Местное самоуправление

Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности

ВЛАДИМИР МОКРЫЙ
кандидат юридических наук,
председатель Комитета по вопросам местного самоуправления
Государственной думы РФ

• Неурегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления – одна из острых проблем
в формировании государственного устройства России
• Эффективность деятельности государства как управленческой системы напрямую зависит от рационального распределения обязанностей между всеми уровнями власти
• Новая концепция организации местного самоуправления предусматривает создание территориальных образований двух типов — муниципалитетов и муниципальных округов

Местное самоуправление – неотъемлемая часть гражданского общества и представляет собой важнейшую форму народовластия, непосредственно выражающую волю народа и составляющую одну из основ конституционного строя демократического государства. Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем. Как писал А.Солженицын, повседневная реальная жизнь людей зависит на четыре пятых или больше не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. Именно такой порядок и принят в странах Запада: через эффективное местное самоуправление, где любой имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование. И только такой порядок есть демократия.

Проблемы муниципальной власти

Местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации граждан. Оно является мощным катализатором создания гражданского общества, поскольку сознательное участие граждан в выработке достойных условий жизни на определенной территории способствует формированию у них ответственности за решение местных проблем, тем самым повышает их общую социальную и гражданскую активность. Кроме того, развитое с традициями местное самоуправление сможет противодействовать возможному возврату к авторитаризму, установлению сбалансированного соотношения между государством и гражданином.

К сожалению, российская действительность не полностью соответствует духу конституционной модели местного самоуправления. Однако реализация именно этой модели могла бы стать социальной основой становления гражданского общества. К основным направлениям участия местного самоуправления в развитии гражданского общества можно отнести вовлечение граждан через взаимодействие с органами местного самоуправления в принятие управленческих решений органов власти, создание реальных механизмов контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления, самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.

Неурегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления относится к числу наиболее острых проблем в укреплении государственного устройства России.

На мой взгляд, формированию в Российской Федерации эффективной системы местного самоуправления препятствует отсутствие у населения традиций самостоятельного и ответственного решения задач местного значения.

Также необходимо конкретизировать конституционный статус органов местного самоуправления. Несомненно, оно является одной из важнейших основ современной российской государственности, поскольку позволяет эффективно и оперативно решать широкий спектр вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения. К сожалению, в России получило распространение отношение к местной власти как к чужеродному элементу в системе власти. В первую очередь это связано с различным толкованием статьи 12 Конституции РФ, установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Абсолютизация данной нормы, рассмотрение ее в отрыве от иных конституционных положений искажает представление о местном самоуправлении и его месте в системе власти, прежде всего публичной.

Противопоставление институтов власти государственной и местного самоуправления противоречит, на мой взгляд, самой природе публичной власти, органы каждой из которых получают полномочия от населения, выражают интересы населения соответствующей территории и обладают собственной компетенцией, установленной в законодательном порядке. В случае устранения местных органов управления из системы публичной власти, с одной стороны, станет невозможным эффективное проведение федеральной и региональной политики реализации социально-экономических, экологических и других программ. С другой стороны, принцип полной независимости органов местного самоуправления может губительно воздействовать на значительную часть муниципальных образований, так как большинство из них по объективным причинам, прежде всего из-за недостаточности средств в местных бюджетах, отсутствия должного количества квалифицированных административных кадров, административного персонала и т.д., не в состоянии будут осуществлять не только переданные им отдельные государственные полномочия, но и решать ряд вопросов местного значения. Это означает, что федеральный законодатель должен найти разумный баланс между организационной самостоятельностью органов местного самоуправления и эффективной государственной политикой на всех уровнях власти.

Компетенции органов местного самоуправления

Важной проблемой в области местного самоуправления является определение компетенции его органов, прежде всего в контексте распределения прав и обязанностей между всеми уровнями власти в России. Эффективность деятельности государства, как и любой другой управленческой системы, напрямую зависит от рационального распределения обязанностей между всеми уровнями власти.

Другая проблема отечественного местного самоуправления порождена общим нестабильным состоянием российской экономики. Бюджетный дефицит, характерный для всех уровней территориального управления в государстве, особенно болезненно сказывается на состоянии местного самоуправления. Именно на местах продолжает остро ощущаться отсутствие необходимых финансовых и материальных средств для решения насущных вопросов повседневной жизни населения.

В настоящее время общая доля собственных доходов местных бюджетов в среднем по стране не достигает и 10%. Всю остальную часть составляют бюджетные субсидии от субъектов Российской Федерации.

Серьезные пробелы существуют в налоговом законодательстве. Вступление в силу второй части Налогового кодекса РФ значительно ограничило скудные налоговые доходы муниципальных образований. До сих пор не установлены твердые долгосрочные нормативы отчисления от федеральных налогов в местные бюджеты. Фактически сложилась порочная практика, когда муниципальным образованиям выгоднее существовать на бюджетные субсидии и субвенции из региональных бюджетов, нежели создавать условия для роста экономической деятельности на их собственной территории.

Ситуацию усугубляет и несовершенство законодательства о социальной защите населения, которое без учета реальных возможностей местных бюджетов возложило на них обязанности по обеспечению свыше 80 льгот более чем 30 категориям граждан. А также тот факт, что органы государственной власти не компенсируют органам местного самоуправления затраты, понесенные последними в ходе выполнения возложенных на них отдельных государственных полномочий. Из системы межбюджетного перераспределения, на наш взгляд, необходимо исключить субъективизм. Полагаю, что настало время коренным образом реформировать весь комплекс законодательства, определяющего финансово-экономическую основу местного самоуправления РФ, и прежде всего необходимо подвергнуть тщательному анализу действующие бюджетные и налоговые правовые акты. На федеральном уровне следует определить минимальные государственные стандарты в области формирования местных бюджетов, пересмотреть систему регулирования межбюджетных отношений и установить нормативы отчисления в бюджеты городов и районов части региональных и федеральных налогов.

Говоря об укреплении местного самоуправления, мы должны понимать, что это не может произойти без развития механизмов контроля как со стороны государства, так и общества за деятельностью органов местного самоуправления.

Понятно, что на федеральном уровне многие хотели бы представить местное самоуправление в виде простых управленческих структур. На самом деле процессы включения населения в муниципальную деятельность, разработка механизмов реального влияния на решения, принимаемые органами местной власти, очень сложные. И от этого необходимость решения этой проблемы становится еще актуальнее.

Новая концепция системы
управления на местах

Следует осознавать, что эффективность реализации конституционного права населения на местное самоуправление во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления.

Поэтому не только институты государственной власти, но и политические и общественные организации должны способствовать развитию гражданской ответственности и самостоятельности населения, формированию человека нового типа – гражданина с определенной организационной культурой и правосознанием, который может не только влиять на власть, но и участвовать в управлении.

В 2001 г. при Президенте РФ была создана комиссия для подготовки предложений о разграничении предметов ведения и полномочий по уровням власти. К настоящему времени она завершила анализ федерального законодательства, рассмотрев несколько сотен федеральных нормативных актов. Особое место в работе комиссии отведено развитию местного самоуправления и прежде всего его территориальной организации, хотя установление территориального устройства на местах формально и не входило в круг ее обязанностей. В результате потребность более глубокого рассмотрения общих принципов организации местного самоуправления стало одним из методологических прорывов в работе комиссии.

Этот уровень власти признан узким местом, без преодоления которого невозможно принятие системных решений в других направлениях государственного строительства и прежде всего в развитии межбюджетных отношений.

Анализ состояния управления на местах позволил подготовить новую концепцию организации местного самоуправления в стране. В соответствии с этим документом предполагается иметь два типа территориальных образований — муниципалитеты и муниципальные округа. К муниципалитетам отнесены города районного значения и группы сельских поселений. Муниципальный округ должен состоять не менее чем из трех муниципалитетов. Крупные города могут быть приравнены к муниципальным округам.

В муниципалитетах намечено сохранить существующую систему органов власти и принцип их формирования – всенародные выборы главы администрации и депутатов представительного органа. Однако основным звеном управления должен стать уровень муниципального округа. Его представительный орган авторы концепции предлагают формировать из числа выборных лиц муниципалитетов (преимущественно из глав администраций). Глава этого представительного органа должен будет исполнять исключительно политические функции. А главой исполнительной власти округа будет управляющий – сити-менеджер, которого члены представительного органа будут нанимать на работу на контрактной основе.

Предполагается, что за каждым уровнем власти, в том числе за муниципальным, будет закреплен исчерпывающий перечень полномочий, реализовывать которые каждый уровень должен будет за счет закрепленных за ним источников доходов (этот перечень пока не определен). Однако государственные полномочия как федерального, так и регионального уровня могут делегироваться на местный уровень власти. Делегирование полномочий должно сопровождаться выделением государственных субсидий целевого назначения.