Необходимо гибкое сочетание интересов регионов и центра

АНАТОЛИЙ ЛИСИЦЫН
член Совета Федерации РФ,
член Президиума Правительства РФ,
губернатор Ярославской области,
председатель ассоциации областей
“Центральная Россия”

Сегодня основные усилия следует сосредоточить на использовании региональных факторов, способных обеспечить управление экономикой в кризисной ситуации, ибо сейчас, как показывает опыт, экономически сильные регионы России достигли лучших результатов и обладают большей инвестиционной привлекательностью. Это позволит повысить  роль центра за счет концентрации внимания на решении общеполитических вопросов и укрепления законности и правопорядка в стране. При этом должна быть четкая и понятная государственная экономическая политика в целом.

Отдельные узловые
экономические проблемы

Возьмем проблему неплатежей. Она имеет свою историю: порождена экономическими и организационными причинами, факторами институционального развития. Однако в последнее время стала все чаще использоваться как карта в политической игре, причем данный мотив превратился в доминирующий. Кроме того, действий только центральной власти для стабилизации ситуации в этой сфере принципиально недостаточно.

Неплатежи в сложившемся в стране правовом поле оказались эффективным и очень гибким инструментом для достижения недобросовестных экономических целей – от обеспечения себя кредитом без согласия кредитодателя до банкротства конкурента, от сокрытия  налогов до перекачивания денег в свои карманы путем взаимозачетов. Естественно, что по своей инициативе вряд ли кто откажется от использования такого инструмента.

Из сказанного видно, что в настоящее время неплатежи представляют собой сложно переплетенный и туго затянутый узел политических, экономических, организационных и институциональных проблем. Разрубить его односторонними экономическими или политическими методами, по-видимому, невозможно. В этом деле необходима этапность, что обеспечивается правильно проводимой со стороны государства политикой реструктуризации долгов.

Возьмем другую проблему – кризис бюджетного федерализма. О нем, на мой взгляд, уже нужно говорить не как об опасности, а как о свершившемся факте. Этот кризис объективно обусловлен. Его причины не только в сложной политической, экономической и социальной обстановке в стране, но и в недооценке муниципальной составляющей бюджетно-налоговой системы Федерации, сужении бюджетного федерализма до пределов исключительно финансовых технологий.

Поэтому представляется необходимым переосмысление ряда исходных положений российского бюджетного федерализма с позиций усиления его роли в регулировании процессов территориального развития. Речь идет не о частных поправках к методам расчета трансфертов и структуре той или иной позиции бюджетной классификации, а о системной модернизации, ведь данный кризис является одним из показателей общего состояния системы федеративных отношений в России. Поэтому и его разрешение немыслимо ни на каком другом уровне, кроме государственного. Сколько бы ни говорили об экономической самостоятельности регионов, я убежден, только центральная власть в состоянии стабилизировать экономику страны.

Проблема, однако, в том, какой должна быть центральная власть и при каких условиях она это может сделать? Решение этой задачи во многом осложняется отсутствием у центральной власти экономической концепции и стратегической цели. Если говорить о Ярославской области, то ей для стабилизации экономики необходимы прежде всего продолжение схемы поддержки дизелестроительных предприятий, размещение заказов нефтегазовой отрасли и РАО ЕС на “Рыбинских моторах”. Все это выходит на уровень решений федерального правительства.

Что же предлагает государство?

В условиях глубокого системного кризиса экономической программы правительства России, на мой взгляд, быть не должно. Поэтому вполне логично, что есть программа первоочередных мер правительства и Центрального банка по стабилизации социально-экономического положения в стране, т.е. программа действий на краткосрочную перспективу. “Достаточность” этих чрезвычайных действий, по-видимому, будет определяться тем, удастся ли после их осуществления снизить остроту кризисной ситуации и перейти к следующему этапу – нормализации хозяйственного оборота и обеспечению его денежными средствами. Таким образом, намечены меры оперативного характера, они направлены прежде всего на исправление ошибок, допущенных предыдущим правительством, и на преодоление сложившейся в экономике ситуации.

Однако есть сомнения, что реализация указанных мер приводит к переходу на следующий этап, а не влечет за собой необходимость принятия новых “чрезвычайных мер”, что уже не раз было в практике проведения экономических реформ в России. Данные опасения обусловлены тем, что за чрезвычайными мерами пока не просматривается какой-либо долгосрочной экономической цели. Но если все ориентировано на состояние перманентного перехода, временные рамки которого не обозначены, спросить за результаты будет не с кого, да и это не будет иметь никакого смысла.

Подтверждением моих опасений может служить принятый правительством в декабре 1998 г. План действий по реализации намеченных мер. В нем содержится много довольно декларативных заявлений типа “разработать порядок”, “подготовить предложения”, в частности “принять меры, направленные на развитие хлопководства и льноводства в Российской Федерации”. Пора уже, на мой взгляд, от таких заявлений переходить к конкретике. Например, если бы было сказано, что правительству РФ выделить средства (конкретная сумма) для закупки семян льна, предоставить льготные кредиты (конкретные цифры) на реализацию эффективных технологий его выращивания и переработки, было бы понятно. Согласитесь, и реакция на местах была бы другой.

Что можно сделать конкретно
уже сейчас, и что мы делаем?

Конечно, мы не ждем “манны небесной”, что-то удается решать и самим. Недавно в результате почти полугодовой работы региональной администрации мы подписали соглашение с Газпромом. Оно является также продолжением большой работы по расшивке неплатежей на новом уровне.

Сейчас, на мой взгляд, наиболее приоритетны меры, связанные с обеспечением нормального функционирования рынка, повышением эффективности приватизации и управления государственным имуществом. Так, существует большое количество предприятий различных отраслей, которые имеют все необходимое для производства нужной продукции и услуг. К тому же западными инвесторами часто предлагается оборудование, которое в достаточном количестве имеется и не используется на наших предприятиях. Введение в хозяйственный оборот этих немалых ресурсов позволит обеспечить мощный экономический толчок, способный запустить механизмы развития. Это база для серьезной инвестиционной стратегии, для привлечения прямых иностранных инвестиций.

Практика показывает, что иностранные инвестиции, какую бы форму они не имели, только тогда начинают работать в национальных интересах, когда ложатся на подготовленную производственную и законодательную почву. В Ярославской области мы многое сделали, чтобы создать соответствующие условия. Как следствие, многие наши хозяйственные структуры успешно реализуют инвестиционные проекты, например ОАО “Ярпиво” (совместно с Балтик Беверджиз Холдинг), филиал ЗАО “Кодак А/О”, ОАО “Русьхлеб”, ОАО “Красный перевал” и др.

Остановлюсь на западных займах чуть подробнее. Их получение является существенным дополнением реальной поддержки отечественных товаропроизводителей лишь при условии, если финансируемые благодаря им проекты действительно соответствуют нашим интересам и в стратегическом плане продвинут наши предприятия на более высокие рыночные позиции. В Ярославской области с привлечением крупных западных займов и под гарантии администрации осуществляют проекты ОАО “Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез”, ОАО “Холодмаш”, ОАО “Рыбинские моторы”, ведется строительство жилых домов коттеджного типа по технологии французской фирмы “Феникс” и т.д. Положительные примеры есть во Владимирской, Ивановской, Рязанской и других областях Центральной России.

Однако считать западные займы панацеей от кризиса или альтернативой государственной  поддержке отечественных товаропроизводителей по меньшей мере наивно. К тому же всю полноту ответственности за возврат этих займов несут регионы и правительство России. Западные кредиты под гарантии правительства или субъекта Федерации – это лишь один из видов государственной поддержки.

С 1996 г. на территории Ярославской области действует льготное налогообложение товаропроизводителей и инвесторов, вкладывающих средства в развитие производства. За три года бюджетный эффект от этой политики составил более 300 млн руб. Кроме того, совместные предприятия с участием иностранных партнеров, если производят товары или услуги, соответствующие приоритетам регионального развития, освобождены от налога на прибыль.

В результате реализации этих и некоторых других мер в 1997 г. достигнут рост объемов промышленного производства 7% (впервые с момента экономических реформ), более 30 тыс. человек получили работу. К сожалению, 1998 г. оказался не таким удачным, что во многом обусловлено событиями 17 августа.

Однако мы продолжаем политику, направленную на повышение деловой активности в регионе, в частности стараемся с минимальными затратами проводить работу по продвижению продукции наших предприятий на отечественные и зарубежные рынки. Такую же работу ведут и в других регионах России. И здесь наметилась положительная тенденция. Раньше каждый  регион старался показать себя. Получалась забавная картина: идешь, скажем,  по выставке-ярмарке “Регионы России” вдоль рядов и видишь одно и то же: “уникальная” водка,  “лечебный” хлеб, “незабываемые” кондитерские изделия и т.д. Но последняя экспозиция, проходившая в январе 1999 г. на Красной Пресне, показала, что регионы сами начали договариваться: где лучше сделать аэропорт, а где организовать завод по производству телевизоров, где лучше лен растить, а где его перерабатывать. По сути, мы на своем уровне – областном – выстраиваем государственную политику. В результате между областями Центральной России есть договоренность на следующих выставках, в том числе зарубежных, выступить единым блоком, а не по одному, как раньше.

В этой связи особую значимость приобретает восстановление утерянных межрегиональных экономических связей. В прошлом году делегации Ярославской области побывали в Литве, Кабардино-Балкарии, Ичкерии, Красноярском крае и подписали соглашения о сотрудничестве. Как следствие, активизировался взаимный товарообмен. В ближайшее время планируем визиты на Украину и в Белоруссию (кстати, история сотрудничества Ярославской области с Белоруссией прошла несколько этапов). Сегодня уже ни у кого нет сомнений в необходимости укрепления взаимных связей как внутри России, так и в рамках СНГ.

В области налажена работа и с бизнесменами из дальнего зарубежья. Мы принимаем у себя экономические миссии Австрии, Швеции, Литвы, Польши и др. Эффект от таких мероприятий ощущается сразу: за два-три дня активного общения наши предприниматели получают десятки предложений, по которым потом работают весь год. Кроме того, мы открыли экономические представительства области в Сенегале, Калининграде, Литве, Польше. Планируется их открытие в Германии и Эстонии.

Одним из важнейших направлений нашей инвестиционной политики является поддержка инноваций. Ярославская область имеет богатейший интеллектуальный и научный потенциал, по этому показателю мы находимся в первой двадцатке регионов страны. У нас около 400 малых предприятий связаны с разработкой и внедрением инноваций. С 1995 г. в области открыто представительство Федерального фонда поддержки предприятий малых форм в научно-технической сфере. За прошедшее время профинансировано более 20 проектов на общую сумму более 8 млн руб. Это и новые рабочие места, и более высокая заработная плата, и новая конкурентная продукция – медицинская, сельскохозяйственная, промышленная.

Однако для привлечения внешних инвестиций регионам необходимо самостоятельно решать вопрос о гарантиях инвестору, причем при отсутствии отлаженных схем и механизмов. Бюджеты регионов предназначены для первоочередных социальных проблем, и мы не имеем морального права использовать их в качестве гарантийного фонда для частного инвестора. Поэтому в регионах для этих целей должны быть сформированы залоговые фонды из ликвидного имущества, находящегося на их территории. В Ярославской области сейчас создается такая гарантийная система, и мы готовы поделиться опытом.

Условия предлагаемых иностранных кредитов, даже по межправительственным линиям, чаще всего неприемлемы (в частности, очень высоки проценты). И предприятия, идя на это, подвергают себя колоссальному риску. В этой связи, на мой взгляд, представляет интерес вариант распределения средств очередного транша экологического займа Мирового банка непосредственно на регионы, минуя посредников – уполномоченные банки. Одним из таких регионов готова выступить Ярославская область, где есть не только соответствующие проекты, но и создана специальная инфраструктура – залоговый фонд области. Возможно, благодаря этому и нашей настойчивости удается найти понимание в Минфине, Минэкологии РФ и у Мирового банка.

Некоторые прогнозы и предложения

Последствия финансового кризиса в стране и неконкретность действий федеральной власти заставляют нас существенно скорректировать прогнозы экономического развития региона и инвестиционную политику. Остановлюсь лишь трех на моментах.

Первый момент – иностранные кредиты. Из общей суммы иностранных инвестиций по Ярославской области 70% поступают в форме кредитов. В программу внешних заимствований и гарантий правительства включено шесть наших проектов (их доля в ней составляет 5,5% и сопоставима с Москвой, г.Санкт- Петербургом и некоторыми другими регионами). Все они предполагают участие иностранного капитала.

Самый крупный проект – реконструкция ОАО “Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез” в размере 200 млн долл., по кредитованию которого достигнута договоренность с одним из японских банков. Другой проект – программа строительства жилья “Феникс” на сумму 25 млн долл. – идет при поддержке французского правительства. По линии “Гермес” начата реализация проекта ОАО “Холодмаш” по производству герметичных мотор-компрессоров для холодильных установок. Сумма кредита составила 64 млн марок. Благодаря займу 2,5 млн долл., предоставленному Мировым банком, осуществляется проект по производству безасбестовых прокладок для двигателей легковых автомобилей. Открыта канадская кредитная линия на 10,2 млн долл. для ОАО “Рыбинские моторы”.

Однако после прошлогоднего кризиса у ряда предприятий, реализующих названные проекты, возникли проблемы с таможенным оформлением ввозимого в соответствии с ними оборудования. В частности, проблемы связаны с тем, что такое оборудование  ранее в Россию не ввозилось, поэтому его кодов нет в соответствующих нормативных документах. Кроме того, нынешняя экономическая ситуация затрудняет осуществление всех требуемых платежей, удлиняет сроки возврата кредитов и делает реализацию инвестиционных проектов нереальной.

В связи с этим считаю необходимым поставить вопрос о подготовке изменений в законы Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”, “О таможенном тарифе”, “О налоге на добавленную стоимость”, Таможенный кодекс РФ и некоторые другие. В частности, нужно предоставить льготы по уплате федеральных налогов, в том числе таможенных пошлин и НДС, на ввозимое оборудование по инвестиционным проектам, входящим в федеральные программы или реализуемым по международным соглашениям, участником которых является Российская Федерация, до полной окупаемости проектов; принять решение по осуществлению этих платежей по курсу доллара, фиксированному на момент до 17 августа 1998 г. Следует также установить льготы инвесторам по налогам на прибыль и НДС в случае финансовой помощи, идущей на пополнение оборотных средств предприятий, реализующих инвестиционные проекты. До внесения данных изменений в названные законы необходимо принять соответствующие постановления правительства.

Второй момент – совместные производства. В последние годы в Ярославской области происходит расширение внешнеэкономических связей и рост экспорта. Поэтому закономерно, что увеличивается и количество создаваемых производств с иностранными инвестициями. Доля иностранных инвестиций, поступивших в качестве взносов в их уставный капитал, составляет около 30%. Отмечу лишь некоторые из них. Так, немецкая фирма “Бартельсман” вложила 16 млн марок в создание дистрибуционного центра в г. Ярославле. Компания “Кодак” приступила к осуществлению проекта на 15 млн долл. по финишной обработке цветной фотобумаги и расфасовке фотохимикатов. Шведская компания организовала совместное с нашим пивоваренным заводом производство на сумму 32 млн долл. Одно из старейших предприятий Ярославской области прядильная фабрика “Красный перевал” совместно  с португальским партнером осуществляет инвестиционный проект реконструкции производства стоимостью 3,5 млн долл.

Но в этом деле еще немало проблем. В частности, сложна процедура регистрации совместных производств. До смешного мала сумма взноса иностранного партнера, в рамках которой регион вправе сам осуществить регистрацию, – 100 тыс. руб. Причем  предложения о законодательном повышении данной величины до 1 млн руб. ситуацию существенно не изменят. Это ограничивает поток инвестиций в регионы – деньги по-прежнему остаются и будут оставаться в Москве. Чтобы ситуацию кардинально улучшить, надо поднять на несколько порядков границу иностранного взноса в уставный капитал, в пределах которого регионы могут регистрировать совместные предприятия у себя. Речь не идет о независимой регистрации, и вся информация, конечно, будет передаваться в общероссийский реестр, но при этом предприятие скорее начнет работать, и бюрократических проволочек будет меньше.

Кроме уже названных трудностей совместные предприятия имеют проблемы и с недобросовестными конкурентами, пользующимися “дырами” в отечественном таможенном законодательстве. Так, например, из-за того, что в Приложении 1 к Приказу ГТК РФ от 24 декабря 1997 г. № 757, регулирующем ввозные пошлины на продукцию, нет позиции по фотобумаге, конкуренты ввозят ее низкокачественные виды по заниженным расценкам. По нашим данным, в прошлом году в Россию завезено 2,5 млн кг такой фотобумаги с 10-20 кратным занижением таможенной стоимости, что привело к потере федеральным бюджетом 10 млн долл. и проблемам для нашего совместно с компанией “Кодак” проекта по финишной обработке цветной фотобумаги и расфасовке фотохимикатов. Решение крайне простое – включить позицию по фотобумаге в соответствующий документ ГТК РФ. Но этого мы ждем уже почти год. А несколько дней назад я получил письмо от генерального директора компании “Кодак” Т.Гармана о том, что если ситуация не изменится, они свое производство у нас закроют.

Третий момент – федеральные программы. Область ежегодно участвует в 15-20 федеральных программах. В прошлом году федеральный бюджет выполнил свои обязательства по ним лишь на 48%, в этом – картина еще хуже (для сравнения: областная инвестиционная программа профинансирована за счет областного бюджета и внебюджетных источников на 93,6%).

Упомяну лишь об одном ставшем “притчей во языцах” проекте – строительстве цеха детского питания по межправительственной кредитной линии в рамках федеральной программы “Дети России”. Немецкой стороной дан связанный кредит в размере 17 млн долл., на эту сумму поставлено новейшее оборудование. Из областного бюджета также отпущены средства для его реализации, а из федерального деньги выделены не полностью, в силу чего возникли проблемы с завершением строительства корпуса цеха. Оборудование уже несколько лет лежит на складе, а область платит проценты за немецкий кредит и теряет рынок. Наша общая задача довести объект до конца, для чего требуется прежде всего исполнить обязательства федерального бюджета (речь идет о сумме 3,5 млн долл.). Кроме того, необходимо осуществить перезачет долга области по процентам выделенного, но не реализованного по вине центра кредита.

***

Таким образом, политика центра в отношении поддержки и развития деловой активности в регионах должна быть более эффективной. Это даст гарантированные поступления в бюджеты всех уровней, позволит во многом улучшить выплату пенсий и заработной платы в бюджетной сфере (и не только) и самое главное обеспечит подъем отечественной экономики.