Регулирование рынка труда: опыт Германии и российские проблемы

УЛЬРИХ ВАГНЕР
профессор Института прикладных наук, г. Пфорцхайм (Германия)
ВЛАДИМИР ГУТНИК
доктор экономических наук,
руководитель Центра европейских исследований ИМЭМО РАН

• Регулирование рынка труда требует новых подходов
• Чрезмерная регламентация тарифных соглашений и дорогостоящая система социальной защиты работников – главные причины высокой структурной безработицы в Германии
• Гибкость и децентрализация – ключ к эффективному регулированию трудовых отношений

Регулирование рынка труда становится одной из наиболее сложных и важных задач экономической политики. Труд – это не только хозяйственный ресурс, но и важнейший социальный институт, а требования субъектов, реализующих трудовую функцию или продающих свой труд, многообразны и не сводятся только к эквивалентному вознаграждению. Но рациональное с позиций предприятия использование данного ресурса часто не представляется таковым с общественной и социально-политической точек зрения. Поэтому нередко предпринимаются попытки вывести рынок труда из сферы обычных рынков и применять по отношению к нему особый тип регулирования.

Однако механизмы рыночного хозяйства очень чутко реагируют на пренебрежение принципом эффективности, создавая новые проблемы там, где используемые способы регулирования, будучи, казалось бы, достаточно дееспособными и приемлемыми для всех, не вполне соответствуют требованиям рынка. В условиях мирохозяйственной глобализации рыночное давление становится особенно жестким. Исправить же ситуацию в сфере труда непросто, поскольку экономической необходимости противостоят политические соображения и часто мощные группы интересов.

Рынок труда в России находится пока в стадии становления. Принятие Трудового кодекса, развитие системы социального партнерства, работа трехсторонних комиссий – важные шаги на пути к его формированию, однако пока они не позволяют судить о том, будет ли он гибким, эффективным, обеспечивающим рациональную занятость.

Разумеется, при создании механизмов регулирования рынка труда в России необходимо знать западные аналоги с их позитивными и негативными сторонами. При всем своеобразии российской модели в ней присутствуют элементы соответствующих систем некоторых европейских стран, прежде всего Германии и (в меньшей степени) Франции. Опасность подобного заимствования в данном случае заключается не в том, что некоторые из этих элементов могут оказаться неэффективными из-за несовместимости с российскими реалиями. Проблема, на наш взгляд, в том, что и в случае их успешной ассимиляции в новой среде объективно существует риск получить в результате устаревшую систему, не соответствующую требованиям XXI в.

Об этом свидетельствует опыт промышленно развитых стран, особенно Германии, где использование в неизменном виде форм регулирования социально-трудовых отношений, хорошо зарекомендовавших себя в прошлом, превращается сегодня в институциональную ловушку, становится тормозом развития. Такая инверсия системы, считавшейся еще недавно показательной, вызывает необходимость ее радикального реформирования.

Особенности германской модели регулирования рынка труда

Система социально-трудовых отношений, формировавшаяся в Германии с конца XIX в. (во многом усилиями тогдашнего канцлера Отто фон Бисмарка) и получившая свое завершение в 70-х годах ХХ столетия, всегда считалась компромиссной, что в большой мере обусловливалось политическими факторами. Государство рано осознало, что без решения “социального вопроса”, т.е. преодоления нищеты рабочих масс, капиталистическая система не будет устойчивой. Основными условиями, необходимыми для этого, являлись преодоление массовой безработицы и установление взаимоприемлемой для работника и работодателя заработной платы. Не полагаясь на “патернализм” предпринимателей, государство брало заботу о наемных работниках на себя. Это привязывало их к нему, и неслучайно тот же Бисмарк видел в них “государственных пенсионеров”.

После долгих поисков методом проб и ошибок была выработана система, включавшая страхование от безработицы (закон 1927 г., принятый накануне мирового экономического кризиса); государственные меры по содействию занятости; переговорный механизм между профсоюзами и союзами работодателей, или так называемую тарифную автономию, введенную в 1948 г. Последняя предполагала, что отраслевые профсоюзы и союзы работодателей заключали соглашения о тарифных ставках и других обязательных выплатах по категориям работников и иногда по регионам без участия государства, которое контролировало лишь соблюдение законодательных актов.

В конце 60-х – начале 70-х годов работал (хотя не всегда удачно) механизм “согласованного действия” (“концертная акция”), суть которого заключалась в том, что представители профсоюзов, союзов работодателей и государства должны были согласовывать динамику заработной платы и доходов с общеэкономическими целевыми установками в рамках страны. В последние годы некоторое подобие “согласованного действия” пытается возродить правительство Г. Шрёдера, создавшее “Союз за труд” с аналогичными участниками и близкими функциями.

Значительное влияние на характер рынка труда оказывает система соучастия работников в управлении. Практически на каждой фирме существует совет предприятия, в состав которого входят представители рабочих и служащих, задействованный в выработке решений, касающихся персонала. В акционерных обществах наблюдательные советы (чья важнейшая функция – выборы членов правления, т.е. директоров компании) формируются на паритетной основе: половина мест принадлежит акционерам, половина наемным работникам. Входящие в состав советов предприятий и наблюдательных советов представители персонала своей основной задачей считали противодействие сокращению рабочих мест, недопущение массовых увольнений в ходе реструктуризации.

Такая система регулирования трудовых отношений, дополненная институтами социального рыночного хозяйства, не только снизила постепенно остроту “социального вопроса”, но фактически сняла его с повестки дня к началу 60-х годов. С 1963 г. индекс часовой заработной платы работников постоянно и возрастающими темпами опережает индекс стоимости жизни. В конце 50-х годов безработица была ликвидирована, более того, возник дефицит рабочей силы, заставивший прибегнуть в широких масштабах к услугам гастарбайтеров. Отлаженность тарифных переговоров давала основание для высокой оценки социального партнерства в Германии, однако это не избавило страну от забастовок.

Хотя при формировании данной системы регулирования рынка труда эксперты не исключали наличие в ней потенциально негативных элементов, она долгое время считалась эффективной, не противоречащей рыночным принципам и социально приемлемой. Однако со временем ее достоинства превращались в недостатки, а политики упустили момент, когда следовало бы начать радикальное реформирование системы. В результате с середины 80-х годов страна имеет высокую и устойчивую безработицу, уровень которой, по официальным данным, превышает сегодня 10%, а в течение последнего 10-летия наблюдаются и низкие темпы экономического роста. Под влиянием глобализации, обострившей вопросы национальной конкурентоспособности и ухудшившей позиции Германии в конкурентной борьбе за привлечение капиталов, пришло осознание недостаточной гибкости рынка труда, препятствующей быстрой адаптации к новым требованиям.

Безработица, превратившаяся в основную социально-экономическую проблему страны и носящая структурный характер, даже в условиях роста уменьшается незначительно. Однако действующая система регулирования трудовых отношений требует неотложного и радикального изменения не только в силу того, что она тормозит создание новых рабочих мест, но и потому, что другие необходимые реформы могут быть осуществлены только после перестройки рынка труда.

Почему рынок труда
в Германии неэффективен

Отсутствие гибкости рынка труда в Германии вызвано действием ряда факторов.

n Основная причина носит институциональный характер. Объединения работодателей и наемных работников, часто именуемые “союзами интересов”, создавались для организованной защиты своих членов, но со временем стали руководствоваться собственными корпоративными интересами. Возможность давления на партнера в социальном диалоге и на политические органы призвана доказывать значимость этих союзов, которые все меньше заботятся об обеспечении занятости и явно не заинтересованы в реформах, опасаясь снижения степени своего влияния. В результате на рынке труда поддерживается порядок, отвечающий интересам членов союзов (а это далеко не все работники и предприниматели) и особенно их функционеров, но не содействующий эффективной занятости.

n Поведение “союзов интересов” на рынке труда носит картельный характер, следовательно, там не действует механизм конкуренции. Как и любые монополии, такие картели заключают соглашения, которые учитывают интересы инсайдеров (членов профсоюзов и крупных фирм, занимающих господствующее положение в союзах работодателей), но часто в ущерб третьим лицам (безработным, мелким предприятиям, налогоплательщикам и плательщикам социальных взносов). Правительство активно поддерживает производственных гигантов (считая, что на них держится экономика страны), в то время как содействие малому бизнесу, где трудится около 80% занятых, недостаточно, хотя, как показали исследования, оно обеспечило бы создание большего числа рабочих мест при значительно меньших затратах. Однако союзы работодателей слабо лоббируют такую стратегию, да и политические дивиденды правительства будут в этом случае меньше, чем при благоприятствовании строительным, металлургическим, автомобильным “монстрам”.

n “Союзы интересов” сыграли положительную роль в эпоху стандартного массового производства, когда обеспечение стандартных условий и оплаты труда имело большее значение, чем достижение гибкости рынка труда. Без мощных профсоюзов вряд ли был бы возможен социальный мир в промышленно развитых странах. Однако сегодня стандартные условия (в сохранении которых заинтересованы и профсоюзы, и союзы работодателей) не только препятствуют развитию и быстрой адаптации экономики к новым требованиям, но порождают более высокую безработицу. Это связано с тем, что картели (в том числе и действующие на рынке труда) всегда договариваются о ценах выше равновесных. Иными словами, труд становится несоразмерно дорогим, а дорогой ресурс требует экономного использования.

Ответственность же за такие действия и их результаты картели не несут, она возлагается на правительство, которое, в свою очередь, стремясь привлечь голоса избирателей, усугубляет положение, создавая корпоративистские конструкции, например “Союз за труд”, вместо проведения непопулярных, но эффективных реформ. Нацеленность такого переговорного механизма на достижение консенсуса работодателей, профсоюзов и политиков, на наш взгляд, потенциально опасна, поскольку совпадение их интересов чревато разрушительными для экономики последствиями (примером может служить нерациональное субсидирование в 90-е годы (8-10 млрд марок в год) угледобывающей отрасли в Германии).

n Система соучастия в управлении, как нам представляется, не столько способствует демократизации экономики, сколько позволяет профсоюзам укреплять свои властные позиции, расширяя влияние за пределы своей компетенции, в том числе распространяя его на предпринимательские решения. В условиях глобализации это становится конкурентным недостатком страны, которая в результате теряет привлекательность для инвесторов и соответственно возможность создавать новые рабочие места.

n  Активная политика на рынке труда далеко не всегда содействует росту занятости (если не считать увеличение числа чиновников и служащих министерства труда и бюро по трудоустройству). Эффективность осуществляемых в ее рамках мер часто невысока. Так, много денег тратится на организацию общественных работ для безработных, однако, как показывает практика, после их завершения шансы участников на получение нормального рабочего места не только не повышаются, но скорее снижаются. Вместе с тем статистика безработицы выглядит более благополучной именно благодаря государственным мерам по предоставлению временной работы.

n Социальная политика, которая оказывает непосредственное воздействие на рынок труда, нуждается в реформировании не меньше, чем регулирование трудовых отношений. Проблема в том, что лица, осуществляющие социальную политику, часто озабочены справедливым распределением общественного продукта, произведенного сегодня, не заботясь о том, как повлияет такое распределение на будущее производство. Во многом это является следствием нехватки среди политических функционеров специалистов, способных обеспечить устойчивое долгосрочное экономическое развитие.

Система социальных гарантий в Германии при всех ее достоинствах имеет существенный недостаток – она слишком дорога, и ее финансирование создает большие трудности даже для одной из сильнейших экономик мира. Кроме того, она воздействует на рост безработицы двояким образом: во-первых, крайне удорожает труд из-за необходимости платежей в социальные фонды, во-вторых, способствует тому, что незанятость становится для многих людей более привлекательной, чем работа. Пример Германии свидетельствует, что социальная помощь повышает долговременную безработицу – из 2,7 млн человек, получающих ее сегодня, по меньшей мере 1 млн в состоянии выйти на рынок труда.

n  Защита от необоснованного увольнения, казалось бы, является абсолютно необходимым правом работника, которое должно быть гарантировано государством. Однако при высокой и устойчивой безработице “барьеры выхода”, выгодные для имеющих работу, превращаются в “барьеры входа” для не имеющих ее. Предпринимателям легче ограничить прием работников во время благоприятной конъюнктуры, чем доказывать обоснованность увольнений при ухудшении положения их фирм.

В целом же можно сказать, что рынок труда в Германии “не вполне рыночный”. Не спрос и предложение труда определяют его цену, а наоборот, цена в значительной мере влияет на объем и характер спроса и предложения этого ресурса.

Как выбраться из тупика

Итак, несмотря на острую необходимость реформ, партнеры по тарифным переговорам в Германии не заинтересованы в изменении политики заработной платы в направлении, обеспечивающем большую занятость. Чрезмерная централизация таких переговоров не позволяет учитывать специфические особенности предприятий, но усиливает власть участвующих в них структур на политическом поле. Мотив усиления властных позиций берет в данной сфере верх над экономической рациональностью. Социальное государство и кооперативный федерализм, не допускающие реальной дифференциации, привычка к государственным субсидиям также способствуют нерациональной политике заработной платы. Государство вмешивается в процессы на рынке труда, усиливая позиции обладателей рабочих мест с помощью правил, защищающих персонал от увольнений, обязательств социального планирования, законодательства о соучастии работников в управлении на предприятии.

Как выбраться из этого тупика? Среди разработанных в последние годы рекомендаций отметим следующие.

n  Упразднить привилегию профсоюзов вести переговоры с работодателями и заключать тарифные соглашения. Наряду с ними такое право целесообразно, на наш взгляд, предоставить также совету предприятий, другим союзам работников и (что очень важно) безработных, а также отдельным лицам. Если они будут действовать более эффективно, то вполне могут стать субъектами социального партнерства. Возможно, заключение тарифных соглашений с каждым работником нерационально и коллективный договор необходим, но, как нам представляется, каждый работник должен иметь возможность договариваться об отклонениях от договора, если это более выгодно и для него, и для предприятия. Первые примеры такого рода в Германии уже есть.

n Пересмотреть устаревшие законодательные акты или отменить их (например, Закон о содействии стабильности и росту, согласно которому на правительство возлагается чрезмерная ответственность за достижение высокой занятости). Министр экономики Саара вообще предлагает указывать для законов “срок годности” (как для продуктов питания или медикаментов). Регионам целесообразно предоставить право устанавливать в известных пределах отклонения от федеральных законов. Для противников такой меры, видящих в этом разрушение единого правового пространства, контраргументом может служить тезис, что лучше эффективное функционирование нормативного акта при разных и даже конкурирующих его вариантах, чем невыполнение единого закона.

n  Постепенно уменьшать субсидии хозяйствующим субъектам, что приведет к снижению налогов и социальных выплат предприятий. Общее же сокращение налогов способствует росту занятости (через стимулирование предпринимательской и трудовой активности) гораздо сильнее, чем организация общественных работ и аналогичные меры, финансируемые из госбюджета, т.е. за счет тех же налоговых поступлений.

n  Социальные гарантии и социальная помощь должны быть направлены не просто на поддержку работников или безработных, а на обеспечение максимально возможной занятости. Защита от увольнений в Германии не только не способствует, но, напротив, препятствует этому, тогда как, например, в Дании, где такая защита не закреплена законодательно, уровень безработицы крайне низок. Это относится и к социальной помощи, которую, на наш взгляд, нужно выплачивать не тем, кто будучи трудоспособным не работает, а тем, кто трудится, но в силу низкой квалификации или невысокой производительности получает мизерную заработную плату. В этом случае социальная помощь предотвратила бы их обнищание и стимулировала труд (а также его выход из тени, где производится примерно 16% ВВП).

Таковы некоторые возможности значительно изменить германский рынок труда, сделав его более гибким и эффективным.

Российская политика на рынке труда сквозь призму германского опыта

Экономика России находится сегодня в стадии трансформации. Означает ли это, что проблема гибкости рынка труда не является здесь столь актуальной, как в промышленно развитых странах, а вопросы социальной защиты населения, напротив, стоят более остро? Если исходить только из теперешней ситуации, напрашивается утвердительный ответ. Действительно, наивно думать, что в переходный период можно создать такой механизм регулирования рынка труда, который был бы способен и эффективно обеспечивать занятость, и снимать социальную напряженность. Нельзя децентрализовать социальное партнерство, которого, по существу, в России еще нет. Нецелесообразно и лишать государство статуса полноправного участника тарифных переговоров в условиях, когда два других участника – профсоюзы и союзы работодателей – пока слишком слабы, даже чтобы поддерживать партнерство.

Вместе с тем очевидно, что такое положение носит переходный характер. Что же касается долговременной перспективы, то централизация, картельные позиции субъектов социального партнерства, перераспределительная социальная политика государства, как нам представляется, будут подрывать рыночные механизмы, а значит, надежды на высокую конкурентоспособность и “благосостояние для всех”.

Развитие российского рынка труда пока далеко как от закономерностей, характерных для Германии, так и от тенденций, присущих большинству реформируемых экономик Центральной и Восточной Европы. Уменьшение в 90-е годы физического объема промышленного производства примерно в 2 раза, а реального объема ВВП почти на 70% сопровождалось более чем умеренной безработицей (официально зарегистрированный уровень – 2,2%, а подсчитанный по методологии МОТ – 12,6%). Таким образом, показатель российской безработицы в условиях жесточайшего трансформационного кризиса оказался сопоставим с показателем Германии, где в 90-е годы экономика росла, хотя и невысокими темпами.

Данное явление получило очень точное, на наш взгляд, название “адаптация без реструктуризации”¹. Российский рынок труда приспосабливался к новым условиям “нетрадиционными способами”, и ценой сохранения рабочих мест явилась прежде всего устойчивая, ставшая почти нормой задолженность по выплате заработной платы.

Сохранение предприятиями избыточной рабочей силы было обусловлено не требованием государства (прежде всего местных властей), стремящегося по политическим причинам избежать массовой безработицы, и тем более не давлением коллективов работников или профсоюзов, не располагающих необходимыми для этого реальными рычагами. Одна из главных причин – трудность высвобождения работников в соответствии со старым трудовым законодательством. Другая причина – патерналистские установки многих российских менеджеров, частично унаследованные от советской эпохи, а частично используемые для снятия социальной напряженности.

Хотя с помощью подобной адаптации российскому обществу удалось сохранить относительную стабильность, трудно назвать это успехом. Откладывание до лучших времен институциональных реформ и создания принципиально нового порядка на рынке труда не сделает данные процессы менее болезненными.

Следующее поколение менеджеров, скорее всего, окажется более прагматичным, и увеличение безработицы в России может сопровождать даже экономический рост. Конечно, безработица будет сильно дифференцирована по регионам, поскольку российский рынок труда, несмотря на его приспособляемость, отличается крайне низкой мобильностью рабочей силы и в этом отношении больше похож на германский, чем на американский.

Своеобразие рынка труда в России в переходную эпоху отражает неопределенность направления его будущего развития. Новый Трудовой кодекс носит настолько компромиссный характер, что не позволяет определить, в каком направлении задан вектор – в сторону преимущественно англосаксонской или германской модели (хотя формально многие моменты почерпнуты из германского законодательства). Казалось бы, высокая эффективность англосаксонской модели на фоне фактического кризиса германской дает все основания для выбора ее в качестве ориентира, но условия для формирования аналогичной модели в России практически отсутствуют. Поэтому, по нашему мнению, более продуктивно движение в сторону германской модели, которую, однако, необходимо скорректировать с учетом обозначенных выше проблем. Хотя в России группы интересов – профсоюзы и союзы работодателей – еще слабы, но, может быть, именно благодаря этому удастся сразу выстроить принципиально новую, отвечающую современным требованиям систему трудовых отношений на базе переговоров и партнерских соглашений, но более децентрализованную и гибкую, чем в Германии.

Помешать такому ходу событий может картелизация в сфере трудовых отношений. Опыт Германии свидетельствует, что регулирование рынка труда, осуществляемое группами интересов (отраслевыми профсоюзами и союзами работодателей), решая многие вопросы, связанные прежде всего с оплатой работников, вместе с тем порождает не только недостаточную гибкость рынка труда, но и мощную структуру противодействия дальнейшим реформам в трудовой и социальной сферах. Вовлечение государства в данный процесс, по сути, ничего не меняет (вместо двух участников картеля будет три).

Поэтому, на наш взгляд, было бы полезно использовать большой опыт социального партнерства в Германии, но с условием его модификации не только с точки зрения адаптации к российским условиям, но и с учетом потенциальных проблем, которыми чревата указанная система. Целесообразно, например, предусмотреть ее региональную децентрализацию, а также заключение тарифных соглашений на уровне предприятий (в рамках коллективных договоров). Понимание негативного воздействия на рынок труда излишней централизации системы социального партнерства, особенно заключения тарифных соглашений, растет и в российских профсоюзах. По мере укрепления социальных партнеров на уровне предприятий у государства не останется ни необходимости, ни возможности принимать участие в выработке тарифных соглашений (даже на местном уровне в администрации просто не хватит чиновников, чтобы задействовать их в переговорах). Ему нужно будет лишь контролировать соблюдение трудового законодательства и своевременно обновлять рамочные нормативные акты.

Представляется, что германский опыт прошлых реформ и нынешнего движения к новациям может помочь России избежать тупиковых направлений, перескочить через этап иллюзий “сильной социальной политики” и выработать собственную модель рынка труда, отвечающую требованиям национальной конкурентоспособности XXI в.

¹Капелюшников Р.И. Российский рынок труда: адаптация без реструктуризации. – М.: ГУ ВШЭ. – 2001. – С. 13.