выделяются такие важные аспекты, как взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, межбюджетные отношения, законодательное и информационное обеспечение.

В представленных методических материалах следует отметить рекомендации по структуре программы, ее информационному обеспечению.

В целом данная заявка отражает достаточно высокий организационно-методический и содержательный уровень программно-целевого управления.

Ниже рассматриваются работы, представленные учебными и научными учреждениями, работающими с проблематикой местного самоуправления либо занимающимися вопросами развития территорий.

Весьма интересная заявка поступила из небольшого города Нязепетровска Челябинской области. Ее представил Центр содействия гражданским инициативам "Первый снег". Заявка включает в себя ряд документов: "Предложения по организации первого этапа перехода к управлению социально-культурными процессами на территории района", "Отчет по результатам изучения состояния и перспектив развития учреждений и организаций социально-культурной сферы", "Программу социологического исследования ценностных ориентации молодежи" района, "Проект включения молодежи и подростков в социально-экономические процессы сообщества на территории района", а также другие материалы, включая приложения.

Представленная заявка не может претендовать на законченную программу, однако она характеризуется рядом достоинств, которые заслуживают изучения и распространения.

Это, прежде всего, достаточно глубокое проникновение в проблему молодежи (в рамках муниципального образования) и рекомендации по ее включению в социально-экономический процесс, в повседневную жизнь города. При этом ребята должны ощущать значимость своих усилий, чувствовать свою необходимость. Такая "включенность" молодежи позволит преодолеть разрыв, который образуется между поколениями.

Во-вторых, следует отметить подходы и конкретные рекомендации по изменению социальной политики и, особенно, в культурно-образовательной сфере. Заслуживает поддержки критерий оценки результативности соответствующих учреждений и их руководителей — упор не на количество и разнообразие мероприятий, а на результаты деятельности.

Обнинский городской информационный центр (ОГИЗ) в качестве заявки представил книгу директора Центра А.Ф. Сурнина "Муниципальные информационные системы (МИС), опыт разработки и эксплуатации".

В книге, в частности, приводится описание полномасштабной программы информатизации труда:

• разработка концепции;

• разработка программы и отдельных подпрограмм (создание подсистем на основе соответствующих автоматизированных рабочих мест);

• характеристика организационных связей, административных и финансовых рычагов в процессе реализации программы.

Многое из перечисленного может выполняться параллельно, что сокращает время и затраты на разработку МИС.

В целом представленная работа весьма актуальна и важна для становления местного самоуправления.

Это фундаментальная, методически прикладная работа, ориентированная, прежде всего, на небольшие города с ограниченными финансовыми возможностями.

Недостатком работы является слабое внимание, уделяемое прогнозу научно-производственной базы городов.

Учитывая значение рассматриваемой работы, представлялось бы целесообразным обеспечить ее широкое распространение.

"Фонд развития Заречного технополиса" в качестве заявки предложил описание опыта г. Заречного по использованию программного способа управления развитием муниципального образования.

Заречный является хорошим примером постоянного совершенствования методов разработки и реализации программ. Программный способ управления г. Заречным осуществляется с 1993 г., при этом первый этап завершился в 1996 г., сейчас идет реализация следующего этапа.

Для города разработана областная программа — создание территориального научно-производственного комплекса "Технополис Заречный". Основная идея — превращение моноотраслевого (Минатом) "города-цеха" в региональный инновационный центр, работающий < научно-техническими и социально- экономическими технологиями. Целевая программа включает 22 проекта, объединенных общей целью — обеспечения комплексного социально-экономического развития территории. В деятельности Администрации города по реализации программ немало интересных творческих подходов, носящих в ряде случаев пионерный характер. Импонирует и одна из принципиальных установок — "главное не отсутствие или поиск ресурсов, а отсутствие системы управления", т.е. главный упор — на совершенствование управления, подготовку и подбор соответствующих кадров.

В представленной работе хорошо показана эволюция взглядов на совершенствование управления городом и, что не менее важно, адаптация управления (и методического обеспечения) к новым социально-экономическим условиям.

В целом работа по г. Заречному заслуживает широкого распространения, особенно для городов со значительной ролью научно-производственного потенциала.

Международная Академия Современного Знания (МАСЗ) предложила для участия в конкурсе заявку с целью создания методического пособия, предназначенного для разработки Комплексной социально-экономической программы развития города. Заявка подготовлена П.А.Ореховским — руководителем творческого коллектива. В заявке раскрываются опыт и научно-методические подходы лаборатории экономического анализа (МАСЗ г. Обнинска) к разработке долгосрочных социально-экономических программ развития города.

Принципиальное значение в подходах лаборатории имеет положение о том, что для стабильного развития города нельзя ограничиваться только решением задач (безусловно важных), имеющих преимущественно оперативный характер и связанных с функционированием жизнеобеспечивающих систем и объектов. Необходимо решать задачи стратегического плана: призванных обеспечить совершенствование (реконструкцию) экономической базы, улучшение градостроительного облика, корректировку социальной среды адекватно новым условиям и требованиям.

В связи с этим в качестве приоритетных выдвигаются и раскрываются три основные задачи программы комплексного социально-экономического развития: промышленная политика (подпрограмма реструктуризации предприятий); строительная политика (подпрограмма сноса трущоб, реконструкция коммуникаций); социальная политика (подпрограмма развития образования, здравоохранения, культуры).

Поддерживая в принципе этот подход, вместе с тем представлялось бы необходимым указать на его излишнюю "жесткость", так как для многих городов наряду с приведенными задачами приоритетными могут быть и другие проблемы (например, экологические). Не случайно в русской пословице говорится: "что ни город, то свой норов".

В работе дается структура "Программы социально-экономического развития города" (см. статью в настоящем сборнике П.А.Ореховского).

Другая часть заявки посвящена раскрытию интересного опыта разработки программ на примере городов Омска и Обнинска. В первом случае, это программы: развития территориального общественного самоуправления, жилищно-коммунальной реформы, развития транспортно-дорожной сети. На примере Обнинска показана достаточно конструктивная роль программы — "Экономический эксперимент, наукоград".

Следует также отметить большой вклад автора заявки в подготовке книги "Муниципальные информационные системы, опыт разработки и эксплуатации", о которой речь шла выше.

Научно-методический центр "Города России" ИМЭИ при Минэкономики (НМЦ) представил заявку "Методические материалы по составу, технологии разработки и реализации прогнозных документов (материалов) развития муниципального образования".

Значительное внимание в заявке уделено методическому обеспечению разработки планово-прогнозных материалов, в котором НМЦ сохраняет прогрессивные отечественные традиции, корректируя их в соответствии с изменяющимися условиями социально-экономического развития.

В основу методических рекомендаций НМЦ положен комплексный подход к решению социально-экономических и экологических проблем, в наибольшей степени отвечающих специфике города как сложной системы. При этом как анализ, так и выработка рекомендаций по развитию отдельных подсистем города проводится с учетом их взаимосвязей и взаимообусловленности. Вместе с тем, учитывая роль градообразующей базы и ее влияние на решение социальных, инженерно-планировочных, экологических и других проблем города, этой проблеме уделяется приоритетное внимание.

Предлагаемая система документов по развитию города (долгосрочный, краткосрочный прогнозы и программы) позволяет достаточно полно обеспечить проработку и увязку стратегических и текущих задач, используя при этом в необходимых случаях и программы, как специфический инструментарий для решения нестандартных проблем. В работе дается описание типовой структуры прогнозных материалов (см. в настоящем сборнике статью В.Я.Любовного).

Заявка содержит также описание работы НМЦ по городам Самарско-Тольяттинской агломерации — Октябрьску, Чапаевску, Кине-лю.

Определенным новаторством при рассмотрении перспектив развития указанных муниципальных образований является учет их положения и роли в территориальных системах расселения. Это стало возможным благодаря предшествующей разработке НМЦ путей развития Самарско-Тольяттинской агломерации, в состав которой входят все три города. Следует, кстати, отметить, что как по агломерации, так и по городам Чапаевск, Октябрьск и Кинель выпущены книги, являющиеся приложением к заявке.

Несмотря на позитивную оценку работы НМЦ, следует значительно большее внимание уделить пока слабо решаемой проблеме — за счет каких средств будет осуществляться перестройка градообразующей базы и других городских подсистем.

Заявка ООО "ИМС" включает в основном две позиции "Разработка концепции развития г. Димитровград" и "Методические материалы по разработке концепции и рабочих программ городского развития."

В целом заявка представляет собой достаточно обширный труд, в котором сочетаются идейно-теоретические, методические и прикладные результаты исследований коллектива "ИМС".

Применительно к развитию Димитровграда дается предметный анализ по трем аспектам (возможные цели, основные ресурсы, основные проблемы) местного самоуправления, городского развития, лица города, высоких технологий, образования и других сфер.

Раскрывая методические подходы, авторы особый упор делают на максимальное использование внутреннего потенциала, на примат социальных целей, переход от преимущественной установки на материальное производство — на оказание социальных услуг. Важное значение придается влиянию на основные городские процессы — достижение деятельного общественного согласия и взаимное принятие ответственности и разделение рисков.

Особый интерес представляют положения работы о местном сообществе и местном самоуправлении. Авторы раскрывают важность в новых условиях перехода от "индустриального" города (задаваемого сверху) к муниципализации городской жизни и реальному самоуправлению (побуждаемому снизу: из города). Это возможно при условии перехода от статистической совокупности населения к местному сообществу, т.е. наличия у каждого жителя и у всех жителей чувства принадлежности к месту проживания, сознания своего права и возможностей влияния на ход жизни.

В целом работа заслуживает достаточно высокой оценки, прежде всего, в трактовке социальных аспектов развития города, в активизации гражданского самосознания населения и преимущественной опоры на внутренние ресурсы.

Вместе с тем трудно согласиться с умалением роли экономических факторов для развития города, ибо без опоры на эффективное хозяйствование, без поддержки предпринимательства невозможно решать правильно поставленные социальные вопросы.

На конкурс была также представлена весьма оригинальная и безусловно заслуживающая высокой оценки заявка Управления образования г.Фрязино Московской области — курс "Основы местного самоуправления" — инновационная комплексная программа правового воспитания молодежи на территории муниципального образования (г. Фрязино Московской области), школьный компонент учебного плана средних образовательных учреждений.

Вместе с тем данная заявка не отвечает тематике настоящего конкурса, в связи с чем представляется целесообразным рекомендовать ее авторам обратиться к организаторам других конкурсов, затрагивающих проблемы совершенствования образования (кстати, авторам данной заявки на проведение эксперимента уже выделялись средства по фонду "Евразия").

В заключение обзора хотелось бы сделать несколько выводов:

1. Рассмотренные материалы свидетельствуют о большой,

интересной и творческой работе, идущей в разных муниципальных образованиях в различных регионах страны.

2. Представлялось бы крайне необходимым более детально и целенаправленно проанализировать как опыт, так и методические подходы к разработке прогнозов и программ развития городов и сделать их достоянием широкой общественности и специалистов.

3. Продолжить практику проведения конкурсов, уделив особое внимание их пропаганде, более точному формированию условий конкурса, возможно расширив его тематику.

Любовный В.Я., д.э.н.

Ореховский П.А., д.э.н.

Лагунова Т.П. — к.э.н.,

зам. главы Администрации г. Ижевска;

Тимофеева О.И. — зав. отделом прогнозирования

развития города Администрации г. Ижевска;

Давыдова Н.С. — гл. специалист отдела прогнозирования

развития города Администрации г. Ижевска

Стратегическое планирование

и разработка программ:

опыт города Ижевска

Г

Город Ижевск, основанный на Среднем Урале в 1760 году как город-завод, в настоящее время насчитывает 654 тысячи жителей. Основой экономики города является промышленность. На территории города расположены такие крупные предприятия, как "Ижмаш", "Ижсталь", "Механический завод", "Аксион", "Ижевский радиозавод", "Буммаш", "Электромеханический завод".

В условиях тяжелейшего кризиса Ижевск продолжает оставаться крупным промышленным центром. Объем промышленного производства по городу Ижевску составляет 40 процентов от объема промышленного производства по Удмуртской Республике. В немалой степени этому способствует политика, проводимая Администрацией города Ижевска.

Проблемы города и поиск путей их решения

Социально-экономическое развитие города, а следовательно, благополучие его жителей зависит от того, насколько эффективно действуют расположенные на территории города предприятия.

На сегодняшний день предприятия Ижевска находятся в кризисной ситуации. Лишь 50 процентов промышленных предприятий являются прибыльными. Объем промышленного производства составляет всего треть от уровня 1991 года. Результат — снижение налоговых поступлений в бюджет города.

Органы местного самоуправления города Ижевска, понимая важность сохранения производственного и интеллектуального потенциала промышленных предприятий, используют организационные, экономические и иные меры по их поддержке. Это, прежде всего, предоставление предприятиям города инвестиционного налогового кредита на реализацию инвестиционных проектов; предоставление налоговых льгот, отсрочек и рассрочек в части, поступающей в бюджет города; размещение муниципального заказа; поддержка малого предпринимательства. Эти и другие меры позволяют органам местного самоуправления оказывать влияние на социально-экономическую ситуацию в городе, стимулируя работу предприятий и пополняя бюджет города.

Среди многих проблем города Ижевска особое место занимает проблема взаимодействия с органами государственной власти Удмуртской Республики.

Органы государственной власти Удмуртской Республики противодействуют процессу становления и развития системы местного самоуправления в республике. Причина — необходимость разделения собственности, полномочий, финансов.

Пик конфронтации органов местного самоуправления города Ижевска и органов государственной власти Удмуртской Республики пришелся на 1996-1997 годы, когда в республике были приняты законы, направленные на ликвидацию системы местного самоуправления. Жители и органы местного самоуправления города Ижевска отстояли свои права в Конституционном суде Российской Федерации.

На сегодняшний день сферой противостояния между органами местного самоуправления города Ижевска и органами государственной власти Удмуртской Республики стали межбюджетные отношения. Ижевск — донор Удмуртской Республики. Лишь 50 процентов собранных на территории города налогов остается в бюджете Ижевска.

В 1998 году Законом Удмуртской Республики "О республиканском бюджете Удмуртской Республики на 1998 год" снижены нормативы отчислений в бюджет города Ижевска по подоходному налогу с физических лиц и налогу на имущество предприятий. В результате бюджет города Ижевска потерял 120 млн. рублей или около 10 процентов от доходов бюджета.

Снижение нормативов отчислений от регулирующих доходов происходит на фоне увеличения расходов бюджета города. В частности, значительно возросли расходы в связи с приемом жилья и объектов социально-культурного назначения в муниципальную собственность.

Постоянный рост объема полномочий органов местного самоуправления наряду со снижением нормативов отчислений от регулирующих доходов приводит к нарастанию дисбаланса между доходами и расходами бюджета города, формированию значительной кредиторской задолженности. В этих условиях органы местного самоуправления города Ижевска особое внимание уделяют реализации мероприятий, направленных на увеличение доходной части бюджета, на сокращение задолженности предприятий города по платежам в бюджет, эффективному использованию бюджетных средств.

Эти и другие проблемы города Ижевска могут быть решены при эффективном взаимодействии органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий города и населения. Объединение их усилий на благо жителей города — одна из основных задач органов местного самоуправления, которая решается в городе Ижевске с помощью методов программно-целевого управления.

Программно-целевое управление развитием города

Необходимым инструментом управления социально-экономическим развитием города и действенной процедурой организации деятельности органов местного самоуправления является разработка программ развития города.

В настоящее время в городе Ижевске разработаны и реализуются следующие программы и другие документы.

Генеральный план развития города Ижевска является основным градостроительным документом города Ижевска, определяющим территориальную и градостроительную концепцию развития города. Действующий генеральный план города Ижевска, разработанный в 1978 году, с изменением социально — экономических условий развития утратил свою актуальность. В настоящее время научно-производственной и проектной фирмой "ЭНКО" (г. Санкт-Петербург) завершаются работы по созданию Градостроительной информационной системы "Генеральный план города Ижевска".

Концепция реформы жилищно-комунального хозяйства в городе Ижевске предусматривает мероприятия, направленные на снижение стоимости и повышение качества жилищно-коммунальных услуг, обеспечение социальной защиты малообеспеченных слоев населения, совершенствование системы управления и механизма финансирования жилищно-коммунального хозяйства. Целью реформы является перевод жилищно-коммунального хозяйства на рыночные, социально-ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами необходимого качества и количества.

Программа поддержки и развития малого предпринимательства в городе направлена на создание организационных и экономических условий для развития малого предпринимательства, формирование конкурентной среды. Реализация мероприятий программы способствует созданию новых рабочих мест, увеличению налоговых поступлений в бюджет города и насыщению потребительского рынка товарами и услугами.

Программа приватизации объектов муниципальной собственности на 1997-1998 годы определяет порядок приватизации муниципальных предприятий и объектов муниципальной собственности, способы приватизации, предусмотрена защита интересов работников приватизируемых предприятий. В соответствии с мероприятиями программы в 1997 году приватизировано 360 объектов муниципальной собственности, в том числе: 177 — на коммерческих конкурсах; 22 — на аукционах; 124 — на основе договоров с правом выкупа.

Программа содействия занятости населения города Ижевска предусматривает мероприятия, направленные на трудоустройство и содействие занятости безработных граждан и незанятого населения, профессиональное обучение, поддержку предпринимательской деятельности, создание дополнительных рабочих мест, организацию временных и оплачиваемых общественных работ, психологическую поддержку безработных граждан и незанятого населения. Реализация мероприятий программы позволила сократить численность официально зарегистрированных безработных в 1998 году до уровня 1995 года. Уровень трудоустройства составляет свыше 50 процентов от численности ищущих работу граждан.

Проект Европейского регионального бюро Всемирной организации здравоохранения "Здоровые города" реализуется в Ижевске с 1995 года. Проект, разработанный Администрацией города Ижевска, получил высокую экспертную оценку на международном конкурсе. По итогам конкурса Агентством международного развития США выделено 100 тысяч долларов на реализацию проекта. В рамках проекта "Здоровые города" проведен Городской форум по выработке Плана развития Ижевска как Здорового города; подготовлен и опубликован "Профиль здоровья города"; реализуются программы: "Семейная педагогика", Программа обучения семей, Программа воспитания школьников.

Целевая программа "Развитие эндокринологической службы города" направлена на профилактику заболеваний щитовидной железы, являющейся острой медико-социальной проблемой региона. В рамках программы организован и продолжает совершенствовать свою работу специализированный эндокринологический центр.

Городская программа "Дети Ижевска" включает в себя подпрограммы: "Дети-инвалиды", "Дети-сироты", "Здоровье женщины и планирование семьи", "Одаренные дети", "Организация летнего отдыха детей". Мероприятия программы направлены на снижение социальной напряженности в детской среде, улучшение физического и социального здоровья матерей и детей. В городе Ижевске создана сеть учреждений, через которые реализуются мероприятия программы, — это территориальные центры "Семья", клиники и кабинеты планирования семьи, Городской центр экстренной социально-психологической помощи семье и детям, Городской социальный приют для детей, Муниципальное учреждение "Кризисная семья".

Целевая программа "Развитие производства детского питания в городе Ижевске" предусматривает мероприятия, направленные на улучшение ассортимента и качества детского питания.

Городская программа "Молодежь города" предусматривает мероприятия, направленные на физическое, духовное и культурное развитие молодежи; содействие занятости; поддержку молодежных и детских организаций и объединений; воспитание гражданственности и патриотизма.

Программа "Развитие муниципальных библиотек города Ижевска" предусматривает мероприятия, направленные на сохранение и развитие библиотечно-информационной инфраструктуры города, внедрение новых информационных технологий в практическую деятельность библиотек, партнерство и сотрудничество с российскими и зарубежными библиотеками.

Программа "Защита города Ижевска от наводнений" включена в Единую целевую федеральную программу "Защита городов России от наводнений". Программой предусмотрены мероприятия по строительству ограждающей дамбы и защитных сооружений на реке Иж.

Программа социально-экономического развития города Ижевска

на 1998-2000 годы

Подход к разработке Программы социально-экономического развития города Ижевска на 1998-2000 годы

При разработке Программы социально-экономического развития города Ижевска на 1998-2000 годы использовался опыт разработки и реализации Программы социально-экономического развития города Ижевска на 1997 год.

Программа социально-экономического развития города Ижевска на 1997 год была разработана с целью реализации политики, направленной на обеспечение устойчивой работы городского хозяйства, сохранение объемов и качества услуг, оказываемых жителям города Ижевска. Такой выбор социально-экономического развития города Ижевска на 1997 год обусловлен реальными возможностями и объективными закономерностями. Реализация мероприятий программы способствовала стабилизации социально-экономической ситуации в городе, позволила обеспечить нормальную жизнедеятельность города и сохранить его социальную инфраструктуру.

Программа социально-экономического развития на 1997 год, по своей сути, являлась программой деятельности Администрации города, поскольку реализация предусмотренных программой мероприятий полностью находилась в компетенции органов местного самоуправления. Между тем программа социально-экономического развития города, как и любой проект, связанный с социально-экономическим развитием муниципального образования, затрагивает интересы и требует участия всех субъектов экономических отношений на территории города: населения, предприятий и организаций города, органов государственной власти. Эти потенциальные участники программы совершенно самостоятельны, имеют собственные права и интересы.

Вот почему при разработке Программы социально-экономического развития города на 1998-2000 годы выбран иной подход.

Цели программы определяются на основе потребностей населения города с учетом возможностей использования ресурсов.

В структуре Программы социально-экономического развития города Ижевска на 1998-2000 годы предусмотрен раздел "Экономическое развитие города Ижевска", мероприятия которого направлены на регулирование экономической деятельности на территории города, стимулирование инвестиционной деятельности, содействие предпринимательству и развитие межтерриториальных и внешнеэкономических связей.

К разработке и реализации мероприятий программы необходимо привлечь всех участников, влияющих на развитие города, а также население города. Как документ программа должна иметь характер общественного договора.

На наш взгляд, такой подход позволит повысить эффективность управления развитием города.

Информация для разработки программ развития города Ижевска

Информация является необходимым инструментом управления социально-экономической ситуацией в городе, поэтому значительное внимание при разработке программ развития города Ижевска уделяется процессу сбора и обработки информации.

На сегодняшний день основным источником получения информации, необходимой для анализа состояния экономики города и разработки прогноза, является система статистической отчетности. Статистическая информация, предоставляемая Государственным комитетом по статистике Удмуртской Республики, не соответствует предъявляемым к ней требованиям. Поэтому Администрация города Ижевска обратилась в Правительство Удмуртской Республики с предложением о создании на территории республики интегрированной информационной системы. Ее основой может стать информация Государственного комитета по статистике Удмуртской Республики, Государственной налоговой инспекции, государственных внебюджетных фондов, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Создание интегрированной информационной системы позволит наладить эффективное взаимодействие между ее участниками и создать единое информационное пространство на территории республики.

Кроме статистической информации, Администрация города Ижевска при разработке программ развития города использует информацию структурных подразделений Администрации города Ижевска, Государственной налоговой инспекции по городу Ижевску, государственных внебюджетных фондов, Комитета по труду при Правительстве Удмуртской Республики и других организаций.

Требования к информации от структурных подразделений определяются выбранным подходом к разработке программы. При подготовке информации к Программе социально-экономического развития города на 1998-2000 годы структурные подразделения Администрации города Ижевска должны были уделить особое внимание эффективному использованию ресурсов, участию населения в реализации мероприятий программы, а также взаимодействию с органами государственной власти, с предприятиями и организациями города при реализации мероприятий Программы.

Кроме того, при разработке программ развития города используются результаты социологических исследований и опросов общественного мнения. Проводимые Администрацией города Ижевска совместно с высшими учебными заведениями города социологические исследования "Молодежь города", "Отношение жителей города Ижевска к здоровью", "Правовой и экономический статус женщин" предоставили необходимую информацию для формирования программных мероприятий. Регулярно Администрацией города Ижевска проводятся опросы общественного мнения, которые позволяют узнать позицию населения по вопросам городского развития и оценить степень удовлетворения его основных потребностей.

Порядок разработки и принятия Программы социально-экономического развития города Ижевска

Программа социально-экономического развития Ижевска на 1997 год разработана специалистами Управления экономики и развития Администрации города.

На первом этапе ее разработки решалась задача формирования методического подхода к программе. Завершился этап утверждением структуры программы и разработкой требований к структуре программ функционирования и развития экономического объекта.

На втором этапе структурными подразделениями Администрации города Ижевска были разработаны программы функционирования и развития экономического объекта (отрасли, сферы деятельности, территории), содержащие анализ проблем, цели развития и пути их достижения.

Третий этап был посвящен подготовке проекта программы. Были определены приоритеты социально-экономического развития города Ижевска исходя из возможностей, полномочий и ресурсов, разработаны мероприятия по направлениям деятельности.

Проект программы рассматривался структурными подразделениями Администрации города Ижевска. После внесения поправок и предложений проект был согласован с руководителями структурных подразделений и должностными лицами Администрации города Ижевска.

Затем проект программы был вынесен на обсуждение Постоянных комиссий Городской думы города Ижевска: Комиссии по бюджету, налогам и экономической политики; Комиссии по вопросам городского хозяйства, градостроительства и землеустройства; Комиссии по вопросам местного самоуправления; Комиссии по вопросам защиты прав потребителей, экологии и торговли; Комиссии по вопросам социальной сферы. После обсуждения проект программы был одобрен и внесен на рассмотрение Городской думы города Ижевска. Решением Городской

думы города Ижевска №220 от 27.02.97г. утверждена Программа социально-экономического развития города Ижевска на 1997 год.

На сегодня процедуру разработки и реализации Программы социально-экономического развития города Ижевска мы представляем иначе. Поскольку к реализации программы предполагается привлечь большее количество участников, то процесс обсуждения и принятия программы должен проходить более открыто, с широким освещением в средствах массовой информации, привлечением общественности, проведением общегородских конференций. Тем более, что подобный опыт у Администрации города Ижевска уже имеется. С 1997 года в городе проводятся публичные слушания по вопросам городского значения. В 1998 году в Ижевске прошел Городской форум по проблемам здоровья населения, в котором приняли участие представители Администрации и Городской думы города Ижевска, высших учебных заведений, общественных движений, предприятий и организаций города. Результатом работы форума стал перечень приоритетных направлений развития Ижевска как Здорового города.

Порядок осуществления мониторинга за реализацией программы

Работа над Программой социально-экономического развития города Ижевска на 1997 год не закончилась ее утверждением. Осуществлялся мониторинг за ходом реализации мероприятий программы. Ежеквартально структурные подразделения Администрации города Ижевска предоставляли в Организационный комитет планы и отчеты о деятельности. Проводились анализ и оценка мероприятий программы. Итоги реализации мероприятий Программы социально-экономического развития города подведены в Отчете о деятельности Администрации города Ижевска в 1997 году.

Программой социально-экономического развития города Ижевска на 1998-2000 годы предусмотрены и другие механизмы осуществления мониторинга за реализацией мероприятий программы. Прежде всего, это — корректировка программы, т.е. активное воздействие на процесс реализации мероприятий программы (разработка и проведение мероприятий по решению проблем, выявленных в ходе реализации программы; уточнение направлений социально-экономического развития; корректировка целей, задач, сроков и других показателей).

Необходимым условием реализации мероприятий программы является создание системы организационных структур, обеспечивающих контроль за реализацией и корректировкой программы. На политическом уровне это может быть Исполнительный комитет программы, объединяющий представителей органов местного самоуправления, предприятий и организаций города, общественных деятелей, населения, участвующих в реализации мероприятий программы; на рабочем уровне — система рабочих групп.

Действенным является общественный контроль: отчет о ходе реализации мероприятий программы перед населением, привлечение населения к реализации мероприятий программы, организация социально-психологической поддержки населением программы с помощью средств массовой информации.

Разработка программ развития города — первый шаг на пути стратегического управления развитием Ижевска. Следующий этап — разработка на основании имеющегося опыта стратегии развития. Стратегический подход к управлению городом позволит определить приоритеты его развития на долгосрочную перспективу.

Матвеева Г.С. — зам. Главы администрации

г. Новгорода

Программа развития

социально-культурной сферы

города Новгорода на 1998-2000 годы

Это одна из первых попыток перейти от отраслевого принципа руководства социально-культурной сферой города к комплексной программно-целевой схеме управления, при которой комитеты администрации скоординированно смогут решать вопросы жизнедеятельности горожан в области здравоохранения, образования, трудоустройства, социальной защиты, физического и духовного развития личности, досуга и отдыха, не дублируя при этом отдельные виды деятельности, а рационально используя материальные, финансовые и кадровые ресурсы.

Идея разработки межотраслевой программы развития социально-культурной сферы была предложена руководителями отраслевых комитетов. Они же впоследствии вошли в состав авторской группы, которую возглавила заместитель Главы администрации г. Новгорода по социально-культурной политике. В качестве научных руководителей работали ученые Санкт-Петербургского государственного университета и Института социально-экономических проблем Российской Академии наук, имеющие опыт разработки программы социально-экономического развития г. С.-Петербурга.

В ходе подготовки программы разработчики документа анализировали состояние и деятельность социально-культурного комплекса (учреждения, организации и предприятия здравоохранения, образования и развития личности, физкультуры и спорта, культуры и охраны исторического наследия, социальной защиты населения, семейной и молодежной политики), а также городского центра занятости населения.

Анализ ситуации показал, что форсированный переход к социально ориентированной рыночной экономике без достаточных на то предпосылок и подготовки, а также быстрая ликвидация рациональных элементов централизованного государственного регулирования привели к затянувшемуся периоду стагнации.

Сложившаяся финансово-экономическая ситуация значительно снизила результаты законотворческой и практической деятельности исполнительной и представительной власти г. Новгорода в социально-культурной сфере, ограничила возможности города в проведении активной социальной политики, привела к обострению как традиционных, так и к появлению новых социальных проблем.

С одной стороны, такой вывод подтверждается динамикой ряда важнейших социальных показателей. Среди них прежде всего следует выделить показатели уровня жизни, здоровья населения, занятости, преступности и т.д. С другой стороны, он вытекает из появления таких социально опасных негативных явлений, как безработица, социальное сиротство и безнадзорность, хронические задержки заработной платы, стипендий, пособий, невыполнение важнейших государственных социальных гарантий, резкая поляризация структуры населения города, социальная напряженность.

Возможности города в благополучном решении всех социальных проблем ограничены из-за недостатка материальных и финансовых ресурсов. Такое положение вещей потребовало от городской администрации сосредоточения сил и средств на решении наиболее острых (значимых) социальных проблем, привело к необходимости выработки новых подходов в управлении социально-культурной сферой, принятия практических шагов, обеспечивающих более рациональное использование всех имеющихся ресурсов, организации действенного контроля в их целевом использовании.

Система управления социально- культурной сферой, выстроенная в основном по отраслевому принципу, не могла быть признана оптимальной, так как налицо пересечение функций комитетов социального блока, дублирование отдельных видов деятельности и как следствие — распыление и нерациональное использование жестко ограниченных материальных и финансовых ресурсов.

В ходе разработки и реализации программы предпринимается попытка обеспечить:

1) комплексный подход к решению проблем социально-культурного развития города, создание единой нормативной базы;

2) межотраслевую координацию (координацию деятельности смежных комитетов социально-культурного блока);

3) оптимизацию управленческих взаимодействий (поиск наиболее рациональных и адекватных новым условиям вариантов организационно-структурных преобразований);

4) совершенствование методов управления социально-культурным комплексом на основе программно-целевых подходов к решению проблем;

5) рациональное использование материальных ресурсов (поиск наиболее рациональных и адекватных новым условиям вариантов финансово-экономического обеспечения, преобразование структуры инвестиций в социально-культурную сферу);

6) оптимальное использование кадровых ресурсов (обеспечение единых правовых и социальных гарантий всем участникам процесса социально-культурного развития города);

7) повышение активности и развитие инициатив населения, установление социального партнерства администрации с населением.

В итоге это позволит улучшить взаимодействие комитетов социально-культурной сферы между собой, уменьшить численность управленческого персонала, ускорить решение жизненно важных проблем граждан с учетом изменения социальных приоритетов, реально повысить качество жизни горожан.

Исходя из этого, была определена и генеральная стратегическая цель городской администрации в социально-культурной сфере — обеспечение устойчивого сбалансированного развития социально-культурных составляющих качества жизни населения города при сохранении историко-культурной среды и приумножении творческого потенциала новгородцев.

Эта цель наиболее высокого уровня, на реализацию которой направлена деятельность системы управления городом в целом и, соответственно, каждого из комитетов городской Администрации.

Программа развития социально-культурной сферы города должна обеспечить поэтапное решение важнейших задач развития города, к которым относятся: адресная социальная помощь, сохранение социальных гарантий, улучшение демографической ситуации, укрепление здоровья новгородцев, удовлетворение разнообразных образовательных запросов населения, трудоустройство, укрепление семьи, сохранение и воспроизводство духовно-нравственного потенциала города, удовлетворение культурных запросов всех категорий населения.

Сохранение социальных гарантий и удовлетворение социально-культурных запросов населения обеспечивается выбором приоритетных направлений деятельности организаций и учреждений социально-культурной сферы.

Стратегия, основные цели и приоритеты социально-культурного развития г. Новгорода определяются спецификой его статуса, как города, обладающего комплексным и единственным в своем роде набором социально-экономических функций. С одной стороны, это культурно- исторический объект мирового и общефедерального значения. С другой стороны, это среда обитания жителей, пространство территориальной локализации процессов социального воспроизводства населения, это центр субъекта Российской Федерации — Новгородской области, призванный исполнять все функциональные задачи областного административно-хозяйственного центра, и в-третьих — это субъект местного самоуправления, самостоятельное муниципальное образование.

Применительно к совокупности отраслей социально-культурной сферы, которые находятся в ведении г. Новгорода, как объекта и субъекта местного самоуправления, комплексная задача повышения качества жизни населения сводится к необходимости согласованного управления позитивным развитием следующих блоков качества жизни:

• воспроизводство населения;

• физическое и психическое здоровье населения города;

• социальная защита;

• занятость и безработица;

• семья и детство;

• образование, духовность, нравственность;

• культура и культурное наследие;

• досуг и отдых.

Восемь блоков качества жизни выступают как основные функциональные сферы деятельности и ответственности социально-культурного комплекса Администрации.

Программа (1998-2000 гг.) предусматривает три уровня приоритетов: стратегические, тактические, отраслевые.

Стратегические и тактические приоритеты являются межотраслевыми приоритетами социально-культурной сферы города.

Стратегические приоритеты рассчитаны на период более 10 лет,

Тактические приоритеты ограничиваются сроком действия данной Программы (три года).

Отраслевые приоритеты отражают специфику отдельных отраслей социально-культурной сферы.

К приоритетам, реализация которых рассчитана на более длительное время, чем срок действия программы, относятся:

1. Поддержка и укрепление семьи (ориентирование на удовлетворение социальных запросов семьи в целом позволит укрепить семью, как основу человеческой жизни, решить демографические проблемы, связанные со снижением рождаемости, уменьшением количества жителей города и трудовых ресурсов).

2. Сохранение и улучшение здоровья населения (увеличение продолжительности жизни горожан).

3. Дальнейшее развитие образовательной системы города, обеспечение поддержки одаренных, творчески и интеллектуально развитых детей, ориентация выпускников учебных заведений на перспективу складывающегося в городе рынка труда (удовлетворение не только разнообразных образовательных запросов населения, но и обеспечение конкурентоспособности трудовых ресурсов, укрепление интеллектуального потенциала города).

4. Сохранение и развитие духовных, гражданских, патриотических традиций (формирования российского самосознания населения на основе новгородских традиций).

К приоритетам, реализация которых предусматривается временными рамками программы в течение трех лет, относятся:

1. Адресная социальная помощь (совершенствование форм социальной помощи и поддержки населения, оказание помощи только действительно нуждающимся гражданам с тем, чтобы помощь была своевременной и достаточной, содействие повышению активности и развитию инициатив населения в самозанятости).

2. Сохранение и улучшение здоровья детей и подростков (улучшение здоровья последующего поколения новгородцев).

3. Модернизация системы распределения бюджетных средств (эффективное использование бюджетных средств и контроль за их целевым использованием).

4. Оптимизация структурного построения социально-культурной сферы на основе интеграции деятельности отраслевых комитетов и служб (уменьшение численности управленческого персонала, повышение качества предоставляемых населению услуг), совершенствование управления социально-культурным комплексом.

5. Формирование единого информационного пространства.

Для реализации вышеперечисленных приоритетов определены 6 подпрограмм:

1. "Поддержка и укрепление института семьи".

2. "Сохранение и улучшение здоровья детей и подростков (до 18 лет)".

3. "Совершенствование образовательной системы города".

4. "Формирование самосознания населения города".

5. "Финансовая политика".

6. "Оптимизация структурного построения социально-культурной сферы".

Реализация подпрограмм осуществляется по 29 направлениям, каждое из которых имеет свой проект, содержащий следующие разделы:

• анализ ситуации;

• характеристика проблем;

• цель;

• задачи;

• механизм реализации проекта;

• ожидаемый результат;

• критерии результативности.

Программа развития социально-культурной сферы города на 1998-2000 гг. принята решением Новгородской городской Думы № 418 от 25.06.98 г.

Система управления Программой

• Для создания системы управления развитием социально-культурной сферы, координации усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов территориального самоуправления создается городской координационный совет по социальной политике, возглавляемый Мэром города. В состав совета входят представители структурных подразделений городской администрации, органов территориального самоуправления, трудовых коллективов предприятий, учреждений и организаций, профессиональных союзов, общественных организаций, депутаты городской Думы.

• В целях осуществления объективной оценки заявок, подаваемых в проекты для реализации, формируется городская межведомственная экспертная комиссия по социально-культурному развитию города под председательством заместителя Главы администрации города, курирующего вопросы социально-культурной сферы. Комиссия формируется из ведущих ученых, практических специалистов в области социально-культурного развития города.

• Координацию деятельности по реализации Программы осуществляет заместитель Главы администрации города.

• Мониторинг и прогнозирование результатов реализации проектов и отраслевых программ осуществляет отдел анализа и прогнозирования развития социально-культурной сферы, который ежеквартально осуществляет анализ по восьми блокам качества жизни, раз в год выносит на городской координационный совет отчет о реализации всей Программы и освещает его в средствах массовой информации.

• Руководителями 1 — 4 подпрограмм являются председатели отраслевых комитетов. В своей деятельности они подчиняются заместителю Главы администрации и не реже одного раза в год предоставляют отчет и перспективный план по выполнению курируемой подпрограммы и программы развития отрасли на городской координационный совет по социальной политике. Они являются также председателями отраслевых экспертных комиссий.

• Руководителем 5 и 6 подпрограмм является заместитель Главы администрации города, курирующий социально-культурную сферу.

• По представлению отраслевых комитетов заместитель Главы администрации назначает координаторов проектов, которые отвечают за конкретное наполнение проектов заявками для реализации. Их деятельность подотчетна руководителю подпрограммы.

• Отраслевые комитеты несут ответственность:

* за реализацию отраслевых программ;

* за координацию деятельности подведомственных учреждений по реализации приоритетов трех уровней;

* за организацию деятельности отраслевых экспертных комиссий по проведению первичной экспертизы заявок, поданных в проекты от учреждений, организаций и граждан.

• Муниципальные учреждения социально-культурной сферы:

* разрабатывают или корректируют собственные программы развития в соответствии с приоритетными направлениями общегородской Программы;

* вносят в отраслевые комитеты или заместителю Главы администрации города свои предложения по участию в реализации проектов;

* участвуют в реализации проектов, подавая в них свои заявки.

• Программа открыта для реальных идей, гражданских инициатив, предполагает участие в ее реализации организаций и учреждений различных форм собственности.

• Заявки на участие должны соответствовать цели и задачам проекта, в который она подается, представлять в большей степени межотраслевой интерес, способствовать экономии средств или более эффективному их использованию.

• Заявки рассматриваются на конкурсной основе отраслевыми экспертными комиссиями, созданными при головных комитетах, курирующих подпрограммы.

Организационная схема управления программой

Для решения проблем, выходящих за рамки компетенции социально-культурной сферы, создаются рабочие группы по различным направлениям, в том числе: занятость, музеефикация, ремонты и строительство учреждений, международные проекты и др.

Таким образом, у каждой из ведущих структур Программы имеется своя центральная функция (становление социально-культурной сферы как социальной технологии, внутрисистемная интеграция, межведомственная кооперация, развитие ресурсных потенциалов, определение зон перспективного развития), то есть главный аспект работы, определяющий точки роста, существенно важные для всей социально-культурной сферы города.

Нормативно-правовое обеспечение реализации Программы

• Решение городской Думы "Об утверждении Программы развития социально-культурной сферы города Новгорода на 1998-2000 годы".

• Положение о городском координационном совете по социальной политике.

• Положение о городской межведомственной экспертной комиссии по социально-культурному развитию.

• Положение о муниципальном заказе.

• Положение о муниципальных грантах.

• Положение о порядке проведения конкурса заявок отраслевыми экспертными комиссиями.

• Положение о порядке проведения конкурса заявок городской межведомственной экспертной комиссией.

Ход реализации Программы

В ходе работы над Программой прошли встречи с ее разработчиками во всех отраслевых комитетах с сотрудниками комитетов и руководителями муниципальных учреждений социально-культурной сферы города, а также общие встречи с участием заместителя Главы администрации города — руководителя Программы

Прошло первое заседание городского координационного совета по социальной политике.

Кураторы подпрограмм разработали содержательную часть всех проектов своей подпрограммы, подготовив тем самым заявительную компанию.

Краткое содержание Программы с условиями конкурса заявок в проекты было опубликовано в городской газете "Новгород", которая доставляется всем жителям города бесплатно.

Проведена заявительная компания, в ходе которой получена 151 заявка на участие в Программе. Заявки поступали от учреждений, общественных организаций, групп граждан и частных лиц.

Отраслевые экспертные комиссии на основании положения о порядке проведения конкурса заявок на участие в проектах Программы к 10 сентября 1998 г. завершили работу по экспертной оценке и конкурсному отбору заявок и направили к рассмотрению на межведомственной экспертной комиссии по социально-культурному развитию 59 заявок межотраслевого характера.

Городская межотраслевая экспертная комиссия по социально-культурному развитию города в течение октября произвела оценку этих заявок.

Из 59 рассмотренных заявок приняты к реализации 43.

Учитывая социальную значимость предусмотренной в заявках деятельности, комиссия рекомендовала произвести финансирование учреждений и организаций-заявителей.

Подготовлена система оценочных показателей для осуществления мониторинга за ходом реализации Программы.

Дальнейшее развитие проекта

Работу по реализации Программы предполагается продолжить с учетом стратегических приоритетов и с привлечением к совместной работе управлений и комитетов других сфер города, некоммерческих объединений. Прорабатывается модель сотрудничества с управлением жилищно-коммунального хозяйства, в частности с ТСЖ (товарищества собственников жилья), а также с ТОС (территориальное общественное самоуправление) с целью последующего создания социально-территориальных комплексов на базе существующих в микрорайонах города муниципальных учреждений социально-культурной сферы.

Мучник В.М. — ген. Директор

"Фонда развития Заречного Технополиса"

За последние годы в общественном сознании утвердилась мысль о том, что основным препятствием для социально-экономического развития является отсутствие ресурсов. Более того, постановка задачи развития считается несвоевременной, возможной только после стабилизации ситуации в стране и появления соответствующих условий. Очень многие руководители муниципальных органов власти считают, что основная их задача сегодня — это обеспечивать выживание.

Теория управления и просто здравый смысл говорят о том, что такая стратегия, изначально ограниченная только задачей выживания, обречена на провал. Нельзя выживать, не думая о будущем, не занимаясь развитием.

Если мы, опираясь на здравый смысл, решим, что основные антикризисные мероприятия это те, которые направлены на развитие, то мы должны заняться реализацией этих мероприятий, принимая соответствующие управленческие решения. На этапе подготовки управленческих решений, связанных с таким сложным вопросом, как управление развитием, одного здравого смысла недостаточно. В этой ситуации целесообразно воспользоваться научным багажом и практическими разработками, накопленными в теории управления, которая рекомендует подготовку любого управленческого решения начинать со стадии проблематизации, т.е. с анализа проблем, а затем переходить последовательно к целям, задачам и, наконец, к решениям.

Воспользуемся этой последовательностью действий и вспомним, что проблемой, по определению, является несоответствие между желаемым и действительным состоянием. В нашем случае желаемое состояние это такое, когда муниципальное образование системно и успешно занимается собственным комплексным социально-экономическим развитием. Действительное состояние таково, что развитие в муниципальных образованиях за редким исключением осуществляется не комплексно, а спонтанно или эволюционно, под воздействием случайных факторов, только лишь в силу собственного потенциала развития, присущего любому социально-экономическому организму, но не как системно управляемый процесс.

Таким образом, проблема сегодняшнего дня, связанная с развитием муниципального образования, заключается в неуправляемости этого процесса.

Необходимо отметить, что выявление проблемы является важнейшим элементом принятия решения, поскольку из формулировки проблемы непосредственно следует вариант решения. Так, в нашем случае, если мы признаем главной проблемой отсутствие ресурсов, то главной и первоочередной целью наших действий должно быть обеспечение ресурсами. Если же проблема — в отсутствии управления, то первоочередной целью становится организация управления деятельностью муниципальных образований по их собственному развитию. Выбор цели определяет иерархию задач, решение которых обеспечит достижение цели. Главная задача — это поиск механизмов инициации и управления развитием, приемлемых в современных условиях.

Управление любым процессом и в производстве, и в социально-экономической сфере возможно только на основе определенной технологии. Процесс комплексного социально-экономического развития в этом смысле не может быть исключением. Для того, чтобы местная власть могла управлять процессом развития своего муниципального образования, она должна знать, как это делается.

Технология, по определению, это набор операций (или действий), объединенных общей целью и гарантирующих достижение этой цели в том случае, если при выполнении операций используются условия, предусмотренные технологией (в производстве они называются ТУ -технические условия). Очевидно, что наличие технологии управления развитием, разработанной до уровня производственной технологии и переданной муниципальным образованиям или реализуемой субъектом Федерации, решает главную задачу: задачу инициации процесса развития и налаживания процедуры управления этим процессом.

Рассмотрев практику разработки технологий в производственной сфере, можно увидеть, что технология управления процессом разрабатывается либо на основе теоретической модели этого процесса, либо на основе практического опыта, в том случае, если построение теоретической модели невозможно. Очевидно, что в нашем случае, когда процесс (комплексное развитие) сложен и не изучен, возможен только второй вариант. Однако также очевидна необходимость постоянного научного осмысления результатов опыта и сопоставления этих результатов с имеющимися модельными (теоретическими) представлениями о процессе. Такое объединение, безусловно, обогащает и теорию, и практику. Таким образом, если главной задачей считать разработку технологии управления развитием, то второстепенной, но важной проблемой становится отсутствие теоретических представлений о процессах, связанных с комплексным развитием сложной социально-экономической системы, каковой является любое муниципальное образование.

Важно отметить, что проблема поиска удачных решений и экспериментальной отработки технологий функционирования системы местного самоуправления осознана и решается. Доказательством является работа Миннаца (Министерство региональной политики) России по созданию системы опорных зон, а также растущий интерес общественности и органов власти разного уровня к опыту и наработкам "продвинутых" муниципальных образований. Этот опыт позволяет найти варианты решения задач управления, и в том числе управления развитием.

Одним из таких вариантов стал опыт г. Заречного Свердловской области по использованию программного способа управления развитием муниципального образования. Суть его в том, что в городе организовано партнерское взаимодействие основных участников процесса развития, а базой для такого взаимодействия стала программа комплексного социально-экономического развития.

Непосредственными участниками процесса социально-экономического развития в Заречном являются:

• местное сообщество с представляющей его администрацией города;

• предприятия разных форм собственности;

• доминирующая на территории отрасль (Минатом России), представленная градообразующими предприятиями;

• субъект Федерации, представляемый органами власти Свердловской области.

Каждый из них имеет собственную компетенцию, собственные интересы и амбиции, полная реализация которых в определенной степени ущемляет интересы других участников. При этом исключить кого-либо из процесса управления развитием и из круга взаимоотношений невозможно, поскольку комплексное развитие требует объединения всех ресурсов и всех возможностей. С другой стороны, это противоречие между участниками компенсируется общим интересом, а для государства и муниципальной власти обязанностями, связанными с развитием территории. Механизмом объединения этих участников является программа социально-экономического развития города. На всех стадиях работы над программой, начиная с ее подготовки, участники реализуют свои противоречивые интересы, разрешая конфликт интересов через компромисс, который достигается постоянно с учетом потенциала влияния каждого участника. По сути, в программе реализуется самонастраивающийся механизм поиска компромиссов, обеспечивающих объединение усилий и ресурсов, необходимых для комплексного развития.

Текущую деятельность по управлению развитием невозможно осуществить без специально выделенного функционального органа. Таким органом может быть либо администрация муниципального образования, либо специально созданное предприятие, либо уже действующее предприятие по поручению. Конкретные формы определяются' конкретной ситуацией. Опыт Заречного показал, что оптимальным для; малого города вариантом является специально созданная городом территориальная компания развития. В Заречном — это Фонд развития Заречного Технополиса.

Таким образом, основными элементами технологии программного управления развитием являются собственно программа и специализированная организация, занимающаяся подготовкой программы и координацией ее выполнения.

Структура программы развития

Комплексная программа развития муниципального образования должна отвечать, по крайней мере, двум взаимосвязанным требованиям:

• программа должна следовать тенденциям развития, внутренне присущим сложной самоорганизующейся социально-экономической системе, каковой является муниципальное образование;

• программа должна быть реализуемой, т.е. реалистичной.

Главным средством для выполнения этих требований можно считать участие в программе всех основных субъектов социально-экономической деятельности на территории. Структура программы должна обеспечивать это участие. Препятствием является то, что интересы участников и формы их участия в развитии города существенно различаются. Кроме того, у каждого участника имеется своя нормативная база (или традиция) по управлению развитием. Поэтому обычная форма программы социально-экономического развития, широко распространенная в дореформенные времена и применяемая до сих пор, не приемлема в данных условиях. В то же время, очевидно, что такой общеупотребительный документ, как программа развития города, должен иметь легко воспринимаемый, а значит, традиционный вид.

Сочетание этих требований привело к формированию компромиссного варианта структуры программы, главное в котором то, что комплексная программа социально-экономического развития является набором связанных и согласованных, но самостоятельных документов, каждый из которых привязан к одному или группе участников и соответствует их формальным требованиям. При этом между документами существует не только чисто формальная связь (объединение в общем пакете под общим названием, перекрестное согласование мероприятий), но и единство общей цели, связанной с развитием города.

Таким образом, состав комплексной программы формируется перечнем документов, образующих программу, и выглядит для Заречного следующим образом:

1. Социально-экономическое и экономико-географическое описание территории.

2. Концепция комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

3. Целевая областная программа развития территории (Программа развития ТНПК "Технополис Заречный").

4. Набор муниципальных программ развития по отраслям.

В силу различной принадлежности каждый из этих документов имеет собственные требования к процедуре его подготовки и составу, Общим требованием является ежегодное уточнение каждого документа с учетом исполнения программы и изменения ситуации. Различными для каждого документа являются порядок осуществления и принятия, а также порядок мониторинга. Краткое описание этих процедур для каждого документа дается ниже.

Описание основных элементов структуры программы

Социально-экономическое и экономико-географическое описание территории осуществляется на основе имеющихся статистических и иных данных с проведением анализа тенденций развития территории в целом и по отдельным направлениям. Основное требование к документу в том, чтобы выявить и сформулировать внутренние, присущие именноэтому муниципальному образованию тенденции развития и наиболее рыночно привлекательные элементы.

Разработку документа осуществляет временный творческий коллектив по заказу территориальной компании развития (Фонд развития Заречного Технополиса) с использованием данных, представляемых предприятиями города, администрацией, ее органами и службами, а также органами статистики. Научно-методическое сопровождение работы осуществляет привлеченная группа ученых-экспертов? (специалисты-социологи, экономисты, экономико-географы Института; экономики Уральского отделения Российской Академии наук), работающие по обычному контракту с Фондом развития. Выбор исполнителей работы и набор данных, на основе которых готовится документ, определяются критерием участия всех основных действующих лиц процесса развития. Приемку документа осуществляет Фонд развития. Критерием готовности (приемлемости) является достаточность данных для подготовки концепции и целевой программы. Обсуждение документа и при необходимости доработка по отдельным аспектам происходит постоянно по мере разработки этих главных документов комплексной программы, а также при их корректировках.

Концепция комплексного социально-экономического развития муниципального образования является основным документом, связывающим социальный и экономический аспекты развития города. Этот документ согласует и объединяет интересы города как социального организма с интересами государства к экономическому (в том числе промышленному, научному, природному) потенциалу города и его территории. При этом социальные интересы и цели населения, выраженные в виде различных социальных программ, увязываются с целями государства, реализуемыми на территории города и выражаемыми в виде государственных программ различного статуса (целевая областная, отраслевая, целевая федеральная).

Требования к составу и структуре концепции, к процедуре подготовки и утверждения соответствуют целям и задачам документа. Поэтому концепция, с одной стороны, должна быть совместима с областной целевой программой, которая имеет жесткие формальные требования к составу и содержанию. В то же время она должна быть понятна для большинства населения, содержать конкретные и ясно выраженные положения, иметь приемлемый для восприятия объем.

В силу этих требований, состав и структура концепции полностью соответствуют составу и структуре целевой программы при сокращенном объеме. Концепция не сопровождается детальными экономическими расчетами. Стиль изложения и язык концепции более просты. Исходным материалом для концепции является социально-экономическое и экономико-географическое описание территории. Анализ представленных в описании данных дает основания для определения направлений экономического и социального развития города, внутренне присущих данной территории в данных условиях. Сопоставление тенденций развития собственно города как социальной системы с государственным интересом по реализации на территории государственно-значимых объектов позволяет определить взаимоприемлемые направления развития и конкретные решения по размещению объектов, объединить усилия и привлечь к работе по развитию города не только внутренние ресурсы, но и ресурсы государства.

Разработка концепции осуществляется специалистами города с привлечением сторонних экспертов. В нашем случае эта работа выполняется Фондом развития с привлечением экспертов-ученых из Екатеринбурга и Москвы.

Процедура принятия концепции предусматривает поэтапное ее обсуждение. Вначале проект обсуждается на Наблюдательном совете Фонда развития, где представлен город в лице Администрации, а также государство в лице представителей Правительства области и представителя Минатома. Именно на этой стадии формируется компромисс интересов при выборе реализации производственных и социальных проектов в условиях дефицита ресурсов. Далее проект концепции рассматривается на заседании Администрации, которая вносит его на рассмотрение городской Думы. Принятие концепции производится специальным решением городской Думы. В этом случае концепция становится основой для формирования целевой программы. Реализация положений концепции осуществляется через подготовку и выполнение целевой программы и муниципальных программ по отраслям. Концепция действует в течение срока действия очередной редакции целевой программы (3 года). При подготовке новой редакции концепция рассматривается и уточняется, либо пересматривается с учетом изменений социальной, экономической или политической ситуации внутри города, в регионе или стране.

Целевая областная программа развития территории (Программа развития территориального научно-производственного комплекса "Технополис Заречный") является основным документом, объединяющим интересы участников на экономической основе. Отражая цели комплексного социально-экономического развития территории, целевая программа формально является государственным документом, отражающим планы и интересы государства по реализации конкретного проекта (проект создания и развития Технополиса), реализуемого на территории муниципального образования с участием самой территории. По сути, целевая программа это выражение государственного (областного) заказа на создание в данном случае регионального инновационного центра. Государственным заказчиком выступает Правительство Свердловской области, а исполнителем — муниципальное образование, представляемое в данном случае территориальной компанией развития (Фонд развития Заречного Технополиса).

В силу двойственности своей формальной принадлежности (являясь целевой областной, программа одновременно является элементом программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования), целевая программа должна отвечать и тем, и другим требованиям. Требования внутренние, накладываемые включением в комплексную программу развития города, в малой степени формализованы и сводятся к двум основным: реализуемости и соответствию внутренним тенденциям развития. Требование реализуемости является одним из главных для целевой областной программы, поэтому эти требования совпадают. Для выполнения второго достаточно соблюдения двух условий. Во-первых, целевая программа должна основываться на объективном анализе данных, обеспечивающих выявление внутренней тенденции развития. Во-вторых, в процессе подготовки и исполнения целевой программы должны принимать участие все основные действующие лица, определяющие процесс развития территории. Таким образом, согласование требований, обусловленных двойной формальной принадлежностью, вполне осуществимо.

Намного более серьезны требования для получения программой статуса областной целевой. Они определяются "Положением о порядке разработки, утверждения и реализации целевых программ развития Свердловской области" (утверждено постановлением Правительства Свердловской области от 21.06.96 г. № 498), которое разработано в соответствии с аналогичным федеральным документом ("Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ...", утвержден постановлением Правительства Российской Федерации № 594 от 26 июня 1995 года). Положение определяет порядок разработки целевой областной программы, состав и требования к документам и исходным данным, порядок принятия (утверждения) программы, порядок реализации и контроля исполнения. В частности, программа должна содержать разделы:

• основание для разработки программ;

• анализ актуальности и исходного состояния проблемы;

• цели и задачи программы, сроки и этапы реализации;

• перечень мероприятий и работ по реализации программы;

• механизм осуществления программы;

• предприятия, организации — участники реализации программы;

• финансовое обеспечение программы;

• координация программных мероприятий;

• оценка эффективности осуществления программы;

• организация, формы и методы управления программой.

Каждый раздел целевой областной программы должен содержать необходимые обоснования, расчеты и пояснения. Показатели конечных результатов должны включать оценки экономического, социального, научно-технического, экологического и других эффектов. Положением предусмотрено, что организует и координирует действия разpa6отчиков программы Государственный заказчик. Разработчиками могут являться научно-исследовательские, проектно-конструкторские предприятия и организации, а также временные творческие коллективы.

Сопоставление требований для получения статуса областной программы с внутренними требованиями (соответствия тенденциям и всеобщему участию) осложняет задачу выбора варианта организации работ по подготовке программы. В случае Заречного был выбран вариант, когда разработчиком программы была назначена специализированная организация (Фонд развития Заречного Технополиса). Сторонние специалисты привлекались в качестве экспертов на договорной основе. При такой организации оказалось возможным привлечение к разработке программы специалистов различного профиля из различных научных, учебных и консалтинговых предприятий и организаций Екатеринбурга и Москвы. Однако основная работа по подготовке программы выполняется специалистами предприятий и организаций города, и в первую очередь сотрудниками Фонда развития.

Обсуждение программы происходит в два этапа и является элементом процедуры ее принятия. На первом этапе проект программы обсуждается на уровне муниципального образования с позиции заинтересованного исполнителя — пользователя. Организатором обсуждения является Фонд развития. Итоговое обсуждение проводится Наблюдательным советом Фонда развития, в котором представлены основные участники программы, с привлечением экспертов. Результатом обсуждения является рекомендация по внесению проекта программы для рассмотрения в Правительство области в качестве целевой областной программы развития, финансируемой из областного бюджета.

Второй этап обсуждения проводится на уровне Правительства области. Организатором его является Министерство экономики Правительства области. К обсуждению программы привлекаются специалисты и эксперты Правительства, заинтересованные представители промышленных, финансовых и управленческих кругов, ученые-специалисты в социально-экономической и управленческой сферах, а также специалисты по научно-техническим и производственным вопросам, связанным с выполнением отдельных, значимых для области проектов программы.

Именно на стадиях рассмотрения проекта программы осуществляется поиск компромисса между участниками, предлагающими свои производственные (инфраструктурные, социальные) проекты для включения в программу при ограниченном объеме ресурсов.

Итогом обсуждения в Министерстве экономики является рекомендация Правительству принять программу и включить ее в перечень целевых областных программ развития, финансируемых из областного бюджета. Принятие программы совершается решением Правительства с выпуском специального постановления (Постановление Правительства Свердловской области от 30.07.97 № 665 "О реализации областной программы "Технополис Заречный"). При этом программа включается в проект областного бюджета.

Контроль за выполнением программы в соответствии с Областным положением осуществляет Государственный заказчик программы, который обязан направлять в Министерство экономики информацию о ходе работ по реализации программы.

Муниципальные программы развития по отраслям являются документами внутригородского уровня. Соответственно, требования к ним имеют в меньшей степени формальный характер. Основные из этих требований указаны в уставе города (Устав муниципального образования "город Заречный" Свердловской области), в котором предусмотрено, что "... Городская Дума принимает... программы по отдельным направлениям развития муниципального образования или по группам взаимосвязанных вопросов и направлений". К числу программ, принимаемых в обязательном порядке, относятся программы:

• социальной помощи населению;

• охраны общественного порядка;

• улучшения состояния окружающей среды;

• развития народного образования;

• развития здравоохранения.

Разработчиком муниципальных программ, как правило, является соответствующее подразделение администрации или соответствующий территориальный орган государственной власти (например, местное отделение соц. защиты или городская служба занятости) с участием представителей общественных организаций и городской Думы. Для подготовки некоторых перспективных программ привлекаются сторонние специалисты (например, для программы развития народного образования — эксперты из Екатеринбурга).

Обсуждение программ производится поэтапно. Вначале разработанная программа рассматривается в соответствующей службе или подразделении администрации с привлечением заинтересованных кругов общественности. Результатом этого рассмотрения является передача проекта программы в администрацию. Затем на открытом заседании администрации проводится общественная защита программы в составе комплекса муниципальных программ. Защищенная программа выносится на городскую Думу и после принятия включается в перечень принятых к исполнению, а мероприятия — в план мероприятий администрации. Ежегодно мероприятия программы включаются в проект бюджета. Контроль за исполнением программы осуществляется постоянно — силами соответствующего подразделения администрации, а также периодически (раз в квартал) — при отчете администрации перед общественностью и городской Думой.

Технология программного управления развитием муниципального образования

Набор документов, входящих в состав программы развития, это необходимое, но недостаточное условие для инициации и управления процессом развития муниципального образования в существующих условиях. Обязательным и главным элементом технологии управления является определенная последовательность действий, которые совершают участники процесса развития. Эти действия осуществляются в рамках существующей законодательной и нормативной базы и включают операции по подготовке документов, входящих в состав программы.

Опыт работы, имеющийся в г. Заречный, показал, что обязательными для успешного применения технологии действиями являются следующие:

- принятие в масштабах города решения о подготовке и реализации программы социально-экономического развития;

- создание организации, осуществляющей подготовку и организующей исполнение программы (дирекция программы) или возложение этих функций на какую-либо действующую организацию или учреждение;

- осуществление государством (субъект Федерации) патронажа деятельности, связанной с программой;

- организация участия в программе основных действующих лиц социально-экономической жизни территории;

- подготовка документов, входящих в состав программы;

- разработка и реализация механизма запуска программы.

Осуществление каждой из этих операций имеет специфический для каждого муниципального образования характер, связанный с особенностями территории и состава населения. Однако имеются общие, действующие для любого муниципального образования, закономерности и соответственно правила, соблюдение которых позволяет избегать ошибок в проведении отдельных мероприятий, экономить ресурсы и время.

Особо следует выделить этап запуска программы. В Заречном этот этап был пройден в результате различных и достаточно случайных воздействий, а также в большой степени в результате самоорганизации, активно происходившей в 1992-1993 гг. Очевидно, что такой, во многом неопределенный, вариант развития событий не годится в качестве элемента технологии управления развитием. Более того, весь известный нам опыт других малых муниципальных образований позволяет утверждать, что инициация системной деятельности по развитию крайне редко происходит изнутри муниципального образования, через самоорганизацию. Заречный в этом отношении, по-видимому, является исключением. Это означает, что инициация развития в сегодняшних условиях должна осуществляться извне. Очевидно, что наиболее заинтересованной стороной является государство, и в том числе субъект Федерации и отрасль, имеющая интерес к данной территории. Менее очевидной, но уже проявившей себя в этом отношении силой является международное сообщество, которое активно выступает в виде различных фондов и достигает результатов иногда не менее значимых, чем государство.

Технология инициации развития извне при дефиците управляющих ресурсов имеет свою специфику. Ее описание — это отдельная задача. Тем не менее отдельные возможности следует обозначить. Их можно условно разделить на две группы: мероприятия общего плана по созданию условий для инициации развития и конкретные мероприятия по конкретным регионам, муниципальным образованиям или их группам. К первым можно отнести, например, подготовку нормативной и законодательной базы; подготовку типовых документов и рекомендаций; подготовку кадров, владеющих технологиями управления развитием. Примерами мероприятий из второй группы можно считать: изучение инициативы и опыта по управлению развитием, проводившееся в рамках работы по опорным зонам Миннаца; конкурс программ развития и Школа, проведенные МОНФом.

Все мероприятия, перечисленные выше, относятся к первому этапу работ по организации управления развитием. Фактически они сводятся к инициации процесса развития и созданию инфраструктуры для управления этим процессом. Далее необходима системная работа собственно по управлению различными социально-экономическими процессами, составляющими процесс комплексного развития. Это означает, что одновременно с решением первой задачи (инициации процесса развития) появляются новые проблемы (управления конкретными процессами), для решения каждой из которых нужна своя технология. Из опыта Заречного к числу наиболее острых проблем этого этапа относятся проблемы стратегического уровня:

- проблема управляющего воздействия на предприятия в условиях дефицита управляющих ресурсов;

- проблема регулирования социальных процессов в условиях внешней нестабильности.

И проблемы тактического уровня:

- проблема привлечения и подготовки кадров;

- проблема управления финансовыми потоками на территории.

Текущие задачи, и в том числе задачи ресурсного обеспечения, решаются в процессе подготовки и выполнения программы. Привлечение ресурсов для комплексного развития обеспечивается через выполнение специальных муниципальных проектов и программ, входящих в общую программу развития.

Работа по созданию новых социальных технологий, обеспечивающих управление конкретными процессами в рамках процесса развития, с разной степенью успеха ведется в каждом муниципальном образовании России. В Заречном эта работа встроена в системную деятельность в рамках комплексной программы. Часть технологий при этом уже реализуется в отраслевых муниципальных программах. При этом отдельные технологии могут быть созданы только на основе мирового опыта. Так, проблема управления финансовыми потоками в городе, не разрешимая при классическом понимании местного сообщества только как социального объекта, может вполне быть решена в рамках появившегося в последнее время квазифирменного подхода, когда город рассматривается как корпорация с использованием современного аппарата теории менеджмента и маркетинга. Детальное описание всех этих операций и технологий, может, это наша общая задача. В результате должна появиться технология, которая может составить предмет ноу-хау в специфической сфере управления социально-экономическими процессами на муниципальном уровне.

Сурнин А.Ф. — директор ОГИЦ

Актуальные вопросы

эксплуатации муниципальных

информационных систем

Эта статья некоторым образом анонсирует книгу "Муниципальные информационные системы. Опыт разработки и эксплуатации", написанную мной в соавторстве с коллективом Обнинского городского информационного центра (ОГИЦ) и изданную в Обнинске в 1998 г.

Те вопросы, которые кратко будут обсуждены в этой статье, более полно и подробно представлены в вышеупомянутой книге.

В статье рассматриваются ключевые проблемы, которые приходится решать муниципалитетам, когда они подошли к осознанию того, что без нормальной информационной поддержки в современной ситуации практически невозможно принимать правильные управленческие решения.

Взгляд автора на эти вопросы сформировался на основании собственного опыта разработки, внедрения и эксплуатации муниципальной информационной системы в г. Обнинске (8 лет эксплуатации), а также на основании опыта многих городов России, с которым автор знаком, так как уже достаточно долго возглавляет Комитет по муниципальным ГИС при ГИС-Ассоциации.

Кроме того, на собрании Союза Российских Городов (СРГ) ОГИЦ определен как базовая организация по муниципальной информатике СРГ, что конечно же является признанием наших достижений на российском уровне.

Разработка муниципальной информационной системы (МИС)

1. Решение о разработке муниципальной информационной системы (МИС) принимает мэр города.

1.1. Основные побудительные мотивы "ЗА" принятие такого решения:

а) появление в администрации или "рядом" с ней очень заинтересованного лица ("энтузиаста") и сильное постоянное давление с его стороны на руководство города;

б) сравнение с соседями или с заграницей и самостоятельный вывод: почему у них такая система есть, а у нас до сих пор нет;

в) объективные обстоятельства:

- закуплено много компьютерной техники, а эксплуатируется она безобразно, и нет никакой информационной системы;

- многие службы уже не способны обрабатывать огромные объемы информации вручную;

- "жизнь заставляет";

г) давление сверху, когда областное руководство принимает соответствующие постановления и требует их выполнения;

д) субъективные обстоятельства: политические, личные, популистские, амбициозные, финансовые, криминальные.

1.2. Основные побудительные мотивы "ПРОТИВ" такого решения:

а) непонимание — а зачем все это нужно?;

б) все это очень дорого;

в) все это очень долго;

г) полная неготовность персонала администрации;

д) субъективные: боязнь показать свою некомпетентность и пр.

1.3. Что делать для того, чтобы решение "ЗА" было принято.
Необходима очень плотная работа с мэром: образовательная, просветительская, экскурсионная и пр.

Как можно больше работать по пунктам: а) — в) из раздела 1.1.

Прочитайте мою статью "Как убедить мэра в необходимости внедрения ГИС" в журнале "ГИС-обозрение", либо в приложениях к вышеупомянутой книге.

2. Решение "ЗА" принято.

Главная проблема — это осознание мэром ситуации: "Я знаю, что мне надо, но не знаю, как это сделать и сколько это стоит!".

В такой ситуации при отсутствии рекомендаций или опыта начинаются хаотические действия по отысканию короткого и дешевого пути для достижения цели — создания в городе МИС.

Наиболее часто встречающийся путь реализации проекта по созданию МИС (долгий и ухабистый).

2.1. Найти специалиста (чаще всего программиста, а еще хуже — по просьбе знакомых) и назначить его начальником информационной службы, подчинив начальнику экономического управления. В этот момент свершается много серьезных ошибок и для того, чтобы попытаться избежать их, рекомендуется выполнить следующие условия:

- руководитель информационной службы в первую очередь должен быть системным аналитиком, во вторую — топ-менеджером и только в третью — программистом (да и то не особо классным);

- руководитель информационной службы должен иметь достаточно высокий статус (следом за вице-мэром, а может быть, и на уровне вице-мэра) для того, чтобы, во-первых, не стать чиновником на побегушках у какого-либо более высокого по рангу и активного чиновника (в этом случае будет развиваться только узкий сектор информационной системы, который обслуживает службу, возглавляемую этим чиновником), а во-вторых, информационщик должен разбираться во всех проблемах администрации, а не только в информационных технологиях, так как для того, чтобы автоматизировать какой-либо процесс, его надо знать досконально, т.е. уметь разложить его по полочкам, проанализировать и собрать обратно.

2.2. Купить готовую систему "под ключ" (коробочный вариант).

Это еще одна фатальная ошибка. Все наши города очень отличаются друг от друга, а их администрации вообще никак не схожи, поэтому МИС нельзя "купить и поставить", ее можно только разработать и внедрить (хотя некоторые подсистемы и АРМы можно брать в готовом виде и адаптировать к разрабатываемой системе).

Любая купленная система через полгода, максимум через год, "рассыплется". Но в случае покупки и "установки" будут потрачены большие деньги, пройдет впустую большое количество времени, в связи с этим возрастет вероятность отказа от решения "ЗА" и откат на исходные позиции, более того — произойдет полная дискредитация идеи.

Но даже при таком неблагоприятном исходе остаются некоторые положительные результаты:

- при поиске подходящей системы анализируются предлагаемые варианты и в результате этого возникает понимание того, а что же вы хотите получить;

- приходит осознание того, что все это стоит денег, и немалых, но потом их можно вернуть за счет самоокупаемости некоторых подсистем;

- приходит понимание того, что для внедрения и сопровождения системы нужна собственная информационная группа ("команда").

3. После неудачи с покупкой возникает желание все разработать самостоятельно.

Основные трудности на этом этапе:

- нужно набрать специалистов высокого уровня для разработки (а они сейчас в дефиците, так как уже разобраны различными фирмами);

- нужно найти и нанять на работу 2-3-х системных аналитиков для постановки задач, составления ТЗ и различных проектов;

- нужно ознакомиться, выбрать, а затем освоить новые информационные технологии, которые можно будет использовать в управлении;

- нужно обучить этим технологиям как специалистов-разработчиков, так и некоторых ведущих специалистов в мэрии.

В связи с этими трудностями процесс разработки и внедрения сильно затягивается, деньги уходят, а результата пока нет. Растет общая неудовлетворенность и возникает потребность в привлечении к работам специализированных фирм. Если этот длительный период удается пережить, то тогда возможен процесс развития системы за счет собственных сил, если нет, то необходимость привлечения таких фирм становится реальностью.

Каковы же положительные результаты, которые достигаются на этом этапе.

Во-первых, есть вероятность, что система может быть создана своими силами, а это для большинства городов наиболее простой и приемлемый вариант, так как сопровождать и эксплуатировать систему придется все равно самим.

Во-вторых, сформирована и практически обучена своя группа специалистов, готовых принимать участие в разработке, внедрении и эксплуатации системы.

В-третьих, практически сформулированы и формализованы многие задачи, которые необходимо будет решать.

В-четвертых, введено большое количество первоначальной информации (заведены основные базы данных).

4. Принимается решение о привлечении посторонних специалистов.

Здесь возможны два основных варианта развития событий.

Первый (тупиковый): забыть все предыдущие работы и нанять фирму — "системного интегратора", которая своими силами, без всякой помощи разработает и сдаст "под ключ" систему. Здесь есть очень много различных вариантов действий, но практически всегда через год своего самостоятельного существования система начинает рассыпаться. Исключения из этого правила чрезвычайно редки.

Второй вариант: работа по схеме (см. схему).

Некоторые замечания к схеме.

Зачем нужен консалтинг по управлению:

- нельзя автоматизировать беспорядок; так, в частности, в очень многих городах структура управления оставляет желать лучшего, происходит дублирование функций, некоторые блоки управления остаются незаполненными и т.п. В этой статье я не буду анализировать причины этих недостатков, но должен сказать, что в некоторых случаях без наведения в этой сфере деятельности элементарного порядка добиться чего-либо приличного в плане информатизации практически невозможно, поэтому консультант по управлению должен выдать свои рекомендации по изменению структуры администрации;

- чтобы автоматизировать процесс, — его надо знать досконально; консультант должен очень хорошо разбираться в вопросах муниципального управления, так как в отличие от управления крупной фирмой или большим государственным предприятием управление городом характеризуется очень большой политической составляющей, очень сильно завязано на нормативно-правовую базу уровней Федерации и субъекта Федерации и во многом другом, поэтому специалисты по управлению с опытом разработки АСУ в муниципалитете могут оказаться не совсем компетентными. Но если такой специалист по муниципальному управлению привлечен к этому процессу, то, исходя из своего опыта (или опыта других городов), он может предложить рекомендации, которые смогут принести очень большой эффект как в управлении, так и в упрощении создания МИС;

Схема

- муниципальная ИС — это 60-70 % организационных решений. Исполнитель должен предлагать руководству проекты этих решений.

Действительно, зачем изобретать велосипед, когда уже имеются готовые "рыбы" различных распоряжений, постановлений, приказов и пр.

Зачем нужен консалтинг информационно-технологический. По-моему это очевидно, т.к. внедряются новые информационные технологии в управлении.

Но здесь желательно выполнение следующих условий: консультанты должны быть приглашены со стороны;

- внешний консультант должен быть независимым, т.е. не привязанным к каким-либо определенным технологиям, (чем выше эта независимость, тем больше степень доверия к нему со стороны руководства).

Небольшое замечание: по западным оценкам из купленных крупных систем в архитектуре "клиент-сервер" только 30-40 % используется продуктивно.

Это к тому, что самые современные информационные технологии не всегда находят дорогу к своему потребителю — очень велик субъективный фактор.

Управление проектом.

Без совместной работы "Заказчик (мэр) — Исполнитель (управляющий проектом)" никогда не получить ожидаемого положительного результата. В наших случаях невозможен подход по принципу: "Я тебе деньги заплатил и больше ничего знать не хочу, остальное — это твои проблемы". Без вмешательства мэра невозможно подвигнуть все службы администрации на подвиг их информатизации.

Проектом должен управлять специально нанятый (назначенный) для этого менеджер. Практически невозможно сочетание функций менеджера и еще каких-либо других (например, управление каким-либо отделом или разработкой программных продуктов). На время реализации проекта менеджер должен иметь возможность участвовать во всех мероприятиях администрации (планерки, коллегии, совещания и т.д.), и также быть "допущенным" во все службы, т.е. он должен понимать внутреннюю и внешнюю политику администрации.

Разработка и внедрение.

Обязательное условие нормальной реализации проекта — это непременное участие в нем собственной команды разработчиков. Без нее — см. начало 4-го параграфа.

Работу в службах администрации значительно легче и проще проводить через собственную группу разработки (больше доверия, нет настороженности).

Обучение.

Персонал администрации должен быть готов к внедрению МИС, поэтому с самого начала работы над проектом надо запускать процесс обучения и адаптации персонала. Этим должна заниматься отдельная группа, т.к. объем образовательной работы очень велик. Кроме того, в процессе обучения персонал иногда можно задействовать на ввод некоторых баз данных

Теперь немного о выборе подрядчика, т.е. исполнителя. Основные моменты здесь — это:

- ожидаемый результат;

- сроки;

- деньги.

Ожидаемый результат.

Конечно, здесь очень много зависит от остальных двух моментов. Однако МИС — это настолько широкое понятие, что полностью все сделать невозможно.

Желательно, чтобы было создано ядро системы: Что туда входит:

1. Общегородские БД:

"Жители" + "Работающие" (если возможно!)

"Предприятия + предприниматели"

"БТИ"

"Земля + недвижимость"

2. Базовая электронная карта города (масштаб 1:500 или 1:2000).

3. Документооборот.

4. Финансово-экономический блок (ГОРФО, бухгалтерия, экономическое управление).

Это минимум, и это только речь идет о полномасштабной МИС. Если же говорить о различных подсистемах, то здесь выбор может быть очень разнообразным.

Кроме этого, должны быть отлажены технологии сопровождения всех этих подсистем, а также электронной карты, обучен персонал администрации, а также должен быть обеспечен такой уровень собственной информационной службы, при котором она сможет самостоятельно поддерживать, совершенствовать и развивать систему. В связи с этим становится очевидным, что информационная технология должна быть открытой. В противном случае у администрации существует реальная опасность "сесть на иглу".

Перед тем как обсудить сроки и деньги, я должен привести еще один постулат и коротко его откомментировать.

Постулат следующий: "Исполнитель (разработчик) должен быть адекватен заказчику".

Я здесь имею ввиду следующее. Если фирма-подрядчик недостаточно сильна (крупна), то она не сможет выполнить все необходимые работы в реальные сроки (если сможет их выполнить вообще), хотя, конечно же, возьмется их выполнять за не очень большие деньги. Если же фирма-подрядчик слишком крупная (например, какой-нибудь известный московский системный интегратор), то очевидно, что небольшой (или средний) заказчик не потянет ее финансовые запросы. Здесь, конечно, можно говорит о проведении конкурсов, тендеров и пр., но я не очень-то верю в их результативность в настоящее время, поэтому еще раз призываю — выбирайте подходящих Вам исполнителей.

Сроки.

По-нормальному, ядро системы в том виде, как это описано выше, при реальном (а не надуманном и запланированном) финансировании нужно создавать не менее двух-трех лет, и с учетом различных социально-политических моментов — и более трех.

Однако вряд ли какой-нибудь мэр согласится в течение 3-х лет тратить деньги на информатизацию, ничего в замен не получая. В связи с этим желательно, чтобы через год были сданы в промышленную эксплуатацию 2-3 из подсистем, входящих в ядро системы (например: документооборот, финансово-экономический блок и пара общегородских баз). В этом случае поддержка мэра будет обеспечена и на следующий период. В противном случае в связи с высокой динамикой нашей жизни и выборностью мэров возникнет ситуация, при которой мэр уже не захочет вкладывать средства в систему, которая может быть будет работать на авторитет своего последователя. Вывод: 2 года — крайняя граница.

Деньги.

В своих предыдущих докладах я уже говорил о том, что по моим оценкам для создания ядра системы при условии наличия всей необходимой информации на бумажных носителях, а также при наличии минимально необходимого набора техники (в большинстве администраций компьютеров закуплено достаточное количество), на создание ядра системы требуется примерно 3 доллара на одного жителя города в год (для средних и крупных городов я оцениваю эту цифру в 5-7 долларов, для очень крупных — 8-10 долларов, так как значительно усложняется инфраструктура управления, растут расстояния для телекоммуникационных связей, требуются более дорогие базовые программные продукты). Если вас интересуют западные оценки, то там на информатизацию идет от 1 до 5 % общего бюджета организации, причем 1 % — это для фирм с большим производственным сектором, а 5 % — для управляющих фирм. В любом случае для нас важен следующий тезис: "Мэр должен быть готов платить адекватные деньги и неукоснительно выполнять свои финансовые обязательства". Если мэр не готов платить за разработку и внедрение системы, следовательно, он еще больше не готов к ее эксплуатации, и поэтому уговаривать его не стоит — его надо опять образовывать и воспитывать.

Теперь о возможных финансовых решениях. Я вижу пять принципиальных схем по финансовому обеспечению создания и эксплуатации МИС.

1-ая схема.

Полностью дотационная система.

Деньги как на создание, так и на ее эксплуатацию на всю жизнь выделяются из городского (или областного) бюджета. Эта схема характерна для богатых городов (типа Сургута) и практически всегда используется для финансирования региональных (областных) систем из областных бюджетов.

Достоинства:

При полном финансировании производится все необходимое ресурсное обеспечение (деньги, люди, мат.-техн. снабжение, время). При таком положении вещей разработку МИС можно вести по нормальной классической схеме реализации какого-либо проекта, начиная с ТЭО и ТЗ и кончая комиссионной приемкой объектов. В этом случае хорошо работают многие методики из теории АСУ. Если это финансирование будет плановым и постоянным, то и система должна быть введена в эксплуатацию вовремя и в полном объеме и сопровождаться будет как промышленная установка.

Недостатки:

В нашей жизни так практически не бывает. Беднеют города, меняется руководство (и снижает финансирование) — и тогда все идет прахом. Либо проект превращается в "долгострой" (но тогда не выполняется критерий — "сроки" и в конечном итоге идет полный откат назад, а деньги затрачены очень большие, в том числе и на ТЭО, и ТЗ и проектирование), либо, в лучшем случае остаются функционировать только некоторые подсистемы, которые, к счастью, уже были разработаны и на сопровождение которых пока еще хватает выделяемых из бюджета средств.

Следует отметить, что процессы увеличения дефицитов бюджетов городов (а особенно по "живым" деньгам) в последнее время обострились, а соответственно, и снижаются объемы финансирования информатики, поэтому эту первую схему я считаю самой нежизнеспособной.

2-ая схема.

Полудотационная схема.

На создание ядра системы получается грант у какого-либо благотворительного фонда или еще где-нибудь (не кредит). Затем система эксплуатируется полностью за счет местного бюджета.

Достоинства: система создается не за деньги городского бюджета, поэтому ни у кого не вызывает раздражения. Деньги по гранту всегда выделяются полностью и в срок, поэтому в объеме известного финансирования и в заранее известные сроки можно делать проект по классической схеме и реализовывать его, тем более, что отчетность по гранту вынуждает соблюдать все требования. Недостатки: я ни разу не встречал таких фондов, которые могут выделить финансирование на создание всей системы, обычно денег хватает только на разработку каких-либо подсистем, а дальше создание полномасштабной системы "подвисает".

Сопровождение системы только за счет средств местного бюджета ведет к варианту 1-ой схемы, т.е. к сопровождению некоторых подсистем.

Таким образом, по этой схеме можно создать и сопровождать отдельные подсистемы (например, подсистему по работе с недвижимостью).

3-я схема.

Кредитная схема.

На создание ядра системы берется кредит. В связи с тем, что в создаваемой системе запускается механизм самоокупаемости, то появляется возможность расплатиться с кредитом. Далее система развивается с очень минимальными дотациями либо без них вовсе.

Достоинства: аналогичны схеме 2, кроме того, в процессе обоснования получения кредита особое внимание будет обращаться на экономические аспекты эксплуатации системы, в первую очередь должны быть запущены подсистемы, которые имеют быструю финансовую отдачу. Запуск таких подсистем позволит расплатиться с кредитом, а затем поддерживать систему в рабочем состоянии (или даже развивать ее).

Недостатки: обычно для получения кредитов такого объема нужен либо крупный залог (это может быть здание, находящееся в муниципальной собственности), либо гарантии субъекта Федерации (это практически неосуществимо, так как в большинстве субъектов губернаторы и мэры городов — особенно областных — мягко говоря не находят взаимопонимания).

К сожалению, процентные ставки по кредитам, да и общий экономический климат у нас таков, что система получается достаточно дорогой.

Так как при создании системы основное внимание будет уделяться подсистемам с мощным механизмом самоокупаемости, то на другие подсистемы (обычно это соц.сфера) будет обращено значительно меньше внимания, и их создание либо будет очень сильно растянуто по времени, либо сорвано вообще, что для полной системы не допустимо, так как ведет к негативному политическому эффекту.

4-ая схема.

Инвестиционная схема — I.

Привлекается внешний инвестор для создания информационной системы с очень мощным механизмом самоокупаемости. Далее система эксплуатируется совместно с инвестором и приносит прибыль.

Достоинства и недостатки аналогичны схеме номер 3. К недостаткам также можно отнести и то, что так как инвестор заинтересован в основном в повышении прибыльности работающей системы и может влиять на процесс ее сопровождения, то он сможет через нее влиять и на процессы управления городом, что недопустимо, поэтому при работе с потенциальными инвесторами нужно проявлять особую осторожность при их выборе и строить организационные и финансовые схемы взаимоотношений с ним так, чтобы никаких вмешательств с его стороны на управленческие процессы не было.

5-ая схема.

Инвестиционная схема — II.

За счет небольших внутренних ресурсов запускается одна из подсистем с самым мощным механизмом самоокупаемости. Далее эта подсистема начинает приносить прибыль, которая вкладывается в развитие всей системы, а также часть прибыли идет на эксплуатацию системы.

Достоинства: использование рыночных механизмов, но без вмешательства извне (нет кредиторов и инвесторов), система запускается на самоокупаемость, т.е. в наших условиях на самовыживаемость. Не требуются крупные суммы из городского бюджета.

Недостатки: достаточно длительные сроки построения всей системы.

Невозможно использовать классические схемы по проектированию и при реализации проекта, так как совершенно неопределенно ресурсное (финансовое) обеспечение.

Особое внимание нужно обратить на нормативно-правовое и организационное обеспечение, чтобы часть тех деньги, которые приносят уже работающие подсистемы с мощным механизмом самоокупаемости, направлялась как на развитие самой системы и разработку новых подсистем, так и на сопровождение, т.е. должны быть определены и четко выполняться нормативы отчислений, в противном случае все рухнет. Это очень важный момент, так как в большинстве городов расходование бюджетных средств (за исключением защищенных статей) происходит по методу "латания дыр".

Из этого перечня схем видно, что первые две наиболее зависят от социально-политических факторов, состояния бюджета и пр., поэтому наименее жизнеспособны.

Третья схема сейчас наиболее интенсивно прорабатывается, так как уже сформировался круг кредиторов и отработан механизм самоокупаемости.

Четвертая схема некоторым образом схожа с третьей, но требует большей проработки и соответствующей нормативной базы, однако еще более перспективна.

Пятая схема более долгосрочна по запуску, чем четвертая, однако наиболее подходящая для малых и средних городов.

Где брать деньги на запуск систем.

Государство.

У многих руководителей городов все еще существуют иллюзии, что государство может помочь при финансировании программ информатизации этих городов. К счастью, эти иллюзии в последнее время все быстрее и быстрее рассеиваются. Для ускорения этого процесса кратко расскажу о том, как это все финансируется.

Федеральные программы.

Существует некоторое количество федеральных программ, которые связаны с информатизацией. Вот некоторые из них (может, я немного переиначу правильные названия, но суть будет верной): Программа поддержки органов местного самоуправления, Программа поддержки малых и средних городов России, Программа создания Государственного автоматизированного земельного кадастра, Программа создания геоинформационной системы органов государственной власти, Программа развития ГАС "Выборы" и т.д.

Кроме этого, имеются и Президентские программы. Должен отметить, что большинство этих программ не финансируется вообще. Остальные финансируются в очень ограниченных объемах. Само же финансирование непосредственно в городах (если это предусмотрено в программе) производится следующим образом. Выбираются так называемые опорные зоны по реализации той или иной программы (по согласованию с субъектом Федерации или без оного). Принцип отбора опорных зон совершенно непонятен, так как либо очень субъективен, либо в процесс отбора вмешиваются еще какие-либо нерегулируемые и неконтролируемые элементы.

По крайней мере, такие города, как например Обнинск или Таганрог, которые действительно де-факто являются опорными зонами информатизации для всей России, де-юре не являются опорными зонами ни по одной из программ.

Кроме того, согласование выбора по одной программе с выбором по другой полностью отсутствует.

Попасть в этот элитный круг городов — опорных зон — огромная удача.

В этом случае вы можете попробовать создать систему по схеме 2 в полном объеме.

Однако почти полностью отсутствует информирование о том, какой город является опорной зоной, что там уже сделано и что можно БЕСПЛАТНО протиражировать (делалось-то все на народные деньги).

Темы.

Почти в каждом федеральном ведомстве существует своя информационная отрасль, а в этой отрасли всегда есть головной институт или организация, которые занимаются информатизацией отрасли, в том числе и в подведомственных учреждениях, в том числе и в городах России. Создаваемые в такой ситуации подсистемы могут стать частью общегородской системы.

Например, подсистемы городских органов госстатистики — части подсистем экономического блока, подсистемы Минфина в отделениях Казначейства - части подсистем городских финансов и т.д. и т.п.

На разработку типовых подсистем в этих ведомствах выделяются деньги на НИОКР (на разработку тем). Если "подружиться" с таким головным институтом, то можно договориться о реализации в городе пилотного проекта по отработке таких подсистем, т.е. построить часть системы за государственный счет. Здесь все зависит от нормальных неформальных отношений между руководством города и головного института, либо федерального ведомства.

В связи с тем что такие институты будут финансироваться всегда, то этот тоненький ручеек финансов неиссякаем.

Областные бюджеты.

Программы информатизации.

Практически каждый субъект Федерации имеет программу информатизации.

На это дело в областных бюджетах обычно выделяются средства в размере от 1 млн. до 10 млн. рублей в год.

Чаще всего эти средства расходуются на создание и поддержку информационной системы областной администрации и только.

Реже — создание телекоммуникационной сети для связи областной администрации с администрациями городов ("для обмена нормативными актами"), причем обычно городам рекомендуется коммуникационные устройства со своей стороны приобретать за собственные средства.

Еще реже — приобретение техники в какие-либо определенные отделы всех городских администраций.

И еще реже — реализация какого-либо пилотного проекта по информатизации в одном из городов.

Целевое финансирование из резервов губернатора.

Иногда бывает необходимо реализовать какую-то программу в областном масштабе (например, социально-экономический мониторинг), причем эта программа содержит значительный информационный блок. В этом случае у города есть шанс получить некоторое финансирование по этой программе (небольшое, но хотя бы пару-тройку компьютеров купить и наладить сеть).

Внебюджетные фонды.

Богатенькие фонды, которые могут вложить деньги в информатизацию, в области есть. Рекомендую разрабатывать системы совместно с Дорожным фондом, Экологическим фондом, Фондом обязательного медицинского страхования и др.

Налоговые отчисления.

Здесь имеется в виду, что автоматизированный земельный кадастр по Закону можно создавать за счет отчислений от земельного налога.

Городские бюджеты.

В большинстве городов бытует мнение, что это единственный источник средств для создания МИС. Во-первых, это мнение совершенно не верное, а во-вторых, этот источник в настоящее время все больше и больше иссякает, причем по двум основным причинам — увеличивается дефицит бюджета большей частью за счет задолженности города газовикам, электрикам и пр., а во-вторых, система взаимозачетов в России (порождение Газпрома и др. монополистов) в настоящий момент побеждает систему Минфина, а потому в бюджетах все меньше "живых" денег, и все больше взаимодолгов. При создании же МИС в основном требуются "живые" деньги.

В городском бюджете обязательно должна быть строка "На эксплуатацию муниципальной информационной системы", но нужно отчетливо себе представлять, что выделенных по этой статье денег далеко как не хватит на выполнение всех работ. Но и без этой строки жить нельзя, так как администрация должна давать себе отчет в том, что за информационное обеспечение нужно платить.

Программа информатизации.

В некоторых городах разработаны программы информатизации, которые в основном базируются на бюджетных расходах, поэтому см. предыдущий пункт.

Целевые программы.

Это более интересный момент, так как нередко возникают ситуации, когда для решения какой-либо городской задачи требуется создание информационной подсистемы. В таком случае разрабатывается целевая программа, под которую выделяются средства (как из бюджета, так и из внебюджетных фондов).

Например, вышло постановление Правительства о том, что детские пособия будут выплачиваться службами соцзащиты администрации города, а не на предприятиях — срочно потребовалось создать расчетно-выплатной центр, который без соответствующего компьютерного обеспечения немыслим. Но под создание такого центра (т.е. информационной подсистемы) целевым порядком должны быть выделены средства.

Внебюджетные фонды.

Здесь все аналогично работе с областными фондами, однако в городах нет дорожного фонда (так как дорожный налог минует город), но имеется фонд, в который поступают средства от земельного налога на развитие городской инфраструктуры и т.д.

Средства на содержание администрации города.

Из этих средств можно (и стоит) закупать вычислительную и оргтехнику.

Налоговые отчисления.

Это тоже в основном связано с земельным налогом, однако, к сожалению, вынужден констатировать, что неопределенность в Законе "О плате за землю" позволяет использовать эти деньги как на земельный кадастр, так и на развитие инфраструктуры города в произвольной пропорции. Чаще всего большая часть этих денег идет именно на инфраструктуру (т.е. на ремонт дорог), а на земельный кадастр остаются крохи (если только остаются), да и те, как правило, используются администрацией на зарплату бюджетникам и только после протеста прокурора идут по целевому назначению.

Кредитные организации.

В основном возможность получения кредитов связана с созданием информационных систем по регистрации и учету земли, недвижимости и сделок с ней, так как именно в этой сфере существуют реальные гарантии возвратности кредитов за счет земельного налога (или в будущем налога на недвижимость). Эта область информационного обеспечения уже хорошо проработана с точки зрения составления бизнес-планов и их реализации. В России имеются уже конкретные примеры использования таких кредитов. Всех потенциальных кредиторов можно разбить на следующие группы.

Западные банки.

Их достаточно большое число. Дают валютные кредиты под небольшой процент на срок от 5 лет и более. Чаще всего это связанные кредиты, но встречаются свободные. Гарантом должен выступать либо субъект Федерации (губернатор), либо крупный Российский банк (что пока маловероятно).

Западные фирмы.

Все, что сказано про банки, можно отнести и на счет фирм, единственно, что кредиты практически всегда связанные, так как фирмы поставляют свою технику и технологии.

Российские банки.

Пока замечен активностью в этом секторе только "СБС-Агро", остальные играют в другие игры. Условия кредитов не самые лучшие (по сравнению с западными), но легче договариваться. Однако процент значительно выше, так как кредит рублевый, а экономическая ситуация нестабильная.

Финансово-промышленные группы (ФПГ). Я пока не знаю примеров, когда бы ФПГ финансировали эту деятельность.

Местный бизнес.

Здесь процессы уже начинают потихоньку идти. Водочный сектор уже поделен. Бензоколоночный тоже, причем рентабельность в связи с острой конкуренцией падает, поэтому местные бизнесмены начинают искать другие места вложений собственного капитала, а это сейчас — телекоммуникационные услуги, а затем информатика.

Инвесторы.

К ним также можно отнести следующие группы: западные фирмы, ФПГ, местный бизнес, инвестиционные фонды.

К сожалению, вынужден констатировать тот факт, что инвестиционный климат сейчас не тот, поэтому особых подвижек в сторону инвестирования средств в этот сектор со стороны практически всех вышеупомянутых групп, кроме местного бизнеса, я не вижу пока.

В конце статьи мне хотелось бы привести примеры информационных подсистем, имеющих мощный механизм быстрой самоокупаемости. Где и как на них можно зарабатывать деньги, здесь я описывать не буду, потому что для каких-то подсистем это просто очевидно, а для каких-то это является предметом достаточно длительного обсуждения. Если эта тема заинтересует читателей, то некоторые ответы на их вопросы можно получить из моей книги, а некоторые можно обсудить в дальнейших публикациях, если, повторюсь, эта тематика вызовет какой-либо интерес.

Примеры информационных подсистем, имеющих мощный механизм быстрой самоокупаемости.

1. Подсистема учета земельного налога:

зонирование;

БД "Землепользователи";

информация для налоговой инспекции.

2. Подсистема учета и регистрации недвижимости и сделки с ней.

3. Подсистема начисления и расчета оплаты за коммунальные услуги.

4. Подсистема учета местного отпуска лекарственных препаратов.

5. Подсистема учета страховых медицинских полисов.

6. Подсистема учета доходов населения в целях налогообложения:

- на основе данных налоговой инспекции;

- на основе данных персонифицированного учета пенсионного фонда.

7. Общегородские охранно-противоугонные системы.

8. Системы по регистрации, учету и контролю торговых лицензий, патентов, разрешений.

Любовный В.Я. — д.э.н.,

научно-методический центр "Города России” И МЭИ

при Минэкономики РФ

Методические подходы

и опыт разработки прогнозных материалов по

комплексному развитию города[1]

Научно-методический центр "Города России" (НМЦ) имеет достаточно длительный опыт разработки как методических материалов по комплексному социально-экономическому развитию города, так и проектов по развитию конкретных городов. Кроме того, НМЦ является одним из разработчиков ряда федеральных программ.[2]

В последние годы по заказу Администрации Самарской области были выполнены 4 работы: по перспективам развития Самарско-Тольяттинской агломерации, а также городов Октябрьск, Чапаевск и Кинель, входящих в ее состав.

Прежде чем перейти к рассмотрению этих работ, представляется целесообразным остановиться на отдельных позициях, имеющих общеметодический характер.

1. О понятиях "программа" и "комплексное экономическое и социальное развитие города ".

В последние годы произошла существенная девальвация понятия "программа". С одной стороны, это объясняется массовой разработкой различного рода программ на всех уровнях управления. Только на федеральном уровне принято несколько сотен программ и практически все они из-за крайне скудного финансирования, а точнее — нефинансирования, оказались не реализованными. С другой стороны, "программами" стали называться большое число материалов, которые по своему характеру явно не соответствуют этому понятию.

Вместе с тем программа — это особый инструментарий управления, использование которого оправдано и необходимо лишь в ограниченном числе случаев, когда традиционные, стандартные методы не позволяют обеспечить решение той или иной задачи или проблемы.

Это, как правило, ситуации, когда необходимо скоординировать деятельность различных субъектов (ведомств, предприятий и т.д.) при четком определении роли каждого из них и разработке эффективной процедуры их взаимодействия, с конкретизацией мероприятий, расписанных по времени, исполнителям, объемам и источникам финансирования, ответственностью за их выполнение, с установлением системы контроля за результатами. Для разработки и реализации программ создаются, как правило, особые структуры управления.[3]

Однако в практике деятельности муниципальных органов власти нередко, как указывалось выше, за программу выдается материал (документ), предусматривающий выполнение традиционных, рутинных задач, не требующих использования особого инструментария.

Понятие "комплексное экономическое и социальное развитие города" введено в оборот еще в 70-80-ые годы и было во многом связано с активной разработкой так называемых планов экономического и социального развития города.[4]

Уже в этот период были проведены значительные исследования по этим проблемам, а их результаты не потеряли своей актуальности и в настоящее время.

Необходимость комплексного развития обусловлена самой природой города. По точному (и образному) выражению К.Маркса город — "Это своего рода самостоятельный организм, где "целое не просто сумма своих частей". В нем, как в сложной системе для нормального функционирования и развития должно обеспечиваться взаимоувязанное и непротиворечивое развитие, основных городских подсистем: социально-демографической, экономической базы (промышленность, наука и научное обслуживание, строительный комплекс и др.), социальной инфраструктуры, инженерно-планировочной организации и природно-экологической среды. Это, с нашей точки зрения, и составляет сущность комплексного экономического и социального развития города.

2. Учет новой роли городов в изменяющейся социально* экономической ситуации.

Объективной основой изменения роли городов являются три процесса:

• децентрализация управления экономикой, связанная с резко возросшей самостоятельностью хозяйственных субъектов, благодаря изменению форм собственности. В отличие от планово-распределительной экономики, когда предприятия были исключительно ориентированы на ведомственно-вертикальные связи, в современных условиях для значительной части хозяйствующих субъектов приоритетным может стать ориентация на экономически оправданные горизонтальные связи. Следует ожидать резкого усиления внутрирегиональной и внутригородской кооперации, межотраслевого взаимодействия в относительно небольших территориальных рамках (чему уже есть немало примеров). При этом структурные изменения, определяемые в большей степени переходом к производству продукции и услуг социального характера, создают устойчивый, постоянно возобновляемый региональный и местный спрос и, соответственно, — стабильный режим работы предприятий. Качественное изменение обстановки после 17 августа ("нет худа без добра") создает более благоприятные условия для оживления отечественной промышленности и других сфер хозяйства; непосредственно с процессами децентрализации связано повышение роли городов как "фокусных точек — малых столиц" различных по масштабам тяготеющих к ним территорий, с усилением функций по их организационно-хозяйственному и культурно-бытовому обслуживанию;

• перенос центра тяжести в решении большой совокупности социальных задач с федерального на региональный и особенно на местный (городской) уровень;

• формирование системы местного самоуправления и постепенное осознание городской элитой и населением в целом возможности под свою ответственность и в основном за счет своей инициативы и мобилизации внутренних предпосылок, потенциала и ресурсов обеспечивать собственное развитие.

В новых условиях город перестает быть лишь "приложением" к ведомственному производству. Отмеченные выше объективные предпосылки способствуют становлению города как достаточно самостоятельного социально-экономического образования, призванного реализовать три основные функции:

• обеспечения благоприятных условий для жизнедеятельности его населения;

• формирования благоприятной среды для становления новых экономических отношений, развития предпринимательства и межхозяйственного взаимодействия;

• лидера, "малой столицы" для тяготеющих к нему территорий.

Реализация указанных функций в условиях, как правило, жестко лимитированных городских ресурсов возможна лишь при условии подхода к городу как единому целому, обеспечения его устойчивого развития и взаимосвязанного формирования и функционирования городских подсистем.

3. Система документов, призванных способствовать целенаправленному, комплексному развитию города, по нашему мнению, должна включать три вида:

• прогноз на долгосрочный и среднесрочный периоды, в течение которых могут быть реализованы стратегические задачи по совершенствованию (реконструкции) экономической базы города и его инженерно-планировочной структуры;

• целевые программы, направленные на решение ключевых проблем и задач развития города, определенных на основе долгосрочных прогнозов;

• годового прогноза экономического и социального развития города, разрабатываемого параллельно с бюджетом города и жестко увязанного с реальными финансовыми и другими ресурсами. Краткосрочный прогноз-план призван реализовать первоочередные мероприятия (задачи), определенные в долгосрочном прогнозе и целевых программах, а также обеспечить стабильное функционирование городского хозяйства.

Прогнозные документы (включая целевые программы) должны быть взаимосвязаны и во многом базироваться на проектно-планировочных документах — генеральных планах городов, схемах и проектах районной планировки, региональных схемах развития и размещения производительных сил.

4. Типовая структура прогнозных материалов по комплексному социально-экономическому развитию города включает следующие разделы.

Анализ сложившихся тенденций и проблем в развитии города.

• Обзор основных этапов формирования города.

• Экономическая база.

• Население, демографическая ситуация.

• Занятость населения.

• Уровень жизни, социальная защита населения.

• Социальная инфраструктура.

• Инженерная инфраструктура.

• Экологическое состояние городской среды.

• Землепользование и земельные отношения.

• Инвестиционно-строительный комплекс.

• Финансово-бюджетная сфера.

Анализ практики решения социально-экономических и других проблем развития города.

Долгосрочная концепция и характеристика перспективных этапов социально-экономического развития города.

Приоритетные направления и мероприятия по решению социально-экономических проблем.

• Поддержка и модернизация экономической базы.

• Стабилизация демографической ситуации.

• Повышение уровня занятости, социальной защиты населения.

• Совершенствование социальной инфраструктуры.

• Развитие инженерной инфраструктуры и экология.

• Расчет финансовых ресурсов, необходимых для реализации мероприятий на краткосрочный период, возможные источники финансирования.

• Организационно-хозяйственный, административно-правовые, финансовый и другие механизмы реализации мероприятий по развитию города.

• Финансово-бюджетная сфера.

• Инвестиционный комплекс.

• Регулирование земельных отношений.

5. В предлагаемой структуре прогнозных материалов особое внимание необходимо уделить объективной оценке сложившейся ситуации и постановке диагноза. Как и в медицине, так и в определении путей выхода города из тяжелого состояния нельзя прописывать лекарства (комплекс мер) без установления точного диагноза.

Опыт работы с большой группой городов показывает, что указанным аспектам должно быть уделено не менее трети времени, необходимого для разработки проекта. При этом важно проанализировать всю совокупность факторов и причин, а не только отдельные позиции, хотя и кажущиеся в первом приближении наиболее существенными. Важно также выделить внешние и внутренние факторы и причины, на которые город может влиять, и где его усилий будет явно недостаточно.

В связи с крайней недостаточностью статистической информации по городу (в частности, неполнота учета состава хозяйствующих субъектов, искаженная оценка во многих случаях реальных доходов населения и его занятости) необходимо натурное обследование наиболее представительных объектов, расположенных в городе, проведение встреч с руководителями различных городских служб, сфер хозяйства и т.д. Существенное значение имеет анкетирование состояния предприятий и организаций города (с предварительным детальным инструктажем) и т.д. Важным источником информации, обеспечивающим разностороннюю оценку проблем развития города, служат беседы с представителями различных социальных групп населения.

6. Наряду с постановкой диагноза, большое значение для разработки перспективной концепции имеет оценка благоприятных и лимитирующих факторов развития города.

С этих позиций должны быть проанализированы демографическая ситуация и образовательно-профессиональный уровень населения, социальная и инженерная инфраструктура, планировочная организация города, территориальные возможности и экология, транспортно-географическое положение и место города в системе расселения.

Особое внимание необходимо уделить существующей экономической базе, проведя ранжирование основных ее объектов на предмет их конкурентоспособности как на ближайшую, так и на дальнюю перспективу.

Принципиальное значение при рассмотрении перспектив развития города имеет подход к нему не как к изолированному автономному образованию, а как части региона и страны, играющего определенную роль в территориальном разделении и кооперации труда. К сожалению, нередки случаи, когда город рассматривается вне связи с регионом и тяготеющей к нему территорией, что приводит к ошибочной гипотезе его дальнейшего развития.

Подходя к определению перспектив развития города и мероприятиям по их реализации, особое внимание необходимо обратить на формирование благоприятной среды для предпринимательства.[5]

Именно благоприятная среда является действительно долгосрочным фактором, способствующим постоянному притоку в город инвестиций, обновлению его хозяйственного облика и повышению его конкурентоспособности, притоку (или удержанию) наиболее подготовленных, квалифицированных кадров.

7. Одним из важных вопросов разработки перспектив и их реализации является информационно-психологическое сопровождение, учет и формирование общественного мнения.

Необходимо обеспечить адекватное восприятие населением замысла разработчиков и его последующую поддержку, т.е. задачей является не только ознакомление населения, но и учет его мнения, предложений и интересов.

В последние годы в практику работы над прогнозами развития городов мы обязательно включаем выпуск книг, раскрывающих современные проблемы, концепцию развития, пути и механизмы реализации.[6] Эти книги, издаваемые при содействии областной и городских администраций, как представляется, способствуют формированию общественного мнения, в том числе и у подрастающего поколения (часть книг направляется в школьные библиотеки).

Перейдем к рассмотрению работ по городам Самарской области, выполненных в последние годы.

По предложению Администрации области в качестве объектов исследования выбраны города Октябрьск, Чапаевск и Кинель, находящиеся в критической ситуации, связанной как с общим кризисом, так и со спецификой экономической базы этих городов, слабо адаптируемой к рыночным условиям.

Другой особенностью работ по рассматриваемым муниципальным образованиям является учет их положения в составе крупной городской агломерации. В этом отношении представляется методически оправданным опережающая проработка основных аспектов развития Самарско-Тольяттинской агломерации, что дало возможность более обоснованно оценить современную ситуацию в рассматриваемых городах и наметить пути их дальнейшего развития.

Исследование агломерации позволило в качестве одного из приоритетных направлений рекомендовать перераспределение функций между ядрами агломерации и остальными городами. При этом Самара и Тольятти, являющиеся центрами инновационных процессов, разгружаются от ряда функций, не нуждающихся в среде крупного города, а небольшие города получают дополнительные импульсы для своего развития.

Укрупненно рассматриваемые материалы по каждому городу состоят из трех основных частей. Это:

- ретроспективный анализ развития города с оценкой существующей ситуации, сбалансированности развития отдельных подсистем и уровня социальной обеспеченности населения в сопоставлении с социальными стандартами, с выявлением ключевых проблем в его развитии;

- концепция перспективного развития города, которая включает оценку (на основе проведенного анализа) имеющихся собственных ресурсов и предпосылок развития; ранжирует проблемы по степени приоритетности; выявляет сохраняющиеся традиционные и возможные новые роли экономической базы рассматриваемого поселения в территориальном разделении труда (в том числе и в рамках агломерации) с учетом складывающихся рыночных отношений; определяет генеральные направления социально-экономического развития города. В условиях существующей неопределенности экономической ситуации в стране в целом, в концепции, как правило, рассматриваются возможные варианты (сценарии) перспективного развития муниципального образования. Кроме того, оцениваются ресурсные возможности города для самостоятельного решения проблем и реализации концептуальных направлений и даются рекомендации о направлениях и масштабах (в случае необходимости) государственной помощи и поддержки;

- комплекс мероприятий по основным направлениям развития в разрезе отдельных подсистем города с выделением основных этапов реализации и определением исполнителей, объемов и источников финансирования.

В заключение работы даются предложения по созданию в городе определенной системы управления, включающей набор элементов организационно-хозяйственного, административного и правового механизмов, информационное и кадровое обеспечение реализации мероприятий.

Остановимся подробнее на содержании современных проблем и возможных направлений развития городов Октябрьск, Чапаевск и Ки-нель.

Октябрьск — промышленно-транспортный центр, расположенный на берегу р.Волги в непосредственной близости от г. Сызрань и формирующий один из крупных транспортных узлов Поволжья и России. Город, в развитии которого в последние годы возникли серьезные социально-экономические проблемы, относится к числу депрессивных территорий Самарской области. Среди наиболее острых проблем города можно выделить: спад производства на промышленных предприятиях и сокращение работ на железнодорожном узле; критическую ситуацию на городском рынке труда, характеризующуюся низкой занятостью и самым высоким среди городов области уровнем безработицы; негативные демографические процессы и деформацию социально-демографической структуры населения (в сторону увеличения доли населения пенсионных возрастов).

Как показали исследования, Октябрьск имеет значительные возможности для выхода из кризисного состояния, активно используя собственные благоприятные предпосылки: исключительно выгодное экономико-географическое положение, накопленный производственный потенциал, благоприятную экологическую среду, трудовые ресурсы, а также развивающиеся новые экономические отношения. Главное направление выхода города из кризиса — активизация сложившейся экономической базы с последующей ее реконструкцией. Новый импульс для развития города должны дать и другие, перспективные направления хозяйственной деятельности. Это — создание региональной системы транспортно-экспедиционного обслуживания (с использованием современных информационных технологий) и включение Октябрьска в Федеральную программу "Терминал", существенное увеличение переработки местного сельскохозяйственного сырья, формирование широкого спектра рекреационных услуг, создание при межрегиональном транспортном узле крупного центра оптовой торговли.

Чапаевск — промышленный центр, основными градообразующими предприятиями которого являются четыре крупных завода оборонного комплекса и химической промышленности. По экологическому состоянию городской среды его территория оценивается как зона чрезвычайной экологической ситуации.

Среди городов Самарской области Чапаевск выделяется не только остротой проблем, но и их системным характером. Кризис экономической базы и резкое ухудшение социальных и демографических параметров наложились в нем на сложившуюся в дореформенный период крайне неблагоприятную эколого-градостроительную ситуацию.

Применительно к Чапаевску требование устойчивого развития включает:

- качественное изменение территориально-планировочной организации города путем отделения мест приложения труда от селитебных зон; размещением последних только на благоприятных (экологически чистых) для проживания территориях;

- восстановление экологического равновесия, нормализация воспроизводственных циклов в окружающей природной среде;

- совершенствование структуры городского хозяйственного комплекса, адаптация его к требованиям рынка.

По степени приоритетности решения ключевых проблем выделяются следующие направления деятельности:

1. Реабилитация, охрана и профилактика здоровья населения в условиях чрезвычайной экологической ситуации.

2. Обеспечение населения чистой питьевой водой.

3. Обеспечение населения незагрязненными продуктами питания.

4. Конверсия промышленности города с переводом предприятий на малоотходные технологии при сохранении определенных объемов производства оборонной продукции.

5. Захоронение накопленных на территории города токсичных твердых отходов.

6. Принципиальное изменение архитектурно-планировочной организации города с учетом последних данных о накоплении загрязняющих веществ и влиянии действующих источников загрязнения, отселение жителей из наиболее опасных мест.

7. Восстановление почв, зеленых насаждений и водоемов, имеющих водохозяйственное и рекреационное значение.

По Чапаевску утверждена Правительством РФ Федеральная целевая программа "Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской области", которая включена в состав рассматриваемой работы.

Город Кинель — это муниципальное образование имеет сложную структуру, включающую железнодорожный транспортный узел (собственно г.Кинель), научный центр — пгт Усть-Кинельский и пгт Алексеевка с агропромышленной специализацией.

Из всех городов Самарско-Тольяттинской агломерации г. Кинель ближе всех расположен к Самаре и всегда имел с ней тесные трудовые, культурно-бытовые, производственные связи.

В последние годы в развитии города в связи с общим социально-экономическим кризисом в стране возникли серьезные проблемы — спад производства, снижение грузооборота транспортного узла, "сброс" предприятиями объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной инфраструктуры. Это, в свою очередь, привело к сокращению общей занятости населения (что усугубилось снижением занятости жителей Кинеля и на предприятиях Самары), к значительным трудностям в работе Сельскохозяйственной академии и научных организаций, к банкротству свинокомплекса (одного из крупных в России), к резкому сужению возможностей нормальной эксплуатации жилого фонда и других объектов городского хозяйства.

Как показал проведенный в работе анализ, г. Кинель располагает комплексом благоприятных предпосылок и для стабилизации социально-экономического положения, и для дальнейшего развития.

К числу наиболее существенных предпосылок следует отнести исключительно выгодное транспортно-географическое положение, наличие мощного железнодорожного узла, научного, учебного и производственного потенциала, а также подготовленных кадров. Одно из бесспорных преимуществ города на фоне Самарско-Тольяттинской агломерации — благоприятная экологическая ситуация. Все это, безусловно, способствует росту инвестиционной привлекательности города.

Основными направлениями перспективного развития города являются:

• поддержка и координация усилий хозяйствующих субъектов, расположенных на территории города; содействие малому предпринимательству. Создание в городе "бизнес-центра", который должен взять на себя помощь хозяйствующим субъектам в их адаптации к новым рыночным условиям;

▪ включение Кинельского транспортного узла в региональную программу транспортно-экспедиционного обслуживания (как части федеральной программы "Терминал");

• кардинальное изменение направлений и масштабов деятельности Алексеевского свинокомплекса;

• формирование агрополиса и организация системы мер, способствующих формированию прогрессивной интегральной формы сочетания подготовки кадров, науки и производства;

• укрепление хозяйственной и финансовой самостоятельности муниципального образования;

• усиление взаимодействия с Кинельским районом и с областными органами управления с четким разграничением функций и финансовым обеспечением их реализации.

Кроме того, в работе предлагается консолидация муниципальных образований области с целью выработки совместных позиций, обмена опытом, решения общих проблем, цивилизованного лоббирования в областных, а при необходимости и в федеральных органах управления интересов городов и районов.

Ореховский П.А. — д.э.н., профессор

Международной Академии Современного Знания

Проблемы разработки

комплексной социально-экономической

программы развития города

данной работе коротко излагается подход лаборатории экономического анализа (МАСЗ, Обнинск) к разработке долгосрочных социально-экономических программ развития города. Собственно работу над методическим пособием по разработке таких программ коллектив лаборатории планирует завершить в 1999 году при поддержке Московского общественного научного фонда и Института муниципального управления (Обнинск).

В первой части статьи бегло рассматривается имеющийся в некоторых городах опыт программно-целевого управления. Во второй — приводится краткая характеристика задач, которые необходимо решить при составлении вышеупомянутой программы.

I. Программы развития в практике управления отечественными городами

Под программами в настоящее время практики отечественного муниципального менеджмента понимают, как правило, некую совокупность мероприятий, сведенных в один документ и соответствующим образом озаглавленных. При этом реальные и формальные (записанные в документе) цели программы могут существенно различаться; программа может быть в принципе нереализуемой, но ее принятие может иметь необходимый политический резонанс после опубликования в СМИ — и это как раз и является реальной целью — и так далее. Коротко остановимся на описании целей и процессов реализации некоторых программ.

• Омск.

Программа развития территориального общественного самоуправления.

Формально цель данной программы очевидна: приблизить власть к горожанам, сделать ее более доступной. (При этом, как всегда, авторы модернизированных коммунальных воззрений забывают, что в современном индустриальном городе люди, имеющие работу, заняты не менее 10 — 12 часов в сутки (включая затраты времени на транспорт и ведение домашнего хозяйства), так что "общественно самоуправляться" в реальности могут только подростки, безработные, пенсионеры и рантье.) Не менее очевидна и неформальная (реальная) цель создания Комитетов по территориальному общественному самоуправлению (КТОСов) — в будущем это готовые структуры для проведения избирательных кампаний, контролируемые городской властью. На этой почве произошла смычка реальных политических интересов и имеющихся норм права, и Омская городская администрация стала активно организовывать КТОСы в округах, возглавив, таким образом, очередное общественное движение по оформлению "публично-правовых корпораций".

Права, делегируемые КТОСам в Омске, относятся к вопросам городского благоустройства, охраны правопорядка, работы жилищно-коммунальных служб на их территории. Главы КТОСов избираются (отчасти путем самоназначения) на территориях микрорайонов (по замыслу авторов программы, со временем в городе должно возникнуть около 2000 КТОСов), а Омск уже прочно вошел в число городов-лидеров России по развитию общественного самоуправления.

Тем не менее отчасти жилищно-коммунальная реформа, отчасти инициативы конкурирующей с городской администрацией властно-политической группы вызвали к жизни появление семейно-территориальных комитетов (СТК), которые оказались альтернативной КТОСам единицей территориального общественного самоуправления. Что делать с последними, инициаторы программы территориального общественного самоуправления не знают.

Программа жилищно-коммунальной реформы.

Собственно, сама эта программа инициирована Правительством РФ, и отличие омской позиции от правительственной заключается только в том, что, как и другие главы городов, мэр Омска заявил, что повышения квартплаты и тарифов на коммунальные услуги для населения он не допустит (на самом деле только за 1997 год квартплата вы-росла в 1,5 раза). Предполагалось, что вывести коммунальные организации на уровень прибыльности можно за счет осуществления мер по энергосбережению, практически не затрагивая потребительские расходы населения. Естественно, что программа энергосбережения свелась к некоторым мерам, запланированным самими коммунальными организациями. Реальный эффект этих мер оценить пока трудно, однако очевидно, что он не позволит избежать существенного роста квартплаты и тарифов.

В остальном в Омске осуществляется примерно тот же набор мер, который был рекомендован Госстроем РФ: организуются службы единого заказчика в округах, начались расчеты по единой квитанции (автоматизирован процесс начисления квартирной платы), организован Центр жилищных субсидий. Однако конкурентной среды на рынке организаций, обслуживающих жилье, не создано, постановление Главы администрации Омска, принятое в августе 1997 года о ходе жилищно-коммунальной реформы, оказалось сорванным; соответственно, в мае 1998 года было принято очередное постановление по тому же поводу.

Собственно, в жилищно-коммунальной реформе, & отличие от создания КТОСов, местные органы власти не заинтересованы; более того, имеющаяся система корпоративных связей способствует сохранению действующего порядка, ведущего к ускоренному обветшанию жилья. Так что представляется очевидным, что программа жилищно-коммунальной реформы будет осуществляться и в XXI веке.

Программа развития транспортно-дорожной сети.

Омск, подобно большинству российских городов, крайне неудачно спланирован (несмотря на наличие генеральных планов развития и прочих градостроительных документов, которые разрабатывались, но не исполнялись). В результате город сильно вытянут вдоль Иртыша, на левом берегу реки находится 200-тысячный спальный район (Кировский округ); кроме того, поскольку город "прирастал окраинами", такие же районы сосредоточены по периметру города, в то время как в центре сохранились многочисленные деревянные трущобы. Все это обусловило существенную нагрузку на основные транспортные магистрали и мосты через Омь и Иртыш. Дополнительные сложности возникли по мере приобретения населением личного автотранспорта (парк легковых автомобилей в Омске за годы радикальных экономических реформ вырос более чем в шесть раз). Поскольку же разные районы города соединяют две-три магистрали вдоль Иртыша и, соответственно, два моста через Иртыш, увеличение пропускной способности дорог за счет их расширения представляется весьма актуальным.

Кроме того, строительство дорог, разворотных площадок, реконструкцию улиц можно осуществлять за счет проведения взаимозачетов. Последняя операция обеспечивает возможность получения достаточно больших доходов исполнителями программы, что делает ее выполнение, несмотря на сложное положение городского бюджета в 1998 году, весьма вероятным.

Впрочем, нельзя не отметить, что, хотя внешне целесообразность данной программы кажется очевидной, без реконструкции центра города и сноса ветхого жилья она представляет собой не более чем паллиатив. В настоящее время на 104,6 кв. км селитебной зоны приходится уже 28,6 кв. км основных автомагистралей и городских улиц, так что дополнительное существенное увеличение их площади вряд ли экономически целесообразно (естественно, если говорить о долгосрочной перспективе развития города, а не краткосрочном экономическом эффекте и получении дохода определенными властно-хозяйственными группировками).

• Обнинск.

Программа экономического эксперимента. Наукоград.

В свое время градообразующими предприятиями Обнинска были 12 НИИ, что обуславливало существенную специфику развития этого стотысячного города. В результате резкого сокращения финансирования НИОКР из федерального бюджета перспектива развития города стала весьма проблематичной. Тем не менее развитие малого бизнеса и негосударственной сферы услуг (в том числе и в образовании, и в сфере НИОКР) в Обнинске позволило избежать резкого роста безработицы, а также сохранило достаточно высокие налоговые поступления. Более того, Обнинск, являясь по величине вторым городом Калужской области, выступает одним из основных "финансовых доноров" областного бюджета.

Руководство города выступило с инициативой проведения "широкомасштабного экономического эксперимента", в ходе которого все собираемые на территории Обнинска налоги оставались бы в распоряжении города, поступая в городской бюджет. Были подписаны соответствующие соглашения с руководством области и представителями министерства национальностей (министерство финансов, естественно, в эксперименте не участвовало). Кроме того, Обнинск добивался присвоения ему статуса "наукограда" — все с той же, достаточно приземленной целью сохранения бюджетных средств. Под "наукоград" был собран перечень предлагаемых НИИ инноваций, создан научно-технический Совет при Главе городской администрации.

Закон о наукоградах обсуждается в органах федеральной власти начиная с 1993 года. В соответствии с различными вариантами проекта закона наукоград остается таким же муниципальным образованием, как и любой другой город; на его территории не предусматривается особого порядка управления, — а стало быть, и ответственности каких-либо руководителей за выполнение основных НИОКР, для выполнения которых этот наукоград, собственно, и стоило бы создавать. Таким образом, обнинский эксперимент по расширению прав местного самоуправления свелся, собственно, к получению дополнительных бюджетных средств и политического авторитета городской администрацией. Это, впрочем, уже можно считать определенным успехом данной программы.

II. Предпосылки разработки комплексной соииалъно-экономической программы развития города

Для того чтобы взяться за разработку и реализацию долгосрочной комплексной программы развития города, муниципальные руководители должны "созреть" до осознания стоящих перед городом долгосрочных задач и убедиться, что их личные интересы (в частности, политическое долгожитие) находится в непосредственной зависимости от успеха в решении этих проблем.

Два понимания основных задач деятельности городской администрации.

Чем должно заниматься местное самоуправление в целом, и городская администрация в частности? Есть, очевидно, два разных понимания стоящих перед городским управляющим органом задач: • выполнение основных, закрепленных в законе о местном самоуправлении, задач: жизнеобеспечение города (вывозка и утилизация мусора, обеспечение работы инженерных коммуникаций и жилищного хозяйства, общественного транспорта); выполнение социальных функций (медицинское обслуживание, среднее образование, деятельность ДДУ, служб социальной защиты, учреждений культуры и спорта); градостроительство и градорегулирование (создание городских архитектурных ансамблей, выделение земель под гражданскую и промышленную застройку, соблюдение строительных норм и правил); наконец, контроль и регулирование операций на потребительском рынке (соблюдение правил торговли, проверка качества продуктов и блюд, регулирование дислокации организаций торговли и общественного питания). Все эти задачи являются, строго говоря, хозяйственными, оперативными, и могут выполняться назначенными (нанятыми по контракту) чиновниками (менеджерами); • перспективные задачи: привлечение в город инвестиций и реализация на его территории крупных инвестиционных проектов, перераспределение городских земель "из-под" убыточных предприятий, передача их рентабельным предприятиям (промышленная политика); снос трущоб и реконструкция жилого фонда, развитие лесопарковых зон и целостных городских ансамблей (строительная политика); поощрение миграции в город или, наоборот, ограничение миграции в него, предоставление различного рода социальных льгот разным категориям городского населения, подготовка и переподготовка кадров по дефицитным в городе специальностям (социальная политика). Все эти задачи "по определению" требуют не только специальных знаний городского менеджера об объективных закономерностях долгосрочного развития города, но и талантов политика. Указанные задачи имеют весьма широкий спектр решений, при реализации которых нужно не столько наличие финансовых ресурсов, но и — главным образом — умение договариваться как с местной и региональной, так и с общероссийской финансово-хозяйственной элитой. Естественно при этом, что уметь договариваться необходимо и с политическими деятелями всех уровней.

Очевидно, что в большинстве муниципальных образований России о решении второго круга задач речь, как правило, не идет. Более того, основная часть работников городских администраций (включая первых лиц) не имеют и вышеупомянутых специальных знаний о тенденциях долгосрочного развития города. В результате представления о том, что они должны делать в долгосрочной перспективе, на сегодняшний день у городских властей могут быть самыми экстравагантными — от организации в городе ринкбольной команды до строительства ракетно-космического комплекса.

Ради объективности следует отметить, что такого понимания нет и у "ведущих теоретиков" местного самоуправления. Более того, политические и финансовые проблемы последнего отождествляются с проблемами городов, что неправомерно, — если бы городом управлял назначенный сверху городничий, состав основных вышеперечисленных задач практически бы не изменился; изменились бы только специфические политические механизмы их решения. В связи с этим и приводимая ниже характеристика основных проблем, препятствующая эффективному развитию муниципального образования, основанная на взглядах представителей экономической школы, может показаться кому-нибудь весьма спорной. При этом очевидно, что основные задачи, связанные с жизнеобеспечением российских городов, так или иначе решаются даже на основе имеющейся нормативной и финансовой базы; проблема заключается в том, чтобы предотвратить упадок отечественных городов, который, при сохранении сегодняшних тенденций, в долгосрочной перспективе представляется неизбежным.

Основные задачи программы комплексного социально-экономического развития.

• Промышленная политика (подпрограмма реструктуризации предприятий).

Идущее в настоящее время сокращение производства приводит к росту безработицы, снижению доходов и — как общее следствие — к уменьшению налогооблагаемой базы. При этом общим для российских городов являются: низкая степень вертикальной интеграции расположенных в городе предприятий (это явилось следствием долго господствовавшего отраслевого принципа в управлении, порождавшего ведомственность); трудности, переживаемые предприятиями ВПК; наличие множества предприятий, имеющих незагруженные производственные мощности, которые не выводятся из хозяйственного оборота вследствие негласного использования их предприятиями и организациями-сателлитами и т.д. В связи с этим целью подпрограммы реструктуризации предприятий, как уже указывалось выше, является изъятие городских земель и объектов недвижимости у данных предприятий через проведение процедуры банкротства и последующей санации предприятий.

Другой целью данной подпрограммы является повышение степени вертикальной интеграции предприятий, расположенных в городе, что обычно способствует увеличению глубины переработки сырья в данной экономической точке и, соответственно, вызывает рост занятости и доходов. Реализовываться данная цель может через различные механизмы, например, через организацию консорциумов, финансово-промышленных групп с участием городской администрации (и последующей продажей ее доли акций).

• Строительная политика (подпрограмма сноса трущоб, реконструкции коммуникаций).

Старение жилого фонда и износ коммуникаций является также проблемой для большинства городов. Целью данной подпрограммы является стимулирование жилищного строительства с одновременным расселением и сносом городских трущоб (деревянных домов, "хрущевок", бараков) с привлечением средств населения и предпринимателей (строительство "доходных домов" со статусом гостиницы под гарантии муниципалитета). Одновременно с решением данной проблемы должна происходить перепланировка старых кварталов, автомагистралей, коммуникаций. При расчете конкретной программы для муниципального образования должен быть осуществлен анализ стоимости строительства жилья из современных строительных конструкций, а также рассмотрены альтернативы централизованного и децентрализованного теплоснабжения.

Финансовым инструментом для выполнения данной подпрограммы являются муниципальные жилищные займы; кроме того, организация строительного процесса через Управление капитального строительства, выполняющего функции единого застройщика (заказчика), позволяет при определенных условиях существенно снизить цену строительства. Дополнительной целью, достигаемой в результате реализации этой подпрограммы, является оживление инвестиционного процесса в городе.

• Социальная политика (подпрограммы развития образования, здравоохранения, культуры).

Основной проблемой, которая имеется на сегодняшний день в данной сфере, является не столько нехватка финансовых ресурсов (как это принято считать), но отсутствие контроля за стандартами качества и необходимых ориентиров социальной политики. Так, сам по себе рост оплаты труда учителей еще не является гарантией уменьшения количества учащихся с характеристикой "замедленное развитие"; аналогично — рост затрат на работу с молодежью, которая оценивается по количеству проведенных мероприятий, часто отнюдь не сопровождается снижением преступности среди совершеннолетних. Таким образом, целью социальных подпрограмм городской администрации является достижение определенных социальных стандартов, причем в качестве критериев достижения последних должна выступать система косвенных индикаторов (например, количество повторных обращений в клинику после проведенного курса лечения, уровень младенческой смертности — для системы муниципального здравоохранения, и т.д.). Следует также отметить, что достижение тех или иных критериев в данном случае нельзя напрямую увязывать с размером денежного вознаграждения занятых в сфере услуг — хотя административные выводы в отношении менеджеров — организаторов труда врачей, учителей, работников культуры могут быть достаточно жесткими.

В то же время проблема дефицита финансовых ресурсов для реализации социальных подпрограмм является достаточно острой; уровень заработной платы в этих сферах намного ниже средней по народному хозяйству. В настоящее время эта проблема отчасти решается с помощью практики предоставления платных услуг; в то же время качество бесплатных услуг снижается. Соответственно, финансовое обеспечение этих подпрограмм должно предусматривать как увеличение бюджетных затрат сверхсметного минимума (по заработной плате устанавливаемого единой тарифной системой), так и такую организацию деятельности учреждений, при которой расширение платных услуг сопровождалось бы ростом качества всей деятельности учреждения данной сферы.

///. План методического пособия "Программа социально-экономического развития города "

Введение.

Общие представления о закономерностях эволюции урбанизированных территорий: основные городские подсистемы и городская динамика. Состав показателей, необходимых для оценки и прогнозирования социально-экономического развития города. Эффективность принятых городским руководством решений в долгосрочной перспективе.

L Программа комплексного социально-экономического развития города.

Понятие комплексной социально-экономической программы. Ядро программы и дополнительные элементы. Принципы сетевого планирования. Координационный совет программы. Участники программы, распределение полномочий и ответственности.

2. Подпрограмма реструктуризации предприятий.

Методика отбора предприятий — объектов реструктуризации. Механизмы "давления": долги муниципальным коммунальным организациям, изменение земельного зонирования. Проведение банкротства и санации. Рабочие группы. Информационное сопровождение и пропаганда.

3. Подпрограмма реконструкции жилого фонда.

"Генеральный план" развития города. Анализ организации

строительного процесса. Жилищные займы. Первоочередность городских зон, подлежащих реконструкции. Размещение новых предприятий, центров торговли, бытового обслуживания, офисов.

4. Социальные подпрограммы.

Анализ эффективности социальной политики по косвенным показателям. "Концепции" и "программы". Работа с "группами риска". Этапность. Финансовое обеспечение программ.

5. Согласованность выполнения подпрограмм во времени. Корректировки.

Городской бюджет как годовой этап выполнения комплексной социально-экономической программы.

Консультационная фирма

”Империал Менеджмент с

Сервис”

Методические материалы

по разработке концепций и программ

городского развития

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с используемым авторами программно-целевым подходом к проблемам городского развития, обеспечение комплексности и непротиворечивости процесса разработки программ развития в различных сферах деятельности в городе, что является необходимым условием их реализуемости, возможно только при задании объемлющей рамки такого процесса. В качестве такой рамки выступает концепция городского развития.

Концепция городского развития — по своим содержанию и целям — является управленческим инструментом, т.е. адресована в первую очередь к представителям местной власти, к специалистам, профессионально занятым деятельностью городского управления и, в принципе, к тем жителям города, кто не равнодушен к его будущей судьбе и готов — в порядке гражданского участия — работать на ниве местного самоуправления.

Процесс, становления местного самоуправления в нашей стране, муниципализации всех городских процессов и образа жизни горожан вновь, после 80-летнего перерыва, начался сравнительно недавно. Можно сказать, что местное самоуправление в России еще только делает первые шаги. Вместе с тем путь этот долгий и трудный, требующий от всех участников городского процесса немалых усилий по изменению взглядов на природу городского управления, овладения новыми управленческими компетенциями и внедрения в городскую практику новых управленческих технологий.

Предлагаемая модель концепции из идей и опыта программно-целевого подхода имеет своей конечной целью переход к состоянию устойчивого городского развития.

Этот переход, если он будет признан целесообразным, предполагает определенную последовательность изменений в стратегии городского управления.

Ее первыми шагами являются:

Разработка концепции городского развития, смысловым ядром которой является представление о природе устойчивого развития как такового.

Определение первоочередных, доступных управлению зон и направлений развития, тех его программных фокусов, на которых целесообразно в первую очередь сосредоточить управленческие усилия.

Разработка ориентированных на эти фокусы политик и программ развития, технологически обеспеченных наличными организационно-управленческими, информационными, интеллектуальными и материальными ресурсами.

Создание условий для активного гражданского участия населения в обсуждении политики развития и тех его программ, которые городские власти предлагают реализовать в городе в ближайшее время.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

По большому счету принятие установки на управляемое развитие означает изменение всей системы городских отношений. При этом объектом управленческих усилий становятся прежде всего люди и их отношения, а средством их регулирования — институциональные инструменты (правила игры, ценностные предпочтения, концептуальные представления о городе и городском образе жизни). От того, кто, как и к кому будут применяться эти усилия, и будут зависеть направленность, темпы и издержки городского развития.

Сегодня стало достаточно понятным, что наличные материальные ресурсы и человеческое долготерпение уже не допускают больше каких бы то ни было "революционных ломок", что нереалистично полагаться на успех быстрых решений. Стратегия управляемого развития предполагает решительный отказ от "революционных" путей достижения быстрого благополучия, от наивной веры в то, что оно может быть достигнуто в духе русского "авось", путем сохранения ставших привычными управленческих знаний, навыков и умений.

Обращение к стратегии управляемого развития, среди прочего, означает признание того, что:

• изменения состояния городских отношений обеспечиваются за счет минимизации внешних воздействий при максимизации использования существующего городского потенциала;

• каждое единичное воздействие, независимо от его объектной направленности, оказывает различное влияние и по многим другим направлениям;

• использование своего потенциала развития доступнее и эффективнее обращения к потенциалу внешнему.

Иначе говоря, для управляемого развития характерно, что ни одно из управляющих усилий не может проявляться (быть осуществлено или воздействовать на что-либо) отдельно от других.

Переход к принципам управляемого развития, вместе с тем, предполагает смену целого ряда целей и направлений действия практически всех участников городской жизни. Новая система установок и правил и составляет основные положения концепции городского развития сегодняшнего этапа.

К основным положениям, определяющим смену целей и направлений развития, относятся:

• Смена гражданской позиции:

переход от привычного выполнения всеми субъектами городского процесса (физическими и юридическими лицами) распоряжений и планов власти (партии и правительства) — к полноценному гражданскому участию, без которого невозможно реальное местное самоуправление.

При этом государственная власть (и федеральная, и областная) являются лишь гарантами местного самоуправления, а муниципальная власть обеспечивает условия для самодеятельности и самоорганизации жителей (при соблюдении достигнутых в гражданском согласии представлений о социальной целесообразности и справедливости).

• Смена деятельностной позиции:

с привычной установки на государственное (властное или, в крайнем случае, производственное) обеспечение жизненных потребностей — на их самообеспечение с опорой на внутренние городские возможности.

При этом деятельность местной власти инициирует (или создает) условия для инвестиционной привлекательности всех видов деятельности любых субъектов (жителей, сторонних инвесторов, государства), направленных на городское развитие.

• Смена производственной позиции города:

с преимущественной установки на материальное производство (изотопы, карбюраторы, ковры и т.п.) — на производство социальных услуг, на развитие процесса сервилизации городского образа жизни.

При этом материальный продукт становится не целью существования города и его жителей, а лишь одним из средств городского развития и роста благосостояния жителей.

• Смена социальной политики:

переход от установки на принудительное социальное равенство (социальная однородность позднего "застоя") — к установке на социальную справедливость, сочетающей законодательно декларированное равенство возможностей с реальным положением различных групп населения (выражающимся в экономической, социальной и территориальной неоднородности городской ситуации).

При этом все виды стратификации оформляются функционально и пространственно и стимулируется деятельностное самоопределение (свобода выбора, перемещения и т.п.) жителей.

Смена установок, целей и направлений развития, безусловно, означает и согласованную смену основных правил поведения (деятельности) всех участников процесса развития (властей, жителей, хозяйствующих субъектов), к основным из которых можно отнести:

• Приоритет использования существующих городских объектов (улучшение их функционирования, регенерация, санация, реабилитация) перед внедрением и созданием новых.

• Опора на наличные позитивные сдвиги и направления развития (укрепление и использование позитивных сторон) текущих процессов вместо и вместе с запуском новых.

• Обеспечение привлекательности потребных для развития видов и объемов деятельности всех её субъектов за счет опережающего создания соответствующих материальных условий или поведенческих прототипов (прецедентов).

• Обеспечение массовой привлекательности малых приращений в развитии (за счет создания и рекламы рынка городских "малых" предпринимательских проектов и инициатив).

Основными городскими процессами, обеспечивающими реализацию сформулированных положений, можно считать:

1. Процесс достижения деятельного общественного согласия.

Способом запуска данного процесса станет широкое общественное обсуждение инициативно предъявляемых властью своих деятельностных намерений, а не традиционных спущенных сверху властных решений.

Основными субъектами такого гражданского согласия становятся жители города (во всех возможных формах социального, профессионального и территориального их объединений, представляющих различные городские интересы), муниципальные власти (всех ветвей) и действующие хозяйствующие субъекты и предприниматели.

2. Процесс взаимного принятия ответственности и разделения рисков.

Необходимо стремиться к максимально жесткому разделению зон ответственности и уровней рисков между всеми участниками процесса развития (предъявляемому уже на уровне намерений, проектов и программ).

Любой переход от предъявленных намерений к реальным материальным действиям должен быть возможным лишь при четко сформулированном адресном обращении — отдельно к каждому из вольных или невольных участников — с публично подтвержденным согласием сторон.

Предъявленные идеи, правила и обеспечивающие результат средства, составляющие основные положения концепции городского развития, станут реалистичными и результативными лишь в случае деятельности, адресно интерпретированной для каждого из возможных участников городского развития. Если при этом какая-либо из групп не найдет в городских начинаниях своего "интереса", то она неминуемо становится тормозом в развитии города.

Поскольку город является неизмеримо сложным "организмом", то даже наиболее общие направления его развития не могут быть в однозначной трактовке предъявлены всем адресатам. Необходим постоянный городской процесс согласования проектных и программных намерений, включаемых в концепцию развития города.

Внешняя политика развития города обращена на использование государственного потенциала и привлечение внешних инвестиций. Внешняя политика представляется в своей государственной иерархии и в функциональных взаимосвязях города. Опорой внешней политики города является использование его собственного потенциала, с выраженным приоритетом собственных внутренних задач.

На федеральном (государственном и межгосударственном) уровне — город должен стремиться стать открытым (привлекательным) для новых стратегических действий, программ и проектов, что возможно лишь при успешной реализации упомянутых задач.

Приоритетность, выражающуюся в местной поддержке, льготах и т.п., имеют:

• Реабилитация существующих производственных технологий (в разных отраслях производства).

• Максимальное, если не исключительное, использование наличного материального и человеческого потенциала.

• Программы укрепления и расширения государственного и внегосударственного партнерства (экономического и функционально-производственного).

• Проекты, направленные на сервилизацию жизни горожан, реструктурирование традиционно-ведущих городских производств и укрепление обслуживающей инфраструктуры.

На региональном (областном) уровне — город сохраняет приоритеты, предъявленные на федеральном уровне и заключенные в:

- правовом обеспечении становления местного самоуправления;

- проектно-программном целевом укреплении (достижении) финансовой самостоятельности города;

- представлении более льготных условий для инвестиции по выбранным приоритетам;

- максимизации ограничений и "обременении" для проектов и программ, не отвечающих выбранным приоритетам, с исключительным направлением образующейся при этом "разницы" на развитие городской инфраструктуры.

На уровне непосредственного окружения (соседние муниципальные образования и функционально зависимые объекты) — город представляет прилегающему району максимальный внешний приоритет, ведет льготную кредитную политику по развитию общих элементов инфраструктуры. Для остальных внешних субъектов развития функциональные программы имеют приоритет над административной принадлежностью.

Реальными инструментами реализации внешней городской политики становятся информационно-открытая деятельность властей, как доверенного лица жителей по следующим направлениям:

- нормативно-правовое обеспечение городского развития во всем диапазоне конституционных прав местного самоуправления;

- обеспечение внешней инвестиционной привлекательности за счет инфраструктурного опережения развития;

- опережающее проектно-программное обеспечение развития;

- организация свободного рынка локальных деятельностных предложений (городских проектов и программ).

АНАЛИЗ ГОРОДСКОЙ СИТУАЦИИ

Для успешной разработки концепции, в частности для выделения приоритетных направлений развития, реализация которых возможна в конкретном городе, необходимо провести анализ городской ситуации по нескольким группам характеристик.

Существенными характеристиками города являются:

•Природно-климатические. Инженерно-геологические условия; климат; условия сельскохозяйственного производства в прилегающем районе; рекреационные ресурсы; экологическая ситуация.

•Экономико-географические. Транспортная инфраструктура: наличие железной дороги, автодорог федерального значения, развитость сети местных автодорог, судоходных путей, аэропортов; инфраструктурные связи с прилегающими территориями.

•Территориально-политические. Административное положение города; экономическая характеристика субъекта Федерации; отношение областных властей к реформе местного самоуправления; нормы отчислений в областной бюджет.

•Экономические. Экономическое положение ведущих предприятий; предпринимательский климат; развитость мелкого и среднего бизнеса в городе.

•Культурно-исторические. История, существование местных традиций; миграционная характеристика; национальный и конфессиональный состав; напряженность в отношении этнических, конфессиональных и иных групп.

•Социально-культурные. Интеллектуальный потенциал; общественные движения; культурная жизнь города.

•Социально-экономические. Показатели среднемесячных зарплат; динамика сокращения занятости, в том числе и перехода на частичную занятость; прогноз развития ситуации в связи с развитием экономической ситуации.

МЕСТНОЕ СООБЩЕСТВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В проблематике местного самоуправления теснейшим образом переплетаются различные по своей природе измерения жизни и деятельности людей — воспроизводящийся процесс производства/потребления условий жизни и жизненных благ, пространственность (пространственная выраженность городского образа жизни, ее приуроченность к определенному месту) и тот специфический для оседлой жизни в городских поселениях тип социальных связей, который именуется местным сообществом¹[7].

Естественный рост городов, равно как и их целенаправленные (проектно-инновационные) трансформации, затрагивают все три названные измерения. Поскольку расширенное воспроизводство вместе со структурными изменениями (процессами дифференциации/интеграции) принято называть развитием, то управляемость жизнедеятельностью городов будет означать не что иное, как их воспроизводящееся во времени устойчивое развитие.

Большинство предметов ведения местной власти относятся к так называемым структурам повседневности и связаны с удовлетворением текущих (ежедневных, еженедельных и т.д.) массовых запросов населения. Объектами ее усилий являются городские системы жизнеобеспечения (сети обслуживания, социально-институциональная и технологическая инфраструктуры), а также — пространственно-организованная городская среда.

Структуры повседневности — это структуры образа жизни, то, что проживается и оценивается самими людьми по ходу их жизни и деятельности; тогда как системы жизнеобеспечения — это объекты деятельности городских служб и властей. Людей, как показывают опросы, в первую очередь волнуют не общенациональные политические проблемы, а чисто практические вопросы местного значения: личная безопасность, благосостояние, здоровье и возможности отдыха, образования детей и т.п. Запросы повседневной жизни, уровень удовлетворенности ею, степень идентичности с местом проживания, степень вовлеченности в жизнь местного сообщества зависят от состояния городских систем жизнеобеспечения (а — через них — от качества городского управления), но одно все же не тождественно другому.

Согласно представлениям, заложенным в законодательные документы о местном самоуправлении, оно неразрывно связано с местным сообществом, которое и есть подлинный субъект самоуправления.

Организация, планирование и проектирование жизнедеятельности советского города, методы управления его функционированием и развитием, равно как и сложившиеся в нем образы жизни городского населения, во многом, если не целиком, определялись теми процессами индустриализации, которые переживала страна в эпоху советской власти.

На тех территориях, где этот процесс был особенно интенсивен, советский город и был индустриальным по преимуществу. Ключевое понятие народнохозяйственного планирования и градостроительного проектирования того времени — градообразующие, то есть определяющие функционирование и развитие города факторы, — имело в виду прежде всего предприятия, относящиеся к сфере материального производства, размещенные на территории города. Развитию производства подчинялось все, вплоть до численности и социально-демографической структуры населения, мощности сетей коммунально-бытового, торгового и культурного обслуживания²[8].

Образно говоря, советский город был приговорен к индустриальному типу функционирования и развития. Тип этот для каждого города был принудительно задан планами развития производства и совершенно ни в чем не зависел от воли проживающего в нем населения.

Город в России за время советской власти оказался существенно демуниципализированным, т.е. лишенным реального самоуправления. И это положение дел не могло быть изменено в порядке быстрых правовых решений. Ибо законодательные нормы муниципального права, являющиеся по своей природе проектами юридических институтов, устанавливают возможные параметры правопорядка, тогда как реальные правоотношения зависят не только и не столько от юридических проектов/норм, сколько от стартового состояния этих отношений, от реального уровня урбанизированности и муниципализированности города.

В условиях вновь начавшегося процесса муниципализации городской жизни перед каждым городом встает вопрос о необходимости выбора городской политики развития, а в рамках ее — о концептуальном самоопределении в отношении того стратегического статуса (типа) города, который определяет:

- его место в региональном, страновом и — что для многих городов стало уже актуальным — наднациональном пространстве развития (на рынках капитала, труда, информационных, человеческих и прочих ресурсов);

- его инвестиционную привлекательность (для внешних и внутренних инвесторов), т.е. способность города мобилизовать ресурсы и активы развития, делать их операционально доступными.

Разработка концепции развития, отвечающей типологии города и сложившейся в нем городской ситуации, — отправная точка для реализации городской политики развития и выбора критериев оценки ее реалистичности и эффективности. Это стратегическое (одновременно, концептуальное и политическое) самоопределение далее реализуется в разработке городского пакета программ развития (объем которого зависит от реальных управленчески-инновационных и от финансово-инвестиционных возможностей города)³[9].

Актуальная сегодня идеология городского развития, опирающаяся прежде всего на муниципальную собственность и городскую недвижимость, на ноу-хау (с просчитанными бизнес-планами и инвестиционными проектами) и на финансовые схемы "займов из будущего", тяготеет скорее к иной, инновационно-инвестиционной манере стратегического самоопределения.

Это — город-предприниматель, город-хозяин, город-собственник. Это — непременно активный город, сплоченный город, умело рекламирующий себя город.

Для практической реализации этой стратегической установки важно наличие привлекательных идей, проектов и программ городского развития, согласованность действий всех субъектов городского развития (включая различные группы населения) и дух соперничества с другими городами (в региональном, страновом и наднациональном пространстве), поддержка основных идей концепции развития различными группами населения, местными властями и представителями деловых кругов, наличие конкретных программ городского развития и, разумеется, активность в изыскании необходимых ресурсов.

Для того чтобы городское развитие из намерения власти и цели специалистов-управленцев стало реальностью городской жизни, необходимо всячески способствовать становлению прямого гражданского участия населения в делах местного сообщества и в ходе городского управления. Есть три направления его вживления в ткань городской жизни:

• Отработка механизма сотрудничества органов власти и местного сообщества

Необходимо создать механизм, который позволял бы отдельным гражданам и общественным группам выражать свое отношение к общегородским проблемам и участвовать в их решении на всех этапах.

Граждане должны иметь возможность предлагать решения, предлагать конкретные проекты и участвовать в осуществлении решений, в которых они наиболее заинтересованы.

• Изменение отношения к гражданскому участию

Необходимо разрабатывать и осуществлять городские программы информированного согласия, которые помогали бы людям своевременно знать о намерениях власти в области городского развития, поверить в возможности своими силами повышать уровень и качество жизни в городе.

Работа по формированию гражданского сознания, имеющая долговременный характер, может быть включена в число целей городской социальной, образовательной и культурной политики.

• Информационное сотрудничество

В настоящее время городская власть, ее намерения, решения и действия не являются достаточно информационно прозрачными. Тогда как хорошая информированность населения о положении дел в городе и перспективах его развития составляет основу информированного согласия, эффективности городского управления и способствует укреплению социальной стабильности.

ПРОСТРАНСТВЕННОЕ РАЗВИТИЕ ГОРОДА

Пространственное развитие города по своей сути является профессиональной градостроительной интерпретацией развития города как такового, во всех его социальных, экономических, экологических и прочих аспектах[10]⁴.

Пространственное развитие является одним из важнейших объектов управления города и в этих целях в его пространственной организации целесообразно выделять следующие аспекты:

• управленческий,

• структурно-функциональный,

• архитектурно-пространственный,

• культурно-экологический,

• эколого-рекреационный,

• инфраструктурный (транспорт, инженерное обеспечение и благоустройство),

• технический (состояние застройки и территорий),

• городская недвижимость, т.е. земля, здания и сооружения, неразрывно с ней связанные.

Управление пространственным развитием города — это поаспектный анализ состояния города в его пространственном, средовом представлении, формулирование проблем пространственного развития и возможных градостроительных сценариев их решения, обсуждение и выбор тех из них, энергичные решения которых сегодня могут привести к ощутимому улучшению жизни горожан.

Предлагаемая концепция пространственного развития города — по содержанию своему — должна строиться как прогностический, проектный и планировочный, а потому — как управленческий документ, определяющий основные направления развития города в целом.

Она является содержательным основанием, регламентирующим назначение, характер и меру существующего и перспективного использования городской территории, развитие магистральной транспортной и инженерной инфраструктур, уровень использования открытых пространств и сельскохозяйственных угодий.

Согласованные действия

Пространственное развитие города, в своем естественном состоянии характеризуется устремленностью всех составляющих его "мест" (локализованных площадок) к несогласованным действиям. Поэтому основной проблемой управления пространственным развитием является управляемая согласованность действий.

Реализация различных городской политики и программ в разной форме и мере проявляется на территории через развитие недвижимости. Некоторые из них приводят к появление новых типов общественных сооружений (таких, например, как офисы местных сообществ). Другие потребуют восстановления исторически известных форм общинного проживания (таких как народные дома, недвижимость конфессиональных или этнокультурных сообществ) или формирование внутриквартальных пространств. Диверсификация рекреационной и досуговой активности потребует расчета сбалансированного ночного и вечернего освещения, основанного на дифференциации мест досуга и отдыха. И так далее.

Пространственное развитие требует от городских властей максимальной внимательности и ответственности, и — что особо важно — общественной согласованности.

Приоритетность в направлениях пространственного развития города определяется содержанием городской политики развития (и ее основных стратегий).

Одной из эффективных форм управления пространственным развитием является активное участие муниципалитета по кредитованию градоустроительных проектов.

Внегородские факторы пространственного развития

Города, безусловно, обладают внутренним потенциалом для самостоятельной реализации своих же собственных устремлений. Но город не мыслим без активного внешнего сотрудничества.

Определение характера влияния внешних факторов на процессы, происходящие в городе, возможно через идентификацию его как места проживания городского сообщества, осознание им себя как субъекта местного самоуправления, а также осознание им границ муниципальных интересов, прав и возможностей.

Стратегия управления процессами жизнедеятельности на территории города связана не с ограничением внешних вмешательств и влияний, а с их сбалансированным использованием в рамках городских программ и проектов, имеющих конкретные адреса.

Первыми шагами такой стратегии могут стать:

• Жесткая муниципализация городских территорий и при этом интенсификация их использования.

• Инвентаризация территорий города с выделением территорий находящихся в ведении и не находящихся в ведении местного самоуправления.

• Использование административно-управленческого и функционально-пространственного потенциалов региона и области в развитии муниципальных территорий.

Создание нормативно-правовой инфраструктуры для привлечения инвестиционной активности, обеспечение правовых гарантий и поддержки инвестиций со стороны городских органов местного самоуправления.

• Содержательное программирование областей инвестирования с последующим размещением информации об инвестиционных программах в средствах массовой информации (местных, региональных, страновых, а возможно, и в международных).

• Приведение к мировым стандартам пространства инвестиционной деятельности с муниципальной недвижимостью, в частности, и с городской недвижимостью вообще.

• Опережение и разнообразие предложений к инвестированию, делаемых городом по формам, видам и срокам инвестирования.

Качественная дифференциация внутригородской территории

Территории и объекты элитного качества в европейском градоустроительстве в основном расположены в центре города, но при условии его особой исторической и культурной ценности.

В 60-80-е годы средние европейские города, в отличие от российских, индустриальная реформа затронула в достаточно малой степени. Благодаря активному участию городских сообществ, все изменения в центре проводили путем бережной реконструкции или регенерации, или, по крайней мере, санации.

Это в немалой степени было связано с осознанием того обстоятельства, что историческая и культурная ценность всякого "места" в городе складывается, "выращивается" на протяжении десятков, а то и сотен лет. И потому требует в свое поддержание немалых творческих и материальных ресурсов.

Однако рекультивация городских "мест" осуществима и в более сжатые сроки — за счет обильного финансирования и привлечения высоких технологий. В современном городе один из способов достичь "элитарности" его центра — это провести реконструкцию, опираясь на частный капитал городских предпринимателей. При этом участники такого проекта получают городскую легализацию и общественное признание капитала, объединяются в особое сообщество (с эксклюзивными правами на внедрение качества), получают обширную рекламную поддержку и, вероятно, контакты с внешними инвесторами.

Территории и объекты среднего класса качества занимают в устойчиво развивающемся городе около 60% его объема.

Управленческая работа с такими объектами и территориями в современном российском городе, помимо отсутствия необходимых ресурсов, отягощена еще и тем обстоятельством, что в стране не сформировалась новая, идущая на смену СНИПам, система социальных и профессиональных стандартов, относящихся к жилью, сфере обслуживания и городской среде. Кроме того, недвижимость консервативна по своей природе (она "осадочна" и "застойна").

Поэтому вопрос о территориях и объектах среднего класса качества сегодня — это в первую очередь вопрос о социальной наглядности этого качества и социальном согласии в отношении него. А также — о городском поиске собственного лица, выражающегося, среди прочего, в представлениях горожан о приемлемом для них на сегодня уровне и качестве городской жизни.

Территории и объекты массовой застройки стандартного качества, соответствующие минимальным социальным стандартам (федерального, регионального или муниципального уровней), впрямую зависят от тех социальных и профессиональных стандартов, которые будут приняты в ближайшее время.

Это — наиболее знакомая большинству населения категория качества, но по своему содержанию она далека как норма от советской стандартизации, так и от нынешнего состояния дел в городе.

Особенность стандартного качества в муниципальных образованиях заключена в его гибкости, так как нормирование качества может быть максимально приближено к реальной ситуации в городе и должно отвечает нуждам завтрашнего дня.

Сохранение на территории города значительного объема объектов стандартного качества должно быть совместимо с максимальной функциональной дифференциацией объектов и территорий.

Местная строительная база в первую очередь должна соответствовать требованиям, закладываемым в концепцию пространственного развития.

Важным фактором формирования рынка жилья (а через это и управления недвижимостью вообще) является его последовательная дифференциация по различным признакам, включая такие виды жилья, как: ночлежки, дома для престарелых, казармы для военных, дома коммуны, социальное жилье, льготное жилье, элитное, среднее и стандартное массовое жилье, гостиницы различных категорий, деловое жилье (жилье для бизнесменов исключающее социально необходимые объекты, но имеющие развитую инфраструктуру и пр.), доходные дома, особняки и т.д.; по видам собственности: жилье муниципальное, ведомственное, кооперативное, частное и обязательные различные формы собственности на него.

Ремонт жилого фонда, модернизация жилого фонда, обустройство мест проживания, освоение мансардного пространства, все процессы по изменению категории жилья, оформление (организация) землевладения, индивидуальное жилищное строительство — сектор пространственного и объектного развития, наиболее доступный местным властям. Большинство этих процессов протекают непосредственно на территории города и основная задача тут — признать их своими, муниципальными, оформив в нормативно-правовой и иных управленческих рамках.

Функционалъно-деятелъностная дифференциация

Стремление к максимально возможной функциональной дифференциации распространяется на все виды отношений к городским объектам и пространствам — к консервации, регенерации, созданию новых объектов, использованию временных объектов и т.д.

Отношение к временной застройке — это зондаж успешной будущности ее предприятия-владельца. Риски, связанные с этой категорией качества городских объектов, состоят в их реверсивности. Учитывая большой удельный вес таких объектов в российских городах, раскрутку отечественных производств, специализирующихся на павильонах (а также их западный приток), нельзя забывать, что это качество временное (мобильность — его основная черта).

Скорая, в среднем 10 % от "постоянного вращения " в городе, ротация временных объектов делает возможными шаги пространственного развития, опирающегося на эту ротацию и полученные результаты.

Вряд ли найдется существующий дом, в котором невозможно было бы реализовать какие-то требования, предъявляемые к современному жилью. Поэтому работа по реконструкции является постоянным жанром пространственного и объектного развития и должна быть выделена в отдельную городскую программу.

Необходимо создающее "городской уют" обустройство, которое непосредственно окружает человека во внутренних дворах, на улицах и площадях, так как именно здесь человек проводит большую часть своего свободного времени. Городская жизнь основана на многообразии и чем его больше, тем богаче, привлекательнее для жителей и живее сам город.

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИНЦИПЫ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ

Представление о пространственном развитии города, как правило, связывается исключительно с разрастанием его территории. Вне внимания остается поиск ресурсов уже освоенных городских территорий. Расчет при этом прост: освоение новых территорий и строительство новых объектов выступают как наглядная демонстрация градостроительной активности (при видимой простоте решений). Но эта видимая активность (и простота) так и остается видимостью. На самом деле, напротив, процессы организации городского пространства и жизнеобеспечения усложняются, удорожаются, ведут к социальному дискомфорту и потере качества городской среды.

Эта схема освоения городской периферии не рациональна, современные требования к качеству жизни горожан не всегда обеспечиваются качеством вновь освоенных городских земель. А существующие методы и ресурсы повышения качества остаются не использованными. К тому же при таком подходе оказывается "проваленным" городской центр, так как строительная постсоветская индустрия способна лишь к "бульдозерной каллиграфии" и, в лучшем случае, ориентируется на "евроремонт".

Эффективная политика пространственного развития города может быть обеспечена путем реализации следующих стратегических принципов:

Социально-пространственное единство и разнообразие города

В пространственном отношении города часто состоят из различных, во многом полярных (по принципам возникновения и развития) планировочных структур: из естественно складывавшегося исторического ядра и искусственно внедренных в ткань города в советское время двух районов. Объединение их в единую социально-пространственную городскую структуру составляет главную стратегическую задачу пространственного развития города.

При этом чисто территориальная полицентричностъ может быть сохранена и даже усилена (например, за счет образования нескольких городских муниципальных районов), но — направление концепции по становлению центров городских поселений, соподчиненных между собой и ориентированных на единый исторический центр, создавая тем самым систему полифункциональных ядер.

Переход к идеологии регенерации

Это означает, что необходимо, опираясь на существующую пространственную структуру города и используя уже построенные здания и сооружения, сосредоточить свои усилия на регенерации городской среды.

Политика регенерации предусматривает использование сложившихся инженерной и транспортной инфраструктур, и, вместе с тем, позволяет внедрять новые технологии, размещать новые (воссоздаваемые или заново проектируемые объекты) для восстановления утраченной городской застройки. Эта политика ориентирована как на сохранение исторического и культурного своеобразия города, так и на реализацию современных стандартов качества и уровня городской жизни.

В городе имеются незаполненные пустоты между зданиями или неиспользуемые в данный момент участки земли, которые существенно нарушают планировочную структуру города, снижая качество городской среды. Пустоты необходимо застраивать, стремясь к выявлению самобытного облика города. Строительство на существующих в городе пустырях экономически разумно и застраивание пустот дает импульс развитию соседских связей.

Кроме того, с точки зрения экологии, культуры и политики жилищного строительства, имеет смысл использовать пригодные для строительства участки в центре города.

Инвестирование в регенерацию города — один из эффективных способов достижения скорого видимого эффекта развития, что немаловажно для демонстрации успехов проводимой городскими властями политики развития.

Повышение качества городской среды

Тенденции к повышению качества городской среды неисчерпаемы и любые позитивные изменения в социальных или организационных процессах должны иметь выход и воплощение в городском устройстве.

Следует стремиться к повышению качества городской среды, как выражению желаемого качества городского образа жизни, на всей муниципальной территории и закрепить это стремление как норму городского управления и критерий успешности городского развития.

Максимизация разнообразия

Использовать в планируемом развитии городской среды не только принятые в федеральных и региональных документах нормы, но активно и целенаправленно разрабатывать свои собственные городские нормы качества городской среды, адаптированные к разрабатываемым в городе программам развития, учитывающие климатические условия региона, историческую и культурную самобытность города, и, что немаловажно, ориентированные на внедрение мировых стандартов качества городской среды и образа жизни.

В городе должна звучать поддержка администрацией (льготы и гарантии) и общественностью (моральное поощрение) деятельности субъектов, реализующих нестандартные градостроительные и архитектурные решения, и должно быть известно отрицательное отношение ко всякой "серости" в деятельности на территории города.

В экономической политике города следует уходить от размножения старых однотипных предприятий и переходить к поддержке разных форм предпринимательства, к образованию различных разномасштабных производственных объединений, организованных по территориальному или по объектному признаку.

Инфраструктурное опережение развития

Опережающее развитие городских инфраструктур есть инструмент, позволяющий гибко работать с недвижимостью на территории города, дифференцируя ее по функциональному назначению, техническому состоянию, качеству оказываемых населению услуг и т.д., управляя формами дальнейшего развития и инвестирования.

При этом важна готовность власти формировать опережающие муниципальные заказы, на действия с недвижимостью, предлагать свои варианты действий (с кооперацией по различным схемам).

Направленность этих опережающих действий, в свою очередь, должна быть сориентирована на объединение существующих объектов инфраструктуры в укрупненные функциональные системы.

Дифференциация объектов и пространств

Город как среда жизни и деятельности населения города представляет собой организованное пространство и одно из основных свойств этого пространства — его неоднородность.

Неоднородность — не значит неупорядоченность. Смысл неоднородности в ее дифференциации представлений о возможностях удовлетворения человеческих способностей и потребностей, об увеличении частного и общественного благополучия, о развитии городского образа жизни, что — через производственную и потребительскую активность горожан — впрямую влияет и на облик города.

Рынок деятельности с недвижимостью

Возможности управления недвижимостью связаны с формированием рынка недвижимости (точнее говоря, рынка деятельности с недвижимостью). При этом формирование его должно проходить под жестким контролем городской власти.

Рынок недвижимости позволит расширить возможности выбора вариантов поведения для всех горожан и субъектов процесса городского развития, существенно увеличить их подвижность в городском пространстве, число степеней свободы их деятельности.

Значительный эффект достигается при взаимодействии деятельности с недвижимостью — с управленческими действиями по инфраструктурному опережению (нечто вроде "наслаивания" деятельности с недвижимостью и результатов на инфраструктуру).

Ротация жилья и рынок недвижимости

Планомерная реконструкция "хрущевок" (изменение планировки, этажности, типологии этажей) приобретает другое качество вместе с параллельной реабилитацией среды.

Этот процесс позволяет развести по разным углам — и тем самым ослабить — возникающие на почве жилищной проблемы социальные конфликты. При этом власть осмысливает жилищную сегрегацию населения прошлых лет и планирует будущую.

Основная задача в ликвидации конфликтов (по социальным, административным, территориальным, экологическим, нормативно-правовым и прочим признакам) — примирение многочисленных, часто противоположных интересов и притязаний различных групп населения и частных лиц, касающихся использования городского пространства.

Целесообразно создание "буферного" органа (или подразделения) для разрешения возникающих конфликтов между различными "пользователями" городского пространства.

Каждый житель города посредством ротации жилья идентифицирует себя, свое место в социальной иерархии города и, опираясь на городскую политику, должен принимать участие в своем будущем.

Реструктуризация монофункциональных объектов и территорий

Подобная реструктуризация позволяет организовать на монофункциональном объекте или территории разные виды собственности (домовладение, землепользование), различные городские обязанности и возможности), что даст возможность использовать также процессы ротации жилья и/или территории, а также придать ей иные, новые качества городской среды (с разной интенсивностью использования).

Развитие внутригородской кооперации сообществ

Речь идет о сообществах не столько территориальных, сколько "подвязанных" к тем или иным "транстерриториальным" процессам, управляемым в рамках политики развития города.

Эти внутригородские сообщества, по разным признакам относящиеся к программам управляемого развития недвижимости, объединяет между собой их взаимная, консолидированная рентабельность.

Например, как сообщество руководителей вредных производств, перечисляющих средства на развитие рекреации, так и сообщество "зеленых", борющихся с загрязнением окружающей среды, вынуждены жить и взаимодействовать на общей территории. При этом конфликт "функционально-ролевых" интересов, все же так или иначе разрешается в городском переговорном процессе, но важно, чтобы политика и позиция власти способствовала максимизации выгоды населения города в целом.

Управление городской недвижимостью

Тот факт, что управление недвижимостью оказывается в современных условиях тем звеном развития города, в котором воедино сходится максимальное число аспектов развития (пространственных, экономических, социальных, экологических и т.д.), делает целесообразным создание департамента, специально занимающегося этими вопросами.

В его функции входят:

• информационное обеспечение градостроительной деятельности;

• обеспечение нормативно-правового управления текущей градостроительной деятельности и градостроительным развитием города;

• регистрация деятельности участников градостроительных процессов;

• оформление, выдача и контроль исполнения разрешений на градостроительную (строительную) деятельность в городе;

• регистрация землевладений и землепользования в городе;

• регистрация городского и муниципального недвижимого имущества в городе;

• осуществление технической инвентаризации городского имущества;

• ведение единого городского реестра недвижимости;

• осуществление регистрации юридических лиц в городе;

• осуществление лицензирования физических и юридических лиц по предмету деятельности Департамента;

• подготовка предложений к проекту городского бюджета по предмету деятельности Департамента;

• разработка программ и проектов градостроительной деятельности;

• координация бюджетной инвестиционной политики города;

• подготовка и контроль договоров аренды земельных участков и муниципального недвижимого имущества на территории города;

• организация конкурсного распределения муниципального заказа;

• подготовка и контроль исполнения договоров на программные, проектные, строительные, эксплуатационные, ремонтные и иные виды работ;

• осуществление функций заказчика по строительным объектам муниципального заказа;

• осуществление контроля за исполнением и подготовка предложений к проекту городского бюджета по реализации социально — технических нормативов жизнеобеспечения города;

• исполнение иных функций и осуществление иной деятельности, не запрещенной действующим законодательством, необходимых для решения задач деятельности Департамента.

Градостроительная концепция

Градостроительная концепция как предварительная ступень директивного градостроительного планирования содержит прежде всего решение вопросов архитектурно-планировочной организации и формирования образа города.

Градостроительная концепция разрабатывается в форме конкурса на градостроительную идею (с общественным обсуждением).

Программа первоочередных мероприятий

• Программа архитектурно-пространственной реабилитации городской среды.

• Проект структурно-функционального зонирования территории города.

• Программа реконструкции отдельных микрорайонов.

• Проект застройки исторического центра и центров поселений.

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

Муниципальная социальная политика связана с постановкой и решением задач обеспечения жизнедеятельности и развития социальной сферы города. В широком смысле, она включает в себя весь набор вопросов, связанных с повседневными нуждами и заботами горожан. В этом плане задачи социальной политики смыкаются с задачами жизнеобеспечения города и развития местного самоуправления, непосредственно определяя понимание сути "вопросов местного значения", решение которых и составляет компетенцию местного самоуправления. На этом полюсе круг задач социальной политики непосредственно совпадает с предметами ведения местного самоуправления, а сама социальная политика оказывается политикой развития местного самоуправления и вовлечения в него жителей, т.е. гражданской политикой, с одной стороны, и политикой, направленной на повышение эффективности и оптимизацию использования наличных ресурсов, т.е. управленческой политикой, с другой.

В узком смысле, социальная политика ориентирована на решение задач, связанных с развитием системы социальных отношений, складывающихся в городе. Здесь ее задачи смыкаются с задачами муниципальной культурной политики.

Взятые вместе, обе эти составляющие социальной политики охватывают весь спектр вопросов, непосредственно относящихся к жизни человека в городе, и оформляют то, что может быть обозначено как социальная сфера города.

Столь широкая зона, охватываемая социальной политикой, требует внимательного и точного построения системы управленческих решений и действий, в которых она реализуется и которые должны быть соразмерны, с одной стороны, масштабу задач, а с другой, реальным возможностям системы управления. Подлинным носителем ценностей и активности, определяющих социальную сферу города, и, соответственно, подлинным субъектом социальной политики являются сами жители города. Но для того, чтобы стать управленческим действием, эти ценности, ориентации и активность должны быть выражены в такой форме, которая позволяет включать их в систему отношений, учитывающих то, что делается в других сферах городской жизнедеятельности, а также за пределами города. Первая составляющая предполагает участие в управлении сферой широких слоев жителей города, вторая представляет собой задачу для профессиональных управленцев. Сборка и состыковка этих разных частей одной работы — основная задача, требующая решения в рамках задачи формирования муниципальной социальной политики.

Состояние социальной сферы современного города определяется теми моделями развития, которые реализовывались в нем в исторически недавнем прошлом. Наиболее значим в этом отношении советский этап развития города, связанный с индустриальной моделью развития.

Особенности развития города, на этапе реализации индустриальной модели развития, задавала специфика базового производства, вокруг которого он разворачивался. Все городские инфраструктуры, обеспечивающие жизнь людей, в рамках этой модели развития, обязательно привязывались к развитию базового производства. Производственная идеология была определяющей также в образовательном и культурном отношениях, оказываясь, таким образом, абсолютным центром социальной сферы. То, что все же не вписывалось в выстраиваемую таким образом систему отношений, рассматривалось как отклоняющееся от нормы и антиобщественное.

Системные трансформации, происшедшие в социальной сфере за последние годы, меняют представления и модели городского развития. Определяющие изменения связаны, прежде всего, с процессами дифференциации. Люди получили возможность делать то, что они считают нужным и думать об этом так, как они могут и хотят, в результате чего одни из них остались без точек опоры, а другие, наоборот, адаптировались к новым условиям жизни и интенсивно их осваивают. Люди и социальные группы стали разными. Соответственно, разными оказываются как условия и возможности их включения в управление социальной сферой, так и формы работы с ними, на которые могут опираться органы городского управления.

Определяющими факторами управления социальной сферой сегодня являются смена основных управленческих ориентиров и форм организации деятельности, а также возникающая, как следствие, недостаточность необходимых ресурсов (как материально-финансовых, так и организационно-управленческих).

В рамках индустриальной модели развития поддержание и развитие социальной сферы обеспечивалось базовым производством и государственным участием. Сегодня централизованное государственное участие резко ослабло, а предприятия резко сбрасывают свой "социально-бытовой сектор" как несоответствующий основному характеру их деятельности в условиях открытого рынка. Со своей стороны, город чаще всего оказывается не в состоянии принять этот груз, поскольку не имеет ни средств, необходимых для его поддержания, ни управленческих технологий, соответствующих сегодняшним реалиям.

Все это формирует запрос на новые формы организации управленческой работы и управленческие технологии. В сегодняшних условиях реальная система управления социальной сферой должна строиться исходя из понимания того, что большой круг связанных с ней вопросов будет подниматься только самим городом, как реальным пространством совместного проживания людей. Задача организации нормальной жизни и обустройства города может быть решена только теми людьми, для которых он является их собственным местом жизни.

Управление социальной сферой сегодня начинается с ответа на вопрос о формах обустройства повседневной жизни, которые сам город принимает для себя как нормальные. Вторая сторона этого вопроса связана с оценкой того потенциала, который город в состоянии привлечь для решения этой задачи.

В частности, очень важным (особенно сегодня) является согласование принципов и ориентиров городской социальной политики с основными направлениями общероссийских социальных реформ: здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной, пенсионной. Такое согласование — залог возможности опереться на потенциал государства, а также сберечь ресурсы от излишней растраты в бесплодных противопоставлениях социальных политик разного уровня.

Основным содержанием социальной политики как формы и технологии управленческой деятельности является построение коммуникации между разными субъектами деятельности, преследующими разные цели, и соорганизация их в рамках общегородских интересов. Эффективная социальная политика дает, таким образом, возможность, не нарушая жизненных укладов, значимых для отдельных социальных групп, привлекать потенциал этих групп для решения задач городского развития.

Городская социальная политика должна строиться как распределение общей ответственности за свое будущее и жизнь города, которую разные субъекты активности сами берут на себя: она не может проводиться "сверху" и в приказном порядке, она может быть только политикой социального сотрудничества, взаимной договоренности и общего дела. Поэтому субъектами такой политики выступают не только органы местного самоуправления, но и городские социальные объединения, хозяйствующие субъекты, просто активные граждане.

Такая социальная политика не может быть политикой социального иждивенчества, которая вырастает из идеологии тотального равенства и обеспеченности социальными благами. Сегодня у города (и не только у города) просто нет ресурсов, которыми он мог бы обеспечить такую политику. Реалистичная социальная политика сегодня обязательно должна быть дифференцированной, учитывающей различия в ориентациях и возможностях разных людей и социальных групп.

ПРИНЦИПЫ И ОРИЕНТИРЫ ГОРОДСКОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

В соответствии с принципом дифференцированности городской социальной политики, можно выделить три базовых ориентира, связанных с тремя разными социальными группами:

▪ привлечение городской элиты — людей и социальных групп, обладающих высокой активностью, статусом и возможностями;

• стимулирование среднего класса — поощрение и поддержка людей и социальных групп, потенциально способных и стремящихся к росту и развитию;

• обеспечение социальных гарантий для незащищенных — поддержка людей и социальных групп с ограниченными возможностями и оказавшихся в экстремальном положении.

Кроме того, должны быть выделены базовые принципы городской социальной политики:

• принцип ценности активной позиции: преодоление социального иждивенчества и беспомощности (нежелания и неумения быть самостоятельным), поощрение и поддержка разных форм социальной активности;

• принцип стратификации: построение возможностей для реализации разных интересов разных людей и социальных групп;

• принцип равенства возможностей: неущемление интересов одних людей и социальных групп другими;

• принцип паритетности: построение систем и механизмов, обеспечивающих внимание к социальным последствиям всех программ и решений, определяющих развитие города.

СРЕДСТВА И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

1. Построение и реализация самостоятельной дифференцированной социальной политики требуют формирования дифференцированной системы городских социальных стандартов и ориентиров, включающей:

• разработку минимальных жизненных стандартов и механизмов их обеспечения;

• разработку модельных социальных ориентиров разного типа, соответствующих запросам и возможностям разных социальных групп;

• построение механизмов взаимоувязки городских, региональных и федеральных ориентиров и стандартов.

Одной из важных точек, организующих социальные отношения, общие для многих разных социальных групп, является семья, значение которой заставляет говорить о ее выделении как приоритетной социальной группы и целенаправленного разворачивания инфраструктуры, ориентированной на поддержание и развитие моделей образа жизни, центром которых является семья (консультации, организация свободного времени, семейные клубы и др.).

2. Дифференциация социальной политики требует обеспечить адресность программ социальной помощи и поддержки. Для этого необходимо:

• разграничить задачи и средства социальной политики разного уровня: федеральной, региональной, местной;

• сформировать механизмы координации деятельности органов, обеспечивающих реализацию городской социальной политики, с соответствующими службами федерального и регионального уровня, предприятиями и производственными объединениями;

• создать механизмы адресного субсидирования в жилищно-коммунальной сфере;

• обеспечить развитие разных форм медицинского, социального и пенсионного страхования;

• развернуть систему "повышения социальной квалификации": учебные центры и программы, направленные на расширение видения людьми перспектив собственного и городского развития, освоение новых форм жизнедеятельности, поддержка людей и социальных групп, формирующих и осваивающих новые направления деятельности (курсы, консультации, группы взаимопомощи и т.п.), муниципальные программы труда и занятости.

3. Соорганизация различных субъектов в общей работе требует освоения программно-функциональных подходов к управлению. Механизмами, способными обеспечить освоение таких подходов, являются:

• мониторинги анализ социального пространства города (социологические и статистические исследования, опросы общественного мнения, выявление строения социального пространства города, процессов, определяющих его развитие, ориентации и предпочтений различных социальных групп);

• формирование системы "социальных заказов" по различным аспектам жизнеобеспечения;

• разработка комплексных целевых программ, направленных на реализацию городской социальной политики и включающих всех субъектов, заинтересованных в их реализации и имеющих к ним отношение;

• формирование предпосылок и возможностей для инвестиций в сферу социальной политики.

4. Ориентация на включение в формирование и реализацию городской социальной политики всех возможных субъектов этой политики требует повышения публичности и открытости деятельности органов городского управления. Механизмы, способные это обеспечить, состоят в:

• построении нормативного пространства и финансово-бюджетных механизмов, определяющих городское развитие (Устав и Концепция развития Города, согласованные городская политика и программы, регламенты управленческой деятельности, городской бюджет как средство управления, а не смета расходов);

• вовлечении городских социальных групп в совместную работу с Концепцией и муниципальными программами развития;

• развитии общественного самоуправления;

• поощрении взаимодействий различных социальных групп и формировании инфраструктуры для таких взаимодействий (проведение общественных слушаний и дебатов по вопросам, определяющим городское развитие, и другим проблемам, важным для жителей);

• построении механизмов, обеспечивающих прозрачность действий городской власти (программ "связей с общественностью", системы обратной связи с различными социальными группами по поводу предполагаемых решений и проектов и т.п.);

• построении нормативно закрепленных отношений (системы договоров и соглашений), учитывающих взаимные интересы, с городскими субъектами хозяйственной деятельности.

Принципы и ориентиры городской социальной политики должны реализовываться во всей деятельности, связанной с городским управлением. Одновременно должны быть выделены программные направления, специфичные именно для социальной сферы. Сегодня это, в значительной степени, программы чрезвычайных действий в зонах, связанных с реальными угрозами для жизнедеятельности сферы и города в целом. Основные такие угрозы сегодня связаны с низким уровнем жизни многих людей и ряда социальных групп: ограниченностью доходов, проблемами занятости, ухудшением здоровья, потерей жизненных горизонтов. Ответ на эти вызовы требует построения специальной целенаправленной деятельности в области муниципального здравоохранения, социальной защиты, образования и расширения возможностей для обеспечения занятости.

В этих рамках специально должны быть выделены работы, связанные с формированием системы показателей, позволяющих отслеживать реальные процессы, протекающие в социальной сфере города, а также системы городских стандартов, которые могли бы задавать основные социальные ориентиры, характеризующие уровень жизни в городе (как минимальный, так и достаточный).

ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

ПРИНЦИПЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Образование выступает "тягловой лошадкой" социально-культурно-образовательной сферы города не только потому, что эта сфера в любом регионе определяет перспективы и возможности будущего, но и потому, что здесь собраны достаточно "продвинутые" кадры и сложилась определенная система работы, существует и без сбоев функционирует инфраструктура образовательных учреждений, есть программные средства управления.

Но в этой устойчивости системы образования, по своей сути воспроизводящего и порождающего социальный менталитет, общественные ценности и схемы мышления, кроются и порождаемые ею самой городские проблемы.

Основная политическая проблема — снятие набившего оскомину декларативного тезиса о "приоритете образования". Главной и "приоритетной" склонна считать себя каждая городская сфера и инфраструктура: и коммунальное хозяйство, и землепользование с градостроительством, и социальная защита... Но в муниципальной Семье и общем Доме рачительного хозяина приоритетны сотрудничество и взаимопомощь. Идеологический тезис "приоритетности", если он не подкреплен содержательно, способен лишь обострять ситуацию, нацеливая, вместо деятельной кооперации, на борьбу за приоритетное финансирование.

Чтобы убедить других в приоритетности инвестирования в образование, необходимо научиться продуктивно действовать не только для собственной "отраслевой пользы" (гуманистических ценностей личности, безопасности ребенка, духовности, нравственности и т.д., которые вполне очевидны только с позиции учителей и родителей), но и для других областей муниципального образования: труд и занятость, безопасность и правопорядок, внешние и внутренние миграции, рынок профессий, жилья, услуг... Научиться на деле реализовать цели и задачи других субъектов муниципальной политики своими образовательными средствами, показывая и доказывая этим реальную выгоду инвестирования в образование. В противном случае, отсроченность последствий образовательной деятельности, достаточно большой срок между вложением денег в образование и получением реального результата, при общей тенденции к уменьшению срока оборачивания денег не может не формировать отношения к образованию "по остаточному принципу".

Таким образом, первый принцип образовательной политики — переход от "приоритетности" к "паритетности".

Он касается как внешних взаимоотношений и отношений сферы образования, так и самого образования, в частности, говорит о паритетности отношения ценностей Города, Личности, Общества и Государства.

Традиционная система образования исторически воспроизводит "вертикальный" менталитет отношений "начальник-подчиненный": "Вот приедет барин...", "Я начальник — ты..., не очень умный", и наоборот.

Соответствующим образом была устроена и система государственной власти, воплощенная в административно-территориальном делении: федеральный центр — область — город — район.... И хотя сегодня, после принятия Закона об основных принципах организации местного самоуправления, это, скорее, треугольник: центр — субъекты Федерации — муниципальные образования, традиционный менталитет по инерции "сплющивает" его в вертикальный отрезок, когда взгляд, обращенный вверх из нижней точки, вопрошает: "Что делать?", а голос сверху грозно изрекает: "Кто виноват?".

Формирование самостоятельной позиции — города, местного сообщества или персоны — на базе "вертикального" менталитета невозможно, для этого необходимо более сложно организованное пространство, в котором значимым становится различение Прав и Обязанностей, Своего и Чужого, Свободы и Ответственности..., вообще, ценность различений и различий как таковых... Различие выступает как предпосылка к разнообразию.

Таким образом, появляется основание для формулировки второго принципа образовательной политики — принципа границ, провозглашающего необходимость сочетания многообразия возможностей с отчетливостью и внятностью границ и предполагающего переход от монофокусного альтернативного видения (или-или) к полифокусному (и-и).

Устремление к городу-предпринимателю, взвешивающему риски и цену вопроса, порождает третий принцип — свободного самоопределения и ответственного выбора.

В настоящее время в социальном менталитете преобладает ожидание перемен сверху при одновременном критическом отношении ко всем выдвигаемым властью предложениям. Изменение этой ситуации возможно при обращении к ресурсу публичности и прозрачности предлагаемых изменений, коллективном распределении ответственности за решения, влияющие на судьбу города. В управленческой рамке это подразумевает переход от планов и мероприятий к программно-функциональному подходу, от тотального контроля к сочетанию контроля с оценкой и самооценкой.

Используя программно-функциональный подход, образовательные учреждения могут обрести свое лицо, разработать стратегию своего развития, определиться в разработке и составлении основных, дополнительных, факультативных программ, в соответствии с общей культурой и наиболее существенными компонентами местного социального менталитета.

ПРИОРИТЕТЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Перечисленные проблемы и провозглашенные принципы, учитывающие целостность и многообразие при развитии, позволяют зафиксировать цель муниципальной образовательной политики как согласование и консолидацию:

• интересов городских субъектов муниципальной образовательной политики;

• заказа государства как федеральной власти;

• запросов образовательной общественности и местных сообществ;

• образовательных потребностей личности.

В качестве городских субъектов муниципальной образовательной политики могут выступать предприниматели, бизнесмены, предприятия, конфессии, общественные объединения и т.д. Их интересы корпоративны и могут противостоять друг другу.

Государственный заказ сфере образования направлен на стабилизацию и управляемость социальной ситуацией. С этим связана ориентация на "формирование единого образовательного пространства", однородного в масштабах России, субъектов Федерации и муниципального образования. Основным средством решения этой задачи выступают образовательные стандарты, финансово-экономические нормативы, а также нормировка процедур инновационных изменений в образовании через систему повышения квалификации, аттестации, лицензирования.

Запросы образовательной общественности и местных сообществ сегодня не могут быть отчетливо предъявлены, поскольку не сформированы местные сообщества, несущие и формулирующие городские ценности. Необходима разработка переговорных технологий достижения общественного согласия по поводу муниципальной образовательной политики.

Образовательные потребности личности формируются исходя из того, что каждый человек заинтересован в самовыражении и самореализации и нуждается в безопасности. Реализация образовательных потребностей личности связана с образованием как гарантией получения работы, возможности профессионализации и обретения соответствующего высокого социального статуса.

Основные приоритеты муниципальной образовательной политики определяются включением муниципального образования в новый этап российских образовательных реформ и связаны с:

• реорганизацией системы управления образованием;

• построением муниципальных финансово-экономических основ рынка образования;

• формированием муниципального содержания образования.

Реорганизация системы управления образованием ставит одновременно, по крайней мере, две управленческие проблемы — как сделать образовательный процесс, работу учреждений, профессиональную образовательную деятельность соответствующей образцам и канонам мировой культуры, а также — как инициировать творчество и инновации. Одностороннее увлечение только развитием (личностно-ориентированный подход, педагогические инновации, психологизация процесса управления...), интерпретируемое как уход от командно-административной системы, создает нежелательный крен, связанный с целым рядом деструктивных последствий.

Оптимальным является различение и одновременное удержание (в соответствии с принципом границ) двух фокусов: развития и функционирования. Приоритетен не перевод из режима функционирования в режим развития, а разведение этих процессов по разным образовательным нишам, структурам управления, вплоть до штатных расписаний и персон. "Администратор" и "развиватель" принципиально не могут находиться в одной точке пространства.

При этом нужно отличать процессы "обновления", "совершенствования", " улучшения", которые ведут к нормальному культурному функционированию, от развития, предполагающего изменение самих социокультурных норм.

Альтернативное видение только крайностей (вертикальный менталитет), привнесенное в представление о "модели выпускника" в качестве только сегодняшнего "лидера" (банкира, предпринимателя, бизнесмена...), приводит к утрате пафоса рабочей профессии и наемного труда. Чрезмерное увлечение формированием модной ныне связки "школа-вуз", соответствующей этой тенденции и удовлетворяющей амбиции родителей, может отрицательно сказаться на городском рынке труда и миграции интеллектуальной элиты за пределы города. В мировом опыте некоторым странам пришлось пересмотреть практику поддержки преимущественно высшего образования и укрепления элитарной образовательной системы, когда они обнаружили, что гораздо менее способны выдерживать конкуренцию, чем страны, которые обеспечивали более экстенсивное формальное и неформальное образование и массовую подготовку для всего корпуса рабочей силы. Великобритания и Австралия — примеры первой системы, в то время когда Япония и Германия — примеры последней.

Экономическое здоровье города, потенциал и качество человеческого ресурса полностью зависит от того, насколько образование и подготовка доступны всем потенциальным работникам.

"Вертикально организованный менталитет", который определяет сегодня воспроизводственные процессы в образовании, приводит к "склеиванию" разных позиций в одной функции. Примером этого является механизм единоличного принятия школой решения о направлениях профессиональной подготовки без учета потребностей города и структуры рынка труда. Для недопущения таких перекосов необходимо разведение функций "заказчика" — "потребителя" — и "исполнителя" в системе управления образованием, другими словами, разработка процедур формирования муниципального образовательного заказа. В частности, требуется создание городской системы начального профессионального самоопределения, которая могла бы решить существующую сегодня проблему трудоустройства девятиклассников; освобождение образования от несвойственных ему хозяйственных функций, опеки и попечительства несовершеннолетних и т.д.

Построение муниципальных финансово-экономических основ рынка образования связано с тем, что сегодня система образования воспроизводит не только "вертикально организованный менталитет", но и "замкнутый менталитет", задающий установку на взаимодействие при ограниченных резервах без обратной связи: образование "дают" и "получают", а не "берут", личность "формируют", ученик — "должен" и т.д. В свою очередь, в замкнутой системе господствует затратный принцип: "чем дольше человек учится — тем больше образован", "чем больше вложить денег, тем образование станет лучше", "чем больше зубришь — тем больше знаешь, повторение — мать ученья" и проч. Отсюда и методы, позволяющие (и требующие) выдавать детям ответы без вопросов — "время надо экономить, чтобы выполнить заданную сверху программу".

Такое понимание, присущее сегодня педагогам, может деформировать самые замечательные идеи, — например, минимальные образовательные стандарты, вводимые как гарантии государства и власти, могут дать возможность "производителю" образования (учителю, школе, инфраструктуре) оценивать "потребителя" — то есть ученика. Это противоречит рыночной логике и переходу к рынку образовательных услуг.

Школа вообще далека от рынка. Существующая классно-урочная система, построенная на принципе "от звонка до звонка", продолжает воспитывать только логику подчинения и механического исполнения, милитаристскую этику "лагеря" труда и отдыха, "зоны" пионерского действия, педагогического "арсенала" и т.д. Школа фиктивного послушания мешает как стать Хозяином, так и принять этику работника наемного труда. В формах и содержании образования во многом скрыты поэтому и финансово-экономические проблемы самого образования.

Новое содержание может появиться лишь при многообразии форм и методов образования, для чего требуется использование всего спектра форм организации образования, предусмотренных Законом об образовании: от экстернатного до семейного образования. Все это при удержании целостности, за счет введения федеральных, национально-региональных и муниципальных образовательных стандартов.

Введение образовательных стандартов как минимального уровня образованности граждан, гарантированного государством, непосредственно связано с нормативами и процедурами финансового обеспечения достижения этого уровня. Разработка этого приоритетного направления требует согласования как местной законодательной инициативы, так и федеральных реформ образования. Своевременное подключение Димитровграда к федеральному процессу реформирования образования может способствовать повышению федерального статуса города.

Формирование муниципального содержания образования определяется тем, что в образовании ответ на вопрос "где взять ресурс?" звучит так — "в первую очередь в изменении собственного менталитета". Начинать надо с себя, в первую очередь вводя различения "педагогического" и "образовательного". Для педагогики важны внешние инвестиции, неважно какие — финансово-экономические, материальные, научно-методические, организационно-политические и т.д. В образовании приоритетны внутренние, причем главный ресурс — содержание. В частности, содержание образования.

Содержание образования — это не учебный материал, не ЗУНы, учебные планы, государственные или авторские программы. Они, вместе с образовательными технологиями, выступают лишь условиями появления содержания образования. Содержание образования — это то, что остается, когда все выученное забыто. Оно позволяет человеку, получившему образование, ориентироваться в быту, повседневной жизни, социальных и производственных отношениях, науке, религии, мировоззрении. Это могут быть способы деятельности и схемы мышления, каноны и табу, представления о себе, городе и окружающем мире.

Чтобы различить "педагогическое" и "образовательное" в своем профессиональном педагогическом менталитете, приходится отказываться от собственного традиционного опыта, преодолевать педагогическую замкнутость школы. А это — самое сложное, так как касается содержания образования самих педагогов, воспитателей и их руководителей. В логике мышления возникает замкнутый цикл: чтобы решить экономические вопросы, нужно менять содержание образования, чтобы его изменить, необходимы высокопрофессиональные кадры, для привлечения которых нужны финансовые вливания... Поэтому необходимо отчетливое понимание того, что образовательная политика требует видеть долгосрочные горизонты: то, что сегодня закладывается в образование, даст результаты отнюдь не сразу.

ПРОГРАММЫ ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ

Сформированная Концепция развития города позволяет разрабатывать программы развития, задающие основные направления и формы организации субъектов городского развития.

Значение разработки программ городского развития определяется тем, что город сегодня находится в ситуации, когда он вынужден брать на себя ответственность за перспективы собственного развития и, в связи с этим, взвешивать и оценивать свои возможности и ресурсы. Сегодня уже достаточно понятно, что сложности, с которыми сталкивается город, не могут быть преодолены за счет помощи извне, будь то государственные субсидии, потенциал работающих предприятий или какое-либо спонсорство. Город сегодня, в значительной степени, предоставлен самому себе, и только его собственные возможности организовывать свою жизнедеятельность могут рассматриваться в качестве надежного (и, в этом смысле, основного) ресурса воспроизврдства и развития.

Принятие городом ответственности за себя и свое будущее означает необходимость "самостоятельно и под свою ответственность" ("Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") организовывать свою жизнедеятельность, изыскивая необходимые для этого ресурсы и выстраивая соответствующие отношения между активными субъектами, определяющими эту жизнедеятельность. Это, в свою очередь, означает, что необходимо внимательно и рачительно относиться к имеющимся возможностям, собирая и усиливая их друг другом. В отличие от внешних (например, государственных), внутригородские ресурсы вполне обозримы и всегда недостаточны. Организационно-управленческая работа, опирающаяся на такие ресурсы, должна строиться и планироваться максимально аккуратно, дабы, по возможности, избежать шагов, несогласованных друг с другом, дублирующих друг друга, требующих переделок ранее сделанного и т.п. На решение этой задачи и направлена работа по программированию городского развития.

Начало разработки конкретной программы городского развития состоит в оформлении ее предметной и тематической направленности и выделении тех субъектов, активность которых позволит решить задачи, возникающие в рамках программы. Другими словами, необходимо ответить на вопросы, какие задачи решает данная программа, и какая активность может быть ее основным двигателем. Конкретная программа городского развития представляет собой системную сборку, в которой базовые предпосылки, порождающие активность конкретных субъектов (ценности, принципы, цели, подходы, средства и т.д.), собираются в представление о наборе действий, которые отвечают этим предпосылкам, позволяют рассчитывать на улучшение тех или иных характеристик городской жизни и не противоречат (а учитывают и, по возможности, включают) предпосылки активности других субъектов. Реализация программы позволяет увязать в единое целое действия разных субъектов активности, осуществляемые в разное время и в разных местах. Такая увязка позволяет строить работу этих разных субъектов как общую, когда действия одних участников сопрягаются и усиливают действия других, что позволяет совместными усилиями сделать работу, непосильную для каждого из участников по отдельности.

В самом общем виде можно выделить три различных полюса активности, так или иначе заинтересованных в решении задач городского развития. Это — государство (в первую очередь, в лице субъекта Федерации), органы местного самоуправления (Администрация города и Совет), активные группы, существующие внутри города: предприятия и учреждения, деятельность которых связана с городом, группы жителей, озабоченные теми или иными вопросами, общественные объединения, политические партии и т.д. Консолидация их активности в рамках конкретных программ городского развития требует специальной организационно-управленческой работы. Каждый из активных субъектов деятельности стремится к достижению своих собственных целей, обычно достаточно узких, с точки зрения города в целом. Превращение активности, возникающей на этом стремлении, в формы, работающие на достижение нового качества городской жизни, — специальная организационно-управленческая задача, субъектом которой могут быть только группы, которые стремятся работать на город в целом. Наиболее естественна такая позиция для органов местного самоуправления, хотя в отдельных конкретных случаях ее могут занимать и другие субъекты активности. Задачи работы, связанной с этой позицией, состоят в построении и удержании перспектив и горизонтов развития города в целом, поиске точек активности разного рода и уровня, построении таких форм организации деятельности и деятельностной кооперации, которые позволяют консолидировать усилия отдельных субъектов, используя все возможности, связанные с их работой, на благо города в целом.

Программа развития является инструментом, который позволяет делать намерения и деятельность конкретных субъектов активности прозрачными для всех заинтересованных, без ущерба для самой этой деятельности. В программе деятельностные намерения и структура работы сформулированы и представлены в развернутом виде (обычно в тексте). Такая представленность служит средством консолидации усилий, поскольку дает возможность любому из участников программы видеть и понимать свое место в общей системе деятельности. Кроме того, наличие программы деятельности повышает публичность городского управления, т.к. появляется возможность знакомиться с намерениями действующих субъектов до начала (и, тем более, завершения) их деятельности и сопоставлять намерения с действиями, последовательность которых также представлена в программе.

Типовая структура отдельной программы развития должна включать в себя характеристику основных предпосылок для ее разработки и ее места в пространстве городского развития, формулировки целей основных участников, механизмы их взаимодействия, характеристику основных ресурсов программы, рабочие задачи, планы работы, средства и механизмы контроля за реализацией программы, прогноз позитивных и негативных последствий реализации программы, основные механизмы предъявления программы жителям и другим заинтересованным лицам.

[1]В статье использованы материалы, подготовленные сотрудниками НМЦ Г.Ю.Кузнецовой и Т.М.Лычевой.

[2] Еще в 1980 г., НМЦ были подготовлены и изданы: "Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города" (одобрены Госпланом СССР и РСФСР), а также "Сборник нормативных и справочных материалов по развитию городов". В 1991 г. были подготовлены и изданы "Методические рекомендации по плановому регулированию развития города в условиях перехода к рыночным отношениям." В настоящее время с учетом практики развития местного самоуправления работа над методическими рекомендациями продолжается. Среди городов, по которым были подготовлены прогнозные материалы, Кемь (Республика Карелия), Новомосковск (Тульская область), Горбатов (Нижегородская область), Елизово (Камчатская область), Рыльск (Курская область), Заринск (Алтайский край).

[3] Например, в "Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ... "(утвержденном постановлением Правительства РФ от 26.06.1995.N594) указывается, что целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

[4] Нередко и в настоящее время используются как синонимы два понятия — "комплексный план экономического и социального развития города" и "комплексное экономическое и социальное развитие города". Если в первом случае речь идет о сочетании, увязке планов развития отдельных городских служб, то во втором — об обеспечении комплексного развития города, что, естественно, не одно и то же.

[5] Благоприятная среда — это комплексное понятие, включающее развитую рыночную инфраструктуру, подключение к магистральному транспорту, обеспечение современными средствами связи и переработки информации, улучшение экологической ситуации, оздоровление городского облика, правовое обеспечение инвестиционного процесса и предпринимательства.

[6] "Самарско-Тольяттинская агломерация: современное состояние и пути устойчивого развития", Москва, 1996 г.; "Город Октябрьск: социально-экономические проблемы и пути их решения", Самара, 1996 г.; "Основные направления и мероприятия по стабилизации и обеспечению устойчивого развития г. Чапаевска", Москва-Самара, 1997 г.; "Город Кинель: современное состояние, перспективы развития", Москва-Самара, 1998 г.

[7] ¹ От населения, понимаемого как статистическая совокупность людей, проживающих на данной территории, местное сообщество отличается наличием у каждого жителя и у всех жителей, вместе взятых, чувства принадлежности месту проживания своей жизни (городу, селу), сознания своего права и возможностей влиять на ход жизни в нем и ответственности за него. Это на ином языке и называется городской идентичностью.

[8] ² Этой же логике развития были подчинены городской строительный комплекс и практика разработки и реализации генпланов городов. Индустриальное домостроение стало основным способом решения жилищной и других социально-градостроительных проблем. Инженерные инфраструктуры, сети коммунального и транспортного обслуживания или целиком (как в монопрофильных городах), или на территориях, подведомственных промышленным предприятиям, были также предметом их ведения.

[9] ³ В управленческом смысле важно то, закреплены ли эти политики, концепции и программы развития в Уставе города, а также — сколь подробно, с какой мерой обязательности для городских исполнительных властей и всех фигурантов процесса развития. Поэтому анализ документов развития позволяет оценить перспективы муниципализации того или иного города и получить представление о его инновационном потенциале и инвестиционной привлекательности.

[10] ⁴ Градостроительной может считаться интерпретация (1), сформулированная в терминах градостроительных изменений, и (2), выражающая в этих изменениях результаты развития города, обычно рассматриваемые с иных профессиональных точек зрения (социологической, экономической, экологической и др.).